El acuerdo también reconocía que había circunstancias en que no convenía ceñirse estrictamente a estos principios. Por tanto, el GATT preveía algunas excepciones y exenciones. En particular:

• El ofrecimiento de condiciones especiales a los países en desarrollo;
• La exención parcial del cumplimiento de la cláusula de la NMF a los países que mantuvieran entre ellos un trato más favorable en el marco de una unión aduanera;

• La concesión de un trato especial a la agricultura, en particular en materia de obstáculos no arancelarios.

1.1.2 Los logros anteriores a la Ronda Uruguay

Las rondas periódicas de negociaciones multilaterales han representado el principal mecanismo que ha impulsado la liberalización del comercio en el marco del GATT. Se han celebrado ocho rondas en total, desde la Ronda de Ginebra de 1947, en que se estableció el GATT, hasta la Ronda Uruguay, que terminó en 1994 con la creación de la OMC. La mayor parte de estas rondas se centró primordialmente en la promoción de la reducción arancelaria multilateral y la extensión de las reducciones acordadas a todos los miembros, de conformidad con la cláusula de la NMF. En el cuadro 1.2 figura un resumen de los resultados.

Cuadro 1.2 Las Rondas de Negociaciones del GATT

1.1.3 La exclusión de la agricultura del GATT

La cuestión del comercio de productos agropecuarios quedó de hecho excluida de las negociaciones en los primeros años de vida del Acuerdo. El sentir general era que la agricultura representaba un sector especial de la economía que, por razones de seguridad alimentaria nacional, no podía recibir el mismo trato acordado a los demás sectores. Con la expansión de la economía manufacturera, la agricultura entró en una fase de decaimiento relativo. Sin embargo, las presiones políticas y sociales exigían frenar o reducir este decaimiento y proteger a la agricultura contra los embates del mercado internacional.

Hubo que esperar a la Ronda Uruguay para que la agricultura, como sector, entrara en la mesa de negociaciones del GATT; aunque anteriormente algunos productos agropecuarios habían sido objeto de negociaciones por separado. Por ejemplo, en la Ronda Dillon se consiguió reducir a niveles muy bajos los aranceles aplicados a la soja, el algodón, las hortalizas y las frutas en conserva, y el Convenio Internacional del Trigo y el Acuerdo Internacional sobre los Productos Lácteos y la Carne se negociaron bajo los auspicios de la Ronda Kennedy. Sin embargo, por lo general, los productos agropecuarios no formaban parte del programa de negociaciones.

Como consecuencia, el comercio agrícola recibió un "trato especial" y quedó exento de algunas importantes normas del GATT:

• Las restricciones cuantitativas a las importaciones, prohibidas para los demás productos, podían aplicarse a los productos agrícolas, siempre que la producción nacional del producto en cuestión también fuese objeto de algunas restricciones o de una estabilización de los precios internos o de políticas de sostenimiento de los precios.
• Se autorizaba explícitamente la utilización de subvenciones a la exportación, a condición de que se respetaran contingentes de mercado "equitativos"; sin embargo, debido a las dificultades para definir el significado de "equitativo", las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios se multiplicaron.
• Otros mecanismos de protección de la agricultura, como los gravámenes variables a las importaciones y las subvenciones internas, no se incluyeron explícitamente en el GATT, y los responsables de la formulación de las políticas agropecuarias que deseaban proteger al sector agrícola supieron aprovechar estos vacíos.

1.1.4 Proteccionismo y tensiones internacionales en materia de comercio internacional

Como consecuencia del limitado interés del GATT por el sector agropecuario, los niveles de protección y ayuda a la agricultura aumentaron de manera creciente, en particular en los países industrializados, en los que el contingente de mercado de muchos abastecedores tradicionales de productos importados se redujo bruscamente. Algunos exportadores netos, como los Estados Unidos, trataron de mantener sus contingentes de mercado recurriendo a programas de subvenciones a la exportación, mientras que los exportadores que no pudieron o quisieron aplicar tales programas, siguieron perdiendo sus contingentes de mercado. Las tensiones y conflictos internacionales en materia de comercio agrícola se sucedieron cada vez con mayor frecuencia, y a menudo se recurrió a las instituciones del GATT para la solución de tales controversias. De hecho, entre 1980 y 1990, el 60 por ciento de los conflictos comerciales sometidos al proceso de solución de diferencias del GATT se relacionaban con la agricultura.

Las políticas proteccionistas de los países industrializados crearon grandes distorsiones en los mercados mundiales de alimentos, redujeron los precios mundiales de los productos agrícolas de las zonas templadas a niveles tan bajos que resultaban anticompetitivos, y provocaron una inestabilidad del mercado mundial.

Sin embargo, no fue sino con el inicio de la Ronda Uruguay en 1986 que la agricultura se incorporó plenamente en el programa de negociaciones. El deseo de reducir las constantes fricciones entre los Estados Unidos y la Comunidad Europea (CE) en materia de comercio internacional fue una de las razones principales que determinaron el consenso alcanzado para integrar a la agricultura en el marco normativo del GATT. Sin embargo, todavía se estaba lejos de lograr un consenso respecto de la manera en que se produciría esta integración, y hubo que esperar siete años más de negociaciones para llegar a un acuerdo.

1.1.5 Razones por las que se incluyó a la agricultura en el marco del GATT

Las razones económicas que justificaban la incorporación de la agricultura al GATT giraban en torno a:

• Ventajas comparativas


• Inestabilidad del mercado mundial


• Las consecuencias del proteccionismo

Las intervenciones gubernamentales en la agricultura distorsionaron la producción agropecuaria de muchos países y dieron lugar a elevados grados de ineficiencia. Los niveles elevados de ayuda otorgada a los agricultores en los países desarrollados generaron cuantiosos excedentes, que se vendían en el mercado mundial mediante la utilización de subvenciones a la exportación, lo que a menudo determinó la baja de los precios internacionales de muchos productos agropecuarios. Como consecuencia, la estructura internacional de la producción se distorsionó en sentido contrario al impuesto por las ventajas comparativas.

• Por consiguiente, algunos países con ventajas comparativas para la producción y exportación de productos agropecuarios comerciables produjeron y exportaron menos de lo que hubieran podido producir y exportar en un régimen comercial más liberal, privándose de cuantiosos ingresos por concepto de exportación. Al mismo tiempo, y con el apoyo decidido de sus gobiernos, muchos países con menores ventajas comparativas producían con elevados grados de ineficiencia.

Como en muchos países desarrollados y en desarrollo no había ningún vínculo entre los precios internos y los precios internacionales, no se adoptaban medidas ante los cambios de los precios internacionales de la oferta y la demanda que hubieran podido ayudar a reducir las fluctuaciones anuales de tales precios.

• Los gravámenes variables a las importaciones de la CE, que fluctuaban en función de los movimientos del precio mundial con objeto de mantener un precio interno fijo, son un buen ejemplo del modo en que los obstáculos no arancelarios aislaban a los productores, protegiéndolos de las oscilaciones de los precios internacionales, y agravaban la inestabilidad del mercado mundial. Del mismo modo, en otros países los pagos compensatorios protegían en gran medida a los productores de las fluctuaciones de los precios de mercado.

En los países en que los agricultores carecían del apoyo del sector público o resultaban perjudicados por éste, el proteccionismo del sector agrícola también impuso sobre ellos contribuciones implícitas. En los países en desarrollo, los precios mundiales artificialmente bajos ejercieron una presión a la baja sobre los precios internos. Con frecuencia, esta baja se acentuaba como consecuencia de las políticas agrícolas nacionales que realmente gravaban a los productores.

• El efecto desincentivador que esta situación tuvo sobre los precios a menudo creó grandes dificultades a la producción agrícola; puso en peligro la supervivencia de amplios sectores de la población, cuyos ingresos provenían de la agricultura; y aumentó cada vez más la dependencia de muchos países en desarrollo de las importaciones de productos alimenticios a precios reducidos. Sin embargo, esta situación a menudo favoreció a los consumidores urbanos de estos países, lo que explica por qué perduró tantos años.

La Ronda Uruguay fue lanzada en 1986 por la Declaración de Punta del Este, en la que se fijaron los objetivos de negociación de la Ronda. Los objetivos con respecto a la agricultura se describieron de la manera siguiente:

"lograr una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios y someter todas las medidas que afectan el acceso de las importaciones y la competencia de las exportaciones bajo unas normas y disciplinas del GATT con un funcionamiento más eficaz y reforzado"

1.2.1 Los principales interlocutores e intereses en las negociaciones sobre la agricultura

Los Estados Unidos, la CE y en menor medida el Grupo Cairns fueron los principales interlocutores en el grupo de negociaciones sobre la agricultura establecido en el marco de la Ronda Uruguay.

• Los Estados Unidos defendían resueltamente una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios, y deseaban reducir la protección y la ayuda de que disfrutaban los productores de la CE al amparo de la política agrícola común (PAC).
• La CE se mostraba mucho menos convencida de las ventajas de una liberalización radical, aunque deseaba llegar a una solución viable, que pudiese consagrarse en el GATT, a fin de reducir al mínimo las fricciones entre la Comunidad y los Estados Unidos en el futuro.
• El Grupo Cairns estaba integrado por 14 países procedentes del mundo desarrollado y del mundo en desarrollo, a saber, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Uruguay, Fiji y Hungría. En cuanto exportadores netos de productos agropecuarios, estos países generalmente compartían el interés por liberalizar en mayor grado el comercio agropecuario. El Grupo Cairns apoyó firmemente la reducción del proteccionismo y de las medidas de ayuda interna otorgadas a los agricultores de los países desarrollados.

• Al extenso grupo de países en desarrollo importadores netos de alimentos, le preocupaba sobre todo las repercusiones de la Ronda en el precio de sus importaciones de alimentos.
• Japón y la República de Corea también tenían un profundo interés por los resultados de la ronda. Sus mercados nacionales de arroz tenían un nivel de protección sumamente alto y ambos países hacían frente a una fuerte oposición interna a la reforma del sector.

1.2.2 Las posiciones en el momento de apertura de las negociaciones

Cuando comenzaron las negociaciones, la CE y los Estados Unidos todavía mantenían posiciones diametralmente opuestas. Para destacar su empeño por la liberalización, los Estados Unidos abrieron las negociaciones con una solicitud poco realista en defensa de la opción "cero por cero". Presentada en julio de 1987, esta opción proponía:

• La eliminación gradual, a lo largo de un período de 10 años, de todas las subvenciones a la agricultura y restricciones cuantitativas a las importaciones de productos agropecuarios, y la armonización de las medidas sanitarias y de seguridad a nivel mundial.

• Las solicitudes de la CE se centraron principalmente en el concepto de "reequilibrio", según el cual el acceso al mercado de cereales de la CE se negociaría solo a cambio de la autorización para reintroducir la aplicación de aranceles a los piensos no cerealeros. En una ronda anterior, estos aranceles se habían consolidado en cero y desde entonces los ganaderos de la CE habían preferido utilizar piensos importados para la alimentación del ganado en lugar de utilizar los cereales cultivados en la Comunidad.

Entretanto, los países en desarrollo insistían en la necesidad de recibir un trato especial y diferenciado en las negociaciones. Destacaban la importancia fundamental que tenía la agricultura para su desarrollo, y sostenían que las nuevas normas y disciplinas del GATT no debían obstaculizar el crecimiento del sector agrícola mediante la imposición de excesivas limitaciones a las políticas de apoyo gubernamentales.

La inquietud respecto de las repercusiones de la Ronda Uruguay sobre los países en desarrollo importadores netos de alimentos, se basaba en la perspectiva de que una disminución de los excedentes en el Norte, fruto de una reducción de los niveles permitidos de ayuda a la agricultura y de las subvenciones a la exportación, determinaría un aumento de los precios internacionales de los alimentos y, por tanto, del costo de las importaciones alimentarias.

• Por consiguiente, los países en desarrollo sostuvieron que la magnitud de las reducciones de la ayuda y del nivel del proteccionismo que los afectaba, debería ser menor que la de los países desarrollados, y que se les debería conceder más tiempo para introducir plenamente cambios en las políticas correspondientes.

1.2.3 El lento inicio de la marcha de las negociaciones

En el balance a mitad de período de Montreal a finales de 1988, los participantes en el grupo de negociación sobre la agricultura tenían posiciones diametralmente opuestas, y no habían logrado preparar un texto provisional que pudiesen examinar en la reunión de Montreal. Entretanto, el Grupo Cairns se negó a aprobar los proyectos de textos de los otros 14 grupos de negociación hasta que no se redactara un texto sobre la agricultura. Como consecuencia de este fracaso, los participantes siguieron tratando de llegar a un acuerdo:

• Al final se dió un paso importante con la reanudación del balance a mitad de período en abril de 1989. Este balance terminó en el Acuerdo de Ginebra, en el que los Estados Unidos abandonaron su posición en favor de la opción cero por cero, y se aprobaron una serie de medidas a corto plazo que entrañaban el congelamiento de los niveles imperantes de ayuda interna, subvenciones a la exportación y protección de las fronteras.

Sin embargo, la CE y algunos otros países se mostraron poco dispuestos a aceptar esta solución. En particular, la CE se oponía a reducir sustancialmente las subvenciones a sus exportaciones. Las negociaciones prosiguieron con la esperanza de que pudiera lograrse un acuerdo antes de diciembre de 1990, plazo fijado inicialmente para la conclusión de la Ronda Uruguay; pero la CE rechazó el texto que se presentó y el plazo venció sin que se hubiese llegado a un acuerdo. Sólo en 1991 los negociadores finalmente llegaron a un consenso, en virtud del cual los países acordaron hacer concesiones en las esferas siguientes:

• acceso de las importaciones


• ayuda interna
  
• subvenciones a la exportación

1.2.4 La propuesta Dunkel y la reforma de la Política Agrícola Común (PAC): preparando el camino para el acuerdo

A finales de 1991, el director general del GATT presentó una Propuesta de Acta Final exhaustiva, conocida como la Propuesta Dunkel, con la esperanza de acelerar la conclusión de la Ronda. La Propuesta cubría el tema agrícola, así como las demás áreas objeto de negociaciones en la Ronda. La Propuesta incluía el primer texto completo sobre la agricultura, en el que se presentaban propuestas cuantitativas en materia de concesiones en cada una de las tres disciplinas principales.

La presión al interior de la CE para reformar la Política Agrícola Común (PAC), fue el elemento que dió a las negociaciones del GATT el impulso necesario. El Plan MacSharry para la reforma de la PAC, que se aprobó finalmente en mayo de 1992, incluía propuestas que acercaban en gran medida la política agrícola de la CE a las metas trazadas en la propuesta del proyecto Dunkel.

• La propuesta más importante del plan MacSharry con respecto al GATT consistía en sustituir un cierto porcentaje del sostenimiento de los precios internos con pagos directos a los productores agrícolas, en compensación por el descenso de los precios de los productos agropecuarios. Estos pagos directos se supeditarían a la aplicación por los productores de la CE de medidas de limitación de la producción, como la reducción de las superficies de la tierra destinada a la producción agropecuaria.

1.2.5 El acuerdo de Blair House

Fue ante estas circunstancias que los negociadores de los Estados Unidos y la CE entablaron una serie de negociaciones multilaterales que terminaron en la suscripción de un acuerdo, conocido como el Acuerdo de Blair House. La reunión en que se llegó a este acuerdo se celebró en la Blair House, en Washington, en noviembre de 1992, y se centró en la introducción de una serie de enmiendas al texto Dunkel, entre ellas:

• La disminución del volumen de las exportaciones, fijada inicialmente en 24 por ciento, pasó a ser de 21 por ciento;
• El período de base utilizado como punto de referencia para la disminución de las subvenciones a la exportación se volvió más flexible, lo que tuvo como consecuencia un aumento inicial del nivel permitido de las subvenciones a la exportación;
• Los pagos directos efectuados en virtud del programa de limitación de la producción, como los previstos en el marco de la reforma de la PAC de la CE, y en las políticas de pagos de compensación y reducción de la superficie destinada a la producción agropecuaria de los Estados Unidos, se exoneraron de los compromisos de reducción de la ayuda interna;

• Los compromisos de reducción de la ayuda interna por producto fueron reemplazados por el compromiso de reducción de la ayuda global al sector agropecuario.