Desarrollo de indicadores ambientales en el PNUMA
Esta presentación cubrirá algunos temas que escapan estrictamente al campo de los indicadores pretendiendo considerar el conjunto de la información, de la recolección, el manejo y el análisis de datos, ya que todos ellos son elementos importantes para la conformación de los indicadores utilizados para evaluar e informar sobre desarrollo sostenible. Primeramente será descripta la participación en el tema del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA); después se hará referencia a varios temas relacionados con los indicadores como parte de la evaluación y de los informes, terminando con una lista de trabajos específicos del PNUMA sobre indicadores de la calidad de la tierra.
Es necesario señalar que el PNUMA, a diferencia de la FAO, no es una agencia ejecutora. Su papel principal radica en acciones catalizadoras, de enlace y de resolución de conflictos. El PNUMA trata de promover actividades aportando pequeñas contribuciones financieras para obtener resultados conjuntos entre varios interesados, desarrollando estructuras para vincular a terceros y prestando asesoramiento de los expertos. Todas sus actividades tienen lugar en forma conjunta con otras instituciones, tanto dentro como fuera del sistema de las Naciones Unidas y a niveles nacionales, regionales o internacionales. La misión del PNUMA es amplia, trabajando sobre todo a niveles globales y regionales y abarcando el medio ambiente como un todo:
"Proveer liderazgo y estimular la coparticipación para el cuidado del medio ambiente, inspirando, informando y permitiendo a las naciones y a la gente mejorar su calidad de vida sin comprometer aquella de las futuras generaciones".
Dentro de este contexto general el mandato del PNUMA es:
"Revisar constantemente el estado del medio ambiente global (EMA); fortalecer la comprensión de las relaciones críticas entre el medio ambiente y las actividades humanas; identificar las prioridades para acciones internacionales; avisar sobre temas emergentes y fortalecer la capacidad global, regional y nacional para el manejo de la información".
M. Schomaker, División de Información y Evaluación del Medio Ambiente, |
La estructura de evaluación del PNUMA para cumplir con su mandato se ilustra en la Figura 1, en la cual se reflejan todos los grupos de actividades necesarios para una evaluación e información integradas. A menudo faltan datos suficiente-mente confiables, bien estructurados y fácilmente accesibles o a menudo el progreso obtenido en un programa o en un proyecto son el fruto de la opinión de los expertos o de respuestas controladas. Además, no existen metodologías directas aceptadas internacionalmente para la integración de los datos con información socioeconómica o para una integración a escala o para un cambio de indicadores. Los esfuerzos para las evaluaciones tienden a ser casos de estudio aislados o temáticos. Hay además, entre otras cosas, diferentes escuelas de pensamiento, diferentes metodologías y consideraciones, problemas de disponibilidad y compatibilidad de datos, problemas de escala y diferentes formas de presentar la información.
Figura 1
La base de conocimientos para la toma de decisiones
En el momento actual el triángulo de evaluación tiene una base estrecha y a veces está invertido: la información usada para tomar decisiones a menudo se origina en datos de análisis débiles; es deseable sin duda alguna que el triángulo tenga una base amplia (Figura 2).
Figura 2
De triángulos de base estrecha a triángulos de base amplia
Para trasladarnos de un triángulo de base estrecha a uno de base amplia es necesario: i) continuar los esfuerzos para desarrollar herramientas prácticas para la recolección y manejo de datos; metodologías para análisis, integración y creación de modelos y formatos para los indicadores y su presentación; y ii) continuar los esfuerzos para fortalecer la capacidad de todo el proceso de evaluación. Tenemos frente a nosotros un enorme desafío.
Los temas, a menudo interrelacionados, que están comprendidos en el manejo de los datos y la información y para evaluación de, por ejemplo, la calidad de la tierra se pueden resumir como sigue:
Muchas actividades de evaluación se llevan a cabo dentro del dominio puramente científico; sin embargo son necesarias relaciones mas estrechas entre los usuarios y los productores de información. Las actividades de evaluación deberían preferiblemente ser formuladas junto con los usuarios, o mejor aún, de acuerdo a su solicitud y para sus propósitos. Dependiendo de quien necesita los datos, son necesarios distintos niveles de detalles y diferentes formas de información. Una vez que el porqué sea claro, se podrá decidir sobre el tipo de datos que se necesitan. Los usuarios son por lo general considerados en el contexto del ciclo de toma de decisiones, el cual consiste de cuatro etapas (Figura 3).
Figura 3
El ciclo de toma de decisiones (adaptado de Winseminus 1986, en RIVM/UNEP, 1995)
El proceso de toma de decisiones tiene lugar a todos los niveles de la estructura gubernamental y abarca consideraciones culturales, sociales, institucionales, económicas y ambientales muy diferentes. La clase de información que se necesita es muy diferente dependiendo del nivel y el estado del ciclo a que se refiere.
Para los problemas de identificación y para llamar la atención del público son necesarios indicadores descriptivos generales. Aún en estos casos, son necesarios materiales específicos para las distintas audiencias; por ejemplo, para llegar a nivel de quienes toman decisiones se deben tomar opciones distintas de aquellas elegidas para el público general.
Para la formulación de estrategias, políticas y proyectos se necesitan indicadores mas detallados, enfocando también las causas de los problemas y las proyecciones de los impactos por medio de modelos y escenarios apropiados y análisis de costo/beneficio de criterio múltiple, de modo de poder presentar respuestas realísticas y efectivas. Para la ejecución de políticas relacionadas con la calidad de la tierra es necesario establecer objetivos y metas a nivel nacional y local (indicadores cuantitativos); en este caso el contexto económico y social pasa a ser sumamente importante. La población que vive en esa tierra tendrá que decidir qué es lo que se necesita y cómo y cuándo lo desea y cómo puede llegar a ciertos objetivos. Los aspectos de evaluación e información deberían dirigirse a la negociación para acordar los objetivos entre todos los participantes que de una manera u otra tienen intereses sobre la tierra.
Para evaluar la efectividad de las políticas y de las acciones es necesario encontrar indicadores cuantitativos que ilustren los cambios de la situación en relación a los objetivos y las metas.
En resumen: los indicadores deberían claramente servir específicamente a los usuarios y participantes, considerando tanto el nivel de agregación -de la población local hasta quienes proponen líneas políticas a nivel internacional- como la etapa en el ciclo de toma de decisiones.
En las últimas décadas el PNUMA se ha dirigido a los problemas de estado y de tendencias con énfasis en los subsistemas ambientales tales como clima, biodiversificación y biodiversidad. Sin embargo, aunque es indudablemente necesario saber donde ocurre un cierto problema también es necesario saber por que ocurre, de modo de poder formular respuestas adecuadas. Hay en estos momentos una urgente necesidad de enfatizar las interrelaciones entre el sistema ambiental y el sistema humano (Figura 4) antes que entre los componentes individuales. La investigación y la evaluación no deberían solamente cubrir ambos subsistemas sino que las interrelaciones entre ambos son aún mas importantes.
Las causas de los problemas ambientales y las tendencias negativas resultantes son predominantemente inducidas por el ser humano. Solamente cuando son conocidas las causas y los impactos de las presiones resultantes sobre el sistema es posible formular respuestas adecuadas (Figura 5). Para calificar y cuantificar las presiones, el estado y las respuestas, es necesario encontrar indicadores que representen adecuadamente una situación extremadamente compleja. La estructura OCDE/PSR (Figura 5) está siendo adoptada por muchos interesados en el desarrollo de indicadores, si bien puede no reflejar cabalmente la realidad ya que las interrelaciones no son lineares.
Hay, potencialmente, miles de indicadores que podrían aplicarse a la calidad de las tierras y a la desertificación (UNEP/RIVM 1994, UNDP/UNSO/NRI 1995, Banco Mundial/FAO/UNDP/-UNEP 1995, UNDPCSD 1995, etc.). Algunos cubren las causas/presiones que son parte del sistema, otros enfocan los cambios en estado y tendencias y los impactos de tales cambios, y otros están relacionados con las respuestas. El desafío que se presenta ahora es el de encontrar aquellos indicadores clave que son suficientemente representativos y al mismo tiempo de fácil comprensión y medida. En pocas palabras, los indicadores deben ser: específicos, medibles, obtenibles, relevantes y temporales. Los indicadores se necesitan además a diferentes niveles de agregación (ver también la sección sobre Relevancia para el usuario).
Figura 4
Un modelo de interacción humana con el ambiente (RIVM/UNEP, 1995)
Idealmente, algunas personas desearían tener datos detallados sobre toda la información. Sin embargo, deberíamos ser capaces de evolucionar fácilmente de una abundancia de datos de campo detallados a una información resumida para trabajos a nivel nacional a una información mas condensada aún para información dirigida a nivel subregional, regional o eventualmente global (la pirámide indicador/información, Figura 6).
Por razones prácticas -limitación de tiempo disponible, recursos humanos y financieros- desearíamos encontrar un camino para abreviar el proceso. Sería necesario poder determinar relaciones simples y directas entre datos a nivel de campo, datos estadísticos generales y datos de sensores remotos a niveles decrecientes de detalle, por medio de extrapolaciones, técnicas de modelos espaciales y otras similares. Una vez que se establezcan esas relaciones deberíamos poder supervisar en el tiempo e indicar que escalas temporales son relevantes para tales aspectos. Para muchos de estos planteos no existe aún una solución.
Figura 5
Estructura presión-estado-respuesta para indicadores
Figura 6
La pirámide indicador/información (SCOPE, 1995 y WRI, 1995)
Esta materia se relaciona estrechamente con los temas de escala citados anteriormente. Gran parte del trabajo de evaluación se lleva a cabo por medio de estudio de casos a nivel científico y aislado y los métodos desarrollados son muy específicos para algunos sitios. Los trabajos se llevan a cabo generalmente dentro del contexto universitario -estudios de doctorado o similares: un ambiente ideal donde hay habitualmente mas equipo disponible que en el mundo real, donde se encuentran fácilmente investigadores "libres" y donde la presión del tiempo es menos aguda. Como resultado, los métodos desarrollados en esas condiciones pueden no ser fácilmente repetibles ni globalmente aplicados ni tampoco realistas en lo que hace al tiempo, al costo y a su aplicabilidad práctica dentro, por ejemplo, de un gobierno o de una organización no gubernamental, además de no ser adecuados para proporcionar una visión correcta de grandes áreas.
Por un lado puede no haber suficientes datos disponibles o que estén siendo recolectados como procedimiento rutinario; por otro lado, puede que se recolecten datos en forma rutinaria porque siempre se ha hecho así, sin que haya claras razones que lo justifiquen. La calidad de los datos disponibles es a menudo discutible: no se siguen procedimientos estandardizados, hay exceso de aproximaciones sin fundamentar y se encuentran también otros problemas similares. Los datos a menudo son recolectados usando definiciones y sistemas de clasificación "autónomos", como por ejemplo en el caso del uso y de la cobertura de la tierra: los datos de un área no son compatibles con los datos de otras áreas, lo cual dificulta la comparación y la presentación del cuadro general. Los datos pueden existir, pero puede ser difícil obtenerlos: pueden estar almacenados en lugares muy diversos, pueden estar pobremente documentados y a menudo puede haber un aspecto subyacente de competencia. Muchos datos están solo disponibles como estadísticas generales o como datos puntuales, mientras que por lo general son necesarios datos con amplia información geográfica.
Aparte de la necesidad de desarrollar mas aún las metodologías para la recolección, manejo, análisis e integración de datos, existe la necesidad de fortalecer la capacidad de los países en todos esos aspectos de modo que, a nivel global, se pueda contribuir al proceso de evaluación sobre las mismas bases.
El trabajo del PNUMA sobre el tema de indicadores de la calidad de la tierra se cita líneas abajo siguiendo los cinco compartimientos del Triángulo de Evaluación (Figura 1). La mayor parte de los trabajos están en ejecución y son parte del programa aprobado del PNUMA 1996-97. La conclusión de dichos trabajos dependerá sin embargo de la disponibilidad de fondos.
Además, se debe mencionar que el PNUMA utiliza principalmente el programa de la Red de Información sobre el Medio Ambiente y los Recursos Naturales (ENRIN) como un vehículo para fortalecer su capacidad de evaluación ambiental, para informar y para el manejo de los datos pertinentes. Este programa desarrolla estructuras múltiples a lo largo de las líneas del Triángulo para diferentes regiones y estimula a los mayores donantes en cada región para conectar y contribuir al desarrollo de las actividades que están dentro de los objetivos de esas estructuras. En general, se pone énfasis en incrementar la colaboración entre las instituciones, programas y redes existentes para evitar duplicaciones. Este programa además promueve los resultados obtenidos en otros lugares; estos pueden comprender cualquier resultado valioso obtenido en cualquier lugar: conjuntos de datos, programas de manejo de datos para ordenadores como la base de datos metodológica sobre Suelos y Terrenos-SOTER), herramientas para análisis y herramientas para contribuir a tomar decisiones.
Manejo de datos e información (acceso a los datos; metadatos; armonización de datos; GIS; herramientas para apoyar la toma de decisiones; estructura de los bancos de datos, etc.).
Los resultados se presentarán como una familia de productos. El mismo material básico será hecho a medida de grupos específicos de usuarios: folletos, opúsculos populares para bibliotecas ambientales, folletos para trabajos prácticos, noticiarios (p. ej. EarthViews, Desertification Bulletin), videos, participación en información electrónica, informes técnicos elaborados y datos básicos para técnicos y para la comunidad científica.
Esta presentación no cubre sin embargo los trabajos actuales del PNUMA sobre biodiversidad, contaminación de recursos terrestres, océanos y áreas costeras, bosques, etc..
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UNEP/RIVM. 1994. An Overview of Environmental Indicators: State of the art and perspectives. UNEP Environment Assessment Technical Report 94-01, Nairobi, Kenya.
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