María Teresa Rosales
Los cambios que han venido ocurriendo en el contexto económico internacional a partir de la década de los años 70, y la particular situación de deterioro que han venido experimentando la mayoría de las economías latinoamericanas, particularmente a partir de la década de los años 80, configuran un escenario que tiende a introducirse en la planificación del desarrollo que realizan los organismos centrales de planificacón, y también a inducir mayores complejidades en el ejercicio planificador de las organizaciones empresariales.
El desarrollo del tema tiene los siguientes objetivos:
Hacer un recuento de los cambios fundamentales ocurridos en el contexto económico internacional en las últimas décadas que plantean un reordenamiento de las relaciones económicas internacionales.
Precisar los síntomas del agotamiento y crisis del modelo económico adoptado en América Latina.
Señalar las posibles vías de inserción de las economías latinoamericanas en el mercado competitivo mundial emergente.
Identificar los elementos de cambio en materia de planificación que introduce la nueva concepción del Estado.
Comentar la actual experiencia venezolana en materia de planificación nacional.
Después de la 1a Guerra Mundial, entró en crisis la división clásica internacional entre países “especializados” en productos primarios y países “especializados” en la producción industrial. La relación real de intercambio entre los dos grupos de países, lejos de reflejar beneficios equitativos del comercio, tendía a favorecer a los países industrializados. Las consecuencias de este fenómeno eran de estancamiento relativo en las economías de exportación primaria, de déficit estructural de sus balanzas comerciales, endeudamiento crónico externo y subutilización de recursos internos. La expansión coyuntural permitida a esas economías dentro del sistema capitalista mundial sólo impulsaba un crecimiento extensivo, sin llegar a superar las fronteras del subdesarrollo por razón de su propia inconstancia e insuficiencia. La gran depresión económica capitalista de los años treinta determinó la ruina del orden clásico de economía internacional y la necesidad de un nuevo modo de crecimiento en los países subdesarrollados.
La nueva ruta emprendida, principalmente en América Latina, conducía a un tipo de industrialización cuyo impulso central derivaba de la sustitución de importaciones de productos manufacturados. La existencia de un mercado interno relativamente amplio y diversificado, cuyas preferencias se orientaban por el patrón de consumo de los países desarrollados proveedores de manufacturas, proporcionaba un fundamento al proyecto industrialista. La disponibilidad de fuerza de trabajo a niveles de salarios reales generalmente más bajos que en el sector exportador primario, favorecía aquel proyecto.
En la década de los 50 la etapa de sustitución de importaciones—bienes manufacturados de consumo con requerimientos, en la mayoría de los casos, de importación de insumos, productos intermedios y bienes de capital, en los cuales se incorporaba una determinada tecnología, y además se contaba con el apoyo del Estado, mediante protección arancelaria, incentivos fiscales, financiamiento y otros beneficios—se había agotado virtualmente en los países punteros de ese modelo de industrialización; en otros, rezagados por diversas circunstancias, el agotamiento de esta etapa sobrevino más tarde. Se presentó así la necesidad de avanzar en el proceso sustitutivo para incorporar la producción de bienes intermedios y de capital, lo que planteaba nuevos problemas y dificultades, por las exigencias de inversiones más cuantiosas y por una mayor apertura de la economía al intercambio internacional, lo que implicaba una integración más estrecha y sofisticada al desarrollo capitalista mundial y, por lo tanto, una dependencia más intensiva que la atribuida a la clásica división internacional del trabajo, fundada en el comercio simple entre productos primarios y manufacturados y en una especialización igualmente simple y genérica en la explotación concentrada de recursos naturales, por parte de los países de exportacón primaria y en la fabricación de bines de consumo e instrumentos de producció n por parte de los países industrializados.
El modelo de industrialización por la vía de la sustitución de importaciones tuvo vigencia histórica entre 1930 y mediados de los años 60, como promedio, entre los diferentes países de América Latina, y a partir de allí entró en una crisis que se prolonga hasta el presente.
Si bien la industrialización en los países más avanzados de América Latina significó una diversificación interna de sus economías y una modificación de la composición económica y técnica del comercio exterior, la dinámica de crecimiento del proceso en general pierde impulso en forma sustancial a partir de los años 60 y se acentúan en los años 70.
Estos fenó,menos de las economías no desarrolladas suceden en paralelo a una crisis general, intensa y prolongada del mundo capitalista desarrollado que, a partir de los años 70, sufre graves desajustes, desequilibrios y deformaciones enfrentándose a nuevas situaciones que implican un reordenamiento de las relaciones económicas y políticas dentro del propio sector capitalista, lo que envuelve, de una u otra forma, un ordenamiento económico internacional distinto. Para nuestros países, ese Nuevo Orden Económico Internacional, debería basarse en la equidad de oportunidades. Asíla especialización genérica entre producción y explotación primaria y producción industrial dejaría de tener vigencia, y en su lugar debería imponerse una especialización múltiple y flexible que incorpore productos primarios e industriales en funcíon de ventajas absolutas y/o comparativas o relativas,ponderadas por el grado de desarrollo de las economías nacionales.
Volvamos un poco atrás ¿Cuáles son los síntomas de la crisis del mundo desarrollado a partir de los años 70?
A) Trasnacionalización del capital monopolista
La fase actual del desarrollo capitalista a escala mundial, está condicionada por la subordinación de las fronteras nacionales a las necesidades de expansión acumulativa del gran capital organizado. El patrón de acumulación exige, en esta fase avanzada, una flexibili dad prácticamente absoluta para la operación integral del capital a través del globo y extraer la máxima tasa de ganancia en el complejo económico mundial. Las características de la transnacionalización del capital parecen ser:
alta movilidad del capital y menor movilidad de la tecnología no convencional;
movilidad de la dirigencia empresarial, gerencial y técnica; supremacía del monopolio de la tecnología “de punta” con respecto al capital financiero.
B) Crisis energética
La creación de la OPEP (1960), destinada a la defensa de los intereses de los países productores de petróleo y exportaciones netas de esta mercancía, indujo una contraestrategia del poder capitalista internacional tendiente a depreciar los recursos petrolíferos y crear una falsa imagen de abundancia de tales recursos en el mundo. Ello condujo, dentro del proceso general de la crisis capitalista, al estallido del fenómeno conocido como “crisis energética”. Esta crisis ha puesto de manifiesto la debilidad estratégica de los países desarrollados en lo que se refiere al suministro autónomo de hidrocarburos, estableciéndose un nuevo balance del poder petrolero, con la participación de la OPEP, las transnacionales y las potencias importadoras de petróleo, poder tripartito que tiene gran influencia en la dinámica capitalista actual.
C) Tendencia al estancamiento de las principales economías capitalistas
Las últimas dos décadas fueron escenarios de graves y persistentes dificultades en las principales economías capitalistas.Dichas dificultades se manifestaron en la esfera monetaria y financiera, en el crecimiento lento de la productividad en algunos casos, o en su descenso en otros casos, frente al aumento de los salarios o costo real de la fuerza de trabajo.Esto significóuna disminución del margen de acumulación de excedentes y una tendencia creciente a la utilización de reservas de la fuerza de trabajo en regiones no desarrolladas, a más bajo costo real y a la descentralización industrial. Estos hechos conformaron una tendencia al estancamiento económico en el sector desarrollado del mundo.
No olvidemos que paralelamente a los cambios económicos ocurridos en el ámbito internacional, también los ha habido en el orden político: la Europa Oriental es nuevamente Europa Central tradicionalmente vinculada con occidente y la órbita soviética ha llegado a su fin.
Ambos, los cambios políticos y económicos ocurridos a nivel internacional, han propiciado la remodelación de un nuevo orden de las relaciones entre el mundo desarrollado y entre este y los países menos desarrollados.
Siguiendo el artículo del Prof. Hardy, puede decirse que las características del orden internacional emergente son las siguientes:
A) Predominio de lo económico sobre lo político
Los países altamente desarrollados llegaron al límite de su expansión militar, y sólo ante el costo de un colapso podrían seguir adelante con la carrera armamentista. El gran déficit fiscal que viene presentando EUA, como consecuencia de los gastos el el área militar y sus altos niveles de deuda externa, hacen imperiosa la sincerización de la economía y determinar sus niveles de competitividad e influencia en el orden ecómico mundial.
B) Pérdida de jerarquía de las superpotencias
El paso de la época en que la estrategia militar predominaba sobre la estrategia económica ha implicado una declinación de la importancia del rol internacional de las grandes potencias.En el caso de EUA, el declive de su hegemonía estaría determinado por los siguientes factores:bajo un ambiente de tensión internacional, inpirada tradicionalmente por el antagonismo exitente entre EUA y la URSS, EUA tenía una situacíon de privilegio articulando convergencia estratégica mundial (Europa Occidental — Japón — China Popular). Al desaparecer el enfrentamieno Este-Oeste, desaparece el marco de referncia de la politica exterior norteamericana. Existe aparentemente, un serio enfrentamiento entre los poderes ejecutivo y legislativo de ese país con miras definir la política exterior.Esto mediatizará en grado extremo la acción internacional de los EUA.
C) Redespliegue económico internacional
La inminénte modernización de la econimía de la Europa Oriental, dada al inmenso flujo de inversiones que se orientan hacia esa área, constituye una opción para el desarrollo de un gran mercado mundial que promete una expansión económica con excepcionales oportunidades de crecimiento.
D) Regionalización económica mundial
A la par que se inicia una era de expansión económica mundial, se observa la conforma ción de bloques regionales:la Comunidad Económica Europea que alcanzará su integración plena en este año; Suecia, Austria y los países de la Europa del este se plantean su adherencia a esta comunidad. Del otro lado del mundo, Canadá, Estados Unidos y México acaban de firmar un Tratado de Libre Comercio que persigue la eliminación de las barreras limitativas del comercio en los próximos 15 años y la creación de un mercado único de 360 milliones de consumidores.Por otra parte, Japón y los países de Asia Oriental y Suro riental se han planteado la posibilidad de crear un mercado asiático, en el cual podrían tener cabida Australia. Nueva Zelandia y la propia China Popular.En este mismo esquema destaca el mercado subregional andino.
E) Deterioro creciente del tercer mundo
La prosperidad que se proyecta para el Norte dentro de un orden de relaciones internacionales emergente, no ofrece mayores posibilidades para los países en desarrollo de Africa, Asia y América Latina. Los mercados y precios de sus exportaciones fundamentales continuarán declinando en la medida en que sus materias primas, debido al cambio tecnológico, vayan resultando menos importantes para la producción de las regiones industrializadas (ejemplo 1984: Japón utilizó por cada unidad de producto industrial 40% menos de materias primas que en 1973).
En gran parte de los países latinoamericanos el modelo económico adoptado para impulsar su desarrollo, estuvo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones, el cual se ha modificado en forma diametralmente opuesta:
La observación histórica permite señalar que dicho proceso no puede detenerse en la etapa de bienes de consumo y que al proyectarse forzosamente a la segunda etapa, de sustitución de bienes intermedios y algunos de capital fijo, la economía en vía de industrialización sufre una verdadera crisis de crecimiento, ya que no puede seguir “creciendo hacia adentro” o en sí misma, sino que debe “crecer hacia afuera”, es decir en relación con la red internacional de comercio, financiamiento y tecnología.
La sustitución de importaciones en una economía que deba con miras a penetrar los mercados foráneos, se fundamenta obligadamente en los suministros externos, los cuales sólo se pueden obtener si se dispone de capacidad para importar. Esto supone la continuidad de un potencial exportador y la afluencia de inversiones extranjeras. Aún las economias que, como la de Venezuele, iniciaron la etapa fácil de modificación de importaciones sin problemas aparentes de balanza de pagos, ha confrontado en la etapa avanzada, estrecheses de capacidad para importar, viéndose obligada a complementarla con endeudamiento e inversión extranjera. Este es uno de los síntomas del agotamiento del modelo de industrialización adoptado.
Por ello estas economías siguen siendo altamente dependientes. La dependencia ha evolucionado en concordancia con las transformaciones del capitalismo a escala mundial.
Otro síntoma alarmante en las últimas décadas ha sido el deterioro de los términos de intercambio que se ha venido operando entre los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo, a lo que se ha sumado la inflación en la economía de éstos últimos y el proteccionismo de los países industrializados que impide el acceso de sus manufacturas a los mercados más demandados, lo cual ha reducido sustancialmente su poder de compra en términos reales.
Para mantener en funcionamiento su economía y una tasa aceptable de crecimiento económico, los países en desarrollo han acudido masivamente al endeudamiento externo, el cual ha estado disponible en buena medida, debido a las bajas tasas de inversión en tales países.
También han tenido que recurrir a la utilización de un alto porcentaje de sus ingresos anuales de divisas por exportaciones, para el pago de intereses de su deuda. Es entonces, cuando se ven precisados a recurrir a las facilidades financieras disponibles en el Fondo Monetario Internacional(FMI), recibiendo en contrapartida la imposición de aplicar esquemas de desarrollo económico que tienen un elevado costo social.
Bajo el esquema de desarrollo adoptado y a pesar de los aumentos de los ingresos per capita que hayan podido ocurrir, se observa una agudización de las grandes desigualdades en la distribución del ingreso y un aumento de la población en situación de pobreza.
Por último, el desordenado crecimiento del sector público y la ampliación de la intervención del Estado en la actividad económica ha contribuido a la pérdida de la eficiencia en la economía y de la propia gestión del Estado.
Estos cuatro aspectos señalados dan una idea de la magnitud de los problemas que enfrentamos y en la necesidad de emprender acciones para minimizarlos y solucionarlos.
A la luz de las realidades mencionadas tanto en el contexto internacional como en el interior de las economías nacionales, varias opciones de cambio se han puesto sobre el tapete. Hardy, cita algunas de ellas en su artículo:
Continuar el proceso de sustitución de importaciones: mantener el modelo iniciado décadas atrás y las medidas proteccionistas que lo acompañaron.
Esta parecer ser una salida inadmisible si se le entiende como la continuación de esquemas de economía cerrada, creciendo hacia adentro solamente. Ya se ha mencionado que nuestro poder de negociación sobre las materias primas exportables ha sufrido un fuerte deterioro. Suponer que las divisas que se requieren para importar los insumos materiales y tecnológicos necesarios para proseguir avanzando en el proceso de sustitución de importaciones, van a llegar por esa vía, es una utopía (sobre todo por el problema de endeudamiento existente).
Lo anterior no significa que la sustitución de importaciones no tenga espacio en los procesos de industrialización, aún incompletos, pero su adopción tiene que operar en el marco de esquemas de desarrollo económico que nos ofrezcan mayores oportunidades de acceso a mercados más amplios, entre ellos los mercados financieros.
Integración económica regional. Los que apoyan esta vía aluden a la profundización de los esfuerzos de integración realizados desde hace 3 décadas, los cuales han permitido el logro de algunos avances aislados. Contempla dos vertientes: el desarrollo de la interacción e interdependencia económica hacia el interior de la región: y la definición de políticas comunes dirigidas hacia el exterior.
Internacionalización económica. Esta es la vía por la que, dada la imposición de los órganismos internacionales, están transitando la mayoría de nuestros países. Insertados en el proceso de redespliegue económico internacional, supone reformas políticas y económicas sustantivas en nuestros países. En lo político, requiere una concepción completamente distinta del papel del Estado, que revierta la tendencia de las últimas décadas: de un empresario ineficiente a promotor de la actividad privada, y reactor del desarrollo social.
Esta reforma política tendrá que acompañarse de profundas reformas administrativas que permitan la desconcentración y descentralización económica tanto desde el punto de vista territorial como en lo que al proceso de toma de decisiones se refiere. En lo económico, esta vía significa volcarnos hacia los mercados del mundo, desarrollando nuestra capacidad de competencia (ventajas comparativas y competitivas). Estamos en pleno proceso de conceptualización de este esquema.
María Teresa Rosales
La redefinición del papel del Estado en el nuevo esquema que se nos plantea, significa fundamentalmente un cambio en la naturaleza de las funciones que el mismo ha venido realizando en el pasado. Se plantea que cambie las funciones de productor directo de bienes y servicios, inversionista y ejecutor de las grandes obras y proyectos, y decisor unilateral en la definición de la política pública, a las funciones de promotor y regulador eficiente de la actividad privada, generador de condiciones macroeconómicas adecuadas y participante en la toma de decisiones colectivas, responsable del desarrollo de la infraestructura y de proyectos estratégicos y administrador del presupuesto público.
El nuevo rol del Estado, no elimina su función planificadora. El Estado tiene que seguir actuando en forma planificada en el campo económico, en tres planos principales:
Orientación del desarrollo.
Intervención en las actividades estratégicas de carácter económico y en las actividades sociales.
Corrección de los desequilibrios macroeconómicos y de las desviaciones e imperfecciones del mercado.
En estas nuevas condiciones, se hace necesaria una reformulación del poder del Estado en términos mucho más concretos. Para ello, se hace imprescindible definir los ámbitos de la economía en los cuales la presencia del Estado es imprescindible e insustituible.
Como orientador del desarrollo económico general y como regulador de los desequilibrios macroeconómicos el papel del Estado resulta indispensable.
La orientación del desarrollo hace imperativo institucionalizar la concentración entre el sector público y el sector privado, entendido éste como las distintas representaciones organizadas de la sociedad civil.
La institucionalización de la concentración supone el desarrollo de una normativa legal y administrativa que establezca los mecanismos regulares y permanentes a través de los cuales los distintos sectores económicos y sociales participen en la fijación de objetivos, en el establecimiento de estrategias y en la asignación de recursos.
Las necesidades de las diversas ramas productivas en materia de complejidad tecnológica, de escalas productivas o de definición de su carácter estratégico, son atendidas por el Estado, reservándoselos o señalándoles límites. Puede igualmente intervenir para intensificar el proceso de industrialización en momentos en que la escasez de capitales en manos del sector privado lo dificulta. De otro lado, la intervención del Estado en la economía,como productor directo también se justifica, cuando por su naturaleza determinados bienes y servicios no puedan ser producidos por la actividad privada en cantidades o volúmenes suficientes.
De lo anterior se desprende que en el nuevo contexto no desaparece la función planificadora del Estado.La misma se centra en la definición de objetivos de largo plazo, formulación de estrategias globales y señalamiento de políticas y programas globales.
Los ministerios como órganos encargados de la planificación sectorial, toman los lineamientos estratégicos, las políticas y programas que señala el organismo central de planificación, e inician un proceso de concertación con el sector privado para el desarrollo de las poíticas y para la ejecución de programas y proyectos específicos.
Imagen prospectiva.
Una Venezuela distinta a la presente.De una Venezuela basada en el consumo de la venta petrolera a una sociedad basada en el trabajo productivo y creativo.
De un país que sufre graves desigualdades en la asignación de la riqueza social se pasara a un país con una mejor distribución de la riqueza.
De un sistema político con limitaciones en su capacidad para afrontar los dilemas de las decisiones colectivas se pasaráa una democracia en avance, cada vez más participativa.
El VIII Plan de la Nación se fundamenta en un conjunto de 6 Lineamientos Estratégicos que sintetizan los grandes problemas del país y representan grandes retos ante el futuro.
Cada lineamiento está conformado por una serie de proyectos estratégicos dirigidos a enfrentar los grandes problemas del país. Estos proyectos han sido seleccionados entre las opciones disponibles como las mejores soluciones a largo plazo.
Los proyectos estratégicos, a su vez, se ejecutarán a través de una serie de operaciones que también se señalan en el Plan.
Competitividad internacional: el objetivo de este lineamiento es integrar a Venezuela al mercado mundial a través de una transformación radical de la infraestructura productiva.
Areas estratégicas para alcanzar el objetivo señalado:
Política de comercio exterior: programas de apertura comercial; promoción de exportaciones.
Política industrial — Agrícola — Turismo.
Política para la reforma institucional.
Política para el desarrollo de la infraestructura.
J. Ricardo Juárez-Palacios
Uno de los basamentos del desarrollo del sector primario de las economías de todos los países es la inversión. Si bien la principal fuente de los recursos financieros debe ser la prevista en los presupuestos propios de cada país, en el caso particular de los países en desarrollo, para incrementar el crecimiento de su producción y sortear los problemas propios de la situación que ha caracterizado su tránsito en el último cuarto de siglo, la asistencia externa es fundamental.
Con relación a lo anterior, el desarrollo de la agricultura, la ganadería, la pesca y la acuicultura, entre otras actividades del sector primario, ha recibido atención especial en los últimos 25 años. Desde el inicio de la década de los 60 se reconoció la importancia de estas actividades para dar impulso al desarrollo económico de las naciones del ahora llamado Tercer Mundo; esa importancia se hizo más evidente en la década de los años 70 como una consecuencia de la crisis alimentaria mundial, la cual generó una conciencia internacional para resolver las difíciles condiciones de vida de la población rural pobre. La recesión mundial que siguió, llevó a un empeoramiento de la situación de los países en desarrollo e hizo que la atención se concentrara aún más en la importancia de estas actividades. En la actualidad, la inversión en ellas constituye una preocupación fundamental en la mayoría mayoría de los países en desarrollo y en nuestra década, la necesidad de estas inversiones es más apremiante que nunca.
En el estudio “Agricultura Horizonte 2000”, la FAO destaca la necesidad de invertir fondos realmente considerables en los países en desarrollo, a fin de sostener el incremento masivo de la producción de alimentos para abastecer a sus poblaciones en crecimiento acelerado y colateralmente, generar ingresos y divisas. Sin embargo, aunque es evidente el incremento de la necesidad de inversiones, los aportes de capital provenientes de fuentes multilaterales o bilaterales para estos sectores han aumentado poco en términos reales en los últimos diez años.
La revisión de la asistencia externa a la pesca y la acuicultura en el período 1978–1985, realizada por la FAO (FAO, 1987), registra las tendencias y los patrones seguidos por los fondos o las agencias de apoyo internacional al desarrollo de la pesca y de la acuicultura en los países en desarrollo. Algunos de los indicadores más importantes son:
La ayuda externa para el desarrollo del sector pesquero, medida en dólares de 1980, se incrementó de US $229 millones in 1974 a cerca de US $500 millones en el período 1983–1984.
En el contexto general de la ayuda externa proveniente de agencias de cooperación para todos los sectores de la economía de los países en desarrollo, la participación recibida por el sector de la pesca y la acuicultura, apenas fue del 3% en el período indicado.
La asistencia técnica, como parte del total de la ayuda financiera, cayó del 33% en el perído 1978–1980 al 20% en el período 1982–1984.
Los componentes del sector pesquero beneficiados con el apoyo externo fueron: embarcaciones e infraestructura portuaria, los que absorbieron casi el 30% de la ayuda total recibida por los países en desarrollo, mientras que las pesquerías artesanales y las de pequeña escala apenas se beneficiaron con el 17% de la ayuda total del período.
La asistencia para la acuicultura creció significativamente del 9% en 1978 (cerca de US $19 millones), a 16% en 1984 (cerca de US $82 millones).
Las áreas que evidenciaron una declinación importante en el apoyo recibido fueron: entrenamiento, economía, planificación e investigación, aunque en conjunto estas actividades recibieron US $35 millones por año a lo largo del período.
La región que ha recibido mayor apoyo fue Asia, en tanto que a partir de la década de los 80, Africa se ve cada vez más beneficiada; de igual forma América Latina registra el crecimiento en el apoyo recibido equivalente al 20% de la ayuda total ofrecida por las agencias internacionales.
La ayuda bilateral superó a los apoyos de las agencias multilaterales hasta 1984 cuando la tendencia empieza a revertirse.
Los donantes internacionales registran más de la mitad del total de asistencia externa recibida por el sector pesquero, encabezados por Japón, seguido por la Repú blica Federal Alemana, Canadáy Dinamarca, dentro de los más relevantes.
Los bancos regionales de desarrollo empiezan a asumir una función importante ampliando la cobertura de sus apoyos de un 14% en 1978 al 35% en 1984. Las contribuciones más importantes provienen del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), seguido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y en menor medida el Banco Africano de Desarrollo (AFDB).
El Banco Mundial contribuyó con cerca del 15% de la asistencia en el período.
El Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura (IFAD), centró su asistencia sobre las pesquerías de pequeña escala en Africa y sus contribuciones crecieron desde menos del uno por ciento en 1978 al 3% en 1984.
El Sistema de Naciones Unidas registró un decremento en su asistencia desde el 8% en 1978, al 4.5% en 1984. Una cantidad considerable de la ayuda de Naciones Unidas se canalizó a través del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), el que convino con la FAO encargarle la ejecución de los proyectos.
La Comunidad Económica Europea (EEC), incrementó su apoyo al sector de la pesca de menos del 1% en 1978 a cerca del 7% en 1984.
Los registros antes anotados, ponen en evidencia que se esta registrando un cambio en el destino de la ayuda externa de rubros tales como embarcaciones e infraestructura portuaria, hacia las pesquerías artesanales y más recientemente, hacia la acuicultura. Esta situación indica que la asistencia externa ha sido canalizada de acuerdo a los criterios de los donantes que han dominado cada momento más que en respuesta a la contribución que realmente demandaba el sector. Así, por ejemplo, la infraes tructura pesquera y las grandes embarcaciones fueron objetivos de los países como resultado de las políticas de expansionismo que dominaron el ámbito de la pesca en las dos últimas décadas. Los puertos pesqueros casi siempre fueron construidos sobre la base de un diseño de ingeniería, que muy poco consideraba las necesidades de la industria pesquera local. El pobre resultado de tales situaciones, con algunas excepciones, puede ser visto en numerosos países en desarrollo.
El aprovechamiento de las pesquerías de pequeña escala coincide con la política de desarrollo tales como el cooperativismo y el desarrollo rural, que caracterizaron la década de los 70. Las pesquerías artesanales fueron asimismo consideradas como la herramienta óptima para incrementar el suministro de productos pesqueros locales y las cooperativas como el mejor camino para hacer sujeto de crédito al pescador. Varios modelos fueron extraídos de la actividad agrícola y trasladados sin ningún cambio a las comunidades pesqueras. Los pescadores y sus familias ocasionalmente fueron consultados durante la planeación de muchos proyectos, los cuales fueron simplificados pasándose por alto las limitaciones propias que tenían las comunidades pesqueras; de esta forma, los resultados obtenidos evidenciaron serios problemas, carencias y fracasos coincidentes.
La acuicultura por su parte ha venido adquiriendo mayor atractivo tanto para las agencias donantes, como para los países receptores. Se ha apoyado principalmente a las áreas de planificación y de entrenamiento en tecnologías que en algunas regiones, por sus propias características, han ofrecido resultados más que positivos.
En contraposición, y particularmente en América Latina esta actividad parece ser cor
Actualmente se perciben nuevas orientaciones en los objetivos de las agencias bilaterales o multilaterales, destacan los pronunciamientos por la preservación del ambiente y por el desarrollo sostenido, por el papel de la mujer en el desarrollo y por la lucha contra la pobreza. Esos aspectos han sido identificados claramente como “problemas tradicionales” de las comunidades pesqueras. Ante ello, las agencias de cooperación deben desarrollar y financiar proyectos para materializar cada uno de esos objectivos en una meta. Es importante considerar que la asistencia internacional a los países in desarrollo debe centrar su atención en mejorar gradualmente el conocimiento y la percepción del sector, definir claramente objetivos de largo plazo y diseñar estrategias coincidentes con los problemas en cuya resolución participa con cada país. El resultado de una asistencia con esas características puede alcanzar metas intermedias relativas a la atención satisfactoria de cada uno de los puntos mencionados, necesarios para alcanzar el objetivo general de coadyuvar al desarrollo de cada país.
En dos décadas de apoyo al desarrollo de la pesca y de la acuicultura por parte de las agencias externas, se ha alcanzado una riqueza informativa en varias de ellas respecto al aprovechamiento de los recursos de tales actividades en los países del tercer mundo. Aunque esto fuese parcialmente cierto, parecería entonces que la función de las agencias donantes establece políticas y estrategias después de estar proveyendo de financiamiento a ambos sectores por períodos prolongados (por ejemplo: el financiamiento pesquero en el Banco Mundial se inició en 1964 y el primer documento de políticas apareció en 1982). Las operaciones de apoyo al sector de la pesca y la acuicultura de las agencias de cooperación en muchos casos han sido, y pareciera que continúan siendo desarrolladas sobre bases ad hoc, respondiendo mas a requerimientos y oportunidades aisladas que a estrategias y planes claramente definidos Ello ha favorecido alcanzar pobres resultados y el deterioro de la imagen del sector.
Los progresos en el sector y la extensión de la asistencia internacional, implica un claro entendimiento de los obstáculos que se van a enfrentar, los cambios a confrontar y como se atenderán las restricciones que pueden aparecer, todo lo cual implica necesariamente la necesidad de incorporar sus estrategias a un plan de acciones.
La acción de las agencias y los problemas identificados en su quehacer se agrupan en dos apartados: el primero incorpora características propias de las agencias y de los beneficiarios y el segundo agrupa factores externos a ellas.
El primer grupo incluye:
el limitado conocimiento de los mecanismos que tienen que seguir los beneficiarios (agencias gubernamentales, académicas o privadas), y cuales son los límites que deben enfrentar en el proceso;
el entendimiento limitado de la complejidad del sector pesquero que tienen las agencias de desarrollo, en las cuales la percepción general es que los proyectos de pesquerías y acuicultura son de pobre desempeño y que el sector es poco importante, lo cual se ve agravado aún más por la desorganización interna de algunos de los países donantes y la falta de una masa crítica de profesionales de la pesca;
la falta de una coordinación apropiada entre las agencias, lo que invariablemente se traduce en traslapamientos y duplicidad de esfuerzos.
Los problemas de carácter externos son:
la disponibilidad limitada de los recursos pesqueros;
los efectos del comercio pesquero y, eventualmente, los derechos pesqueros entre la Comunidad Económica Europea y el resto de los países.
La comunidad de las agencias internacionales, conociendo cada una de ellas de las situaciones antes anotadas, a iniciativa del Banco Mundial, conjuntamente con el PNUD, la FAO y algunas otras agencias organizaron la Primera Reunión de Agencias donantes del Sector Pesquero en París, en 1986. El objetivo de la reunión fue afinar la coordinación y la cooperación entre las agencias, y mejorar la imagen del sector para incrementar la eficacia de los fondos que se canalizan al mismo. La reunión fue atendida por 29 agencias y 52 delegados.
Los acuerdos más importantes a que se llegó en la reunión mencionada fueron:
el establecimiento de un proyecto de sistema de información de la pesca, para mejorar la coordinación entre las agencias;
integrar un directorio de consultores para Africa;
iniciar un estudio internacional acerca de la investigación pesquera, a efecto de identificar limitaciones para el desarrollo del sector;
iniciar el diseño de un proyecto de trabajo para el sector, que favorezca una mejor coordinación y cofinanciación de proyectos de impacto regional;
identificar y adoptar los mecanismos para asistir al pescador artesanal y coadyuvar a integrarlo al beneficio del crédito.
Con el marco antes citado, las expectativas al futuro son favorables para el desarrollo del sector particularmente en tres líneas: el manejo de los recursos, el mejoramiento de su aprovechamiento, y la acuicultura.. Por otra parte, el escenario del sector pesquero en las actuales condiciones políticas, económicas y sociales incluye las siguientes consideraciones:
el incremento sostenido de la población;
el fortalecimiento del sector privado de las economías, mismo que se incrementa rápidamente; paralelamente se identifican restricciones en el créditocomercial;
el cambio de los países de Europa del Este a economías de mercado que puede propiciar variaciones en sus patrones de pesca, muchos de los cuales se realizan en las costas de países en desarrollo;
los esfuerzos del sector privado en Europa del Este puede competir con el sector privado de los países en desarrollo, en cuanto a la atracción de crédito y apoyo externo.
Con los parámetros antes anotados el futuro campo de acción de las agencias de cooperación en materia de acuicultura pudiera ser:estrategias para la formulación de proyectos que incidan en mercados de exportación, fomentando el desarrollo de cultivos de alta intensidad, con especies de alto rendimiento y alto precio.
El proyecto de inversión tiene como objetivo atraer los recursos de capital necesarios para incrementar la producción acuícola y, paralelamente, aumentar el bienestar de la “población objetivo”. La mayor parte de los recursos de cooperación externa provienen de las agencias bilaterales y multilaterales de financiamiento y/o cooperación, las que mayor desempeño han tenido en Latinoamérica se citan en la Tabla 6 A.
Las agencias citadas, en acuerdo con los gobiernos correspondientes, han orientado su financiamiento o apoyo bajo tres modalidades: como donación,como crédito (reembolsable) o en una combinaciónde ambos.
En los últimos diez años, varias de estas agencias han financiado cerca de 76 proyectos en 15 diferentes países y tres proyectos de impacto regional, con montos que fluctuaron entre menos de US$25,000 hasta más de US$500,000 (ADCP, 1990).
Los proyectos se han dirigido hacia acciones de capacitación, investigación y desarrollo en diferentes campos de la acuicultura, incluyendo habilitación o construcción de infraestructuras.
Por otra parte, del análisis anterior resulta evidente el escaso flujo de inversiones que se han canalizado al sector de la pesca y, particularmente, de la acuicultura por parte de las agencias de cooperación. La escasez de recursos financieros no es el único factor que ha limitado la inversión. Existe una necesidad permanente de proyectos viables y bien preparados. La experiencia ha puesto de relieve la importancia determinante del diseño de proyectos con respecto a la eficacia de la inversión. Muchos países en desarrollo y en particular los más pobres, aún no se hallan en condiciones de formular tales proyectos sin asistencia externa, por lo menos al nivel exigido por las instituciones de financiamiento.
Con base en lo antes expuesto, en los siguientes párrafos se analizara la concepción global que tiene un proyecto de desarrollo a ser presentado a una agencia de cooperación.
En términos generales, cada agencia tiene diseñado su propio esquema para la presentación de los proyectos. En principio es común que el Ministerio de Relaciones Exteriores sea consultado respecto a el interés del Gobierno respectivo para adoptar un proyecto determinado, o por el contrario, que sea dicho ministerio el conducto, o autorice a otro ministerio para presentar las propuestas a la agencia correspondiente.
Independientemente del procedimiento administrativo que se sigue al interior de cada país para promover o para adoptar un proyecto de inversión de apoyo a su acuicultura, y considerando invariablemente que cada agencia utiliza sus normas y procedimientos específicos, en la generalidad de los casos los pasos que se siguen son los siguientes:
Reconocimiento o identificación: esta etapa tiene por objeto identificar los proyectos de inversión que tengan perspectivas de éxito; de igual manera, en ella se determina en que medida, tales proyectos se enmarcan en un sector prioritario, ubicándolos dentro del contexto general del desarrollo del país. En esta fase se analizan varias formas posibles de alcanzar los objetivos previstos y se señalan las cuestiones principales que han de ser resueltas antes de que comience la ejecución. Se realiza una primera estimación de los costos del proyecto y se elaboran directrices generales y un calendario para la etapa de preparación.
Preparación: esta fase inicia cuando la identificación del proyecto ha sido aceptada, consiste en orientar y prestar asistencia a los gobiernos en la preparación del proyecto mismo. El objetivo es producir, mediante el trabajo conjunto con el personal de las dependencias gubernamentales, organismos y bancos locales, así como con los futuros beneficiarios, un estudio de factibilidad que es sometido al examen de una institución financiera.
Evaluación ex-ante: esta actividad es competencia de la institución de financiamiento o apoyo. Esta evaluación consiste en un examen sistemático de la propuesta en todos sus detalles. En realidad, tanto en este análisis como en las negociaciones que de el surgen deberán participar únicamente quien otorga y quien recibe el préstamo para el desarrollo; sin embargo, a veces se solicita la asistencia del Centro de Inversiones de la FAO. Una vez que el proyecto de inversión ha sido evaluado favorablemente y se ha aprobado el préstamo, puede comenzar la ejecución del proyecto.
Ejecución: es responsabilidad del Gobierno, pero a menudo las Agencias solicitan la participación de la FAO proporcionando asistencia técnica. Otra instancia especializada como el Centro de Inversiones de FAO, puede ayudar a la agencia que ha concedido el apoyo o préstamo a supervisar el proyecto para asegurarse de que este se lleva a cabo con arreglo a lo previsto, o bien, si ha sufrido modificaciones, que responde a los objetivos convenidos. Para que un proyecto de inversión pueda ejecutarse con éxito se requiere a menudo un apoyo adicional, ya sea mediante el aporte de expertos externos, la capacitación o la realización de investigaciones técnicas específicas. En algunos casos estas actividades complementarias están incluidas en la propuesta de proyecto; en otros se facilitan a través de un proyecto separado de asistencia técnica.
| Agencias Bilaterales | Sigla |
| Canadian International Development Agency (Canadá) | CIDA |
| Danish International Development Agency (Dinamarca) | DANIDA |
| Finnish International Development Agency (Finlandia) | FINIDA |
| Ministère de la Coopération (Francia) | FAC |
| Ministry of Agriculture (Israel) | |
| Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Affari Esteri (Italia) | DGCS-MAE |
| Japanese International Cooperation Agency (Japón) | JICA |
| The Overseas Economic Cooperation Fund (Japón) | |
| Directorate General for International Cooperation (Holanda). | DGIS |
| The Royal Norwegian Ministry for Development (Noruega). | NORAD |
| Swedish International Development Authority (Suecia). | SIDA |
| Swedish Agency for Research Co-operation with Developing Countries (Suecia). | SAREC |
| Overseas Development Administration (Inglaterra). | ODA |
| United States Agency for International Development (EUA). | AID |
| German Agency for Technical Cooperation (Alemania) | GTZ |
| Bancos internacionales | Sigla |
| Inter-American Development Bank | BID |
| World Bank | WB |
| Otras organizaciones | Sigla |
| European Development Fund (EEC,Bruselas) | FED/EDF |
| Food and Agriculture Organization of the United Nations (Roma) | FAO |
| International Development Research Centre (Ottawa,Canadá) | IDRC |
| International Fund for Agricultural Development (Roma) | IFAD |
| International Foundation for Science (Estocolmo, Suecia) | IFS |
| Sistema Económico Latinoamericano | SELA |
| United Nations Development Programme (New York) | UNDP/PNUD |
| World Food Programme (Roma) | WFP |
| Organizaciones no gubernamentales | |
| Rockefeller Foundation (New York) | |
| Tilapia International Foundation (Putte, Holanda) |
Fuente: ADCP, 1990.
Evaluación ex-post: generalmente es realizada conjuntamente por la agencia de cooperación o financiamiento, por el Gobierno receptor y por una agencia externa de asistencia, como lo es frecuentemente el Centro de Inversiones de FAO. De la evaluación deriva la decisión respecto a actividades futuras que consoliden o amplíen lo alcanzado.
El enfoque que generalmente adoptan las agencias demanda un diseño flexible el proyecto que permita que ante nuevas informaciones u oportunidades emergentes el Proyecto pueda ser “fácilmente” adaptado.
De igual forma, las agencias refuerzan sus técnicas de análisis en la medida que la dimensión del proyecto es mayor: así, los principales rubros que se analizan son: la capacidad institucional o técnica del país para atender el proyecto; la factibilidad de al canzar las previsiones de producción y la objectividad, congruencia y el soporte disponible para las tareas a realizar.
En adición a lo anterior se estudia el impacto ambiental que ocasionará el proyecto y se aplican algunas pruebas de tipo experimental (cuando procede).
Por último, las agencias determinan a través del contenido del proyecto el nivel de compromiso asumido por el Gobierno correspondiente para garantizar una participación amplia y plena en su ejecución.
Por varias razones que mas adelante se citan, la gestión de los proyectos de cooperación no soporta el análisis anterior. Ante tal situación es importante analizar los principales puntos críticos que propician el fracaso de la gestión de los proyectos.
A) Carencia de un análisis apropiado del “ambiente” del proyecto
Las razones por las cuales no alcanzan a ser autorizados proyectos con este tipo de omisiones, se sustentan en que la experiencia demuestra que cuando reciben un dictamen positivo son inapropiados, irrelevantes o desastrosos para el “grupo objetivo” que hipotéticamente recibe los beneficios.
B) Falta de realismo
En este sentido, la falta de realismo se identifica en varios componentes del documento de Proyecto, dentro de los más comunes destacan:
Capacidad técnica: este problema se refiere al hecho en que se incurre cuando en la formulación de un proyecto se proyecta la utilización de una tecnología que remotamente puede ser factible de implementar por parte del“grupo objetivo”.
Perspectiva: la sobrevaloración de un proyecto, con una amplia gama de proyecciones y actividades, limita sus posibilidades de éxito toda vez que pierden la objetividad de la realidad.
Tiempo: es común que con el objetivo de hacer más atractivo el proyecto se reduzcan los tiempos reales de ejecución de sus principales actividades. En otro sentido, un proyecto mal elaborado, puede reportar tiempos muy largos para la ejecución. En ambos casos las posibilidades del proyecto son pocas y casi siempre son anuladas sus pretensiones de apoyo por parte de las agencias de cooperación.
Supuestos fuera de la realidad: el conocimiento inadecuado o incompleto de los antecedentes del proyecto o del entorno en donde este se desarrollará, conlleva a asumir supuestos fuera de la realidad que invariablemente son indicativos de un proyecto mal formulado. Por ejemplo, acotar en un proyecto la carencia de servicios de extensión, crédito, o de otra naturaleza, cuando en el área de influencia donde se ubica el “grupo objetivo”, estos están disponibles, indica la falta de conocimiento del entorno por parte de los formuladores del proyecto, y a su vez hace evidente el riesgo potencial de haber incurrido en omisiones similares en otros capítulos del mismo.
Capacidad gubernamental para atender el proyecto: el nivel de compromiso que patentiza el documento de proyecto para el Gobierno Correspondiente es una evidencia adicional de su buen grado de diseño. Las limitaciones que derivan de una pobre participación del Gobierno receptor, derivadas en la demora de entrega de recursos, escasez de insumos por una inadecuada operación de la Agencia del Gobierno contraparte, invariablemente ocasionan el fracaso de los proyecto, por lo que las Agencias de cooperación evitan continuar con propuestas que reflejen este tipo de situaciones.
Estructura institucional: un documento de proyecto que haga evidente la insuficiente examinación de la estuctura institucional dentro de la cual el proyecto habrá de alojarse, necesariamente ofrece problemas potenciales ya que puede darse el caso de alojarse en una unidad gubernamental inapropiada para cumplir con sus objetivos cabalmente.
Valoración fuera de la realidad: este rubro se refiere particularmente al hecho que se presenta cuando un documento de proyecto hace patente proyecciones sobre optimistas en lo que se refiere a la continuación de actividades después de finalizar el ciclo de vida del propio proyecto, o en lo referente a la posibilidad de atraer fondos adicionales de donadores que continúen la etapa precedente.
C) Carencia de lógica
Esta limitación se refiere a documentos de proyecto con especificaciones inadecuadas o vagas. Un documento de proyecto que no evidencie un destino claro, normalmente no alcanzará el éxito. Un documento de proyecto con dos o mas objetivos, en el cual la prioridad no se define, propiciara conflictos o dificultades de difícil superación.
En el mismo sentido, un documento de proyecto demostrará sus limitaciones, cuando la confusión en el ordenamiento de sus componentes favorezca la confusión entre los objetivos y los resultados, o entre resultados y actividades, etc.
Por lo expuesto en el capítulo precedente, la formulación de un documento de proyecto debe salvar las limitaciones antes anotadas; de esta forma, algunos de los elementos más importantes que debe incluir cualquier documento de proyecto para someterse a la consideración de las agencias de cooperación son los siguientes:
Justificación: ¿cuáles son las razones que sustentan el requerimiento para desarrollar el proyecto?
Objetivo de desarrollo: ¿como contribuirá el proyecto al llegar a su término?
Objetivos inmediatos: ¿qué aportará el proyecto si culminan todas sus expectativas?
Beneficiarios inmediatos y mediatos:¿para quien se ejecutará el proyecto?
Resultados (output): ¿ qué va a producir (condiciones), el proyecto?
Actividades: ¿a través de que acciones se van a obtener los resultados?
Requerimientos (input): ¿qué recursos son necesarios?
Responsabilidad y estructura: ¿quién(es) ejecutará(n) el proyecto?
Modalidades de operación: ¿como se va a ejecutar el proyecto?
Tiempo: ¿en qué tiempo se alcanzarán los resultados y objetivos?
Supuestos: ¿qué factores externos pueden incidir en el proyecto?
Ubicación: ¿donde se ubicará el proyecto (institución) y qué relecancia representará ello?
Por último, la pregunta medular, cuya respuesta debe quedar evidente a todo lo largo del documento de proyecto es: qué sucederá si no se ejecuta el proyecto?
La cooperación para el desarrollo de la acuicultura en América Latina proviene de numerosas fuentes de carácter bilateral o multilateral. Su materialización en la Región ha seguido la tendencia registrada a nivel mundial desde la década de los años 60 y se ha caracterizado por la carencia de un proyecto regional en el que incorporen las iniciativas o los apoyos que cada agencia conduce a la Región; la falta de coordinación y, una de sus consecuencias, la duplicidad del uso de recursos, han disminuido la eficiencia de las numerosas canalizadas a los países del área.
El análisis de los procesos que han seguido los Gobiernos para alcanzar el beneficio de la cooperación externa, ha mostrado que las principales limitaciones radican en la carencia de recursos por una parte, y por la otra en la estructuración deficiente de los documentos de proyecto, por lo que frecuentemente es necesaria la cooperación de agencias especializadas que permitan a cada Gobierno salvar este obstáculo.
FAO, 1992. Guidelines for the Design of Agricultural Investment Projects. FAO Investment Centre, Technical Paper Number 7.
ADCP, 1990. Aquaculture AID Profiles. Roma, FAO. Aquaculture Development and Coordination Programme ADCP/AP/89/11.
Loayza, A.E., 1990. International Fisheries Financing and Aquaculture Development. The World Bank.
FAO, 1989. The Design of Agricultural Investment Projects, Lessons from Experince. FAO Investment Centre, Technical Paper Number 6.
FAO, 1987. FAO Fisheries Circular 755, Abril 1987.
