FC 108/8

لجنة المالية

أولا- معلومات أساسية

1 - فى مايو/أيار 2004، طلبت لجنة المالية فى دورتها السابعة بعد المائة من الأمانة "تزويدها بمعلومات أساسية عن مسوغات أحكام المادة 12-1 من اللائحة المالية، ودراسة مقارنة عن وكالات الأمم المتحدة الأخرى كى يتسنى لهـــا مناقشة مثل هذه المسائل بتفصيل أوسع فى دورتها المقبلة فى سبتمبر/أيلول 2004" (يرجى الرجوع الى الوثيقــــة CL 127/14، تقرير الدورة السابعة بعد المائة للجنة المالية، 10-18/5/2004).

2 - وتنص المادة 12-1 من اللائحة المالية المرتبطة بالقضية قيد البحث على التالي:
"يعين مراجع خارجي للحسابات، من بين مراجعى الحسابات العامين (أو من بين أشخاص يضطلعون بمهام مماثلة) فى إحدى الدول الأعضاء، بالطريقة وللمدة التى يقررها المجلس".

3 - وأعدت هذه الوثيقة استجابة للطلب أعلاه، متضمنة معلومات عن المسوغات للصياغة اللغوية للمادة 12-1 من اللائحة المالية، والممارسات المطبقة فى منظمات أخرى لأسرة الأمم المتحدة.

4 - وتجدر الاشارة الى أن شركة "Price, Waterhouse & Co" كانت المراجع الخارجى للمنظمة من 1945 الى 1950¹، المراقب والمراجع العام للمملكة المتحدة من 1951 إلى 1993، والرئيس الأول "لديوان المحاسبة الفرنسي" من 1994 الى 2001 المراقب والمراجع العام للهند منذ عام 2002 ².

ثانيا - التعديلات على المادة 12-1 من اللائحة المالية من 1945 الى 1971

الصيغة الأولى في 1945

5 - يرجع تاريخ الصيغة الأولى للائحة المالية الى عام 1945. ووفقا للمادة 17-1 من اللائحة المالية حين ذاك، يمكن تعيين أو استخدام شخصا مؤهلا، وكالة، هيئة أو مؤسسة ليقوم باجراء مراجعة خارجية مستقلة. وكان نص المادة 17-1 من اللائحة المالية على النحو التالى:

"1 – يعين المؤتمر أو يستخدم، بناء على توصية لجنة الرقابة المالية، شخصا مؤهلا، وكالة، هيئة أو مؤسسة، لا صلة لها البتة بالمنظمة لتقوم بمراجعة مستقلة لأموال المنظمة وأصولها وحساباتها سنويا، أو فى الأوقات التى تقتضيها الأغراض الخاصة"³.

التعديلات في 1949

6 - فى عام 1948 اقترحت اللجنة الاستشارية للأمم المتحدة المعنية بالمسائل الادارية أن تصبح المنظمة مشاركا فى نظام المراجعة المشتركة فى الأمم المتحدة (التقرير الخامس للجنة الاستشارية للأمم المتحدة). وفى الدورة الخامسة للمؤتمر فى عام 1949، تقدم الوفد الاسترالى بتعديل رسمى على المادة 17 من اللائحة المالية بغية السماح للمنظمة بالمشاركة فى نظام المراجعة المشترك فى الأمم المتحدة. وفى حين اتفق المؤتمر مع المقترح ومع التعديل، فإنه أشار إلى أن اختيار المراجع الخارجى للمنظمة يستلزم التشاور مع المنظمات الدولية الأخرى، وأنه لن يكون من اللائق الانتهاء من النظام الجديد قبل أن تنقل المنظمة مقرها الرئيسى الى موقع مستديم. وبناء على ذلك رخص المؤتمر للمجلس الموافقة على ترشيح المراجع الخارجى للفريق الذى ستشكله الأمم المتحدة، واختيار المراجع من هذا الفريق للقيام بمراجعة حسابات المنظمة ابتداء من حسابات عام 1951⁴.

7 - وقام المؤتمر فى وقت لاحق بتعزيز المادة 17-1 من اللائحة المالية وذلك، بصورة أساسية، باضافة جملتين جديدتين فى نهاية نص عام 1945. كذلك أدخل تعديل طفيف فى النص الأصلى لعام 1945، وذلك بالتحديد الاشارة الى "لجنة الرقابة المالية" حيث حل محلها الاشارة الى "المجلس". وتقرأ صيغة المادة 17-1 من اللائحة المالية، حسب تعديلها فى 1949 على النحو التالي:

"يعين المؤتمر أو يستخدم، بناء على توصية المجلس، شخصا مؤهلا، وكالة، هيئة أو مؤسسة لا صلة لها البتة للمنظمة لتقوم بمراجعة مستقلة لأموال المنظمة وأصولها وحساباتها سنويا، أو فى الأوقات التى تقتضيها الأغراض الخاصة. ويجوز للمؤتمر بدلا عن ذلك، بتوصية من المجلس أو بدونها، تعيين فرد أو أكثر من أى فريق مراجعة تشكله الأمم المتحدة و/أو الوكالات المتخصصة للقيام بهذه المراجعة، أو قد يفوض المجلس مهمة اختيار المراجعين من هذا الفريق. ويجوز للمجلس تعيين أو شغل الشواغر، حسب المقتضى، عندما يتعذر على المراجعين الذين عينهم المؤتمر القيام بالعمل، كما يجوز له تعيين المراجعين بدون ترخيص من المؤتمر لأى مهمة خاصة ذات طابع عاجل"⁵.

وفى تلك المناسبة، وجه المؤتمر بأن تضمن مبادئ المراجعة التى أقرتها الجمعية العامة للأمم المتحدة، فى اللائحة المالية.

8 - وفى أعقاب الترخيص الذى أعطاه المؤتمر للمجلس بالموافقة على ترشيح مراجع خارجى الى الفريق الذى ستشكله الأمم المتحدة، واختيار مراجع هذا الفريق للقيام بمراجعة حسابات المنظمة ابتداء من حسابات عام 1951، قدم المدير العام تقريرا الى المجلس، فى دورته التاسعة فى مايو/أيار 1950، يتضمن معلومات عن المفاوضات التى يقوم باجرائها فيما يتعلق باختيار المراجع الخارجى فى نطاق النظام المشترك للمراجعة للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة⁶.

9 - عقب ذلك، وافق المجلس، فى دورته العاشرة فى أكتوبر/تشرين الأول - نوفمبر/تشرين الثاني 1950، على تعيين سير Frank Tribe، المراقب والمراجع العام للمملكة المتحدة، مراجعا خارجيا للمنظمة، حسبما أوصى به المدير العام ووافقت عليه لجنة الرقابة المالية⁷.

اللائحة المالية المعدلة في 1950

10 - أقر المؤتمر، فى دورة خاصة للمؤتمر فى نوفمبر/تشرين الثانى 1950، الصيغة المعدلة كاملة للائحة المالية. وأوجز المدير العام الدافع الرئيسى لاجراء مراجعة دقيقة عامة للائحة المالية على النحو التالي: "وعلى وجه الخصوص، يبدو من المستحسن جعل اللائحة المالية متفقة بأقرب ما يكون عمليا من لائحة الأمم المتحدة. وكانت اللائحة المالية للمنظمة قد وضعت أصلا قبل انشاء الأمم المتحدة بصورة رسمية"⁸.

11 - وأعيد ترقيم المادة 17 من اللائحة المالية لتصبح المادة 12، كما رتب محتواها بصورة تفصيلية وموسعة. وتقرأ المادة 12-1 الجديدة (المراجعة الخارجية) على النحو التالى:

"مع مراعاة النظام المشترك للمراجعة الخارجية للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة [أنظر الصفحة 50]، يجوز للمؤتمر أن:

(أ) يعين أو يستخدم، بناء على توصية المجلس، شخصا مؤهلا، وكالة، هيئة أو مؤسسة لا صلة لها البتة بالمنظمة لتقوم بمراجعة مستقلة لحسابات المنظمة سنويا أو فى الأوقات التى ترتضيها الأغراض الخاصة؛
(ب) يعين بدلا عن ذلك، بتوصية من المجلس أو بدونها، عضوا أو أكثر من شعبة المراجعين التى شكلتها الأمم المتحدة و/أو الوكالات المتخصصة للقيام بهذه المراجعة؛
(ج) أو قد يفوض للمجلس مهمة اختيار المراجع (المراجعين) من هذا الفريق.

ويجوز للمجلس التعيين أو شغل الشواغر، حسب المقتضى، عندما يتعذر على المراجع (المراجعين)، المعين من قبل المؤتمر العمل، كما يجوز تغيير المراجعين بدون ترخيص من المؤتمر لأى مهمة خاصة ذات طابع عادي. ولا يجوز اعفاء المراجع (المراجعين) المعين بموجب سلطة المؤتمر إلا من قبل المؤتمر⁹.

12 - وأضيف لهذه الصيغة المعدلة للائحة المالية فى 1950 ملحق يحتوى على "المبادئ التى تنظم اجراءات المراجعة"، التى أوصت بها الدورة التاسعة للمجلس الاقتصادى الى الدورة الرابعة للجمعية العامة للأمم المتحدة، و"النظام المشترك للمراجعة الخارجية"، الذي وافقت عليه الدورة الرابعة للجمعية العامة للأمم المتحدة".¹⁰ وفيما يتعلق بانعكاسات السياسات المترتبة عن اللائحة المالية المعدلة، طلب المؤتمر الى المجلس "مواصلة دراسة اللائحة المالية للمنظمة، بغرض تحقيق أقصى درجة مطلوبة من الاتفاق مع اللائحة المالية للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة الأخرى"¹¹.

تعديلات 1957

13 - أجرى المؤتمر، فى دورته التاسعة فى 1957، التعديلات التالية على المادة 12-1 من اللائحة المالية:

"الاستعاضة عن لفظ "المؤتمر" فى الجملة الأولى من الفقرة 12-1 من المادة 12 من اللائحة (المراجعة الخارجية) ليحل محلها لفظ "المجلس"، والاستعاضة عن لفظ "المجلس"، فى الفقرتين الفرعيتين (ألف) و(باء) لتحل محلهما عبارة "لجنة المالية" وحذف الفقرة الفرعية (جيم) وكذلك الجملتين الأخيرتين مـــــن الفقرة 12-1"¹².

تعديلات 1971

14 - خلال الفترة من 1945 وحتى 1971 احتفظت المادة 12-1 من اللائحة المالية بالأحكام التى تنص على امكانية تعيين أو استخدام شخص واحد، وكالة، هيئة أو مؤسسة للقيام بمهمة المراجعة الخارجية المستقلة. وعدلت هذه الأحكام فى 1971 عندما عدلت الفقرة 12-1 بأكملها، للمرة الأخيرة، لتنص على أن يكون المراجع الخارجى هو المراجع العام لدولة من الدول الأعضاء. وتقرأ المادة 12-1 من اللائحة المالية، حسب تعديلها فى 1971 وكما هى سارية الآن، على النحو التالى:

"يعين مراجع الحسابات الخارجي، من بين أحد مراقبى الحسابات العامين لاحدى الدول الأعضاء (أو من يضطلع بمهام مماثلة) بالطريقة وللمدة التى يقررها المجلس"¹³.

15 - وتيسيرا للفهم السليم للقضية قيد المناقشة، ينبغى النظر الى التعديلات فى المادة 12-1 من اللائحة المالية فى عام 1971، على ضوء تاريخ مناقشات هذه القضية فى الأمم المتحدة.

16 - أنشأت الجمعية العامة للأمم المتحدة بقرارها رقم 20/49 (××) بتاريخ 13 ديسمبر/كانون الأول 1965، "لجنة الخبراء المخصصة لدراسة مالية الأمم المتحدة والوكالات المتخصصة"، والمؤلفة من "أربعة عشرة دولة عظمى". وطلب التقرير من اللجنة المخصصة أن تدرس، بمساعدة اللجنة الاستشارية لشؤون الادارة والميزانية، وبالاتصال مع الأمين العام والرؤساء التنفيذيين للوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية، كامل طائفة مشكلات الميزانية فى الأمم المتحدة والمنظمات التى ربطت بها، وعلى الأخص اجراءاتها الادارية واجراءات الميزانية، والوسائل لمقارنتها، وإذا أمكن، توحيد ميزانياتها والجوانب المالية لتوسعها، بغرض تلافى المصروفات التى لا مبرر لها، وخاصة المصروفات الناشئة عن الازدواجية.

17 - وتقدمت لجنة الخبراء المخصصة بعدد من التوصيات للجمعية العامة، قامت باستعراضها اللجنة الاستشارية المعنية بالتنسيق واللجنة الاستشارية لشوؤن الادارة والميزانية. وأوصت اللجنة المخصصة بأنه فى حال أن قررت المنظمات تكييف لوائحها الداخلية من أجل تبنى التوصيات المتعلقة بشأن اعداد الميزانية وممارستها، فانه ينبغى عليها أن تدعم بقدر الامكان عمليا الى توحيد اللوائح المالية لديها. وفى البداية، ركزت الدراسات الموجهة نحو تنفيذ هذه التوصية على وجه الخصوص، على اللوائح المالية المتعلقة بموضوع المراجعة الخارجية، وذلك جزئيا يرجع الى أن تنسيق الأحكام الأخرى اتضح أنه يثير قضايا عريضة ويتطلب استعراضا متعمقا مسبقا. وتقرر فى اجتماع لفريق المراجعين الخارجيين فى الأمم المتحدة، والوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية أن فى الامكان اعداد صيغة موحدة للوائح فيما يتعلق بالمراجعة الخارجية وأنه، بعد الموافقة من قبل الفريق، يمكن عرضها على الوكالات المختلفة.

18 - وفي أغسطس/آب 1969، رفع سير Bruce Fraser، المراجع الخارجى لمنظمة الأغذية والزراعة، إلى المدير العام مقترح لائحة مالية موحدة تتعلق بالمراجعة الخارجية كان قد أعدها ووافق عليها الفريق المذكور. وفي وقت لاحق جرى بحث اللوائح الموحدة المقترحة، جنبا إلى جنب مع المرفق المعدل، من قبل اللجنة الاستشارية للشؤون الإدارية، في دورتها الخاصة في جنيف في سبتمبر/أيلول 1969؛ ومن ثم في دورتها الثانية والثلاثين في فيينا، في أغسطس/آب وسبتمبر/أيلول 1970، وأخيرا، في دورتها الثالثة والثلاثين في لندن، في مارس/آذار 1971. وحضر دورة لندن أيضا ممثلون عن فريق المراجعين، وأسفرت على موافقة الجهات على "أحكام موحدة مقترحة للوائح المالية المتعلقة بالمراجع الخارجى" مترافقة مع "الاختصاصات الاضافية المقترحة التي تنظم المراجعة الخارجية".

19 - وأحيلت المقترحات إلى اللجنة الاستشارية المعنية بالتنسيق، التي وافقت عليها مع التوصية بأن توافق عليها الأجهزة الرياسية المختصة في المنظمات المعنية. وفي حالة منظمة الأغذية والزراعة، قام المؤتمر في دورته السادسة عشرة، في نوفمبر/تشرين الثاني 1971، بإقرار المادة 12 من اللائحة المالية¹⁴.

20 - وكانت المادة 12 المقترحة من اللائحة المالية هى ذات المادة لجميع المنظمات فى منظومة الأمم المتحدة، مع بضعة تعديلات واستثناءات محدودة. وبناء عليه، ضمنت في حالة الأمم المتحدة أحكام بشأن "مجلس للمراجعين" يعين أعضاؤه لعدد محدد مسبقا من الفترات على أساس تعاقدى حرصا على الاستمرارية. وبالنسبة للمنظمات التى تصدر حسابات نهائية كل سنتين اقترحت أحكاما أخرى يرفع بموجبها تقرير عن الحسابات المرحلية الى الجهاز المناسب. أما أسماء رؤساء الوكالات، اضافة الى الأجهزة الرياسية المناسبة المشتركة فى اختيار وتعيين المراجعين الخارجيين، واستعراض تقاريرهم، فانها تغيرت رهنا بالهيكل الدستورى لكل منظمة، وأشير الى أنه فى حالة الاتحاد البريدى العالمى، والاتحاد الدولى للاتصالات السلكية واللاسلكية، وكذلك المنظمة العالمية للملكية الفكرية، فان مهمة المراجعة تقوم بها الحكومة السويسرية.

21 - وفضلا عن هذه التعديلات والاستثناءات المحددة، فان المادة 12 من اللائحة المالية هى ذات المادة لجميع منظمات منظومة الأمم المتحدة¹⁵.

ثالثا – المعلومات ذات الصلة عن خلفية المادة 12-1 من اللائحة المالية
والآراء المقدمة من منظمات أخرى

المسوغات المقبولة للمادة 12-1 من اللائحة المالية

22 - كما ذكر آنفا، فإن المراجع الخارجي بموجب المادة 12-1 من اللائحة المالية "يعين (...) من بين أحد مراقبي الحسابات العامين لاحدى الدول الأعضاء أو من يضطلع بمهام مماثلة". كما تنص المادة 12-2 من اللائحة المالية على أنه "إذا ترك المراجع الخارجي منصب المراجع العام (أو المهام المماثلة) في بلاده، تنتهي خدماته كمراجع خارجي ويحل محله خلفه في مراجعة حسابات المنظمة. وفي غير هذه الحالة لا يجوز عزل المراجع الخارجى أثناء مدة بقائه في منصبه إلا بواسطة المجلس".

23 - ومن الواضح من الأحكام أعلاه أن ما خصص اليه المشاركين فى صياغة اللائحة المالية المقترحة، ضرورة أن يكون المراجع الخارجى هو المراجع العام، أو الشخص الذى يضطلع بمهام مماثلة، فى احدى الدول الأعضاء. وفى حالة أن يترك المراجع منصبه، تنتهى خدماته فى المنظمة ويحل محله كمراجع خارجى للمنظمة خلفه فى منصب المراجع العام. واستجابة الى طلب لجنة المالية، فى دورتها السابعة بعد المائة، بتزويدها بمعلومات اضافية فيما يتعلق بمسوغات هذه الأحكام، أجرت المنظمة بحثا مستفيضا لهذه المسألة وقامت بالاتصال بعدد كبير من المنظمات الأخرى¹⁶. غير أنه، وإن أمكن الحصول على معلومات كثيرة عن قضايا محددة ترتبط باجراءات المراجعة، فان المنظمة حصلت على معلومات محدودة للغاية عن الأسباب الموضوعية التى قامت عليها صياغة المادة 12-1 من اللائحة المالية. وتوجز الفقرات التالية المعلومات الرئيسية التى تجمعت من المناقشات مع المنظمات الأخرى ومن استعراض السجلات الخاصة بالمنظمة نفسها.

24 - أولا: يبدو أن تعديل المادة 12-1 من اللائحة المالية في عام 1971 هدف ببساطة الى تضمين اللائحة المالية للمنظمة ممارسات ظلت المنظمة تطبقها منذ عام 1951، واتبعتها الأمم المتحدة عموما منذ عام 1946. وفي حين أن باستطاعة المنظمة تعيين شركة خاصة كمراجع خارجي، وفقا للائحتها المالية حتى عام 1971، فإنها قررت بالفعل في 1951 تعيين المراجع العام لاحدى الدول الأعضاء.

25 - وفيما يتعلق بالأمم المتحدة، فإن المراجعين الخارجيين للأمم المتحدة ظلوا، منذ إنشائها، المراجعين العامين لثلاث من الدول الأعضاء. وبالفعل، وفي 7 ديسمبر/كانون الأول 1946، أنشأت الجمعية العامة بموجب قرارها 47(1) مجلس المراجعين للأمم المتحدة، المؤلف من المراجعين العامين لثلاث من الدول الأعضاء، كما قررت أن يتولوا مهمة المراجعين الخارجيين لحسابات الأمم المتحدة ومحكمة العدل الدولية، إضافة إلى "أية وكالات متخصصة قد تحددها السلطة الملائمة" (أضيف التأكيد).

26 - وبعدها بثلاث سنوات أصدرت الجمعية العامة قرارها 347 (الدورة الرابعة) بتاريخ 24 نوفمبر/تشرين الثانى 1949 المعنون "اجراءات المراجعة للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة"، والذى وافقت بموجبه على الاجراءات المعدلة التى تنظم مراجعة حسابات الأمم المتحدة والوكالات المتخصصة، وأرسى المبادئ المتعلقة بالنظام المشترك للمراجعين الخارجيين. وضمنت هذه الاجراءات والمبادئ فى الملحقين ألف وباء من القرار.

27 - ووفقا للقرار 347 (الدورة الرابعة)، استعيض عن النظام السابق الذى يعين بموجبه أعضاء مجلس المراجعين الخارجيين للوكالات المتخصصة، لتحل محله ترتيبات جديدة تنص على انشاء نظام مشترك للمراجعة الخارجية فى شكل فريق للمراجعين الخارجيين. وبموجب الملحق باء للقرار 347 (الدورة الرابعة) تدعى كل منظمة الى اختيار واحد أو أكثر من أعضاء الفريق ليقوم بمراجعة حساباتها. وينص الملحق باء للقرار 347 (الدورة الرابعة) على أن فريق المراجعين الخارجيين لم يتجاوز عددهم 6 وأنه سيتألف من مراجعين يتم تعيينهم بالاتفاق المشترك للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة. وطلب الملحق قيدا هاما على تعيين أعضاء الفريق، من حيث أنه لابد أن يتألف من مراجعين يحتلون منصب المراجع العام أو من يماثله فى الدول الأعضاء المختلفة.

28 - ووفقا للقرار 347 (الدورة الرابعة)، فإن فريق المراجعين الخارجيين أنشئ لثلاثة أغراض رئيسية. فمهمته الأولى هى إتاحة الفرصة للمنظمات لاختيار مراجع خارجى من قائمة تضم ستة أعضاء من الفريق من المراجعين الخارجيين. وثانيا، ويستفيد أعضاء الفريق من اجتماعاتهم السنوية لتنسيق أعمال مراجعته ولتبادل المعلومات عن الطرائق والاستنتاجات. وأخيرا، يدعى الفريق الى عرض أية ملاحظات أو توصيات يرغب في إبدائها عن تنسيق وتوحيد الإجراءات المحاسبية والمالية للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة.

29 - ويبدو من هذه المعلومات أن النظام المشترك للمراجعين الخارجيين الذى أدخلته الجمعية العامة فى قرارها 347 (الدورة الرابعة) استند إلى حد بعيد على الافتراض بأن معظم الوكالات المتخصصة ستقيم هيكل خدمات المراجعة الخارجية لديها وفقا لإجراءات المراجعة الخارجية التى تطبقها الأمم المتحدة. وبالتالي، يطلب من كل منظمة، بموجب هذا النظام المشترك، اختيار المراجع الخارجى أو المراجعين الخارجيين من أعضاء الفريق، حيث يلزم أن يكون هؤلاء من رتبة المراجع العام أو من يماثله فى الدول الأعضاء المختلفة، حسبما نصت عليه لوائح الأمم المتحدة.

30 - وفي عام 1959، واستنادا إلى الملاحظات التي رفعها الفريق واللجنة الاستشارية للشؤون الإدارية التابعة للجنة التنسيق الإدارية، قامت الجمعية العامة باستعراض عمل النظام المشترك للمراجعين الخارجيين وخلصت إلى أن المفهوم الأصلي لوجود فريق من المراجعين يتم اختيار مراجعين للمنظمات المشاركة من بين أعضائه، لم يعد مجديا وبالتالي، ينبغي إلغاء وظيفة هذا الفريق. وقامت الجمعية العامة، في قرارها 1438 (الدورة الرابعة عشرة) بتاريخ 5 ديسمبر/كانون الأول 1959، بمراجعة صلاحيات الفريق. وتنص الفقرة 1 من الملحق بالقرار على "أن مهمة الفريق هي بمزيد من تنسيق مراجعة الحسابات المسندة إلى أعضائه وتبادل المعلومات على الأساليب المتبعة والنتائج المستخلصة". كذلك قررت الجمعية العامة أن تكون للفريق تشكيلة مختلفة. وتنص الفقرة 1 من القرار 1438 (الدورة الرابعة عشرة) على أن يتألف فريق المراجعين الخارجيين من أعضاء مجلس مراقبي حسابات الأمم المتحدة ومراقبي الحسابات المعينين في الوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية.

31 - ثانيا: يبدو فيما يتعلق بقضية المراجعة الخارجية، أن لجنة الخبراء المخصصة التى أنشأتها الجمعية العامة في عام 1965 استخدمت كنقطة مرجعية رئيسية أحدث نظم الرقابة الخارجية المستخدمة في الإدارات العامة للدول الأعضاء (وليس تلك المستخدمة في الشركات الخاصة)، والتي سيعاد تطبيقها داخل منظمات أسرة الأمم المتحدة. وفي ظل هذه الظروف، كان من الطبيعي أن المؤسسات من النوع الذي أسندت إليه مهمة مراجعة حسابات منظمات أسرة الأمم المتحدة أن تظل هي تلك المؤسسات المسؤولة عن مراجعة حسابات الإدارات العامة الوطنية. وينعكس هذا النهج العام تجاه هذه المسألة في التقرير الثاني للجنة المخصصة المرفوع إلى الجمعية العامة والذي ينص، ضمن جملة أمور أخرى، على "تكوّن انطباع قوي لدى اللجنة من واقع أن الضوابط الخارجية على الإدارة المالية للمنظمات كانت متخلفة عموما عن تلك المطبقة في حالة الكثير من الدول الأعضاء. ولربما لا تكون انعكاسات هذه الأوضاع خطيرة مادامت مصروفات المنظمات باقية على مستويات متواضعة نسبيا. غير أن النمو السريع في ميزانياتها في السنوات الأخيرة والمستويات التي بلغتها الآن المصروفات الاجمالية دفعت اللجنة للمناداة بتعزيز الضوابط الخارجية"¹⁷.

32 - ثالثا: يبرز من تقارير المؤتمر للدورات المعنية بتعديل اللائحة المالية، وجهة نظر عامة بشأن اجراءات المراجعة تقضى بضرورة أن يكون المراجعون الخارجيون، ومن المستحسن حتى 1971 وما بعده، بالضرورة هم المراجعون العامون للدول الأعضاء ضمن اطار نظام المراجعة المشترك للأمم المتحدة. وبوجه خاص:

· على الرغم من أن شركة خاصة كانت بالفعل المراجع الخارجى للمنظمة في 1949، فإن ردود فعل المؤتمر كانت إيجابية تجاه الاقتراح المقدم من لجنة الأمم المتحدة الاستشارية المعنية بالشؤون الادارية الداعي بأن تصبح المنظمة مشاركا في النظام المشترك للمراجعة في الأمم المتحدة. وقام المؤتمر بتعديل اللائحة المالية من أجل أن يتاح للمنظمة المشاركة في هذا النظام، ورخص للمجلس الموافقة على ترشيح مراجع خارجى للانضمام للفريق الذى ستشكله الأمم المتحدة واختيار مراجع من هذا الفريق.
· ولاحظ المؤتمر، في 1949 أيضا، أن اختيار مراجع خارجى للمنظمة يستلزم التشاور مع المنظمات الدولية الأخرى.
· وعرض المدير العام تقريرا على المجلس فى مايو/أيار 1950 يتضمن معلومات عن المفاوضات التي يجريها فيما يتعلق باختيار المراجع الخارجى في إطار النظام المشترك للمراجعة في الأمم المتحدة، حيث وافق المجلس على تعيين المراجع العام للمملكة المتحدة فى أكتوبر/تشرين الأول – نوفمبر/تشرين الثانى 1950.
· وكان الدافع وراء اجراء مراجعة عامة للائحة المالية في 1950 هو "جعل اللائحة المالية متفقة، بقدر الامكان عمليا، مع اللائحة المالية للأمم المتحدة". وطلب المؤتمر الى المجلس، أيضا فى عام 1950، "الاستمرار في دراسة اللائحة المالية للمنظمة بغرض تحقيق أكبر درجة مطلوبة من الاتفاق مع اللائحة المالية للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة الأخرى".
· ويعني تعديل المادة 12-1 من اللائحة المالية في 1971 إدراج الممارسات التي اتبعتها المنظمة منذ 1951، في النصوص القانونية. وهدف الى تنسيق اللائحة المالية للمنظمة مع اللائحة المالية للأمم المتحدة والممارسات المتعلقة بالمراجعة الخارجية.

الممارسات المطبقة فى منظمات أخرى داخل المنظومة

33 - كما أشير اليه آنفا، أجرت المنظمة مشاورات مع المنظمات الأخرى فى منظومة الأمم المتحدة واستفسرتها عما اذا أجريت أية تغييرات فى لوائحها المالية بشأن هذه المسألة أو حدوث أية تطورات أخرى هامة فيما يتعلق بالقضية التى أثارتها لجنة المالية. وأكدت المنظمات التى شملتها الاتصالات أن لوائحها المالية تظل تتضمن أحكاما عن تعيين المراجع الخارجى الذى يكون مراجعا عاما لاحدى الدول الأعضاء.

34 - وكما سبق الاشارة اليه آنفا، فان المنظمة العالمية للملكية الفكرية أكدت أنه بموجب المادة ذات الصلة من الاتفاقية المنشئة للمنظمة العالمية للملكية الفكرية فان "مهمة مراجعة الحسابات ستقوم بها واحدة أو أكثر من الدول الأعضاء، أو من قبل المراجعين الخارجيين (...)". ومن وجهة النظر القانونية، يمكن أن يكون المراجع الخارجى للمنظمة المذكورة من القطاع الخاص، فضلا عن أن وثيقة عرضت على جمعيات المنظمة المذكورة فى سبتمبر/أيلول 1999 أقرت بامكانية الاستعانة بخدمات شركات تجارية كبديل. غير أن المنظمة العالمية للملكية الفكرية واصلت تطبيق قرار للسياسات اتخذ في وقت سابق، وبالتالى ظل المراجع الخارجى للمنظمة العالمية للملكية الفكرية هو مدير مكتب المراجعة الاتحادى السويسرى، مثلما كان عليه الحال منذ عام 1983. وفي الاتحاد البريدي العالمي وفى الاتحاد الدولي للاتصالات السلكية واللاسلكية فإن مدير مكتب المراجعة الاتحادى السويسري، البلد المضيف، هو أيضا المراجع الخارجى للاتحادين.

35 - وأوضحت منظمة الصحة العالمية أن الأمانة تلقت، في مناسبتين مؤخرا، مقترحا من الحكومة يعرض شركات تجارية كمرشحين لهذا المنصب. وفي كلتا الحالتين، طلب من الحكومات المعنية تأكيد أن الشركتين موضع المقترح هما بالفعل مراجعين عامين (أو مسؤولين في منصب أو مركز مماثل)، في الحكومة، وفي حال عدم اتفاق هذا الشخص فان المرشحين لا يستوفون متطلبات المركز ولا يمكن النظر في ترشيحهما. وفي هاتين المناسبتين، لم يرد أى تأكيد. وأشارت منظمات أخرى فى المنظومة، عند استذكار أن المراجعين الخارجيين لا بد أن يكونوا مراجعين عامين فى الدول الأعضاء، الى أن بوسعها التعاقد بالباطن لجزء من أعماله. ويفترض أن ذلك يتم في مجالات محددة عندما تتمتع الشركات التجارية بميزات نسبية أو خبرة تخصصية اذا دعت الحاجة.

36 - وفي 1995، أرسل الأمين التنفيذي لفريق المراجعين الخارجيين للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية، مذكرة الى المستشار القانوني للأمم المتحدة يستفسر فيها، من بين جملة أمور، عن من هو المؤهل لعضوية الفريق ضمن إطار قرارات الجمعية العامة المنشئة للفريق، وفيما إذا كان لشركات القطاع الخاص أن تشارك فيها. واستذكر المستشار القانوني للأمم المتحدة أن الأحكام ذات الصلة من القرار 1438 (الدورة الرابعة عشرة) لا يوجد فيه ما يسمح بالتمييز بين مؤسسات المراجعة الخاصة والحكومية التي تستعين بخدماتها الوكالات المتخصصة¹⁸. "ويبدو من النص أنه اذا ما قررت وكالة متخصصة التعاقد مع مؤسسة خاصة للقيام بمهمة المراجعة الخارجية لحساباتها، يحق لموظف معين من تلك المؤسسة، بموجب القرار 1438 (الدورة الرابعة عشرة) أن يصبح عضوا في الفريق لمدة العقد"¹⁹. ووقت الانتهاء من هذه الوثيقة، لم تبلغ المنظمة عن طبيعة السياق الذي صدر فيه هذا الرأي. وعلى أية حال، لا يبدو أن أي شركة مراجعة من القطاع الخاص هي أعضاء أو كانت أعضاء في فريق المراجعين الخارجيين للوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية²⁰.

رابعا- التعليقات الختامية

37 - كما أشير اليه أعلاه، ووفقا للائحة المالية والممارسات طويلة العهد، فإن المنظمة تدعو المراجعين العامين للدول الأعضاء وحدهم للتقدم بعروضهم لمنصب المراجعة الخارجية. وتجدر الاشارة من الخبرات السابقة إلى أنه على حين توجه الدعوة للمراجعين العامين في جميع الدول الأعضاء للتقدم بعروضهم، فإن الكثير منهم يفضلون ألا يشاركوا في عملية العطاءات نظرا لقيود الموارد. ومن شأن توسيع نطاق الدعوة لتقديم العروض بحيث لا تقتصر على الدول الأعضاء فقط بل وتشمل عددا من شركات المراجعة الكبيرة في القطاع الخاص أن يزيد من عدد العروض المؤهلة، وبالتالي إمكانية أن تستفيد المنظمة من المعارف والكفاءات المتخصصة بطريقة واسعة من المراجعين. بيد أن توجيه الدعوة للمراجعين من القطاع الخاص أيضا بالتقدم بعروضهم يمكن أن يؤدى إلى عملية اختيار مطولة وأكثر تعقيدا، نظرا للزيادة في عدد العروض وتنوعها فيما بين هؤلاء المراجعين.

38 - وفي ضوء الحقائق الوارد سردها أعلاه فيما يتعلق بالطريقة التى تمت بها صياغة المادة 12 من اللائحة المالية، واتفاقا مع وجهات نظر العديد من المنظمات التي جرى الاتصال بها في إطار الاستعراض الحالي، قد يكون من المستحسن أن تنشأ أي تغييرات في الأحكام المتعلقة بوضع المراجع الخارجى بوصفه المراجع العام لاحدى الدول الأعضاء، عن عملية تتم على المستوى المشترك بين الوكالات²¹. وبالطبع، فإن هذا يتم دون الاخلال بامكانية أن توصي لجنة المالية، في إطار مهامها الدستورية للمجلس بتعيين المراجع الخارجي.

خامسا- الإجراء الذي يمكن أن تتخذه اللجنة

39 - يرجى من اللجنة استعراض الوثيقة الحالية وتقديم وجهات نظرها وتعليقاتها بشأنها حسب ما يكون ملائما. واذا ما رأت اللجنة ضرورة مزيد من استقصاء هذه المسألة فان المقترح، فى ضوء طابعها الملازم المشترك بين الوكالات، أن تحال الى المدير العام لمجلس الرؤساء التنفيذيين لمنظومة الأمم المتحدة المعنى بالتنسيق.

¹ قامت شركة "Price, Waterhouse & Co" بالفعل بمراجعة حسابات "اللجنة المؤقتة للأمم المتحدة المعنية بالأغذية فى الزراعة" للفترة من 15 يوليو/تموز 1943 الى 30 سبتمبر/أيلول 1945. وقبل المؤتمر تقرير المراجعين واعتمد الحسابات فى دورته الأولى (أنظر تقرير الدورة الأولى للمؤتمر، أكتوبر/تشرين الأول - نوفمبر/تشرين الثانى 1945، الصفحة 56). وفى وقت لاحق، قامت شركة Price, Waterhouse & Co" بمراجعة حسابات الفترة المالية الأولى المنتهية فى يونيو/حزيران 1946 (أنظر الصفحة 69 من تقرير الدورة الثالثة للمؤتمر، أغسطس/آب - سبتمبر/أيلول 1947)، والفترة المالية الثانية المنتهية فى 31 ديسمبر/كانون الأول 1947 (أنظر الصفحة 89 من تقرير الدورة الرابعة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى 1948)، والسنة المالية الثالثة المنتهية في 31 ديسمبر/كانون الأول 1948 (أنظر الوثيقة C 49/11، سبتمبر/أيلول 1949)، والسنة المالية الرابعة المنتهية فى 31 ديسمبر/كانون الأول 1949 (الصفحة 25 والإشارات النظيرة من تقرير الدورة الخاصة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى 1950)، والسنة المالية الخامسة المنتهية فى ديسمبر/كانون الأول 1950 (أنظر الوثيقة C 51/18 التى أعدت للدورة السادسة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى - ديسمبر/كانون الأول 1951).

² فيما يتعلق بتعيين المراقب والمراجع العام للمملكة المتحدة، يرجى الرجوع إلى الصفحة 31 من تقرير الدورتين العاشرة والحادية عشرة للمجلس، 1950. وفيما يتعلق بتعيين الرئيس الأول "لديوان المحاسبة الفرنسي"، يرجى الرجوع إلى الفقرات 39-43 من تقرير الدورة الرابعة بعد المائة للمجلس، 1993. وفيما يتعلق بتعيين المراقب والمراجع العام للهند، يرجى الرجوع الى الفقرات 100-102 من تقرير الدورة العشرين بعد المائة للمجلس، 2001.

³ الصفحة 81، الملحق الثالث من تقرير الدورة الأولى للمؤتمر، أكتوبر/تشرين الأول – نوفمبر/تشرين الثانى 1945؛ المادة 17: المراجعة الخارجية.

⁴ الصفحتان 55 و56 من تقرير الدورة الخامسة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى - ديسمبر/كانون الأول 1949، المراجعة الخارجية.

⁵ الصفحة 71 من المرفق جيم من تقرير الدورة الخامسة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى - ديسمبر/كانون الأول 1949 ؛ المادة 17: اللائحة المالية.

⁶ الصفحة 20 من تقرير الدورة التاسعة للمجلس، مايو/أيار 1950. وكذلك الوثيقة CL 9/15: مذكرة من المدير العام عن المسائل الادارية والمالية أعدت فى دورة المجلس.

⁷ الصفحة 31 من تقرير الدورتين العاشرة والحادية عشرة للمجلس، أكتوبر/تشرين الأول – نوفمبر/تشرين الثانى 1950.

⁸ الصفحة ix من تقرير الدورة الخاصة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى 1950، الموجز التفسيرى.

⁹ الصفحة 48، المرفق ألف، من تقرير الدورة الخاصة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى 1950.

¹⁰ الصفحتان 49 و50، المرفق ألف، من تقرير الدورة الخاصة للمؤتمر نوفمبر/تشرين الثانى 1950.

¹¹ الصفحتان 18 و19 من تقرير الدورة الخاصة للمؤتمر نوفمبر/تشرين الثانى 1950، ثالثا، المسائل الدستورية.

¹² الصفحة 309، المرفق الأول، من تقرير الدورة التاسعة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى 1957.

¹³ الصفحة 190، المرفق زاي، من تقرير الدورة السادسة عشرة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثانى 1971.

¹⁴ يرجى الرجوع إلى القرار 28/71 الصادر عن المؤتمر فى دورته الثالثة عشرة، الفقرة 397 من تقرير الدورة الثالثة عشرة للمؤتمر، نوفمبر/تشرين الثاني 1971.

¹⁵ الصندوق الدولي للتنمية الزراعية، الذي أنشئ في وقت متأخر، فانه وان كانت وكالة متخصصة للأمم المتحدة، يتعامل مع مراجع تجارى.

¹⁶ فيما يلي الاستقصاءات التى قامت بها المنظمة للحصول على المعلومات المطلوبة. أولا، وفيما يتعلق بعملية صياغة اللائحة المالية الموحدة عن المراجعة الخارجية بالتشاور الوثيق مع اللجنة الاستشارية المعنية بالتنسيق، فان المنظمة قامت بالاتصال بأمانة مجلس الرؤساء التنفيذيين لمنظومة الأمم المتحدة المعنى بالتنسيق الذى حل محله لجنة التنسيق الإدارية. ووردت مختلف الوثائق من الأمانة ولكن لم تتضمن أى منها معلومات محددة عن القضية قيد البحث. ثانيا، بعثت المنظمة برسائل الى جميع المنظمات فى منظومة الأمم المتحدة ولبضعة منظمات ليست ضمن المنظومة. ثالثا، قامت المنظمة بالاتصال برئيس فريق المراجعين فى الأمم المتحدة والوكالات المتخصصة وأمانتها. علاوة على ذلك، شمل البحث محفوظات المنظمة. ولا تستبعد المنظمة ظهور معلومات اضافية بعد اكتمال هذه الوثيقة.

¹⁷ الفقرة 60 من الوثيقة A/6343.

¹⁸ الفقرة 1 من الملحق بقرار 1438 (الدورة الرابعة عشرة) للجمعية العامة تنص على أن "أعضاء مجلس المراجعين في الأمم المتحدة والمراجعين الخارجيين المعينين للوكالات المتخصصة يشكلون فريق المراجعين الخارجيين (...)".

¹⁹ الصفحة 450 من الكتاب السنوي القضائي للأمم المتحدة ، 1995.

²⁰ في الوقت الحاضر (أغسطس/آب 2004)، فان عضوية فريق المراجعين الخارجيين للأمم المتحدة والوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية، إضافة إلى أي منظمات يقومون بمراجعة حساباتها، هي على الوجه التالى: (1) المراجع العام لجمهورية جنوب أفريقيا (رئيسا) - الأمم المتحدة، عمليات الأمم المتحدة لحفظ السلام، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، صندوق الأمم المتحدة للسكان، وكالة الأمم المتحدة للإغاثة والأشغال للاجئين الفلسطينيين للشرق الأدنى، مكتب الأمم المتحدة لخدمات المشروعات، مرفق البيئة العالمية (مرفق البيئة العالمية/برنامج الأمم المتحدة الإنمائي)، المحكمة الجنائية الدولية لرواندا، منظمة الأمم المتحدة للتنمية الصناعية. (2) المراجع العام لكندا - منظمة الطيران المدني الدولية، اليونسكو؛ (3) المراقب والمراجع العام للمملكة المتحدة لبريطانيا وشمال ايرلندا - منظمة العمل الدولية، الوكالة الدولية للطاقة الذرية، برنامج الأغذية العالمى؛ (4) مدير مكتب المراجعة الاتحادى السويسري - الاتحاد الدولي للاتصالات السلكية واللاسلكية، الاتحاد البريدى العالمى، المنظمة العالمية للملكية الفكرية؛ (5) الرئيس الأول لديوان المحاسبة الفرنسي - الأمم المتحدة، عمليات الأمم المتحدة لحفظ السلام، مفوضية الأمم المتحدة السامية لشؤون اللاجئين، صندوق الأمم المتحدة للطفولة، صندوق الأمم المتحدة المشترك للمعاشات التقاعدية للموظفين، مركز التجارة الدولى، برنامج الأمم المتحدة الدولى لمكافحة المخدرات، المحكمة الدولية ليوغوسلافيا سابقا، معهد الأمم المتحدة للتدريب والبحوث، اتفاقية الأمم المتحدة الاطارية بشأن تغير المناخ، اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة التصحر، لجنة الأمم المتحدة للتعويضات، المنظمة العالمية للأرصاد الجوى؛ (6) رئيس هيئة المراجعة في الفلبين - الأمم المتحدة، عمليات الأمم المتحدة لحفظ السلام، جامعة الأمم المتحدة، برنامج الأمم المتحدة للبيئة، برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية، حساب الأمم المتحدة المعلق (العراق)، مركز البيئة العالمية، صندوق الأمم المتحدة للشراكات الدولية؛ (7) المراقب والمراجع العام للهند - برنامج الأمم المتحدة للبيئة، المنظمة البحرية الدولية، منظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة، منظمة الصحة العالمية.

²¹ من الممكن أن ينجز ذلك من خلال هياكل ملائمة مثل مجلس الرؤساء التنفيذيين لمنظومة الأمم المتحدة المعنى بالتنسيق الذي حل محل لجنة التنسيق الادارية، أو أن يخضع لاستعراض داخل الأجهزة المناسبة فى الأمم المتحدة، بالنظر الى واقع أن الترتيبات السارية فى جميع الوكالات المتخصصة تقريبا مبنية على الأسس التى أرسيت داخل الأمم المتحدة.