| Módulo 2 Algunas teorías y conceptos básicos del comercio internacionalJosé María Caballero, Maria Grazia Quieti y Materne Maetz Dirección de Asistencia para las Políticas |
Este módulo presenta, de manera simple, algunos de los conceptos y argumentos teóricos utilizados en los debates sobre la política comercial. Aunque la mayoría de dichos conceptos y argumentos concierne al comercio en general, se subraya su utilidad para el estudio del comercio agropecuario; además, los ejemplos ilustrativos se refieren en lo posible al sector agrícola.
2.1 Las ventajas económicas del comercio
¿Por qué los países comercian?
¿El comercio es ventajoso? ¿Qué razones inducen a las personas y empresas a participar voluntariamente en el comercio, los gobiernos a fomentarlo y los economistas a defenderlo? Los flujos comerciales internacionales a largo plazo de una gran variedad de productos básicos no han cesado de aumentar durante siglos y, como se pone de relieve en el Módulo I.1, este crecimiento se ha acelerado de manera espectacular desde la segunda guerra mundial. Esto seguramente no se debe sólo al mejoramiento impresionante de los servicios de transportes y comunicaciones, sino también a los beneficios derivados del comercio.
Los economistas han propuesto varios argumentos para explicar las ventajas del comercio. Algunos son obvios y de sentido común, otros son menos evidentes. Tales argumentos pueden clasificarse en tres grupos según hagan hincapié en i) el incremento del volumen total de bienes y servicios a disposición de la población (argumento del aumento del consumo); ii) la mayor diversidad de bienes y servicios que el comercio pone a disposición (argumento de la diversificación); o iii) la mayor estabilidad de la oferta y los precios de los bienes y servicios (argumento de la estabilidad). A continuación se examinan estos argumentos.
Teoría de los costos comparados
Un motivo por el cual la cantidad de bienes y servicios de que dispone un país en un momento determinado puede aumentar mediante el comercio es que dicho país puede comprar bienes y servicios de fuentes en que su producción cuesta relativamente menos. De este modo se liberan recursos locales que en ausencia de comercio se destinarían a la producción de tales bienes, lo que permite producir cantidades mayores de otros bienes. Si los Estados Unidos pueden producir componentes electrónicos para computadoras y azúcar pero tienen ventajas para producir componentes electrónicos, y Brasil también puede producir componentes electrónicos para computadoras y azúcar pero tiene ventajas para producir azúcar, ambos países pueden beneficiarse del comercio de estos bienes. El volumen total de recursos utilizados para producir las cantidades de azúcar y componentes electrónicos requeridas globalmente por Estados Unidos y Brasil será menor si Brasil se especializa en la producción de azúcar y Estados Unidos en la de componentes electrónicos, y el azúcar brasileño se intercambia por los componentes para computadoras de origen estadounidense.
Los beneficios del comercio
Los Estados Unidos y el Brasil comparten este beneficio mutuo del comercio. El modo en que se reparte tal beneficio depende de la relación del precio internacional entre los componentes electrónicos y el azúcar; es decir, de la tasa a la que se intercambian en el comercio internacional, que los economistas llaman relación de intercambio externa. En ausencia de comercio, cada país tiene su propia relación de intercambio interna de azúcar por componentes electrónicos, digamos un componente por 50 kg de azúcar en los Estados Unidos y por 100 kg de azúcar en Brasil. Nótese que estas relaciones de intercambio expresan la mayor eficiencia relativa de producir azúcar en Brasil y componentes electrónicos en los Estados Unidos. La relación de intercambio externa quedará comprendida entre las relaciones de cambio internas de los Estados Unidos y del Brasil, porque de lo contrario uno de estos países no tendría interés en comerciar. Cuanto más se aparte la relación de intercambio internacional de su propia relación de cambio, tanto más favorable le resultará el comercio a un país1 .
Teoría de las ventajas comparadas y algunos corolarios
Ésta es la teoría clásica de los costos comparados acerca de los beneficios del comercio -también conocida como teoría de las ventajas comparadas, enunciada originalmente por David Ricardo a comienzos del siglo XIX. Vale la pena detenerse con cierto detalle en ella, porque es la explicación más convincente sobre los beneficios del comercio propuesta por la ciencia económica. En esta explicación cabe observar varios elementos.
Los beneficios del comercio surgen de las diferencias en los costos de oportunidad
Las ventajas comparadas (y no las absolutas) son esenciales para el comercio
El punto importante de la teoría de los costos comparados es que, incluso en este caso, los Estados Unidos seguirán beneficiándose del intercambio entre componentes electrónicos y azúcar con Brasil. El motivo está en que al exportar un componente a Brasil, los Estados Unidos pueden obtener 100 kilogramos de azúcar, mientras que la obtención de 100 kilogramos de azúcar en los Estados Unidos habría costado dos componentes. Los comerciantes obtendrán buenas ganancias si compran componentes electrónicos en Estados Unidos, los envían y venden en Brasil, con las ganancias compran azúcar, lo envían a Estados Unidos y lo venden allí para comprar más componentes. En el ejemplo propuesto, al final de esta operación, el comerciante habrá duplicado la cantidad de componentes electrónicos (si se prescinde de los costos de transporte y comercialización). Naturalmente, si muchos comerciantes participan en el negocio, al cabo de un tiempo las persistentes ventas de componentes y compras de azúcar en Brasil provocarán un aumento del precio del azúcar y una disminución del precio de los componentes, y modificarán la relación de precios interna. Lo contrario ocurrirá en los Estados Unidos. Este proceso continuará hasta que se alcance una relación de precios internacional común, que establezca simultáneamente el equilibrio de mercado en los dos países. Entonces, las relaciones de precios internas se diferenciarán sólo como consecuencia de los costos de transporte y comercialización.
Debido a los costos comparados (es decir, relativos) más bajos de la producción azucarera, se dice que Brasil tiene una ventaja comparada con respecto a los Estados Unidos para la producción de azúcar. El concepto de ventaja comparada debe distinguirse del de ventaja absoluta, que significa que un país utiliza, en términos absolutos, menos recursos en la producción de un producto determinado. Así, en el ejemplo propuesto, Estados Unidos tiene una ventaja absoluta en la producción de componentes electrónicas y de azúcar, y una ventaja comparada sólo en la producción de componentes.
El principio básico de la teoría de los costos comparados es que las ganancias producidas por el comercio tienen su origen en la existencia de una ventaja comparada, y no absoluta, de costos.
La ventaja comparada puede ser creada
El comercio tiene importantes efectos distributivos
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Economías de escala
El comercio permite alcanzar economías de escala
Otro motivo por el cual el comercio puede aumentar la eficiencia consiste en que permite expandir el mercado de una rama determinada más allá de los límites de la economía nacional. Por medio de las exportaciones, la producción de una rama puede aumentar y, si hay economías de escala, el costo medio de sus bienes descenderá.
Hay dos modos, que por lo general actúan conjuntamente, que permiten realizar economías de escala a nivel de una rama de la producción. Uno es mediante las indivisibilidades tecnológicas en las empresas que conforman la rama, por ejemplo la utilización de robots en la fabricación de automóviles. Ello supone la existencia de tecnologías que ahorran costos, cuya adopción está supeditada al logro de un nivel determinado de producción. En este caso, los economistas hablan de economías de escala internas a las empresas de una rama de la producción. El otro es mediante los ahorros de costos que pueden realizarse gracias a la expansión general de la rama, sobre todo debido al mejoramiento de los servicios suministrados por terceros o al entorno técnico o comercial en el que la rama desarrolla sus actividades; lo que los economistas suelen llamar efectos externos. En este caso, las economías de escala son externas a la empresa pero internas a la rama de producción. Como ejemplos se pueden citar el desarrollo de fuerza de trabajo calificada, de proveedores de insumos especializados, de un entorno competitivo, y de conocimientos técnicos compartidos. Todos estos factores reducen los costos.
Un aspecto interesante de las economías de escala consiste en que, si son importantes, los países con pocas diferencias en cuanto a recursos o tecnología, y por tanto a costos de producción, se beneficiarán si se especializan en diferentes productos y los intercambian entre ellos. Gracias a la especialización, dos países pueden aprovechar las economías de escala en el producto en que se especialicen y reducir el costo de producción. Las economías de escala, combinadas con la diferenciación del producto (véase más abajo), explican la existencia del comercio intra-industrial, en el cual los países intercambian productos similares pero diferenciados, por ejemplo importando y exportando simultáneamente diferentes marcas de automóviles.
Competencia a través del comercio
El comercio garantiza los beneficios de la competencia
Otro modo en que el comercio internacional puede mejorar la eficiencia es mediante la intensificación de la competencia. Al abrir sus fronteras al comercio, los países obligan a sus industrias a competir con bienes y servicios producidos en el exterior, y por tanto a luchar para mejorar sus posibilidades de competir y transferir las reducciones de costos a los consumidores en forma de precios más bajos. Esto puede ser particularmente importante en aquellas ramas de producción que tienden a ser monopolísticas o oligopolísticas debido a la índole del proceso de producción (por ejemplo, cuantiosos costos de entrada, elevadas economías de escala, dependencia de un insumo especializado cuya oferta escasea). Las industrias del automóvil y las telecomunicaciones son ejemplos de ello. El comercio puede ser una buena manera de favorecer la competencia y mejorar la eficiencia en estas industrias. Esta ventaja del comercio no es muy importante en la agricultura porque, debido a la presencia de muchos agricultores que producen bienes muy parecidos, mal puede el sector agrícola tener un carácter monopolístico.
El comercio aumenta la variedad de los bienes
El comercio es también beneficioso porque pone a disposición de los consumidores y productores nacionales una variedad de bienes y servicios a los que de otra manera no habrían podido acceder. Habida cuenta que en esta variedad se incluyen tanto los bienes de consumo como los bienes de capital y los insumos, el comercio favorece tanto a los consumidores nacionales como al desarrollo de la capacidad nacional de producción.
La diversidad se refiere a la disponibilidad de bienes que no pueden producirse en un país o que pueden producirse sólo en condiciones muy costosas y especiales, por ejemplo, mangos en Escandinavia. También concierne a los diferentes tipos o marcas de bienes que se producen efectivamente en un país (por ejemplo, diferentes tipos de manzanas, bombas de motor o cortes de carne) o a bienes que no se producen en el país pero que podrían producirse a costos razonables. Mediante la diferenciación de productos los países no necesitan especializarse completamente en las ramas de producción en que tienen ventajas comparativas, ni abandonar del todo aquéllas en que carecen de ellas: pueden especializarse en determinados nichos de producción (por ejemplo, marcas de automóviles) y realizar un comercio de productos recíprocamente benéfico en nichos de ramas de producción en las que también participan los países con que mantienen relaciones comerciales. El comercio intra-industrial de este tipo es común en las ramas de bienes de consumo, pero es menos usual en el comercio de productos agrícolas, debido a la importancia de los recursos naturales y a su mayor homogeneidad.
En relación a la autarquía, el comercio puede estabilizar los mercados...
El comercio también puede aliviar situaciones transitorias de exceso de demanda o de oferta en los mercados nacionales, y de este modo evitar o reducir las fluctuaciones de precios y las posibles escaseces de suministros. A este respecto, los productos agrícolas pueden beneficiarse especialmente del comercio exterior, dado que sus mercados tienden a ser particularmente inestables como consecuencia de las rigideces de la oferta (los productos agrícolas tardan en responder a las señales de mercado), de los factores exógenos que afectan la producción (como el clima o las plagas) y del hecho de que la demanda de alimentos tiende a variar poco cuando los precios suben o bajan (es inelástica). Un país en gran parte autosuficiente en productos alimentarios y agrícolas puede tener excedentes agrícolas en años buenos, y estos excedentes ejercerán una presión a la baja sobre los precios agrícolas. El mercado internacional puede servir para colocar estos excedentes sin causar mayores alteraciones en los precios y en el ingreso nacional. Lo contrario sucederá en años agrícolas malos.
...pero puede ser una fuente de inestabilidad
Sin embargo, cabe observar que el comercio puede ser una fuente de inestabilidad. Así, si un país se ha especializado en sumo grado en la producción de algunos productos de exportación y depende en gran parte de las importaciones de otros productos, estará muy expuesto a las fluctuaciones de los precios internacionales. Estas fluctuaciones también afectarán a los bienes comerciables que se exportan o importan sólo marginalmente, en caso de ausencia de instrumentos de política que aíslen a los precios nacionales de las fluctuaciones de los precios internacionales. La agricultura ha sido tradicionalmente el principal sector en que se han aplicado dichos instrumentos, con diferentes resultados. Esto no sorprende dada la característica inestabilidad de los precios internacionales de los productos agropecuarios y la importancia atribuida por los gobiernos a la estabilización de los precios de los alimentos y de los ingresos de los agricultores.
¿Los beneficios del comercio se distribuirán equitativamente? ¿Todos ganarán o por lo menos no perderán? Aquí pueden distinguirse dos cuestiones. La primera se refiere a las repercusiones del comercio en diferentes grupos económicos o sociales dentro de un país; la segunda, a si los beneficios del comercio se distribuyen equitativamente entre países que mantienen relaciones comerciales. Estas cuestiones se examinan por separado a continuación.
En el comercio hay ganadores y perdedores
Es evidente que los trabajadores, los empresarios, los inversionistas y los propietarios de recursos naturales (es decir, los propietarios de factores de producción) vinculados a actividades de exportación llevan las de ganar con el comercio, porque sus actividades pueden ampliarse gracias a las exportaciones. Al contrario, los propietarios de factores vinculados a ramas de producción que tienen que competir con productos importados, es decir de las ramas de la producción que compiten con las importaciones, llevan las de perder. La distribución de las ganancias y pérdidas derivadas del comercio entre los propietarios de los factores productivos dependerá de la situación particular de sus respectivos mercados. Sin embargo, por lo general los factores utilizados intensivamente en una rama de actividad, por ejemplo la mano de obra en la industria textil o la tierra en la agricultura extensiva, ganarán o perderán más que aquéllos que no se utilizan intensivamente. Del mismo modo, los propietarios de factores específicos a una rama de actividad, por tanto poco móviles, por ejemplo los trabajadores calificados en ciertas actividades agrícolas (digamos, la poda) o los propietarios de tierras particularmente adecuadas para la producción de cultivos específicos, ganarán o perderán más que los propietarios de factores más indiferenciados y móviles.
En caso que ninguna industria nacional produzca el bien importado (o bienes sustitutivos), los consumidores (o los productores que utilizan dicho bien como insumo) se beneficiarán del comercio sin que nadie salga perdiendo. El comercio intra-industrial, en el que se comercian productos diferenciados de la misma rama de producción, por lo general tiene consecuencias menos negativas en las ramas de producción que compiten con las importaciones que el comercio basado en la especialización, en el que las ramas que compiten con las importaciones corren el riesgo de desaparecer completamente.
Los agriculto-res son vulnerables a los cambios del comercio, debido a la falta de oportunidades alternativas
El sector agropecuario es particularmente vulnerable a los efectos del comercio, porque la movilidad de los factores y la diferenciación de productos son bastante más reducidas en la agricultura que en otras ramas de actividad económica. Por ejemplo, es muy difícil que las tierras agrícolas cambien su destino y se utilicen con fines urbanos o recreativos en respuesta a la competencia de las importaciones, o que la mano de obra agrícola encuentre otro tipo de empleo porque ello suele exigir la adquisición de nuevos conocimientos técnicos y muchas veces el desplazamiento a otras regiones. Cabe la posibilidad de que los agricultores cambien de cultivos para adaptarse a la competencia internacional, pero casi siempre habrá factores, como el clima, los suelos y los conocimientos técnicos, que limitarán o pondrán en peligro los posibles cambios. Sustituir plantaciones agrícolas o explotaciones ganaderas por otro tipo de actividad agrícola o pecuaria resulta particularmente costoso y lleva mucho tiempo. Estas rigideces, características del sector agrícola, son uno de los motivos por los cuales los gobiernos tradicionalmente han tendido a proteger a los agricultores de los efectos de la competencia internacional.
Una cuestión a la que los teóricos de la economía del bienestar han dedicado particular atención es saber si los que se benefician de la apertura del comercio pueden compensar a los que pierden, de suerte que sea posible vencer la oposición de éstos al régimen de libre intercambio y se mejore la distribución de los beneficios del comercio. Se trata de una cuestión teóricamente posible, pero sumamente compleja de realizar en la práctica. El problema está en la dificultad de ponerse de acuerdo sobre la cantidad exacta de beneficios y pérdidas y determinar los grupos involucrados, y en establecer un mecanismo para efectuar los pagos directos de un grupo a otro. Los gobiernos pueden tratar de recaudar parte de las ganancias, por ejemplo gravando a las exportaciones, o verse forzados a ayudar a los perdedores mediante algún tipo de subvención o transferencia, utilizando por lo general el dinero de los contribuyentes (y no el de los exportadores).
Éste es un tema muy polémico rodeado de intensos debates y argumentos contrapuestos. En estas páginas no podemos examinarlos todos pero resumiremos algunos de los más representativos.
El planteamiento de la "economía dominante"
Las teorías de la "economía dominante" destacan el papel de la demanda en la explicación de la distri-bución entre países de los beneficios del comercio
Al primer enfoque lo hemos denominado planteamiento de la "economía dominante", para destacar una tradición teórica central del pensamiento académico occidental convencional sobre las cuestiones de comercio internacional. Aunque la "economía dominante" abunda en explicaciones sobre los beneficios del comercio y las consecuencias sobre el bienestar de las políticas proteccionistas y los acuerdos comerciales regionales, no ofrece muchas pistas sobre la distribución de los beneficios del comercio entre países.
Como se mencionó antes, según la teoría de los costos comparados la distribución de los beneficios está inversamente relacionada a la diferencia entre la relación de intercambio internacional y la relación de precios interna. Sin embargo, en la formulación original de la teoría por David Ricardo no se daba ninguna explicación de cuán cerca estaría la relación de intercambio a cada una de las relaciones de precios internas. Economistas posteriores, como John Stuart Mill, subrayaron la importancia de los factores de la demanda en la determinación de las relaciones de intercambio. Así, si en el ejemplo utilizado, los consumidores de los Estados Unidos son demandantes mucho más ávidos de azúcar que de componentes electrónicos, en relación a sus similares brasilenos, la relación de intercambio favorecerá a Brasil, quien recibirá la mayor parte de los beneficios2 . Esta aclaración representaba un progreso, pero todavía no constituía una teoría plenamente satisfactoria porque no daba ninguna explicación sobre los elementos determinantes de la demanda de productos importados y exportados.
En las formulaciones más modernas de la teoría las relaciones de intercambio siguen dependiendo de la fuerza relativa de las respectivas demandas. La principal predicción que se deriva es dinámica y afirma que el crecimiento sesgado hacia las exportaciones, es decir el crecimiento que descansa en los adelantos tecnológicos del sector exportador de un país, hará que las relaciones de intercambio se vuelquen en contra del país, reduciendo su participación en los beneficios3. Lo opuesto ocurriría en el caso del crecimiento sesgado hacia las importaciones. Esto deriva de un razonamiento simple: el crecimiento basado en las exportaciones permite disminuir el costo de los bienes exportados en relación con los bienes importados y, por tanto, determina un deterioro de la relación de intercambio. Lo contrario sucede con el crecimiento sesgado hacia las importaciones. Por ejemplo, si se produce un adelanto tecnológico en la industria de los semiconductores, y por tanto en la producción de componentes electrónicos, pero no en la industria azucarera, en condiciones competitivas el precio de las pastillas tenderá a disminuir en relación al del azúcar. Sin embargo, para que este efecto se produzca, la participación del país en el comercio mundial ha de ser suficientemente importante como para que el descenso del costo de producción interno influya en el precio internacional del producto.
El planteamiento estructuralista
El estructuralis-mo sostiene que la periferia está en desventaja frente a los países centrales
En los decenios de 1950 y 1960, la distribución de los beneficios del comercio entre países desarrollados (el "centro" de la economía mundial) y países menos desarrollados (la "periferia") fue objeto de intensos debates, debido sobre todo a la influencia intelectual de Raúl Prebisch, economista argentino, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas durante muchos años y uno de los padres de la escuela estructuralista latinoamericana. El razonamiento supone una especialización del comercio entre el centro y la periferia, con arreglo a la cual en el centro predomina la exportación de productos industriales manufacturados y en la periferia la de productos primarios. Tras observar (y medir) el descenso secular de la relación de intercambio de los productos primarios frente a los bienes manufacturados, los estructuralistas se dispusieron a explicar los motivos de esa tendencia.
El descenso no se consideraba un fenómeno transitorio causado por un conjunto específico de circunstancias, sino un problema inherente tanto a las características estructurales de las economías centrales y periféricas, como a la índole del proceso de desarrollo. En pocas palabras, tres razones explicaban la tendencia decreciente de las relaciones de intercambio de los países de la periferia4.
Una consecuencia natural de política económica derivada del planteamiento estructuralista era la importancia atribuida a la industrialización como factor del desarrollo. Si el diagnóstico sobre la evolución a largo plazo de las relaciones de intercambio era válido, el proceso de desarrollo no podía depender del crecimiento impulsado por las exportaciones de productos primarios. A las políticas de desarrollo vinculadas a este planteamiento en el contexto de la América Latina de esa época se les conoce con el nombre de estrategia de sustitución de importaciones. En el Recuadro 3 se ofrece un resumen de esta estrategia.
Los planteamientos del intercambio desigual y la dependencia
El inter-cambio desigual es un concepto normativo
Los teóricos partidarios del enfoque denominado "intercambio desigual" también han insistido en la disparidad de la distribución de los beneficios del comercio entre el centro y la periferia. Una diferencia fundamental con el planteamiento estructuralista reside en el hecho de que mientras éste se centra en la evolución en el tiempo de una variable observable, a saber la relación de intercambio, aquél adopta un enfoque más normativo, centrado en la "injusticia" del comercio entre los dos grupos de países en cualquier período de tiempo.
El intercambio desigual alude a las condiciones bajo las cuales se intercambian diferentes productos objeto de comercio entre el centro y la periferia. Se afirma que el intercambio es desigual (en el sentido normativo de "injusto") porque las condiciones de producción de la periferia llevan a exportar productos a precios menores que si las condiciones hubieran sido las del centro. En todo momento, las condiciones de producción del centro se traducen en precios más altos para los productos exportados, mientras que las condiciones de producción de la periferia determinan precios bajos para sus exportaciones.
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El objetivo básico de la estrategia consistía en modificar el motor del desarrollo, reorientándolo del fomento de las exportaciones a la sustitución de las importaciones y de las inversiones en productos primarios (materias primas agrícolas, minerales y combustibles) a las inversiones en el desarrollo del sector manufacturero. La industrialización suponía la aplicación de varias medidas: (i) la protección de las industrias incipientes contra la competencia internacional; (ii) el apoyo financiero y fiscal a tales industrias; (iii) el desarrollo de la infraestructura nacional de los sectores de transportes, comunicaciones y energía; (iv) la ampliación del mercado interno de suerte que pudiese absorber los bienes manufacturados producidos por las industrias incipientes, mediante medidas adecuadas de distribución del ingreso como la reforma agraria, el bienestar social y el mejoramiento de los salarios; (v) la contribución de las inversiones extranjeras directas e indirectas; y (vi) un nuevo tipo de gobierno fuerte y racional (es decir centrado en la planificación), que representase las aspiraciones de las nuevas clases vinculadas a la industria, por oposición a los grupos tradicionales de los terratenientes y la burguesía intermediaria. Este conjunto de medidas de política dio muy buenos resultados en lo que se refiere a la creación de una base industrial y contribuyó al aumento de las tasas de crecimiento en casi toda la región de América Latina en los decenios posteriores a la guerra, tendencia que perduró hasta finales de los años setenta e inicios de los ochenta. Sin embargo, estas medidas se aplicaron en un contexto macroeconómico de ciclos económicos recurrentes, permisividad fiscal y monetaria, inflación creciente y tipos de cambio sobrevalorados, contexto que ocasionó desequilibrios fiscales y de balanza de pagos periódicos. Actualmente se reconoce en general que a la postre estos desequilibrios determinaron el agotamiento de las potencialidades de desarrollo del modelo, por lo menos en su forma tradicional. Esto ocurrió aproximadamente en dos etapas. En una primera fase, correspondiente al decenio de 1970, los desequilibrios macroeconómicos, que en general habían sido moderados hasta ese momento, resultaron exacerbados tanto por el abandono de la convertibilidad por los Estados Unidos y la consecuente proliferación de regímenes de cambio flexibles que relajaron la disciplina del sistema monetario internacional, como por la crisis del petróleo que provocó una inflación internacional. Sin embargo, estos efectos resultaron atenuados por la acumulación de una creciente deuda externa por la mayoría de los países de la región, facilitada por el enorme exceso de liquidez existente en ese entonces en los mercados internacionales de capitales, que penetraron en América Latina en forma de préstamos externos. En una segunda fase, correspondiente al decenio de 1980, los desequilibrios se hicieron insostenibles debido a la combinación de tres factores: i) el agotamiento de las nuevas corrientes de capitales debido a las crecientes dificultades para el reembolso de los préstamos internacionales; ii) el notable incremento internacional de las tasas de interés; iii) y la persistente recesión internacional, que provocó una impresionante caída de los precios de los productos primarios de exportación de América Latina. Estos factores precipitaron la llamada crisis de la deuda (es decir, la incapacidad para hacer frente al pago del servicio de la deuda externa), que señaló el final de la estrategia de la sustitución de importaciones y el comienzo de la época del ajuste estructural. |
¿Cuáles son las diferencias entre las condiciones de producción del centro y la periferia que dan lugar al intercambio desigual? Hay muchas respuestas a esta pregunta, pero en el presente documento se examinan sólo dos de ellas.
El comercio es considerado injusto cuando a trabajos equivalentes se asigna diferente valor ...
La primera es la de Arghiri Emmanuel, teórico "clásico" del intercambio desigual. La respuesta de Emmanuel es los niveles del salario. Supone este autor que los factores institucionales y las mediaciones (por conducto de la actividad de los sindicatos) fijan los salarios en el centro, y que los niveles salariales determinan los precios y no al contrario. Supone también que el capital es móvil y por tanto que hay la tendencia a obtener la misma tasa de ganancia en el centro y la periferia. Debido a circunstancias históricas, sostiene, los niveles salariales en el centro son mucho más elevados que en la periferia, y la diferencia es más grande que la de la productividad de la mano de obra. Los salarios más elevados, asociados a la igualdad de las tasas de ganancia, determinan precios más elevados en el centro y generan un intercambio desigual. De este modo, si el centro tuviera que autoabastecerse de los productos importados procedentes de la periferia, los produciría con salarios mucho más elevados y por tanto tendría que pagar mucho más por ellos. Esto es válido incluso después del ajuste por diferencias de productividad, dado que las diferencias salariales son mayores que las de la productividad. Cabe observar que, a semejanza de los estructuralistas, Emmanuel no sostiene que la periferia no se beneficia del comercio sino que la distribución de los beneficios favorece al centro.
Desde el punto de vista de la formulación de políticas no hay recomendaciones claras que puedan extraerse de la teoría del intercambio desigual, porque las medidas de política no pueden hacer mucho para reducir la diferencia salarial entre los países del centro y de la periferia. Sin embargo, cabe observar que, curiosamente, en los países del centro los sindicatos de trabajadores han recurrido constantemente al argumento de la diferencia salarial para solicitar protección, en particular en los Estados Unidos. Pero en este caso el argumento se utiliza en el contexto de la competencia desigual y no del intercambio desigual. Así, los trabajadores de los países del centro, por ejemplo los trabajadores textiles o azucareros de los Estados Unidos, se lamentan de la competencia "desleal" de los textiles importados de Asia meridional o del azúcar procedente de América Latina, producidos por trabajadores que reciben salarios varias veces más bajos que los suyos.
... o porque parece perpetuar el subdesarrollo
Diferente es la respuesta dada a la pregunta por parte de los autores pertenecientes a las escuelas del subdesarrollo y la dependencia6. Para ellos las condiciones de producción en el centro y la periferia se diferencian en muchos aspectos y no son independientes entre sí: las condiciones favorables en el centro se relacionan estrechamente con las condiciones desfavorables en la periferia y viceversa. Estos autores tienen puntos de vista diferentes pero concuerdan en el papel que desempeñan los factores históricos y las fuentes extraeconómicas de dominación en la formación de las relaciones de intercambio internacional7. Consideran que las desigualdades del comercio se relacionan con las desigualdades del desarrollo. Éstas, a su vez, son consecuencia del modo en que el sistema capitalista se ha desarrollado en el tiempo y ha entrado en contacto con otros modos de producción: los países del centro subordinan a los de la periferia en beneficio proprio. Consideran que toda la economía internacional es un sistema de dominación organizado en beneficio de los países del centro, que fomenta el subdesarrollo en la periferia. No se trata de que los países de la periferia obtengan, en términos proporcionales, pocos beneficios de las relaciones internacionales, sino de que en realidad resultan perjudicados por ellas. Por consiguiente, el desarrollo supone romper con el sistema de dependencia mediante estrategias de crecimiento autónomo. De este modo, mientras los estructuralistas destacan las consecuencias para los países de la periferia de su condición de productores de productos primarios, y Emmanuel de su condición de productores con bajos salarios, los teóricos del subdesarrollo ven el asunto desde la perspectiva de un sistema de dominación mundial en el que estos países se hallan en el lado perdedor.
Otros escritores contemporáneos, como Marcel Mazoyer, han puesto de relieve las consecuencias de la creciente globalización (véase Recuadro 4) en la competencia desigual entre productores agrícolas modernos y campesinos tradicionales, obligados a competir en condiciones sumamente desiguales en el mismo mercado mundial. Mientras que, debido a la globalización, los precios de los productos agrícolas prácticamente no varían entre un país y otro, las diferencias en la productividad del trabajo son impresionantes. Así, sostienen Mazoyer y Roudart (1997, página 457), un agricultor europeo bien dotado de tierras, insumos y equipos puede producir 500 toneladas de cereales por ano, mientras que su colega del África subsahariana que trabaja en una pequena parcela de tierra con medios manuales no llega a producir sino una tonelada por ano. La cuestión no es sólo la enorme diferencia de ingresos resultante de esta disparidad de productividad, sino también el hecho de que i) el constante aumento de la productividad del trabajo en las explotaciones agrícolas modernas ejerce una presión a la baja sobre los precios de los productos agrícolas, que se transmite a los campesinos de todo el mundo, y ii) debido a los bajos ingresos, estos campesinos difícilmente pueden tener acceso a la tecnología moderna.
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En los últimos años, prácticamente desde finales de la guerra fría, el término globalización ha pasado a formar parte de nuestro vocabulario corriente y de nuestros instrumentos conceptuales. El aumento de las corrientes comerciales de mercancías, documentado en el Modulo I.1, y los adelantos en materia de liberalización multilateral del comercio logrados en el marco del GATT/OMC no son más que un aspecto de este proceso. Otros aspectos económicos igualmente importantes se refieren a la movilidad internacional de los factores, en particular del capital, y la internacionalización de las decisiones relativas a la producción y las inversiones. Así, hoy en día los mercados de capitales se hallan plenamente integrados en una red de estrechas relaciones y se benefician de un sistema único de intervención que les permite reaccionar a las diferencias de precios y a la información económica pertinente a nivel mundial. Las empresas multinacionales, grandes y pequeñas, también toman decisiones relativas a la producción y las inversiones a nivel mundial, mediante sus redes de plantas dispersas en torno al mundo y/o mediante una red de contratos internacionales con terceros. Pero la globalización, además de ser un fenómeno económico, tiene otras dimensiones importantes como la circulación masiva de información en el mundo debido a la revolución tecnológica en curso en la esfera de las comunicaciones; la creciente estandarización entre países de la reglamentación de los asuntos económicos, culturales, científicos, ambientales y administrativos; y la creciente internacionalización de los estilos de vida, los valores humanos y estéticos, los programas políticos y las modas sociales y culturales. Las múltiples dimensiones de la globalización quedan reflejadas en la metáfora de la aldea global, es decir la idea de que la globalización ha hecho que la economía y la sociedad mundiales se asemejen a las de una aldea cuyas dimensiones coinciden con las del mundo. La de la aldea global es una metáfora eficaz pero que debe acogerse con reserva, pues las tendencias a la globalización coexisten con fenómenos que separan a los países, regiones y grupos sociales, y crean profundas diferencias entre ellos. Así, se diría que los movimientos nacionalistas, culturales y religiosos han aumentado con la globalización, en lugar de desaparecer, y otro tanto parece haber ocurrido con el abismo tecnológico que separa el Norte del Sur. La conclusión más bien es que la aldea global es un lugar heterogéneo donde predominan las desigualdades. |
Un sistema comercial basado en normas es de interés para las economías más débiles
Como respuesta a las críticas de que el comercio es injusto cuando los países tienen diferentes capacidades de negociación o productividad y niveles de vida muy diversos, los teóricos de la economía dominante senalan que la lección de la teoría de las ventajas comparadas es que las condiciones iniciales no impiden que los países puedan aprovechar las ganancias del comercio. Sin embargo, cuando existen relaciones asimétricas de poder, los países menos poderosos tienen un fuerte interés en un sistema comercial basado en normas que limiten la capacidad de los países económicamente más fuertes de explotar su posición a expensas de las economías más débiles. Esta es una poderosa razón para que los países en desarrollo participen y contribuyan a conformar un fuerte sistema de normas comerciales internacionales.
Hoy nadie dudaría que los países difícilmente pueden sobrevivir sin el comercio, y que aun si pudiesen vivir en un régimen de autarquía, resultarían gravemente perjudicados. Por tanto, el comercio en cuanto tal no es una cuestión que esté en debate. La pregunta importante es ¿cuánto comerciar? ¿Los responsables de la política deben apoyar siempre el comercio libre o deben prever algún grado de protección para las ramas productivas nacionales? La cuestión pertinente es saber si debe haber más, menos o ninguna protección. A continuación se examinan los principales argumentos en favor y en contra de la protección.
Se puede defender la protección con argumentos meramente económicos o basándose en otras razones como las exigencias de equidad, los objetivos de seguridad nacional, la protección de los grupos vulnerables, la necesidad de evitar riesgos considerados inaceptables y la defensa de ciertos grupos de interés por cálculo político.
Argumentos económicos
Los argumentos económicos subrayan el papel del aprendizaje industrial ...
Entre los argumentos económicos en favor de la protección el más importante es el de la industria incipiente. La protección se justifica como medida temporaria mientras una industria naciente se desarrolla y alcanza la etapa en que estará en condiciones de hacer frente a la competencia internacional. Varias razones pueden justificar la protección de una rama productiva durante su fase inicial. Entre las más citadas figuran las economías de escala, los procesos de aprendizaje administrativo y tecnológico, los costos de inicio de actividades (por ejemplo, la apertura de canales de comercialización, la introducción y adaptación de tecnologías) y las economías externas a las empresas pero internas a la rama de producción, las que pueden requerir tiempo y necesitar ayuda para desarrollarse, pero que una vez desarrolladas permitirán que la rama se mantenga por sí sola.
... así como las fallas del mercado ...
También se recomienda la protección cuando mercados importantes para el desarrollo de una actividad no existen o funcionan mal. La protección puede permitir que una industria desarrolle sus actividades en estas condiciones de fallas del mercado. Así, por ejemplo, la falta de mercados financieros en un país o el funcionamiento deficiente de éstos pueden impedir que una industria movilice los recursos financieros necesarios para modernizarse y hacer frente a la competencia internacional. La protección puede permitir a la industria producir las ganancias extraordinarias necesarias para financiar sus planes de expansión y mejoramiento tecnológico.
... y las externalidades ...
Existe un argumento relacionado pero distinto en favor de la protección a las industrias que generan externalidades y efectos de goteo para otros grupos. Se recurre a este tipo de argumentación para defender el mantenimiento de la protección concedida a los agricultores europeos al amparo de la política agrícola común (PAC). Se sostiene que la agricultura es una actividad que cumple múltiples funciones, cuya contribución no se reduce a la producción de alimentos sino que abarca también la protección del medio ambiente, la ordenación de los suelos, y la protección del paisaje y el estilo de vida de las zonas rurales. Al proteger a los agricultores europeos contra la competencia extranjera, se protegerán estos efectos colaterales benéficos de la agricultura, por los cuales, se cree, los consumidores y ciudadanos europeos están dispuestos a pagar.
... y los efectos de la relación de intercambio
Otro argumento económico es el conocido como teoría del arancel óptimo. En los países importadores y exportadores suficientemente importantes para influir en el precio mundial de un determinado producto, la aplicación de un arancel a las importaciones (o la imposición de un impuesto a las exportaciones) puede contribuir a mejorar la relación de intercambio en beneficio del país. Ello debido a que al limitar las importaciones, el arancel debilitará la demanda mundial y ejercerá una presión a la baja sobre el precio del producto importado. Del mismo modo, al limitar las exportaciones, el impuesto a la exportación debilitará la oferta mundial y ejercerá una presión al alza sobre el precio del producto exportado. Naturalmente, los beneficios aportados por este tipo de protección se producen a expensas de los países con los que se tienen relaciones comerciales.
Un tipo de protección que se aplica con frecuencia, conocido como protección compensatoria, procura contrarrestar las prácticas comerciales "desleales", en particular el tipo de competencia que resulta de las subvenciones a la exportación o del dumping. Se propugna la protección porque el precio al cual el producto ingresa al país refleja las prácticas desleales de parte de los exportadores. Por tanto, no es un precio al que debería ajustarse la industria nacional.
Argumentos no económicos
Las razones no económicas incluyen la redistribución del ingreso, hacia grupos vulnerables o, a menudo, hacia grupos poderosos
A menudo las razones sociales y políticas aducidas en favor de la protección son más convincentes que los argumentos meramente económicos. En lo esencial, la protección procura evitar los efectos negativos de la competencia de las importaciones sobre los ingresos de los propietarios nacionales de los factores. Constituye también un medio para favorecer a ciertos grupos considerados merecedores de una discriminación positiva en el contexto del proceso político de adopción de decisiones. Es el caso de los agricultores de muchos países, sobre todo de Europa, Japón y Estados Unidos. A través del proceso político, las sociedades de estos países han decidido, por motivos sociales y políticos, otorgar a sus sectores agrícolas un trato económico especial, incluso al costo de aumentar los precios de los alimentos para los consumidores y elevar los impuestos a los contribuyentes (además de reducir las oportunidades para otros países). Éste es un lujo que difícilmente pueden permitirse los países en desarrollo.
Otro motivo frecuente para recurrir a la protección es la presión política tenaz ejercida por grupos industriales o de trabajadores, cuyos intereses resultarían perjudicados por el libre comercio.
Producir con la ayuda de la protección una cantidad de productos más diversificada de la que se habría producido con la especialización asociada al libre cambio, también puede tener ventajas sociales y políticas más amplias, como el mejoramiento de la defensa nacional. Este argumento se suele utilizar para proteger a la industria militar y a las llamadas industrias "estratégicas".
Argumentos de seguridad alimentaria
El comercio puede contribuir a la seguridad alimentaria ...
También se puede sostener la protección por razones de seguridad alimentaria. Según la definición de la FAO, el objetivo de la seguridad alimentaria es garantizar en todo momento a todos los seres humanos el acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan. Comprende tres aspectos diferentes, a saber, disponibilidad, estabilidad y acceso. Por tanto, los gobiernos pueden tratar que, mediante la protección, se alcance algún nivel mínimo de producción nacional de alimentos básicos. La protección puede también amparar a los consumidores frente a graves fluctuaciones de origen externo y preservar las ventajas sociales y estratégicas de los alimentos. Sin embargo, las relaciones entre comercio y seguridad alimentaria son complejas.
El comercio puede contribuir a la seguridad alimentaria de varias maneras: eliminando el desajuste entre las necesidades de producción y de consumo; reduciendo la variabilidad de la oferta; propiciando el crecimiento económico; haciendo más eficiente la utilización de los recursos mundiales; y permitiendo que la producción se realice en las regiones más adecuadas para ello. Pero la dependencia del comercio también puede entrañar algunos riesgos, como la inseguridad de los suministros, la inestabilidad de los precios mundiales y un aumento del daño ambiental en el caso que no se adopten políticas adecuadas.
Al contribuir al crecimiento de una producción más eficiente, el comercio puede ser una fuente de ingresos para el país. En el plano nacional, las divisas adicionales procedentes de las exportaciones aumentan la capacidad del país de suplir a un posible déficit alimentario. En los hogares, el ingreso generado por el crecimiento puede mejorar el acceso de la población a los alimentos. Este aumento del ingreso puede beneficiar a los sectores más pobres de la población, siempre que éstos participen en la producción de las exportaciones o que exista un mecanismo interno de redistribución o un "efecto de goteo" del ingreso generado. Si existen obstáculos que impiden a los pequeños agricultores beneficiarse de las oportunidades ofrecidas por la producción de exportación, se deberán adoptar medidas adecuadas. De lo contrario, su producción puede de hecho resultar perjudicada por un posible aumento del precio de la tierra, debido al incremento de ingresos procedentes de la tierra resultante de la expansión del comercio.
... pero hay también riesgos
En los países en desarrollo los cultivos comerciales no alimentario suelen ofrecer mejores oportunidades de exportación. Por consiguiente, el aumento de las oportunidades comerciales puede favorecer la sustitución de cultivos alimentarios por cultivos comerciales no alimentarios. Esto puede redundar en beneficio de la seguridad alimentaria de los productores, si pueden comprar alimentos en los mercados locales a precios convenientes. Sin embargo, la seguridad alimentaria puede exponerse a peligros si las ineficiencias del sistema de comercialización de alimentos acarrean un aumento de los precios de los mismos. Hay varios ejemplos en los que el fomento de los cultivos comerciales de exportación también ha traído consigo un aumento de la producción alimentaria, debido al mejoramiento general de la distribución de insumos y la prestación de servicios al sector agropecuario, y a los efectos retardados sobre los cultivos alimentarios de los fertilizantes utilizados en cultivos comerciales. Hay casos en que el valor social y estratégico particular de los alimentos justifica algún mecanismo de protección. Por ejemplo en los países propensos a la sequía, donde la producción alimentaria varía considerablemente a causa de la frecuente falta de agua y donde las divisas proceden fundamentalmente de las exportaciones agropecuarias. La producción de cultivos de exportación probablemente siga la misma tendencia que la producción de alimentos, y por tanto las divisas procedentes de las exportaciones no basten para importar alimentos suficientes en un año "malo".
La cuestión de la diversificación de la agricultura ocupa un lugar preferente en los programas de muchos países en desarrollo. Uno de sus aspectos se refiere a la diversificación de las exportaciones de productos agropecuarios. En muchos países en desarrollo los ingresos aportados por las exportaciones dependen de uno o dos productos básicos principales. La diversificación tiene como finalidad reducir la dependencia de las oscilaciones del mercado mundial de estos productos y establecer las bases para un flujo de ingresos más estable.
Algunos países están dispuestos a dejar de percibir ingresos del comercio con el fin de reducir el riesgo de su dependencia alimentaria del mercado mundial. Asimismo, están dispuestos a establecer los mecanismos y pagar el precio necesario para proteger a los productores nacionales a fin de ofrecerles alicientes para producir una cantidad determinada de alimentos. Estas medidas pueden justificarse cuando hay una situación de inseguridad de los suministros, causada por una infraestructura de transportes deficiente, dificultad de acceso a las instalaciones portuarias u otros factores. Sin embargo, cabe observar que en este caso la dependencia alimentaria puede reemplazarse por otro tipo de dependencia, como la dependencia de las importaciones de fertilizantes, en especial en el caso de países pequeños.
La autonomía alimentaria es un enfoque para la seguridad alimentaria
La dependencia alimentaria también puede tener su origen en algunas prácticas comerciales desleales, como el dumping o las subvenciones excesivas a las exportaciones, por parte de los países con que se mantienen relaciones comerciales; prácticas que introducen en el mercado alimentos baratos frente a los cuales los productores nacionales no pueden competir. En el Recuadro 5 se aborda la cuestión de la seguridad alimentaria versus la autosuficiencia alimentaria. Un concepto que encuentra cada vez más aceptación es el de autonomía alimentaria. Supone el mantenimiento de un nivel determinado de producción nacional, asociado a la capacidad para importar -mediante la exportación de otros productos- a fin de atender las necesidades alimentarias de la población. Este concepto se examina detalladamente en el Módulo II.10, en el que se abordan las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria en el contexto de las negociaciones de la Ronda del Milenio.
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En general, por autosuficiencia alimentaria se entiende el grado en que un país puede satisfacer sus necesidades alimentarias con su propia producción. Se puede pensar que un país ejerce un control mayor sobre sus abastecimientos alimentarios si no depende de los mercados internacionales, en los que es posible que las importaciones de alimentos provengan de países políticamente hostiles. Los conceptos de autosuficiencia alimentaria y seguridad alimentaria difieren en dos puntos fundamentales:
En otras palabras, la autosuficiencia alimentaria se relaciona con una perspectiva global del desarrollo que subraya la necesidad de una solución autocéntrica, mientras que la seguridad alimentaria es compatible con una visión del desarrollo que no excluye la especialización internacional y las ventajas comparadas. Los que creen que los países deben fomentar la especialización internacional dentro de la agricultura y entre la agricultura y otros sectores de la economía, afirman que un país no podrá explotar plenamente su potencial productivo si no logra aprovechar las ventajas comparadas potenciales. Los que piensan que la autosuficiencia ofrece mayores beneficios, afirman que las ventajas comparativas ofrecidas por cultivos de exportación como el té o el caucho no son inherentes a los recursos físicos de los países, sino la consecuencia de inversiones anteriores en determinadas ramas, realizadas a menudo por potencias coloniales que buscaban materias primas para sus propias industrias o su propio consumo. Sostienen que esta situación ha forzado a algunos países a producir bienes expuestos a relaciones de intercambio decrecientes en mercados internacionales inestables por naturaleza. Lejos de aumentar su seguridad alimentaria, estos países tienen ingresos de exportación decrecientes que fluctúan sin orden ni concierto, lo que dificulta la planificación de las importaciones y la elaboración de planes de desarrollo nacionales o sectoriales de mediano plazo. Un argumento más significativo para un mayor acento en la autosuficiencia alimentaria es cuando el principal alimento básico de un país se comercializa en el mercado internacional en cantidades reducidas y da lugar a un mercado poco activo. Es el caso del maíz blanco y quizás del arroz. Cuando ello ocurre, el aumento de la demanda por más de un importador principal puede determinar un alza de los precios y crear dificultades a todos los importadores. |
Fuente: FAO (1997). Implicaciones de las políticas económicas en la seguridad alimentaria: Manual de capacitación, p. 19-21. Materiales de Capacitación para la Planificación Agrícola No. 40. Roma.
Muchos de los argumentos en favor del libre intercambio se utilizan también en defensa del comercio en general, y se han presentado ya en la sección 2.2. Cuatro son los argumentos principales en favor del comercio libre o, lo que es lo mismo, en contra de la protección, a saber: que la protección favorece la ineficiencia, que estimula comportamientos tendientes a la captación de rentas, que siempre supone una pérdida de bienestar, y que existen normalmente instrumentos no comerciales más directos y eficientes para alcanzar los objetivos deseados.
La protección estimula la ineficiencia ...
El primer argumento pone de relieve el hecho de que al aislar a los productores nacionales de las presiones de la competencia internacional, al menos en parte, la protección ofrece la posibilidad de que las industrias ineficientes se perpetúen a expensas de los consumidores nacionales y de la solidez del proceso de crecimiento. Además, obstaculiza el proceso dinámico de aprendizaje e innovación empresariales estimulado por la competencia internacional. Al reducir la competencia y aumentar artificialmente las ganancias, las ramas de actividad protegidas pueden atraer la constitución de un número de empresas que supere lo justificable económicamente, e impedir el aprovechamiento de las posibles economías de escala.
... distrae esfuerzos hacia la captación de rentas ...
Se sostiene también que las autoridades políticas suelen aplicar medidas proteccionistas en favor de sectores de producción basándose en criterios ad hoc y a menudo clientelistas, sin tomar en cuenta las pérdidas claramente identificables y cuantificables derivadas de la disminución del comercio. Esta práctica da lugar a situaciones en que los empresarios y los propietarios de los factores productivos suelen concentrar sus energías en ejercer presión sobre las autoridades para obtener concesiones administrativas que les beneficien, lo que se denomina comportamiento de captación de rentas. Los que preconizan el libre intercambio afirman que, dado que la mayoría de las veces el proceso político hace que sea prácticamente imposible evitar tales situaciones, lo mejor sería recomendar a los países el libre cambio sin excepciones o, si ello no fuera viable, la aplicación equitativa y transparente de niveles reducidos y similares de protección arancelaria a todas las industrias.
... es costosa para la sociedad ...
Otro argumento en contra de la protección es que hace a la sociedad en su conjunto más pobre, en términos generales. La razón de esta pérdida de bienestar se explicará en detalle en el Módulo I.3 Los instrumentos de protección y sus repercusiones económicas. Si bien los productores se benefician de la protección, sus ganancias son anuladas con creces por los mayores precios que los consumidores deben pagar por los productos protegidos. Si la protección se realiza mediante subvenciones a los productores o a los insumos, serán los contribuyentes los que saldrán perdiendo.
... y normalmente existen alternativas más eficaces
Naturalmente, todo costo para la sociedad debe ser ponderado en relación a los beneficios que se pretenden obtener con la política proteccionista. Pero normalmente hay medidas más directas y más eficientes para atender las fallas del mercado, diferentes de la protección comercial. Por ejemplo, si se desea promover industrias incipientes, sería mejor hacerlo mediante una subvención específica a la rama que a través de una protección comercial que beneficia a todas las empresas, sean o no incipientes.
Hoy por hoy, entre los responsables de la toma de decisiones del mundo entero predomina, con diferencias de acento, la opinión de que el comercio es ventajoso y que es menester fomentar el crecimiento de los intercambios internacionales. El camino para promover el comercio pasa por la reducción progresiva de los niveles de protección, lo cual debería lograrse mediante negociaciones y concesiones recíprocas. Dos métodos no excluyentes permiten avanzar por este camino. Uno consiste en los acuerdos comerciales regionales, que se proponen reducir o eliminar los obstáculos comerciales entre un conjunto limitado de países, generalmente (pero no siempre) vecinos. El otro consiste en las negociaciones comerciales multilaterales, como las celebradas durante varios decenios en el marco del GATT y ahora de la OMC. Estos acuerdos se denominan multilaterales porque excluyen el trato preferencial de un país a otro país o conjunto de países, y se basan en la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida (NMF) a todos los países suscriptores del acuerdo8 .
... pero políticamente a menudo requiere concesiones de los socios comerciales
En general, los responsables de adoptar decisiones de política no hacen concesiones comerciales sin recibir otras concesiones a cambio. Hay una historia secular de negociaciones (y guerras) comerciales internacionales que explican esta actitud. Las negociaciones del GATT/OMC representan un sistema moderno para examinar estas concesiones y compensaciones y llegar a acuerdos de manera organizada y coherente. Es interesante observar que mientras los economistas de la corriente teórica dominante se han centrado tradicionalmente en las ventajas del comercio y han propugnado implícita o abiertamente el desmantelamiento unilateral de los sistemas de protección, los responsables de la formulación de políticas y los economistas con experiencia práctica en materia de políticas han considerado el asunto en términos de concesiones recíprocas9 . Ello probablemente se debe a que los responsables de la formulación de políticas y los economistas con experiencia práctica conocen mejor las imperfecciones y los rasgos extraeconómicos presentes en el funcionamiento del mercado, y a que los primeros están expuestos a las presiones de grupos políticamente influyentes cuyos intereses pueden resultar perjudicados por la competencia internacional.
El comercio más libre puede alcanzarse en un contexto multilateral o regional
Los bloques comerciales regionales (BCR) pueden considerarse a grandes rasgos como una forma de reducción de la importancia económica de las fronteras políticas nacionales dentro de una zona geográfica. Hay varios tipos de acuerdos regionales, que exigen compromisos diferentes por parte de los países participantes. En las zonas de libre comercio (ZLC), los países miembros reducen o eliminan los obstáculos comerciales entre ellos pero mantienen regímenes comerciales distintos con otros países. Este sistema permite que los integrantes de las zonas de libre comercio protejan sectores específicos contra la competencia de países no miembros, en el caso que así lo desearan; pero también crea muchos problemas de administración de aduanas debido a la necesidad de controlar las reexportaciones. Así, si A y B son miembros de una zona de libre comercio, con un régimen recíproco de aranceles nulos para las importaciones entre ellos, y A aplica un arancel elevado a las computadoras mientras que B aplica un arancel muy bajo, los comerciantes tratarán de importar computadoras a B y luego reexportarlas a A. Este problema desaparece con las uniones aduaneras (UA), cuyo funcionamiento se asemeja al de las ZLC con la diferencia de que los países participantes resuelven adoptar un régimen comercial común con terceros, es decir aplicar un régimen de arancel externo común. Las UA no tienen que controlar las reexportaciones, pero reducen la libertad de maniobra de que disponen los distintos miembros para proteger a determinadas industrias, habida cuenta que éstos tendrán que negociar con otros miembros la aplicación de un arancel externo común elevado para dichas industrias. Una forma de BCR de carácter más vinculante son las uniones económicas (UE). Las UE son uniones aduaneras en que también los factores, y no sólo los productos, pueden circular libremente. Los países que integran las UE también pueden armonizar otros aspectos de sus políticas económicas, como los sistemas financieros, los regímenes fiscales o las normas laborales.
¿Qué ventajas obtienen los países de los bloques comerciales regionales? Esto depende de muchas circunstancias pero, en general, las ventajas serán mayores cuanto mayor sea la complementariedad potencial de las economías nacionales participantes. Por ejemplo, dos países que han seguido una estrategia de sustitución de importaciones para crear una base industrial diversificada pero cuyas ventajas comparadas se encuentran en ramas diferentes, pueden beneficiarse considerablemente de un BCR. Esto debido a que, si las economías son complementarias, tendrán mayores posibilidades para especializarse según sus ventajas comparativas. Así, la integración comercial de productos agropecuarios entre dos países ofrecerá mayores ventajas si un país se especializa en productos tropicales y el otro en productos de clima templado, en lugar de que ambos produzcan los mismos productos.
Cuando los países entran a formar parte de un BCR, la reducción o eliminación recíproca de aranceles impulsa el crecimiento de las corrientes comerciales entre ellos, situándolas por encima del nivel de intercambio que mantenían bajo el régimen de protección. Este efecto se llama creación de comercio y es un resultado positivo de los BCR. De otro lado, el acuerdo favorecerá la sustitución de suministros de países no miembros por suministros de países miembros, no porque el país miembro es la fuente más barata sino porque tiene un arancel preferencial o carece del todo de arancel. Este efecto se llama desviación de comercio y puede tener repercusiones negativas en la eficiencia, habida cuenta que es posible que en el BCR se importen bienes de países participantes que podrían conseguirse a menor precio en países que no forman parte del bloque.
Los acuerdos comerciales regionales son cada vez más populares
Paralelamente a las negociaciones comerciales multilaterales, los bloques comerciales regionales comenzaron a formarse en el mundo a partir del decenio de 1950, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Hasta el momento, el bloque más importante ha sido la Unión Europea (UE), que ha tenido repercusiones considerables en los mercados agrícolas mundiales y constituye un punto de referencia para el análisis comparativo a la hora de evaluar el alcance de otros acuerdos.
De un total de 198 acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC (o previamente al GATT), 119 están actualmente en vigor10. En los últimos años, los responsables de la formulación de políticas de los países en desarrollo han indicado su apoyo a los acuerdos comerciales regionales. En el Recuadro 6 se ponen de relieve algunos de los principales acuerdos vigentes entre países en desarrollo.
| Región | Organización | Países miembros |
| África al Sur del Sahara | Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC) | Camerún, Chad, Congo, Gabón, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana |
| Mercado Común para el África Oriental y Meridional (COMESA) | Angola, Burundi, Comoras, Djibouti, Etiopía, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Rwanda, Somalia, Sudán, Swazilandia, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe | |
| Unión Monetaria y Económica del África Occidental (UEMAO) | Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Malí, Níger, Senegal, Togo, Guinea-Bissau | |
| Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) | Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Togo | |
| Unión Aduanera del África Austral (SACU) | Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia | |
| Comunidad del Africa Meridional para el Desarrollo (SADC) | Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia, Zimbabwe | |
| Asia | Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (APEC) | Australia, Brunei, Canadá, Corea, China, Estados Unidos, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japón, Malasia, Nueva Zelandia, Singapur, Tailandia |
| Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) | Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia, Vietnam | |
| Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC) | Bangladesh, Bhután, India, Maldivas, Nepal, Pakistán, Sri Lanka | |
| América Latina | Mercado Común Andino (MCA) | Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela |
| Comunidad del Caribe (CARICOM) | Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, St. Kitts y Nevis, Sta. Lucía, San Vicente, Trinidad y Tobago | |
| Mercado Común Centroamericano (MCCA) | Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua | |
| Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) | Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela | |
| Mercado Común del Sur (MERCOSUR) | Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay | |
| Oriente Medio y África del Norte | Consejo para la Cooperación en el Golfo (CCG) | Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán, Qatar |
| Consejo de la Unidad Económica Árabe (CUEA) | Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Iraq, Jordania, Kuwait, Libia, Mauritania, Somalia, Siria, Sudán, Yemen | |
| Organización de Cooperación Económica (ECO) | Irán, Pakistán, Turquía |
El impulso político para establecer acuerdos comerciales regionales va en aumento. Varios factores contribuyen a este respecto, a saber, consideraciones estrictamente políticas (como en el caso de la UE); las economías de escala, que infunden en los países el temor de que sus productores puedan encontrarse en desventaja con respecto a sus competidores de mayor escala, si no se agrupan a nivel regional; el deseo de utilizar los acuerdos regionales para "cerrar dentro" e incluso extender la liberalización multilateral alcanzada en la Ronda Uruguay; y, cuando se acercaba la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay, el temor de que no se alcanzase un acuerdo final, lo cual llevó a los países a reforzar los bloques regionales ante la posibilidad de una futura polarización del comercio (véase OMC, 1998).
La agricultura puede ser muchas veces un sector problemático para los BCR, debido al grado de intervención en los mercados de los países participantes a los efectos de alcanzar metas específicas de precios e ingresos. Si los obstáculos al comercio de los productos agrícolas son removidos como parte del BCR, pero los países continúan a perseguir políticas de precios diferentes, se producirán importantes distorsiones en el comercio. En efecto, aún considerando los costos de transporte y comercialización, una vez que las barreras comerciales han sido removidas en el BCR los productos agrícolas fluirán desde los países con bajos precios de mercado hacia los países con los precios más altos. Por esta razón, a menudo la agricultura queda fuera de los BCR (por ejemplo, la Asociación Europea de Libre Comercio) o es liberalizada en el marco de cuotas arancelarias específicas (por ejemplo, el Acuerdo Centro Europeo de Libre Comercio). No está claro si los acuerdos comerciales regionales que excluyen la agricultura cumplen los requisitos del GATT para obtener una excepción al criterio de que los BCR deben sustancialmente cubrir todo el comercio. La alternativa es desarrollar una política agrícola común para el conjunto de la región, como ha hecho la UE. Sin embargo, una política común determina una considerable redistribución del ingreso cuando los miembros del BCR tienen diferentes niveles de autosuficiencia en productos diversos, como ha ocurrido en la UE. No hay solución fácil a estos problemas cuando los países que se unen en un BCR tienen diferentes niveles de protección a la agricultura.
La agenda de la política comercial está ahora influida por nuevas preocupaciones
Mientras las tesis estructuralista y de la dependencia han perdido fuerza en los últimos años, no obstante el descenso de los precios de los productos primarios y la crisis de la deuda, el debate público sobre las cuestiones relacionadas al comercio internacional se ha ampliado con la inclusión de preocupaciones ambientales, sociales y éticas. Este hecho se debe a las reservas de muchos consumidores respecto a la aceptabilidad de los bienes ofrecidos a través del comercio, ya sea por las características propias de tales bienes o por las relaciones sociales bajo las cuales se producen. También se relaciona con la aparición de "movimientos éticos", en particular en los países de la OCDE.
Una gran variedad de organizaciones no gubernamentales cumplen una función destacada en los debates sobre estas cuestiones11.
Entre las exigencias planteadas por este sector de opinión figuran las siguientes:
Los promotores de estas inquietudes proponen que estas cuestiones se incluyan en las negociaciones y los acuerdos comerciales internacionales, como los celebrados en el marco de la OMC. Otros sostienen que las negociaciones comerciales deberían centrarse en los problemas económicos y que las cuestiones sanitarias, sociales, culturales y relacionadas con los derechos humanos deberían tratarse en otros foros.
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Un número creciente de organizaciones está promoviendo redes de comercio justo (llamado también comercio alternativo). Se trata de establecer relaciones directas entre los productores de los países en desarrollo y los consumidores, sobre todo de los países industrializados. Muchos de los pequeños productores que participan en estas relaciones comerciales directas son cooperativas de mujeres. El comercio justo se beneficia del creciente número de consumidores dispuestos a pagar otro precio y eventualmente a comprar en otras tiendas, a fin de asegurarse de que lo que compran ha sido producido bajo ciertas condiciones y contribuye a ciertos fines sociales. Los criterios utilizados para determinar si una relación de intercambio es `justa' suelen variar de una organización de comercio alternativo a otra, pero hay algunos elementos básicos que pueden resumirse de la manera siguiente:
El comercio justo de alimentos comenzó a principios del decenio de 1970 con la venta de azúcar de caña y café en tiendas alternativas especializadas. Con la introducción en 1988 de etiquetas de comercio justo, los productos alimentarios también comenzaron a venderse por conducto de los canales de comercialización tradicionales y de este modo pudo ampliarse considerablemente este nuevo tipo de mercado de alimentos. Entre éstos figuran ahora el café, el cacao, las bananas y la miel. |
La pérdida de destrezas y conocimien-tos nativos es otra preocupación
Otro temor relacionado con la liberalización del comercio de productos alimentarios y agrícolas, expresada por académicos, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de agricultores, es la creencia de que la agricultura campesina y los conocimientos tradicionales acumulados por ella están desapareciendo como consecuencia de dicha liberalización. Preocupaciones similares se manifiestan en relación con el empobrecimiento cultural provocado, por ejemplo, por la desaparición de la artesanía y los conocimientos técnicos autóctonos. Aunque se afirme que el comercio genera conocimientos y confianza, se sostiene que las tecnologías se imponen a los países en desarrollo, cuyos habitantes aprenden a `consumir' técnicas nuevas pero no a adaptar o generar nueva ciencia y tecnología. Las tendencias a la globalización han renovado la importancia de estas preocupaciones.
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1 Así, si en el ejemplo propuesto un componente electrónico se intercambia a nivel internacional por 90 kg de azúcar, las ganancias del comercio serán mayores para los Estados Unidos que para Brasil. Al vender un componente a Brasil, los Estados Unidos obtienen 90 kg de azúcar, es decir 40 kg más (80 por ciento más) de lo que habrían obtenido en el mercado interno. Al vender 90 kg de azúcar a los Estados Unidos, Brasil obtiene 1 componente electrónico, es decir 0,1 pastilla más (11,1 por ciento más) de lo que habría producido internamente.
2 En este contexto, "demandantes mucho más ávidos" quiere decir que los consumidores de los Estados Unidos están dispuestos a renunciar a más componentes electrónicos por una tonelada de azúcar que los consumidores de Brasil.
3 Esto no quiere decir que la ganancia total del país disminuirá, dado que el volumen de exportaciones puede aumentar de manera tal que compense ampliamente el descenso de la relación de intercambio.
4 En este contexto, la relación de intercambio se define como el índice de precios de los productos de exportación dividido por el índice de precios de los productos de importación en dichos países.
5 La elasticidad-ingreso de la demanda de un producto indica la proporción en la cual la demanda aumenta cuando aumenta el ingreso. Si el aumento de la demanda es proporcionalmente mayor que el del ingreso, se dice que la demanda es "elástica". En caso contrario, se dice que es "inelástica" o "rígida".
6 Se pueden incluir en estas escuelas a autores como Samir Amin, Paul Baran, Teotonio Dos Santos, André Gunder Frank, Osvaldo Sunkel e Immanuel Wallerstein, entre otros.
7 Por dominación extraeconómica se entiende una forma de dominio que no tiene su origen en una capacidad superior para competir en mercados más o menos libres y abiertos, sino en el empleo de la coerción basada en la superioridad política, militar o institucional.
8 La aplicación de la cláusula de la nación más favorecida por el país A al país B entrana que A reservará a todas las importaciones procedentes de B el mejor trato reservado a las importaciones procedentes de cualquiera de los otros países con los que A comercia.
9 No sucedió así en el decenio de 1980, cuando muchos países en desarrollo desmantelaron sus sistemas de protección sin negociaciones o concesiones comerciales recíprocas con sus interlocutores comerciales del mundo desarrollado. Si dichos países habían decidido encaminarse hacia un sistema económico más abierto ?por qué lo hicieron de manera unilateral, sin aprovechar esta oportunidad para negociar y buscar alguna reciprocidad con sus interlocutores comerciales? Probablemente la respuesta sea que las condiciones de negociación eran muy desfavorables para ellos en ese entonces. En efecto, se hallaban sometidos a una gran presión para ajustar sus economías debido a su endeudamiento, la reducción de las corrientes de inversiones extranjeras, las elevadas tasas de interés internacionales y el considerable descenso de los precios de los productos primarios registrado en el decenio de 1980.
10 http://www.wto.org/wto/develop/regional.htm (21 febrero, 2000).
11 Organizaciones como Human Rights Watch y la Secretaría Internacional de Amnistía Internacional se dedican a promover la elaboración de códigos de conducta para las empresas, que sean sensibles a los derechos humanos. Por ejemplo, se senala a las exportaciones no tradicionales, en especial la floricultura, como una esfera que debe recibir una atención especial en los códigos de conducta y los acuerdos sobre las normas laborales por los peligros potencialmente graves para la salud que encierran. La campana en favor de las prendas de vestir limpias de los Países Bajos tiene por finalidad mejorar las normas y condiciones de trabajo en la industria de la confección en todo el mundo.
