ERC/04/INF/7  |
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24ª CONFERENCIA REGIONAL DE LA FAO PARA EUROPA |
MONTPELLIER, FRANCIA, 5-7 DE MAYO DE 2004 |
Tema 12 del Programa |
INICIATIVA PARA EXAMINAR Y ACTUALIZAR LAS ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS NACIONALES DE DESARROLLO AGRÍCOLA Y RURAL Y SEGURIDAD ALIMENTARIA: Perspectiva de la Región Europea |
II. PRINCIPALES CUESTIONES DE POLÍTICA AGRARIA EN LA REGIÓN EUROPEA
III. FUNCIÓN DE LA FAO EN LA PRESTACIÓN DE APOYO A LOS PAÍSES DE LA REGIÓN
1. En 1948, la Declaración Universal de Derechos Humanos (Artículo 25) determinó formalmente la seguridad alimentaria como un derecho humano básico. En 2000, la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas estableció la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria como metas fundamentales de las políticas de desarrollo.
2. En 1996, los Jefes de Estado y de Gobierno y representantes de alto nivel de los Estados Miembros de la FAO, reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), prometieron su determinación política para reducir a la mitad para 2015 el número de personas desnutridas en el mundo. En 2002, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después centró la atención en la voluntad política y la movilización de recursos y publicó una declaración, la Alianza Internacional contra el Hambre (AICH), una de cuyas premisas era el hecho de que el objetivo podría alcanzarse solamente si todos los interesados realizaran un esfuerzo concreto concertado.
3. Como seguimiento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, en 1996-97 la FAO preparó proyectos de estrategias para el desarrollo agrícola nacional de 19 Estados Miembros de la Región Europea1. En 2000 se examinaron y actualizaron estos proyectos de documentos de estrategia como parte del Proyecto de Cooperación Técnica, “Estrategias nacionales y regionales para el desarrollo agrícola hasta el año 2010”.
4. Después de la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después en junio de 2002, la FAO emprendió una iniciativa para revisar y actualizar las políticas y estrategias nacionales sobre agricultura, desarrollo rural y seguridad alimentaria, cuya finalidad era apoyar a los gobiernos miembros para que incluyeran cuestiones de desarrollo rural y seguridad alimentaria en las estrategias nacionales de desarrollo económico.
5. La finalidad de este documento es informar a la Conferencia Regional sobre los progresos realizados en el trabajo con los gobiernos de los países en relación con las estrategias de desarrollo agrícola y rural nacional. El documento comienza con un examen de las principales cuestiones de política agraria en la Región Europea. Se analiza después la función de la FAO de apoyar a los países de la Región en la formulación de estrategias para la agricultura y el desarrollo rural. En la última sección se resume el enfoque adoptado en los dos últimos años dentro de la Iniciativa para revisar y actualizar políticas y estrategias nacionales sobre agricultura, desarrollo rural y seguridad alimentaria.
6. Las principales cuestiones de política agraria y desarrollo rural en la Región Europea son el desarrollo de zonas rurales, la reforma institucional, la calidad e inocuidad de los alimentos y la gestión de los recursos naturales. En la mayoría de los países de la Región, estas cuestiones son parte de la transición de sistemas agrícolas de planificación centralizada a sistemas orientados al mercado. Sin embargo, no se trata solamente de cuestiones relacionadas con la transición, sino que forman parte del cambio que todos los países sufren en el proceso de desarrollo económico. Al crecer el PIB per cápita, disminuye la parte de la fuerza de trabajo empleada en la agricultura y los trabajadores liberados de la agricultura encuentran empleo en otros sectores. En el caso de los países de Europa Oriental y la CEI, el problema del desempleo y la creación de nuevos empleos se complica por el hecho de que gran parte de la industria que quedó del período socialista no es competitiva, lo que da lugar a una elevada tasa de desempleo industrial, así como de subempleo. Además, hay que volver a definir la función del gobierno en la economía de forma que pase del control a la regulación y a la creación de condiciones favorables para el desarrollo de empresas pequeñas y medianas que creen empleo.
7. En la mayoría de los países de la Región es muy necesario el desarrollo del sector rural no agrícola, a fin de incrementar los ingresos rurales y contribuir a que los ingresos fiscales eleven el nivel de los servicios públicos en las zonas rurales. La desintegración de las grandes explotaciones agrícolas y la distribución o restitución de la tierra han creado un gran número de pequeños agricultores que viven en la pobreza. En varios países de la Región, especialmente Albania, Estonia, Moldova, Rumania y Uzbekistán, la pobreza está más generalizada en las zonas rurales que en las urbanas. Además, en la mayoría de los países de la Región, los indicadores de la pobreza distintos de los ingresos, tales como el acceso a agua corriente, gas, infraestructura rural, etc., son mucho peores en las zonas rurales que en las urbanas. Los pequeños agricultores trabajan en muchos casos parcelas no contiguas y carecen de capital y de conocimientos empresariales. El desarrollo rural es esencial para crear empleo y poder elevar los ingresos de estos hogares de zonas rurales.
8. La redefinición de la función del gobierno en la agricultura y la consiguiente reestructuración de los ministerios de agricultura e instituciones agrarias locales son una parte importante de la reforma de la agricultura, especialmente en los países de la CEI. Incluso instituciones básicas como los derechos a la tierra y los mercados de la tierra no pueden funcionar sin el apoyo del estado para proteger los derechos de tenencia privada de la tierra, asegurar un entorno estable de política favorable para los empresarios rurales, mejorar la rendición de cuentas de los gobiernos locales y garantizar el acceso a los mercados, al crédito agrícola, a la información sobre el mercado, a una infraestructura adecuada y a servicios de extensión. La reforma institucional ha progresado lentamente porque se necesitan para ella recursos presupuestarios, así como la capacidad dentro de los ministerios y una voluntad política.
9. Una parte importante del proceso de adhesión a la UE ha sido la adopción de las normas de la UE sobre calidad e inocuidad de los alimentos en los países que han accedido a ella. Además, en lo que respecta a los países de los Balcanes y la CEI, la cuestión de la inocuidad de los alimentos es muy importante tanto para la exportación como para elevar la calidad de los mismos en el país. En la mayoría de los países de la CEI, las normas y la administración en materia de inocuidad de los alimentos están todavía basadas (al menos en parte) en los antiguos comités estatales de normalización correspondientes a los anteriores sistemas de planificación centralizada. También para la revisión de estas normas y el establecimiento de instituciones encargadas de la administración, seguimiento y aplicación de las normas se necesitarán notables recursos presupuestarios, capacidad y voluntad política.
10. En la mayoría de los países de Europa Oriental, la reorientación hacia economías de mercado ha implicado una notable privatización de los recursos de tierras de labranza, pastizales, bosques y agua. En cuanto a los países de la CEI, el proceso de privatización no ha sido tan generalizado. Aunque se han privatizado en gran medida las tierras de labranza, en muchos casos los recursos de pastizales, bosques y aguas siguen bajo la administración estatal.
11. La gestión sostenible del agua de riego es parte de la ordenación general de los recursos naturales. Varios países de la Región dependen de la agricultura de regadío. En Albania, Armenia, Azerbaiyán y Rumania más del 20 por ciento de las tierras agrícolas son de regadío. En cada uno de estos países la infraestructura de riego se construyó en la época socialista, cuando a la eficiencia en función del costo no siempre se asignaba una consideración prioritaria. En varios de los países es importante construir un nuevo sistema que utilice el agua con mayor eficiencia y sea viable desde el punto de vista financiero (y ofrezca la seguridad de que puede financiarse el mantenimiento de la infraestructura).
12. Desde 1992 la FAO ha ayudado a los gobiernos a formular una serie de estrategias de agricultura y desarrollo rural en la Región, utilizando fondos de donantes y de la FAO. Por ejemplo:
13. Además, la FAO ejecutó varios proyectos de asistencia en materia de políticas utilizando financiación del PCT en la mayoría de los países de Europa Central y Oriental y la CEI:
14. Además de centrar la atención en las perspectivas estratégicas, se ha hecho hincapié especial en:
15. Todos los proyectos han incluido componentes de creación de capacidad en distintos grados y se han ejecutado con métodos participativos, trabajando por medio de grupos de trabajo técnicos y/o talleres regionales y nacionales. Además, para ayudar a los países de Europa Central y Oriental a reformar sus sistemas estadísticos en apoyo de las políticas rurales y agrarias, la FAO organizó en septiembre de 2003 un taller Subregional sobre las formas de avanzar hacia un sistema de estadísticas agrarias para la economía de mercado, que se celebró en Kishinev, República de Moldova, con la participación de siete países.
16. Las dos iniciativas de política general en la Región Europea son la adhesión a la UE y el proceso del Documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). La mayoría de las cuestiones de desarrollo agrícola relacionadas con la adhesión de los estados miembros a la UE se establecen en el acuerdo sobre la agricultura alcanzado con la Unión Europea en diciembre de 2002. Asimismo, las cuestiones de desarrollo agrícola en los futuros países candidatos de la región de los Balcanes deberán orientarse también hacia políticas semejantes a las de la UE.
17. Para los países de la CEI, las políticas agrarias y desarrollo rural son notablemente más complejas. La dispersión de la responsabilidad en materia de políticas agrarias y desarrollo rural hace que resulte difícil en muchos casos la tarea de formular una estrategia coherente. Además, frecuentes cambios y contradicciones entre las prioridades de los distintos organismos estatales suelen complicar la tarea de formular una estrategia coherente y que goce de un amplio apoyo.
18. El proceso del DELP en los países de bajos ingresos de la Región ha ofrecido un medio para coordinar las responsabilidades y lograr así la coherencia de las políticas de desarrollo rural. Sin embargo, la aplicación del DELP depende en gran medida de la voluntad política, la capacidad y los recursos presupuestarios.
19. La actualización en 2000 de las estrategias rurales en el ámbito del Proyecto de Cooperación Técnica, “Estrategias nacionales y regionales para el desarrollo agrícola hasta el año 2010”, confirmó esta situación en la Región. En el marco de este proyecto se organizaron talleres nacionales de un día en Albania, Croacia, la República Checa, Estonia, Georgia, Hungría, Lituania, la República de Moldova, Eslovaquia y Turquía. Con arreglo a lo solicitado por los países, los resultados de dichas actividades fueron documentos técnicos, un documento resumido sobre cuestiones pertinentes y consultas entre ministros y funcionarios técnicos de la FAO.
20. La FAO ha aplicado precisamente este enfoque de abajo hacia arriba en el cambio de las políticas, demostrando a los agricultores cómo pueden ser competitivos en un entorno de mercado difícil y desarrollando las capacidades de las comunidades para determinar oportunidades de ingresos fuera de la explotación agrícola. La finalidad de este tipo de proyectos es la mitigación de la pobreza y el desarrollo rural para los beneficiarios directos, pero se obtiene también un efecto de demostración tanto para las comunidades no beneficiarias como para los gobiernos de la Región. Se utilizan también para demostrar a los gobiernos el tipo de políticas que deben fomentar y desarrollar para elevar los ingresos agrícolas y no agrícolas en las zonas rurales.
21. Desde que se emprendió en 2002 la Iniciativa para revisar y actualizar políticas y estrategias nacionales sobre agricultura, desarrollo rural y seguridad alimentaria, se han logrado progresos y se han obtenido enseñanzas sobre el apoyo de estrategias para el desarrollo agrícola y rural. Las principales enseñanzas son que la FAO puede ayudar mucho a los gobiernos apoyando a los países en cuestiones técnicas específicas para mejorar las políticas, cuando es posible, y crear capacidad para aplicar políticas relacionadas con la UE y con los DELP. Ejemplo de este enfoque es el proyecto de la FAO en la República Eslovaca sobre el fortalecimiento de la capacidad nacional para el seguimiento y evaluación del Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (SAPARD), que no solo facilitó el acceso a los fondos del SAPARD, sino que creó también oportunidades para el acceso futuro a los fondos estructurales.
22. Un segundo ejemplo de este enfoque es la asistencia técnica ofrecida a los países miembros de la Organización de cooperación económica del Mar Negro (BSEC) en el proyecto regional sobre fortalecimiento institucional destinado a facilitar el comercio de productos agrícolas entre los estados miembros de dicha la BSEC. La FAO ayudó a señalar estas recomendaciones a la atención de los responsables de las políticas de los gobiernos. Como consecuencia de este proyecto, el Comité de Agricultura de la BSEC recomendó al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de dicha organización que aplicara un plan de acción encaminado a facilitar el comercio entre los países miembros de la BSEC y a iniciar conversaciones sobre la formación de un organismo que se encargue de ello.
23. Un tercer ejemplo de este enfoque es la función de la FAO de examinar y ayudar a los gobiernos a establecer medidas de seguimiento y ejecución de los programas estatales derivados de la iniciativa del DELP. En Armenia, Azerbaiyán y Serbia y Montenegro, la FAO ha participado en grupos de trabajo para examinar el DELP. En Bosnia y Herzegovina la FAO ha emprendido recientemente un proyecto para ayudar a la secretaría del DELP a formular y aplicar el DELP en la agricultura y el sector rural. La FAO seguirá prestando asistencia técnica en creación de capacidad en los países de la Región europea, a tenor de las solicitudes que reciba.
24. Se invita a los participantes en la Conferencia Regional a que presenten sus opiniones sobre cómo mejorar la formulación y aplicación de estrategias de desarrollo agrícola y rural en la Región.
1 Albania, Armenia, Azerbaiján, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Chipre, Eslovenia, Estonia, Georgia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Moldova, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca, la ex República Yugoslava de Macedonia, Rumania y Turquía.