CHAPITRE III. BRÉSIL ¹

I. INTRODUCTION

Au Brésil, la production agricole fournit environ 30 pour cent de l'ensemble des revenus d'exportation. C'est le principal producteur mondial de café et de sucre (de canne) et l'un des premiers pour les produits dérivés du soja, le jus d'orange, le cacao, la viande bovine, le tabac et le coton. De ce fait, en tant que membre du Groupe de Cairns, il a joué un rôle actif dans le cadre des négociations du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture.

Avant la création de l'OMC, le Brésil avait déjà unilatéralement mis en place une série de réformes économiques, qui ont été développées dans un contexte régional, avec la création en 1995 du Marché commun austral (MERCOSUR). Auparavant, les prix agricoles et la production faisaient l'objet d'une importante intervention publique. Diverses études ont montré que cette position vis-à-vis de l'agriculture, et de la politique économique en général, avaient eu pour effet une taxation implicite nette du secteur. La situation a évolué de manière radicale au cours des dernières années les incitations utilisées paraissant dans l'ensemble neutres pour le secteur.

Malgré la progression rapide de l'industrialisation, l'agriculture reste un secteur important, qui contribue à hauteur d'environ 11 pour cent au PIB et qui emploie 25 pour cent de la main d'_uvre totale. Si l'on tient compte des activités qui se trouvent en amont et en aval, le secteur représente jusqu'à 35 pour cent du PIB. La croissance de ce secteur a été impressionnante: dans les années 90, la production agricole totale (en prix constants) a progressé de près de 40 pour cent. Cependant le processus de transformation ne s'est pas effectué sans heurts. D'importantes transformations sont encore en cours, et comportent des coûts sociaux élevés dans plusieurs cas. Le fort endettement des campagnes, l'écart croissant des revenus entre les petits et les gros exploitants et la persistance de la pauvreté et de l'insécurité alimentaire sont des coûts de transition à supporter pour les réformes et les transformations économiques. La réforme agraire a pris une importance de premier ordre. Il existe un large consensus politique à propos des avantages sociaux nets de la libéralisation, malgré les coûts sociaux qui doivent être prix en charge par les autorités publiques par le biais de programmes d'aide ciblés afin de faciliter la transition des groupes concernés.

II. BILAN DE LA MISE EN _UVRE DE L'ACCORD SUR L'AGRICULTURE

2.1 Accès aux marchés

Avant le Cycle d'Uruguay, le Brésil n'avait consolidé que 5 pour cent de ses lignes tarifaires agricoles (6 pour cent pour tous les produits). Dans le Cycle d'Uruguay, tous les tarifs ont été consolidés, dans une fourchette de 0-55 pour cent, avec des taux maximum de 35 ou de 55 pour cent pour la plupart des produits. La simple moyenne des taux consolidés pour les principaux groupes de produits agricoles du Système harmonisé dépasse 40 pour cent pour cinq groupes: produits laitiers (SH 04), céréales (SH 10), produits de meunerie (SH 11), préparations à base de viande (SH 16) et boissons, alcools et vinaigres (SH 22). La simple moyenne des taux consolidés, pour tous les produits agricoles se montait à 36 pour cent^.2

Les taux effectivement appliqués depuis 1995 ont été considérablement inférieurs aux taux consolidés. En 1996, la simple moyenne de tous les produits agricoles était de 11 pour cent, contre 36 pour cent pour les tarifs consolidés. Parmi les groupes de produits auxquels des taux relativement plus élevés ont été effectivement appliqués, on peut citer les produits laitiers (taux moyen effectivement appliqué de 16 pour cent), les préparations à base de viande (16 pour cent) le sucre (17 pour cent), le cacao et les préparations à base de cacao (16 pour cent) et les préparations à base de céréales (17 pour cent). En général les taux effectivement appliqués sont d'un tiers à un cinquième inférieurs aux taux consolidés (voir tableau 1).

Deux phénomènes essentiels expliquent la situation actuelle. La libéralisation des échanges agricoles s'inscrit dans le cadre des réformes économiques plus vastes adoptées dès avant même la création de l'OMC³. Par exemple, un nouveau programme de réforme tarifaire mis en place en 1990 a porté les droits de douane de 32 à 14 pour cent, en trois ans. L'entrée en vigueur du MERCOSUR a imposé de nouvelles limites aux structures tarifaires du Brésil. En outre, le maintien d'un faible taux d'inflation, surtout pour les produits alimentaires a été recherché délibérément, afin de limiter la hausse des salaires dans l'industrie du fait du développement de ce secteur.

Tableau 1: Tarifs consolidés de l'OMC et droits effectivement appliqués à certains produits agricoles, 1996 (pourcentage ad valorem)

Source: Mauro de Rezende Lopes, Agricultural trade reform in Brazil: tensions in the process of adjustment, The Getulio Vargas Foundation, Sao Paolo, Brésil, septembre 1996.

L'adoption par le Brésil du tarif extérieur commun (TEC) du MERCOSUR, en janvier 1995, a encore accéléré le processus de réforme tarifaire et de réduction des droits de douane. Au titre du TEC, tous les droits de douane, qui vont de 0 à 20 pour cent sont des droits ad valorem et sont appliqués à la valeur c.a.f. du produit. Comme ses partenaires du MERCOSUR, le Brésil a profité des exemptions du TEC, notamment celles accordées à de nombreux produits agricoles et surtout aux produits alimentaires.

Pour ce qui est d'autres engagements d'accès au marché, le Brésil a ouvert des contingents tarifaires dans le Cycle d'Uruguay pour les pommes, les poires et le blé. Pour les pommes et les poires le contingent était de 10 000 tonnes et le taux de droit applicable de 15 pour cent. Le Brésil a notifié au Comité de l'OMC sur l'agriculture que les contingents tarifaires n'ont pas été spécifiés pour les poires et les pommes de 1995 à 1998 car le taux NPF du MERCOSUR était lui-même inférieur au taux de 15 pour cent applicable au contingent. Pour le blé, le montant du contingent était de 750 000 tonnes, et il était exempt de droits, mais pour des raisons administratives (la libéralisation des échanges de blé étant en cours) le contingent tarifaire n'a pas été appliqué. De toute façon, on a estimé que le contingent de blé était réduit par rapport aux importations du pays qui s'élèvent a quelque 4 millions de tonnes par an. En septembre 1977, le Brésil a annoncé son intention de supprimer le contingent tarifaire pour le blé et a entrepris des négociations avec deux pays membres de l'OMC conformément à l'article XXVIII du GATT.

Comme le Brésil n'a pas adopté le processus de tarification du Cycle d'Uruguay, les clauses de sauvegarde spéciales (SGS) prévues dans l'Accord sur l'agriculture ne peuvent pas lui être appliquées. Il a eu recours à des mesures anti-dumping et compensatoires à de nombreuses occasions, mais l'application des clauses de sauvegarde aurait été bien plus facile, si cela avait été possible.

Dans l'ensemble donc, le Brésil n'a pas eu de grosses difficultés à appliquer les règles de l'Accord sur l'agriculture et à respecter ses engagements tarifaires. Une difficulté toutefois a été soulevée du fait que le taux TEC du MERCOSUR était pour certains produits plus élevé que le tarif consolidé de l'OMC pour le Brésil, ce qui est une infraction aux engagements de l'Accord sur l'agriculture. Cette question a été portée devant le Comité de l'OMC sur les accords commerciaux en 1996, et le Brésil a entrepris de renégocier ces droits avec les pays de l'OMC concernés, en indiquant que le TEC le plus élevé ne serait pas appliqué, lorsqu'il excédait le taux consolidé de l'OMC appliqué au Brésil. Certains problèmes concernant le TEC sont relatifs au fait que les membres du MERCOSUR doivent encore convenir d'une forme quelconque de politique agricole commune, condition préalable indispensable à la création d'une union douanière. Enfin, les droits de douane ont dû parfois être relevés pour régler les problèmes spécifiques d'un secteur particulier, du fait des raisons internes ou de modifications intervenues sur les marchés mondiaux, ce qui indique une forte concurrence pour les importations.

2.2 Soutien interne

Le tableau 2 indique le montant des dépenses relatives aux mesures de soutien interne, telles que spécifiées à l'OMC pour la période de référence (1986-88). On peut constater que quelque 73 pour cent des dépenses totales concernent les mesures de la catégorie verte, suivies par les MGS par produits (14 pour cent), les traitements spéciaux et différenciés (9 pour cent) et les MGS autres que par produit (4 pour cent).

Tableau 2: Dépenses relatives au soutien interne pour la période de référence (1986-88)

Source: Liste des engagements du Brésil au titre du Cycle d'Uruguay.

Dans la catégorie verte, 75 pour cent du total a été affecté aux services généraux (par exemple, la recherche), 9 pour cent à l'administration et à la planification, 6 pour cent à l'organisation de l'agriculture, 4 pour cent aux assurances agricoles et 4 pour cent à la protection des ressources et de l'environnement. Depuis, deux modifications essentielles ont été enregistrées dans les programmes de soutien agricole. Tout d'abord, le total des dépenses a très nettement diminué; en 1995/96 il ne représentait que 53 pour cent du niveau de 1986-88, et en 1996/97 seulement 45 pour cent (tableau 3). Ensuite, il y a eu une modification nette de la répartition des dépenses. Un certain nombre de mesures diverses de soutien qui représentaient 21 pour cent des dépenses totales au cours de la période 1986-88, ont été complètement éliminées. Ainsi, il n'y avait plus que trois grandes catégories de mesures de soutien en 1995/96 et quatre en 1996/97. Deux d'entre elles sont de nouvelles mesures: détention de stocks publics destinés à la sécurité alimentaire et aide alimentaire interne. Il est intéressant de noter que l'aide alimentaire interne représentait presque 40 pour cent du total en 1995/96, mais que l'année successive la somme concernée était à la fois en absolu et proportionnellement, bien inférieure.

Tableau 3: Dépenses de la catégorie verte (en millions de dollars E.-U.)

La première notification du Brésil sur les MGS par produit faisait ressortir des dépenses de soutien pour 22 récoltes. Au cours des deux dernières années pour lesquelles nous disposons d'informations, le niveau de soutien était bien inférieur par rapport à la période de référence; en 1995/96 il ne représentait que 20 pour cent de ce niveau et en 1996/97 seulement 16 pour cent. Les niveaux actuels des MGS sont inférieurs de 30 pour cent aux niveaux maximum engagés (tableau 4). Autrement dit, le Brésil a à peine utilisé l'importante flexibilité dont il disposait au titre des règles de l'Accord sur l'agriculture pour fournir un soutien intérieur aux agriculteurs. Les réductions importantes des dépenses de soutien correspondent aux modifications radicales des politiques économiques qui ont été engagées à la fin des années 80. Par exemple, des quantités importantes de produits agricoles étaient auparavant fournies par les pouvoirs publics au titre du Programme relatif à une politique de prix minimum garanti. De même, le mécanisme des prix applicable aux approvisionnements, qui fixe à la fois le prix plancher et le prix plafond a été engagé en 1988 et abandonné en 1993 faute de ressources, et les offices de commercialisation du sucre, du café, du cacao et du blé⁴ ont été abolis en 1990. Ceci explique la chute très nette des MGS pour le café, le soja, le riz et le blé.

Tableau 4: Mesure globale du soutien par produit (MGS)
(en millions de dollars E.-U.)

Le tableau 5 fait état de la situation pour ce qui est des MGS autres que par produit. Au cours de la période de référence, les pertes de recettes fiscales représentaient à elles seules 77 pour cent du total, suivies par les crédits de production (20 pour cent).Le changement le plus remarquable a été la réduction importante de la valeur des recettes fiscales, ce qui a eu pour effet de faire chuter l'ensemble des MGS autres que par produits de 70 pour cent de 1986-88 à 1996/97, bien au-dessous du niveau de minimis de 10 pour cent des pays en développement.

Tableau 5: Mesure globale du soutien autre que par produits (en millions de dollars E.-U.)

¹ Y compris les crédits destinés à l'élevage des animaux.

Source: Voir tableau 3.

Le tableau 6 indique les dépenses relevant du traitement spécial et différencié (TSD). Les crédits destinés aux investissements agricoles, pour lesquels le Brésil dispose d'un vaste programme, représentaient 76 pour cent du total de la période de base. Comme pour les autres mesures, le total des dépenses TSD a considérablement diminué par la suite, se portant à 30 pour cent du niveau de la période 1986-88 en 1995-96 et légèrement au-dessus en 1996/97. Cela reflète principalement les modifications des politiques agricoles brésiliennes au cours des dernières années; les dépenses liées au traitement spécial et différencié ne sont pas touchées par la réduction des engagements.

Malgré le respect des engagements pris au titre de l'Accord sur l'agriculture, certaines questions ont été posées au Brésil au sein du Comité de l'agriculture. Certains membres voulaient savoir comment diverses mesures notifiées dans la catégorie verte étaient censées répondre aux conditions requises et ont évoqué des mesures comme la production végétale et animale, les programmes portant sur la productivité et la qualité, la production de semences améliorées et la commercialisation, l'aide sociale octroyée à la main d'_uvre agricole, les services de mécanisation pour les agriculteurs à faibles revenus, les systèmes d'entreposage et d'ensilage pour la distribution des produits agricoles et la protection sociale des travailleurs ruraux.

Tableau 6: Dépenses de la catégorie de traitement spécial et différencié (en millions de dollars E.-U.)

Source: Voir tableau 3.

De même, des questions ont été posées à propos des dépenses relatives aux stocks de l'Etat à des fins de sécurité alimentaire et pour l'aide alimentaire interne. Par exemple, la question a été posée de savoir si la composante de soutien des prix du programme était prise en compte dans la MGS indiquée, et si les deux mesures qui n'étaient pas appliquées au cours de la période de base indiquée, seraient notifiées en tant que politiques nouvelles ou comme politiques modifiées.

Il a également été demandé au Brésil quelle était la définition de la "production répondant aux conditions requises" pour le calcul de la MGS. Il a été répondu qu'elle portait sur la production bénéficiant d'une politique de soutien des prix et qu'elle ne couvrait donc pas la totalité de la production. Certains membres ont demandé s'il existait des encouragements pour favoriser la production industrielle d'alcool pour servir de carburant et le cas échéant, si l'on pouvait être sûrs que ces incitations ne bénéficiaient pas non plus aux producteurs de sucre. Il a été répondu que de telles mesures n'existaient pas et qu'il n'y avait donc aucun risque de subventions croisées. Le programme PEP (Premio de Escoamento da Producao) du Brésil a également été examiné avec un grand intérêt, le problème essentiel étant la transparence du flux de subventions destinées aux producteurs.

Pour récapituler, l'expérience du Brésil dans ce domaine montre qu'il n'y a pas eu jusqu'à présent de questions particulières concernant l'Accord sur l'agriculture. Le total des dépenses concernant les deux mesures qui sont visées (les deux niveaux de MGS) a été bien inférieur au niveau maximum engagé. Toutefois, la nature et la portée des questions soulevées au sein du Comité de l'agriculture met l'accent sur des secteurs dans lesquels le pays pourrait se trouver confronté à des difficultés dans les années à venir et qui de ce fait pourraient engendrer des problèmes dans le contexte des nouvelles négociations de l'OMC sur l'agriculture.

2.3 Subventions à l'exportation

Dans le Cycle d'Uruguay, le Brésil a notifié des subventions à l'exportation pour 16 produits ou groupes de produits atteignant au cours de la période de référence (1986-90) 96 millions de dollars E.-U. par an en moyenne et qui devrait être réduite de 24 pour cent, à un niveau de 73 dollars E.-U. d'ici 2004. Environ 60 pour cent des dépenses totales concernent le sucre, suivi par les fruits et les légumes transformés (21 pour cent), les 14 autres produits restant se répartissant la différence (tableau 7). Les quantités de produits subventionnés reflètent en gros cette répartition.

Malgré la possibilité de continuer à octroyer des subventions (à un niveau réduit), le Brésil n'en a accordé aucune pour les exportations agricoles au cours de la période de mise en _uvre. Certaines mesures notifiées dans la liste initiale, par exemple l'exonération fiscale pour certains produits transformés industriellement et les ventes des stocks nationaux, ont également été éliminés. Les contrôles des exportations qui étaient à l'occasion effectués par le passé, notamment pour exemple pour le soja et les produits à base de soja, le maïs et le coton ont été supprimés en 1989. Le Brésil a donc largement respecté ses engagements dans ce domaine.

Dans ce contexte, peu de questions ont été posées au Brésil dans le Comité de l'agriculture. Certains membres ont demandé pourquoi les subventions à l'exportation n'étaient pas octroyées alors que cela était prévu. Il a été répondu qu'il n'y avait pas eu de changement de politique, mais que les subventions n'étaient pas nécessaires pour l'instant et qu'elles pourraient, le cas échéant, être attribuées à l'avenir. Certains membres ont également demandé des précisions pour certaines incitations à l'exportation notifiées au Comité des subventions et des mesures compensatoires de l'OMC, (c'est-à-dire écartant ou réduisant les droits d'importation) afin de savoir si elles concernent les subventions à l'exportation pour les produits agricoles. On leur a donc communiqué que le programme d'incitation aux exportations est en train d'être éliminé progressivement, et que de toute façon, il ne concernait pas les exportations agricoles.

Tableau 7: Subventions à l'exportation par produits et quantités concernées au cours de la période de base (1986-1990)

Par contre, et du fait de sa qualité de membre du Groupe de Cairns, le Brésil a joué un rôle actif dans le Comité de l'agriculture au cours des discussions sur les subventions à l'exportation, et a dit qu'il souhaiterait qu'elles soient supprimées en exprimant son inquiétude à propos de la reconduction des subventions à l'exportation non utilisées, au cours des années successives. Il a également réclamé avec insistance une réglementation de l'utilisation des crédits à l'exportation.

III. BILAN DES ÉCHANGES ALIMENTAIRES ET AGRICOLES

3.1 Echanges agricoles

De 1985 à 1994, les exportations agricoles totales ont augmenté au taux linéaire de 235 millions de dollars E.-U. par an, et ont même progressé davantage dès 1995 (Figure 1). Leur valeur moyenne de 1995 à 1998 (14,7 milliards de dollars E.-U.) était supérieure de 53 pour cent aux résultats de la période 1990-94 et de 34 pour cent à la valeur tendancielle extrapolée (tableau 8). De 1985 à 1994, les importations agricoles ont aussi nettement augmenté et se sont maintenues à ces niveaux par la suite. Leur valeur moyenne de 1995 à 1998 était de 105 pour cent supérieure au niveau de la période 1990-94 et de 48 pour cent supérieure à la valeur tendancielle extrapolée. Le Brésil dispose d'importants excédents agricoles, qui atteignent quelque 8,5 milliards de dollars E.-U. en 1995-98 (les importations représentent seulement 35 pour cent des exportations).

Tableau 8: Echanges agricoles de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (valeur annuelle moyenne, en milliards de dollars E.-U., et évolution en pourcentage)

Figure 1: Echanges agricoles, de 1985 à 1998, en milliards de dollars E.-U. (en gras, les valeurs actuelles; en fin, les tendances pour 1985-94 extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

Le reste de la présente sous-section fait le bilan des échanges pour les principaux produits d'exportation.

La croissance rapide, au cours des années 70, de la superficie cultivée en soja s'est poursuivie pour l'essentiel au cours des années 80 et 90, accompagnée par une forte croissance des rendements qui ont permis aux exportations brésiliennes d'être concurrentielles sur les marchés mondiaux. Les exportations ont été aussi stimulées par des modifications de politiques, notamment par la suppression des contrôles à l'exportation à la fin des années 80 et l'élimination des taxes à l'exportation en 1996. Pour la période 1985-94, la tendance de la croissance des exportations pour les tourteaux de soja et le soja a été forte, alors que pour l'huile de soja cela n'a pas été le cas. La valeur moyenne des exportations de 1995 à 1998 pour l'ensemble de ces trois produits était de 59 pour cent supérieure au niveau de 1990-94 et de 25 pour cent supérieure à la valeur de la tendance extrapolée, malgré la forte tendance positive (tableau 9). L'accroissement des recettes d'exportation est dû à la fois à l'augmentation du volume et des prix. Il est intéressant de noter que les résultats des exportations ont été excellents pour les huiles de soja, malgré le fait qu'elles se voient appliquer des droits de douane sur tous les principaux marchés importateurs (le taux consolidé de l'OMC pour l'an 2000 est de 13 pour cent aux Etats-Unis, de 14 pour cent au Japon et de 6 pour cent dans l'U.E) alors que le soja et les tourteaux de soja peuvent pénétrer librement sur ces marchés.

Le Brésil qui est depuis longtemps l'un des principaux producteurs mondiaux de sucre, a fourni au cours des dernières années environ 9 pour cent de la production mondiale, se plaçant ainsi parmi le groupe de tête des producteurs de canne à sucre. Comme pour le soja, l'accroissement des rendements, de 3 pour cent par an en moyenne au cours des années 90, a été un facteur essentiel pour la croissance des exportations. Les exportations de sucre ont atteint environ un milliard de dollars E.-U. en moyenne au début des années 80, chutant à près de la moitié de ce niveau à la moitié des années 80, mais se redressant rapidement par la suite. En 1995-98, les exportations étaient de 171 pour cent plus élevées qu'en 1990-94 et, malgré la forte tendance positive, encore 92 pour cent de plus que les valeurs tendancielles extrapolées (tableau 9). Comme il y avait peu de modifications dans les prix à l'exportation, l'essentiel de la croissance des recettes d'exportation dépendait de l'accroissement des volumes exportés.

Tableau 9: Exportations et valeurs unitaires à l'exportation des principaux produits agricoles pour 1990-94 et 1995-98 (moyenne annuelle)

¹ Voir note 1, tableau 8.

Source: Elaboré à partir des données FAOSTAT.

Le Brésil est le principal producteur et exportateur mondial de jus d'orange concentré congelé, les exportations ayant progressé de manière exceptionnelle. De 1985 à 1994, les exportations ont augmenté au taux linéaire de 64 000 tonnes par an en volume et de 24 millions de dollars E.-U. en valeur. La productivité n'a cessé de progresser, les rendements ayant augmenté jusqu'à 2 pour cent par an depuis 1989. La valeur moyenne annuelle des exportations de 1995 à 1998 (1,2 milliard de dollars E.-U.) dépassait de 14 pour cent le niveau de la période 1990-94, mais de 5 pour cent seulement la valeur tendancielle extrapolée (la tendance étant à la hausse). Le prix des exportations ayant peu évolué entre les deux périodes, les résultats s'expliquent exclusivement par l'accroissement du volume des exportations.

Les tendances du passé, toutefois ne devraient probablement pas se maintenir, pour un certain nombre de raisons. Tout d'abord le jus d'orange concentré brésilien se voit appliquer des droits de douane élevés sur la plupart des marchés d'importation. En Floride, les gelées ne sont plus un obstacle majeur à la production pour les Etats-Unis: en effet, plusieurs sociétés implantées au Brésil sont en train de s'installer en Floride et produisent déjà 30 pour cent du jus concentré de cet Etat; une maladie, le "cancro citrico" est actuellement en train de dévaster les principales zones de production du Brésil; les goûts des consommateurs évoluent, et le jus frais est maintenant préféré au jus concentré; les taxes intérieures et les frais élevés de transport font obstacle à la compétitivité des exportations.

Le volume des exportations de café vert a peu évolué de 1985-87 à 1996-98. Les exportations fluctuent souvent de façon très nette du fait de la situation météorologique. En 1985-94, la tendance des recettes d'exportation du café était à la baisse, principalement du fait de la chute des cours. Les résultats des exportations se sont de ce fait améliorés; les recettes moyennes annuelles en 1995-98 étaient de 63 pour cent supérieures à celles de 1990-94 et de 114 pour cent supérieures à la valeur tendancielle extrapolée. Par rapport à la situation précédente l'accroissement était dû pour l'essentiel plutôt à une hausse des cours qu'à un accroissement des quantités exportées.

La viande bovine et la viande de volaille sont les deux principaux produits carnés exportés par le Brésil. La place du boeuf a diminué au cours du temps en faveur de la volaille, dont les exportations ont plus que doublé en volume de 1985-87 à 1996-98. En moyenne, les quantités de b_uf exportées de 1995 à 1998 étaient inférieures de 18 pour cent à celles de 1990-94 et de 15 pour cent inférieures à la valeur tendancielle extrapolée, mais du fait de la hausse des cours des exportations, la valeur des exportations de b_uf n'a pas connu de gros changements.

Les résultats obtenus par la viande de volaille ont été bien plus favorables. Le taux tendanciel de croissance jusqu'en 1994 a été de 31 000 tonnes par an en volume et de 48 millions de dollars E.-U. par an en valeur. Les prix à l'exportation ont également augmenté, et parallèlement les recettes annuelles d'exportation de 1995 à 1998 (712 millions de dollars E.-U.) ont été de 45 pour cent supérieures à celles de la période 1990-94. L'augmentation du tonnage exporté (26 pour cent) a même dépassé le prix des exportations (15 pour cent). Toutefois, par rapport à la tendance extrapolée, il n'y a eu pratiquement pas de progression de la valeur des exportations, alors que le volume moyen était de 6 pour cent inférieur. Autrement dit, il y a eu un ralentissement de la croissance des exportations si l'on se place du point de vue de la tendance de 1985 à 1994.

Ce succès, malgré les droits de douane généralement élevés appliqués sur tous les principaux marchés d'importation, atteste de la croissance rapide de la productivité et donc d'une amélioration soutenue des avantages comparatifs. Evidemment, les résultats des exportations auraient été meilleurs si le Cycle d'Uruguay avait provoqué la réduction des droits de douane sur les produits avicoles.

Le coton est l'une des principales importations non alimentaires qui a influencé l'évolution des importations agricoles totales ces dernières années. Le Brésil qui exportait d'importantes quantités de coton dans les années 70 est devenu un gros importateur depuis le milieu des années 80. De 1989 à 1998, la production cotonnière a diminué s'établissant à un taux annuel de 7 pour cent, dû entièrement à la réduction annuelle de 11 pour cent des superficies cultivées non compensée par une hausse notable des rendements, de 5 pour cent par an. De 1985 à 1987, la valeur moyenne annuelle des importations de coton était seulement de 44 millions de dollars E.-U., mais de 1995 à 1998 elle avait grimpé en flèche à 680 millions de dollars E.-U., soit pratiquement le double du niveau de la période 1990-94 (350 millions de dollars E.-U.).

3.2 Echanges alimentaires ⁵

Les produits alimentaires représentent en gros la moitié de toutes les exportations agricoles. Les exportations alimentaires totales ont augmenté au taux linéaire de 186 millions de dollars E.-U. par an en 1985-94, plus ou moins comme le total des exportations agricoles (figure 2). De 1995 à 1998, leur valeur moyenne dépassait de 56 pour cent le niveau de 1990-94 et de 32 pour cent la valeur extrapolée, établie à partir d'une tendance fortement à la hausse (tableau 10)

Contrairement à ce qui se produit pour les exportations, les denrées alimentaires représentent pratiquement l'ensemble (environ 80 pour cent) de toutes les importations agricoles. Les principaux produits importés sont le blé et la farine de blé (23 pour cent de toutes les importations alimentaires), les produits laitiers (11 pour cent), le riz (8 pour cent) et le maïs (3 pour cent). Le restant, soit la moitié du total, englobe divers produits primaires ou transformés industriellement, pour lesquels les importations augmentent rapidement en raison à la fois de l'accroissement des revenus et des régimes d'échanges relativement ouverts.

Tableau 10: Echanges alimentaires en 1990-94 et en 1995-98 (valeur annuelle moyenne, en milliards de dollars E.-U., et variations en pourcentage)

Figure 2: Echanges de produits alimentaires, de 1985 à 1998, en milliards de dollars E.-U. (en gras, les valeurs réelles; en fin, les tendances pour 1985-94, extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

De 1985 à 1994, les importations alimentaires totales ont augmenté au taux linéaire de 175 millions de dollars E.-U. par an, soit plus ou moins le même taux que les exportations totales alimentaires. Les importations ont progressé fortement depuis 1994: de 1995 à 1998 leur valeur annuelle moyenne avait plus que doublé (107 pour cent de plus) par rapport au niveau de la période 1990-94 et dépassait de 56 pour cent la valeur dérivée de l'extrapolation de la tendance, en forte hausse (tableau 10). Ainsi, le bilan du Brésil, relatif aux importations alimentaires, de 1985 à 1998 n'a pas été positif. Le bilan des échanges des quatre principaux produits alimentaires importés est résumé ci-après.

Les importations de blé ont diminué fortement au cours des années 80, mais ont repris nettement à partir de 1989. Pendant les dix années allant de 1985 à 1994, les importations de blé (y compris la farine de blé) ont progressé au taux linéaire de 392 000 tonnes (55 millions de dollars E.-U.) par an. La valeur moyenne de 1995 à 1998 était supérieure de 69 pour cent au niveau de la période 1990-94 et de 27 pour cent à la valeur établie à partir de la tendance extrapolée, qui était elle-même forte (tableau 11). Les rendements du blé sont traditionnellement faibles et irréguliers, car le climat n'est pas propice. La production était précédemment soutenue par d'importantes subventions agricoles et par des mesures à la frontière, mais la situation a évolué radicalement au cours des années 90, du fait notamment de la mise en _uvre du MERCOSUR.

Les principaux produits laitiers importés sont le lait en poudre, le fromage et le beurre. Au cours de la décennie 1985- 94, les importations de produits laitiers ont chuté au taux linéaire de 30 000 tonnes, mais ont augmenté en valeur de 10 millions de dollars E.-U. par an, comme résultat de la forte hausse des prix à l'importation. On a enregistré un remarquable renversement de la situation depuis 1995. De 1995 à 1998, les importations annuelles ont atteint en moyenne 540 millions de dollars E.-U., le niveau de la période 1990-94 ayant ainsi été multiplié par trois était de 131 pour cent supérieur à la valeur tendancielle extrapolée. Comme les prix à l'importation étaient relativement stables, la hausse était imputable pour l'essentiel aux volumes importés.

Au Brésil, le secteur laitier s'est engagé sur la voie de modifications significatives de la structure de production, et s'y maintient. La concurrence des importations a modifié les modes de production, en vue de réduire les coûts au niveau international. L'incidence sur la productivité globale et la production a été positive, mais ce processus a aussi entraîné des coûts sociaux d'ajustement élevés, un grand nombre de petits exploitants étant concernés.

Tableau 11: Importations et valeur unitaire d'importation des principaux produits alimentaires, 1990-94 et 1995-98 (moyenne annuelle)

Le riz occupe au Brésil une place importante dans l'alimentation et les autorités ont par le passé mis en _uvre des politiques pour éviter que le riz n'ait une incidence sur la hausse du coût de la vie. Actuellement les prix sont fixés par les règles du marché et les échanges sont libres. C'est en partie pourquoi les importations de riz sont en progression. De 1985 à 1994, elles ont augmenté au taux linéaire de 37 000 tonnes par an. Leur valeur annuelle moyenne de 1995 à 1998 a été supérieure de 51 pour cent au niveau de 1990-94 et de 20 pour cent à la valeur tendancielle extrapolée (tableau 11). La hausse est due essentiellement à l'augmentation du volume, bien qu'un accroissement de 5 pour cent des prix d'importation ait été enregistré. La superficie cultivée a nettement baissé mais les rendements se sont considérablement améliorés. La production totale n'a pas augmenté mais une évolution est en cours; la production, en particulier, se déplace vers des régions qui sont plus propices.

On assiste à de profondes modifications dans le secteur du maïs, en raison du développement parallèle des industries avicoles et des aliments pour animaux, qui ont entraîné l'expansion et la modernisation de la production de maïs. Les importations de maïs ont été irrégulières pendant presque toutes les années 80 et 90. Pour ce qui est du bilan de la situation à la suite du Cycle d'Uruguay, on peut remarquer que les importations, de 1995 à 1998 étaient plus ou moins identiques en valeur à celles de la période 1990-94, mais inférieures de 11 pour cent à la valeur tendancielle extrapolée, ce qui indique un ralentissement des importations. La modernisation du secteur et l'importance croissante des exploitations spécialisées ont exacerbé la concurrence entre les producteurs. Pour les importations, la tendance dépendra beaucoup à l'avenir du rythme de croissance des industries avicoles et d'alimentation du bétail.

La figure 3 montre les variations annuelles des importations alimentaires par rapport aux exportations agricoles totales. Le taux a subi d'importantes fluctuations au cours du temps, la tendance ayant été positive de 1985 à 1994. De 1995 à 1998, le rapport était de 0,32, soit 36 pour cent de plus qu'au cours de la période 1990-1994 et de 15 pour cent de plus que la valeur tendancielle extrapolée, ce qui indique que le taux a reculé aussi par rapport à la tendance.

Figure 3: Rapport de la valeur totale des importations de produits alimentaire à la valeur totale des exportations de produits agricoles (1985-98)

Source: FAOSTAT

IV. POINTS IMPORTANTS À PRENDRE EN CONSIDÉRATION LORS DES PROCHAINES NÉGOCIATIONS SUR L'AGRICULTURE

Dans le nouveau cycle de négociations sur l'agriculture la position du Brésil sera très différente de celle qui était la sienne au début du Cycle d'Uruguay. La Section II a indiqué que toutes les restrictions quantitatives aux échanges ont été le plus souvent éliminées et que les droits effectivement appliqués sont bas, même par rapport aux droits consolidés de l'OMC. On en a donc déduit que le Brésil disposait d'une bonne marge de man_uvre pour modifier les droits effectivement appliqués en considération des chocs internes et externes imprévus. Aucune question n'a été soulevée à propos des contingents tarifaires. Pour ce qui est des mesures de soutien internes, il manquait peu de choses pour se conformer aux règles de l'Accord sur l'agriculture, et diverses possibilités permettaient d'obtenir le cas échéant des dépenses de soutien. Le Brésil a conservé toute latitude pour octroyer des subventions à l'exportation, mais il est fort improbable qu'il y recoure, car en tant que membre du Groupe de Cairns, il est totalement hostile à ces mesures.

Dans le cadre des nouvelles négociations le Brésil n'est donc pas préoccupé par la situation interne du pays, mais par les marchés mondiaux. En effet ses politiques commerciales internes sont en net contraste avec ce qu'il doit affronter sur les marchés mondiaux. Autrement dit, les problèmes liés aux méthodes commerciales des pays partenaires ou qui pourraient le devenir, sont maintenant prioritaires. Ses préoccupations et sa position à ce propos sont bien connues, en tant que membre du Groupe de Cairns. Elles sont résumées ci-après.

Accès aux marchés

Les principales exportations du Brésil sont les produits alimentaires, notamment les produits à base de soja, la volaille, la viande bovine, le sucre et les fruits qui sont également exportés par les principaux pays industrialisés. Les droits NPF sur ce produits établis par les négociations du Cycle d'Uruguay sont très élevés, sauf pour les produits à base de soja. En outre, les possibilités d'accès ne sont pas simples car les droits sont à la fois complexes (c'est-à-dire une combinaison de droits ad valorem et de droits spécifiques) pour certains produits et variables pour d'autres.

D'importantes quantités de ces produits importées par les principaux pays industrialisés sont réglementées par le biais des contingents tarifaires. Un élargissement des contingents pourrait être utile mais il ne s'agit pas là de la solution idéale pour le Brésil, compte tenu de son potentiel considérable dans le secteur des exportations et de ses avantages comparatifs, même compte tenu des cours actuels des marchés mondiaux, quelque peu déprimés. Ses exportations restent concurrentielles car les rendements des récoltes sont élevés et constants. De ce fait, elles bénéficieraient davantage de la réduction des droits NPF que de l'élargissement des contingents.

Le niveau élevé du soutien intérieur accordé à l'agriculture dans les principaux pays industrialisés ainsi que les subventions aux exportations en vigueur dans certains d'entre eux, est un sujet de préoccupation pour le Brésil.

Soutien interne

Au terme des réformes économiques radicales adoptées dans le pays, le Brésil est bien placé pour négocier une bonne réglementation des mesures de soutien interne. Le Brésil tient particulièrement à réduire ces soutiens, dont le niveau est actuellement élevé, comme le confirment un certain nombre d'études de l'OCDE. En effet, l'essentiel du soutien est accordé à des produits qu'il peut ou pourrait exporter. Il est donc de l'intérêt du Brésil que le niveau du soutien soit réduit, non seulement de manière générale, comme c'est actuellement le cas, mais aussi de manière spécifique pour certains produits. Comme cela est souligné dans l'étude de cas concernant la Thaïlande, le Brésil a lui aussi besoin de chercher à réglementer les paiements directs des revenus, qui tendent souvent à être exemptés des engagements de réduction au motif qu'ils sont neutres par rapport aux échanges, ce qui n'est pas toujours nécessairement le cas. ⁶

Subventions aux exportations

Ces dernières années, un certain nombre d'organismes agricoles, ainsi que les pouvoirs publics se sont inquiétés des répercussions négatives des exportations agricoles subventionnées sur les producteurs internes et ont souvent dénoncé certaines pratiques commerciales déloyales concernant la viande bovine, le lait en poudre, le blé, le coton et le riz. La suppression des subventions à l'exportation est également essentielle pour réduire au minimum les coûts d'ajustement sociaux des transformations en cours pour le secteur agricole.

Mesures anti-dumping

Les exportations agricoles du Brésil ont été touchées par les mesures anti-dumping prises sur les marchés de plusieurs pays développés. Ces mesures sont considérées comme injustifiées, parce que les exportations brésiliennes reposent surtout sur la croissance de la productivité qui se maintient à un niveau élevé et constant. Le Brésil appuie le renforcement des règles relatives aux mesures anti-dumping.

Les accords SPS et OTC

Dans l'ensemble, le Brésil n'a pas subi de répercussions négatives découlant de ces accords. Toutefois, il devrait s'assurer que les règles actuelles seront renforcées dans toutes les zones "grises" et rendues plus transparentes, afin d'éviter une interprétation erronée de la part des principaux pays importateurs. Le Brésil a eu des expériences malencontreuses dans le domaine des fruits tropicaux, alors que le potentiel d'exportation est immense dans ce secteur.

En conclusion, le Brésil se réjouit à la perspective du nouveau cycle de négociations sur les échanges agricoles, qui pourrait lui offrir la possibilité de réaliser son potentiel d'exportation et de promouvoir son développement agricole. Compte tenu des nombreuses lacunes et des exemptions contenues dans les Accords du Cycle d'Uruguay, les autorités doivent engager les négociations avec circonspection et travailler de concert avec le secteur privé, les chercheurs et les pays partageant les mêmes orientations, pour évaluer les implications des nouvelles propositions qui découleront des négociations.

1 Etude réalisée à partir d'un document d'information préparé pour la Division des produits et du commerce international par Antonio S.P. Brandao, Rio de Janeiro.

2 Examen des politiques commerciales - Brésil, Rapport du Secrétariat, OMC, 1996.

3 Brandão, Antônio Salazar P., Mauro de Rezende Lopes and Lia Valls Pereira, 1997, "Trade Liberalisation in Brazilian Agriculture: Qualitative and Quantitative Analysis", FAO/World Bank Workshop, Implementing the Uruguay Round Agreement in Latin America: The Case of Agriculture, Santiago du Chili, novembre 28-30, 1995.

4 Jusqu'à ce moment-là, les pouvoirs publics, par le biais du Banco do Brazil, étaient les seuls à acheter et à vendre du blé.

5 Il convient de rappeler que les données FAOSTAT sur les produits alimentaires ne comprennent pas les produits de la pêche.

6 De plus en plus d'études portent sur cette question. Voir par exemple, "How decoupled is U.S. agricultural support for major crops ?" by Young et.al. (2000) in Amer. Jr. of Agri. Econ., 82 (3), Août 2000.