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Fase 4
Planificación y ejecución

Capítulo 8
Elaboración de un plan de ejecución

RESUMEN

Un plan completo de ejecución para la TGR debería contener los siguientes elementos:

  • los cambios políticos necesarios (i.e. objetivos de la organización, subsidios, etc.);
  • los cambios legales necesarios (i.e. derechos de aguas y de la tierra, estatus y poderes de las AUA, medios para la resolución de conflictos, etc.);
  • la reestructuración de la agencia (i.e. reorganización, recolocación del personal, formación, etc.);
  • el acuerdo para el suministro de nuevos servicios de apoyo (i.e. asistencia técnica, crédito, resolución de disputas, mejora de la gestión de la cuenca hidrológica, etc.);
  • la creación y desarrollo de las AUA; y
  • la mejora de la infraestructura de riego.

Cada uno de estos aspectos debería relacionarse con el plan mediante una indicación sobre su apoyo a los objetvivos de la TGR y cómo y por quién será llevada a cabo, dónde se encuadra en el esquema de ejecución y qué recursos necesitará. El principal reto para el grupo de trabajo de la TGR será asegurar que todos los componentes esenciales de la reforma se han incorporado al plan.

Debido a razones políticas y administrativas, podría ser necesario que los grupos de acción especiales, responsables frente al Departamento de planificación y finanzas o frente al Gabinete asuman el liderazgo en la reestructuración de la agencia de riego. Sin embargo, existen tres cuestiones importantes que la agencia de riego debería llevar a cabo para apoyar el proceso de TGR. En primer lugar, la agencia debería llevar a cabo su propio plan de reestructuración, tan pronto como sea posible. En segundo lugar, la agencia debería ayudar a comunicar a las organizaciones de agricultores su nuevo reparto de responsabilidades y su política sobre los subsidios y la futura rehabilitación. En tercer lugar, la agencia se debería mover hacia la ejecución de estas nuevas funciones tan pronto como le sea posible.

Con la finalidad de asegurar que el seguimiento y la evaluación apoyan el programa de TGR de una manera efectiva, los planificadores deberían minimizar el número de datos a recopilar, seleccionar indicadores de información eficaces y distinguir entre los datos que es necesario recoger para todo el sistema de aquellos en los que sólo se necesita un muestreo. Además, las reuniones de planificación deberían revisar regularmente los resultados del seguimiento y evaluación e identificar nuevas acciones de seguimiento.

Las aptitudes necesarias generalmente en el proceso de planificación de la TGR son: la habilidad para negociar y persuadir, analizar y razonar de una manera abstracta y creativa, evaluar la gestión, y el diseño participativo de las mejoras en el sistema de riego. Las actitudes más importantes necesarias en los planificadores son la disposición para considerar y adaptarse a nuevas ideas y soluciones, tener una mente abierta, tener capacidad de trabajo y ser tenaces.

¿Qué se debe tener en cuenta en la formulación de un plan sectorial integrado?

Lo más probable es que exista una "comisión especial" o un "grupo de trabajo" que coordine la elaboración del plan de TGR. Es importante que el plan sea completo. Ésto no significa que deba ser detallado o una iniciativa impuesta desde arriba. Significa que se deberían identificar todos los aspectos esenciales de la TGR. Si el plan no es completo, los componentes que no se han incluido quedarán probablemente fuera de la reforma. Un plan completo para la TGR debería contener, en condiciones normales, los siguientes elementos:

Cada uno de estos aspectos debería estar ligado al plan de la siguiente forma:

CUADRO 4
OCHO ETAPAS EN EL PLAN DE EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE TRANSFERENCIA EN ANDHRA PRADESH, INDIA

Etapa1:

Movilizar el apoyo político al más alto nivel ejecutivo y legislativo

Etapa 2:

Desarrollar el apoyo entre los agentes implicados

Etapa 3:

Formular la política y la legislación

Etapa 4:

Creación de organizaciones de agricultores en el curso hídrico, sistema de distribución y sistema de riego

Etapa 5:

Llevar a cabo la transferencia de las funciones de gestión

Etapa 6:

Capacitación de las AUA y de las agencias de riego y otras entidades gubernamentales

Etapa 7:

Dotar de responsabilidad y transparencia a las organizaciones de agricultores

Etapa 8:

Seguimiento y evaluación intermedia

El principal reto para el grupo de trabajo será asegurar que todos los componentes esenciales de la reforma se incorporan al plan. Ésto requerirá una comunicación frecuente y permitirá la detección y resolución de problemas por parte del grupo de trabajo y las partes implicadas. Ésta es una forma de crear un consenso y engendrar un compromiso para la reforma. Se necesitarán planes más detallados para los componentes específicos, tanto en el ámbito regional como en el local.

¿Qué funciones debería asumir la agencia principal en el proceso de transferencia?

De forma general, los programas de TGR suelen surgir cuando la agencia principal de riego se había concebido en un inicio para diseñar y construir sistemas de riego y éste continúa siendo, con frecuencia, su interés principal. Se podría dar el caso de que la agencia no fuera efectiva en la gestión y financiación de la OyM o, si lo fuera, la transferencia de la gestión probablemente no tendría sentido. Normalmente, existen diferentes razones por las que la agencia debería redirigir sus esfuerzos futuros más hacia la gestión del recurso base, cuencas de río y acuíferos, y hacia el suministro de un apoyo y servicios de asistencia técnica a las organizaciones que se encargan de la gestión de los sistemas de riego.

En este contexto, ¿se le debería dar a la agencia de riego el papel de líder para llevar a cabo la TGR?, ¿Es la agencia de riego capaz de, y tiene la voluntad de, reformar y reestructurarse ella misma?, ¿Tiene la capacidad y la motivación adecuadas para desarrollar poderosas asociaciones de usuarios del agua? A menudo, la respuesta a estas cuestiones es "no". Sin embargo, con frecuencia se le asigna la tarea de ejecución de la TGR. Ésto puede tener los siguientes efectos perjudiciales, como se ha podido obervar en un buen número de casos:

Por razones políticas y administrativas, se podría solicitar a los grupos de acción responsables frente al departamento de planificación o finanzas o frente al gabinete, el llevar el liderazgo en la reestructuración de la agencia. Las ONG y, de forma gradual los agricultores, podrían ser más efectivos que la agencia de riego en la organización de las asociaciones de usuarios del agua.

Si no se puede esperar que la agencia de riego se pueda reestructurar por sí misma y si no está cualificada para crear y desarrollar las AUA, en ese caso, ¿cuál sería su papel en la TGR? Las observaciones y la experiencia sugieren que se tengan en consideración tres cuestiones esenciales que la agencia de riego puede realizar para apoyar el proceso de TGR. En primer lugar, la agencia debería realizar su parte del trabajo de reestructuración tan pronto como sea posible. Ésto incluye realizar cambios en los empleados, recolocación del personal y capacitación para las nuevas funciones. Ésto ayudará a los agricultores a tener una idea más clara de que la TGR está trayendo consigo cambios verdaderos y que la agencia no se encargará de las tareas que han sido transferidas a los usuarios. En segundo lugar, la agencia debería ayudar a comunicar a las organizaciones de usuarios cuál es la nueva división de responsabilidades y cuál es la nueva política acerca de las ayudas y la futura rehabilitación. En tercer lugar, la agencia debería moverse hacia la ejecución de sus nuevas funciones tan pronto como le sea posible. Dichas funciones podrían incluir la asistencia técnica, la formación para los nuevos proveedores del servicio de aguas y la mejora de la gestión de los recursos hídricos en las cuencas hidrológicas.

¿Quién debería tomar el liderazgo para facilitar el desarrollo de las AUA?

Se debería tener en cuenta que con la TGR se podría necesitar la creación y el desarrollo de dos tipos de organizaciones locales: la asociación de usuarios del agua (el órgano de gobierno) y el proveedor del servicio de aguas (la entidad de gestión). Generalmente, la AUA tiene una estructura básica de autoridad y reglamentos. Debería tener normas, métodos y sanciones para seleccionar los dirigentes, captar fondos, solucionar disputas y supervisar el suministro del servicio de aguas, respectivamente. La aptitud y experiencia en estas cuestiones podrían encontrarse en otros ejemplos, como en las cooperativas (incluyendo las organizaciones de agricultores), la formación de ONG, las empresas consultoras locales, las agencias de extensión agraria y otras organizaciones gubernamentales. Aunque podría haber diferentes organizaciones involucradas, debería existir una entidad con la responsabilidad principal de coordinar las aportaciones.

CUADRO 5
FUNCIONES TÍPICAS DE LAS ONG EN LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA

  • Facilitar el funcionamiento del grupo de trabajo creado para la transferencia
  • Identificar los modelos organizativos para las organizaciones de agricultores
  • Proponer y aplicar métodos para crear y desarrollar organizaciones de agricultores
  • Suministrar la asistencia legal en la elaboración de la legislación
  • Formular y aplicar métodos de formación para agricultores y personal de la agencia
  • Analizar el desempeño de la OyM y recomendar medidas para mejorarlo
  • Ayudar a desarrollar una base de datos y un sistema de información
  • Formular y aplicar métodos de evaluación rural, seguimiento y evaluación

Si fuera posible, los planificadores deberían evitar la utilización de organizaciones, que estuvieran poco habituadas a ejercer la función de "facilitadores", para esta función. En definitiva, son los agricultores y sus representantes quienes deben asumir en realidad el liderazgo en la formación de sus propias organizaciones. Deberían evitarse las organizaciones que tengan reputación de ser corruptas o que se conozca de antemano su forma de pensar contraria a la de las AUA o su resistencia al proceso de TGR. En ocasiones, existe una tendencia a utilizar excesivos recursos en la fase piloto del programa de TGR. Para ello, se utilizan para organizar las asociaciones de agricultores en el campo, costosos consultores y animadores con estudios superiores. Ésto podría justificarse en una fase de aprendizaje en los primeros estadios de la transferencia, pero la estrategia general para la formación de las organizaciones de agricultores debería estar basada en unos costos asumibles y en el pragmatismo. Se debería incluir en el plan de TGR un esbozo de esta estrategia y de las organizaciones que tomarán el liderazgo para facilitar la formación de AUA viables.

Podría ser que la misma organización que asume el liderazgo para facilitar la formación de las AUA debiera también realizar la función de creación y formación del PSA. El grado de intensidad y las aptitudes necesarias serían diferentes. El grado de intensidad se refiere a gestionar la adquisición, entrega y evacuación del agua para la superficie servida de la AUA. La tarea de la organización de la formación sería preparar al PSA para suministrar un servicio aceptable que sea coherente con el servicio definido por la AUA. Como mínimo, se debería incluir la elaboración de un plan de operación y mantenimiento, así como los métodos específicos para: recolectar las tarifas del agua y otros ingresos adicionales, la tecnología de operación del riego, la realización del mantenimiento y la evaluación del desempeño en la gestión. En condiciones normales, la agencia pública de riego jugaría un papel importante en dicha formación, ya que era el anterior proveedor del servicio. No obstante, a veces la formación puede ser también suminsitrada por otros agentes, como los gerentes de riego con experiencia procedentes de otros sistemas, o los ingenieros de las ONG o de empresas consultoras.

¿Cuál debería ser el nivel de detalle y la rigidez de los objetivos de la TGR?

Existe la tendencia entre planificadores y consultores, de formular planes excesivamente elaborados y rígidos. Generalmente, la TGR será un proceso de aprendizaje donde las acciones específicas, los objetivos y las fechas límite sólo se pueden llevar a cabo en el proceso de ejecución. No es posible predecir los diferentes tipos de reacciones que los agricultores podrían tener en la transferencia, qué tipos de cuestiones necesitarán ser negociadas sobre el terreno, qué problemas técnicos o financieros pueden surgir durante la ejecución, etc. Como norma, los planes sólo deberían ser detallados, como se ha mencionado previamente, durante la ejecución. Los entornos más complejos necesitarán probablemente planes de acción menos detallados pero mecanismos de prueba, negociación y ajuste más elaborados.

CUADRO 6

TRES ESTRATEGIAS PARA LA ORGANIZACIÓN DE LOS AGRICULTORES: INDONESIA, FILIPINAS Y COLOMBIA

Durante los años 1980, Indonesia tenía diferentes proyectos piloto que utilizaban a los animadores de la comunidad de las ONG, con formación previa, para la creación de las AUA. Pero el gobierno consideró que este enfoque tenía un alto coste y resultaba poco práctico, como estrategia nacional para su Programa de Transferencia del Riego a pequeña escala, que comenzó en 1988. Se decidió formar y asignar personal de campo como animadores dentro del programa. Éste constituyó un enfoque viable desde el punto de vista financiero, pero sus resultados fueron dispares. Ha existido una tendencia observada de este personal a actuar más como representantes del gobierno que de los agricultores e intentar transferir su cultura administrativa a las nuevas AUA.

Después de haber experimentado también con los animadores de la comunidad en los proyectos piloto, Filipinas adoptó su Programa de Organización de los Regantes en 1983. Este enfoque seleccionaba y realizaba la formación de agricultores locales bien conocidos, dejando que ellos tomaran el liderazgo en la organización de las AUA. Aparentemente, se ha probado que su relación coste-efecto no es muy alentadora.

En Colombia, tan pronto como el gobierno adoptó su programa nacional de TGR en 1990, las AUA de todo el país formaron una federación nacional de asociaciones de usuarios del agua, las Federriegos. El objetivo de la asociación era preparar las AUA para hacerse cargo de la gestión de los distritos de riego pertenecientes al gobierno. Cada AUA paga sus cuotas para apoyar las Federriegos, que contrata abogados para asistir a las negociaciones de transferencia, ingenieros para solventar los problemas técnicos, contables para la formación financiera, etc. Federriegos siempre ha sido invitada a estar presente en la junta de consejeros del nuevo Ministerio del Ambiente.

Existe también una tendencia, a menudo promovida por las agencias de financiación y los bancos de desarrollo, que persiste en los objetivos rígidos y las fechas límite. Los políticos y los planificadores deberían establecer objetivos claramente consensuados con el horizonte temporal esperado. Pero el plan no debería forzar una programación tan rápida y rígida que pueda sacrificar el desarrollo de las organizaciones nuevas y sostenibles. Otra manera de evitar ésto sería hacer del apoyo de las organizaciones locales de gestión viables una importante función permanente para las organizaciones sectoriales, después de la TGR.

¿Por qué son importantes el seguimiento y la evaluación y cómo se deberían concebir?

Como en cualquier otra reforma, la TGR supone un proceso de ruptura. Los planes de TGR son como hipótesis de trabajo que necesitan ser probadas y modificadas en la práctica. Los diferentes agentes implicados están involucrados y la negociación es una parte inherente al proceso. Los sistemas de riego varían enormemente en sus costes y en la intensidad necesaria en la gestión para alcanzar los objetivos. La retroalimentación, el aprendizaje y la flexibilidad en la ejecución del programa son esenciales, aunque deben estar contenidos dentro del objetivo de alcanzar una gestión del riego localmente sostenible. Resulta fácil quedar bloqueado en un exceso de negociación y desviarse del objetivo principal. La negociación y la flexibilidad deben estar limitadas por una necesidad más grande: llevar a cabo una reforma controvertida, dentro de un horizonte temporal razonable, a pesar de la oposición política. Ésto requiere saber mantener el momento adecuado de cambio lejos de los movimientos de resistencia. También requiere mantener la estructura básica de la reforma sencilla y clara para los agentes implicados.

Probablemente los dos problemas más comunes asociados con el seguimiento y evaluación son: (i) se produce un exceso de información inutilizable y (ii) no están lo suficientemente ligados a la fórmula decisión-respuesta. A continuación, se proponen algunas sugerencias para superar estos problemas.

  1. Seguir un enfoque minimalista. Utilizar sólo aquellos indicadores que puedan satisfacer los siguientes criterios:
  2. Seleccionar indicadores que sean eficaces, desde el punto de vista de la información, en el sentido que puedan describir un conjunto de fenómenos asociados. Un buen indicador suministra datos sobre múltiples aspectos, de forma que no existe necesidad alguna de recopilar información directa sobre los aspectos referidos.
  3. Hacer la distinción entre las necesidades de seguimiento dirigidas al nivel de base o a altos niveles. Los planificadores necesitan un seguimiento dirigido a los altos niveles para comparar los resultados actuales con los esperados. Ellos, y otros agentes implicados, necesitan también un seguimiento dirigido al nivel de base, que suministra información importante sobre los aspectos inesperados y subjetivos que puedan surgir. Ésto es, al menos, tan importante o probablemente más, que el seguimiento convencional dirigido a los altos niveles. Realizar el seguimiento exclusivamente de aquellos aspectos identificados por las autoridades centrales restringe, de una forma severa, el proceso de aprendizaje. El enfoque dirigido a los altos niveles utiliza métodos convencionales de recolección y procesamiento de datos. El seguimiento dirigido al nivel de base podría estar basado en otros métodos, como la evaluación rural participativa, un proceso de documentación, la participación directa de los agentes implicados en reuniones del grupo de trabajo, etc.
  4. Hacer la distinción entre aquellos escasos indicadores para los que se deben recopilar los datos en todo el sistema, frente a los indicadores para los cuales un muestreo sería suficiente. Se podría necesitar recopilar datos en todo el sistema en los aspectos fundamentales de las tareas de ejecución y objetivos a alcanzar. El tomar una pequeña muestra será suficiente, con toda seguridad, para los indicadores de los resultados inmediatos, impactos y seguimiento basado en trabajo de campo de los aspectos que surgen durante la ejecución.
  5. Las reuniones del grupo de trabajo, el comité de coordinación política y otros grupos de planificación deberían incluir una revisión de la información de seguimiento y evaluación, como una cuestión regular en sus reuniones. Dichas revisiones deberían resultar, a veces, en la identificación de los elementos de acción para el seguimiento o las discusiones sobre las modificaciones a realizar en el programa. Estas reuniones constituyen también una oportunidad para identificar las necesidades de información sobre temas específicos.

La evaluación está relacionada con los resultados, los cuales tienden a producirse inmediatamente, o dentro de un año o dos, y los impactos, que se pueden producir varios meses o años después de la ejecución. Los indicadores utilizados más frecuentemente son:

Los siguientes constituyen ejemplos de los indicadores de impacto más utilizados normalmente:

¿Qué conocimientos, aptitudes y actitudes se necesitarán para el programa de TGR?

A continuación se presenta una lista de las áreas de conocimiento, aptitudes y actitudes fundamentales que se necesitarán para formular y adoptar un programa de transferencia de la gestión del riego.

  1. Fase 1: Movilización del apoyo
  2. Fase 2: Planificación estratégica
  3. Fase 3: Resolución de cuestiones políticas fundamentales
  4. Fase 4: Planificación y ejecución

En aquellos casos donde el personal existente, que puede ser directamente asignado para trabajar en el programa de transferencia de la gestión, no diponga del conocimiento, aptitudes y actitudes mencionadas previamente, podría ser necesario que los planificadores contrataran personal, expertos a través de consultorías u organizar actividades de formación. Allí donde se necesita formación en finca para el personal de operaciones de campo de la agencia o para los agricultores, la experiencia sugiere que la formación práctica (en la propia finca o en la red de riego) o "de agricultor a agricultor" da, a menudo, mejores resultados que la formación teórica.

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