CFS:2001/Inf.6

I. INTRODUCCIÓN

1. Este documento contiene un amplio análisis de la cuestión de la voluntad política y sus efectos sobre el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) en noviembre de 1996. Después que haya sido examinado en el 27º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), el documento se presentará a la 31ª Conferencia de la FAO en noviembre de 2001, en la que está previsto que los Jefes de Estado y de Gobierno hagan balance de los progresos realizados desde la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y reafirmen sus compromisos.

2. El documento comienza recordando los principales compromisos contraídos por los gobiernos en la Cumbre. A continuación, presenta en una breve panorámica la evolución de la situación sociopolítica y económica internacional durante el período transcurrido desde 1996 y examina cómo ha influido en la capacidad y voluntad de los gobiernos y de la comunidad internacional de adoptar medidas eficaces para cumplir los compromisos que asumieron en la CMA. El siguiente capítulo se ocupa de las principales medidas adoptadas por la FAO para reforzar la sensibilización y la voluntad de todas las partes interesadas en la lucha contra la subnutrición y evalúa en qué medida se ha fortalecido el compromiso político de combatir resueltamente el azote del hambre a nivel internacional y nacional. Por último, el documento hace referencia en forma resumida a determinadas esferas en las que empieza a manifestarse un consenso, con arreglo a los parámetros de la Declaración de Roma y el Plan de Acción, que podría constituir el eje en torno al cual podrían reafirmarse los compromisos y fortalecerse las asociaciones.

II. LOS COMPROMISOS DE LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA ALIMENTACIÓN

3. La Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), que se celebró en Roma en noviembre de 1996, fue la tercera reunión internacional sobre cuestiones relacionadas con la alimentación y la nutrición desde 1970, después de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 y de la Conferencia Internacional sobre Nutrición, organizada por la FAO y la OMS en 1992. La CMA fue un acontecimiento destacado por el alto nivel de la representación gubernamental, como lo indica el hecho de que 112 de los 186 países participantes estuvieron representados por sus Jefes de Estado o de Gobierno o por sus representantes, como correspondía en una reunión cuya finalidad era conseguir el compromiso político necesario para abordar las causas generales subyacentes del hambre y la malnutrición generalizados cuya superación exige el compromiso de muchos ministerios sectoriales. Otra característica de la CMA es que estableció una meta controlable que debía alcanzarse en un plazo establecido, pero lo suficientemente realista como para reconocer que a medio plazo no sería posible erradicar el hambre a escala mundial.

4. La Cumbre concluyó con la elaboración de dos documentos importantes, la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.¹ La Declaración es, básicamente, una declaración acordada de objetivos y políticas, que concluía con siete compromisos importantes, en tanto que el Plan de Acción detalla las medidas que los países acordaron adoptar para cumplir sus compromisos.

5. Los dos primeros párrafos de la Declaración resumen de forma elocuente el consenso logrado en la Cumbre sobre las políticas y objetivos específicos:

Nosotros, Jefes de Estado y de Gobierno, o nuestros representantes, reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación por invitación de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, reafirmamos el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre.
Prometemos consagrar nuestra voluntad política y nuestra dedicación común y nacional a conseguir la seguridad alimentaria para todos y a realizar un esfuerzo constante para erradicar el hambre de todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015.

6. Reviste especial importancia el reconocimiento que se hace en la Declaración del derecho de las personas a conseguir alimentos suficientes y de la necesidad implícita de que los países actúen conjuntamente con el propósito de erradicar el hambre.

7. Los siete compromisos de la CMA se refieren a los siguientes aspectos:

i) Garantizar un entorno político, social y económico propicio para la erradicación de la pobreza y para la paz duradera.
ii) Aplicar políticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos.
iii) Adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de desarrollo alimentario, agrícola, pesquero, forestal y rural.
iv) Asegurar que las políticas de comercio alimentario y agrícola y de comercio en general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos.
v) Prevenir y estar preparados para afrontar las emergencias en formas que fomenten la recuperación y el desarrollo.
vi) Promover la asignación y utilización óptimas de las inversiones públicas y privadas para impulsar el desarrollo alimentario, agrícola y rural sostenible.
vii) Aplicar y vigilar el Plan de Acción en cooperación con la comunidad internacional.

8. A su vez, estos compromisos constituyen el marco de 27 objetivos específicos y 182 acciones propuestas, muchas de las cuales debían llevarlas a cabo los países conjuntamente, en cooperación con la comunidad internacional o con la sociedad civil.

9. En la Cumbre no se hicieron propuestas respecto de nuevas instituciones o promesas de recursos adicionales. Durante el proceso preparatorio se llegó al reconocimiento implícito de que el mundo tiene la capacidad necesaria para alimentar adecuadamente a toda la población, tanto en el momento presente como en el futuro, de que existen los mecanismos institucionales internacionales para ello y de que es posible conseguir los recursos financieros necesarios a partir de las fuentes actuales. La principal preocupación giró, en cambio, en torno a la forma de promover y mantener la voluntad política para traducir los compromisos en actuaciones concretas.

10. Al igual que otras cumbres, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se basó en la premisa de que reuniendo a los dirigentes nacionales en un foro público para adoptar el compromiso colectivo de afrontar una serie de cuestiones de interés mundial de manera concertada se conseguiría reforzar su determinación de introducir los cambios necesarios y ampliar su responsabilización. También se consideró que de esa forma se fortalecería la cooperación entre los gobiernos y con la comunidad internacional y la sociedad civil, como requisito indispensable para alcanzar las metas establecidas. Sin embargo, el hecho de que los dirigentes nacionales tengan o no en la práctica el poder necesario para impulsar los complejos procesos necesarios para conseguir una reducción acelerada del hambre depende en gran medida de su posición en sus respectivos países, de los sistemas de gobierno que presiden, de la existencia de soluciones viables y de que aquellos que deben adoptar las medidas estén convencidos de que son realmente válidas y pertinentes. Por ello, se han dado situaciones en que, si bien los dirigentes fueron sinceros al asumir sus compromisos, las medidas posteriores adoptadas han sido ineficaces, por razones que escapan a su control. Por consiguiente, al evaluar en qué medida la Cumbre Mundial sobre la Alimentación ha conseguido generar y mantener una voluntad política, no se planteará si las declaraciones hechas en la Cumbre y las reuniones internacionales subsiguientes expresaban una voluntad política sincera de todos los participantes o eran simplemente el resultado de un proceso en el que se hace difícil expresar una posición discrepante (por ejemplo, no habría sido fácil para un dirigente nacional afirmar que no estaba dispuesto a asumir el compromiso de reducir el hambre). Lo que realmente importa es si ese compromiso puede tener la firmeza suficiente y si existen o se pueden generar en los países y las instituciones asociadas (incluida la FAO) cuya colaboración se recabó, la capacidad financiera e institucional y los medios técnicos necesarios para cumplir los compromisos.

III. EL ENTORNO POLÍTICO MUNDIAL

11. Uno de los logros principales del siglo pasado fue la producción de alimentos suficientes para atender las necesidades de una población mundial que se ha duplicado desde una cifra cercana a los 3 mil millones de personas en 1960 a más de 6 mil millones en 2000, y para garantizar al mismo tiempo una mejor nutrición, con el aumento de la ingestión diaria de alimentos de 2 250 kcal a 2800 kcal por persona durante ese mismo período. Además de aumentar la producción, la revolución agrícola del siglo XX ha impulsado un crecimiento importante de la productividad de la mano de obra y de la tierra que se ha traducido en un descenso progresivo del precio real de los cereales en el mercado internacional.²

12. Es probable, sin embargo, que al estudiar el siglo XX, los historiadores del futuro mencionen la anomalía de que existiera el hambre en gran escala cuando la producción mundial de alimentos era más que suficiente para erradicarla. La persistencia simultánea de una carencia extrema y generalizada de alimentos con una gran abundancia de suministros de productos alimenticios en un mundo que cuenta con un sistema excelente de comunicaciones y de transporte sólo puede significar que existen deficiencias sustanciales en la forma en que se comportan las naciones y se rigen las relaciones entre ellos. La situación fue calificada como inaceptable en la Declaración de Roma, pero el mundo continúa soportándola. En este capítulo se analiza cómo influye la evolución de las relaciones y el pensamiento políticos recientes, y los cambios institucionales conexos, en la incidencia del hambre y la capacidad y voluntad de los gobiernos para erradicarla.

13. Una oleada de optimismo recorrió el mundo entero cuando se derrumbó el muro de Berlín en 1990. Muchos observadores consideraban que la aplicación de unas políticas económicas basadas en el mercado en el seno de un sistema democrático impulsaría un rápido crecimiento en Europa oriental y la ex Unión Soviética; que la interrupción del enfrentamiento entre las grandes potencias pondría fin a los conflictos y reduciría drásticamente el gasto en armamento, lo que, a su vez, liberaría recursos que podrían dedicarse a promover el desarrollo de los países más pobres. Diez años más tarde, muy pocas de esas esperanzas se han hecho realidad. Problemas estructurales básicos han paralizado la transición y el crecimiento en la mayor parte de las economías de planificación central y expresiones cada vez más exacerbadas de nacionalismo, conjugadas con un floreciente mercado de armamento, han alimentado los conflictos, desvaneciendo las esperanzas de desarrollo y alejando de sus hogares a millones de personas que se han sumido en la penuria. Al mismo tiempo, la paz no ha contribuido a aumentar las corrientes de ayuda hacia los países más pobres (que, de hecho, han disminuido a lo largo del decenio) a pesar de que los países desarrollados han conocido una prosperidad sin precedentes. De hecho, la desaparición de la dependencia de las superpotencias ha permitido la reducción de la ayuda hasta unos niveles que están determinados por el altruismo más que por las consideraciones geopolíticas.

14. Existe, sin embargo una conciencia cada vez mayor del grado de interdependencia a escala mundial y se han adoptado iniciativas para que esa tendencia arroje beneficios para todos. Tras el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995, han empezado a desaparecer los obstáculos al comercio y se abriga la firme esperanza de que la liberalización del comercio ampliará los mercados y reducirá los costos de transacción en beneficio de los países en desarrollo. Se ha registrado un extraordinario crecimiento de la inversión extranjera directa (IED) del sector privado, que representa en la actualidad el 82 por ciento de las corrientes financieras netas hacia los países en desarrollo, frente al 42 por ciento en 1990.³ De modo análogo, los rápidos avances en las comunicaciones mundiales y en la tecnología de la información están acelerando la velocidad con que se difunden los conocimientos, ofreciendo a los ciudadanos del mundo en desarrollo una oportunidad realmente favorable de dar un importante salto adelante en la adquisición de conocimientos. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que tuvo lugar en 1992 sirvió para tomar conciencia del peligro en que se encontraba el medio ambiente mundial como consecuencia de la actividad humana y puso en marcha el proceso hacia la creación de nuevos órganos de reglamentación e instrumentos de financiación.

15. Pero si la mundialización del comercio, las relaciones económicas, las comunicaciones y la ordenación del medio ambiente ofrecen perspectivas interesantes de beneficiar a las poblaciones de los países en desarrollo, hay que decir también que es una espada de doble filo. En consecuencia, en la medida en que los países desarrollados mantengan los obstáculos al comercio o subvencionen a sus agricultores, disminuyen las posibilidades de ampliar los mercados para los países en desarrollo. La inundación del mercado con artículos a precios inferiores a los costos de producción puede beneficiar a los consumidores de bajos ingresos, pero también puede socavar los incentivos a la producción, causando un daño duradero a los cultivos alimentarios de los países en desarrollo y contribuyendo al empobrecimiento rural. De igual forma, el rápido incremento del suministro de capital privado, combinado con la reducción del tamaño del sector público, puede haber constituido un motivo un motivo para reducir la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), que disminuyó en el decenio de 1990 del 0,33 por ciento al 0,25 por ciento del PNB en los países de la OCDE, en detrimento de la mayoría de los países en desarrollo, especialmente los países menos adelantados de África, que apenas reciben inversiones privadas.

16. El "consenso de Washington", basado en la aplicación de políticas macroeconómicas que liberalizaban los mercados, tuvo una gran influencia durante el último decenio del siglo, tanto en la forma en que los gobiernos de los países desarrollados percibían su función como en el tipo de asesoramiento que brindaban las instituciones de Bretton Woods a los gobiernos de los países en desarrollo en materia de política económica. En todas las regiones del mundo, el Estado comenzó a abandonar aquellas actividades que se creía que podía desempeñar con mayor eficacia el sector privado, concentrándose en su función de proveedor de bienes públicos; se desregularon los mercados internos y se liberalizó el régimen de comercio e inversión; se redujo el número de funcionarios públicos y se endureció la disciplina fiscal. Aún persisten las controversias sobre los efectos de estos programas de ajuste estructural, pero lo cierto es que mientras algunos países han obtenido notables beneficios, otros apenas han conseguido resultados desde el punto de vista del crecimiento económico y se han encontrado con una disparidad cada vez mayor entre ricos y pobres, una administración pública que carece de la solidez necesaria para suministrar servicios públicos esenciales y un sector privado que ha tardado en responder a las nuevas oportunidades. El proceso simultáneo de emigración desde las zonas rurales a los centros urbanos, aparte de su importante impacto demográfico, puede haber contribuido también a erosionar aún más el peso político otorgado a las cuestiones rurales, intensificando la tendencia a conceder mayor importancia a los núcleos urbanos en el proceso de adopción de decisiones.

17. Las cumbres que tuvieron lugar en el decenio de 1990, incluida la CMA, tuvieron éxito en su intento de sensibilizar a los poderes públicos sobre los grandes problemas del mundo, elaboraron planes para afrontarlos y consiguieron el compromiso de las altas instancias para promover la actuación conjunta de los países y organismos internacionales. Todo ello hizo surgir la expectativa de que se actuaría a un nivel sin precedentes para solucionar los problemas más acuciantes a los que se enfrentaba la humanidad. Pero esto se produjo en un momento en que la capacidad de respuesta del sistema de las Naciones Unidas estaba seriamente debilitada por las restricciones presupuestarias impuestas por unos gobiernos abocados a las reformas y que habían adoptado políticas centradas en los asuntos nacionales que apenas dejaban espacio a las preocupaciones por los problemas del desarrollo. Otra consecuencia no buscada de las cumbres fue la de sobrecargar el programa de desarrollo, de manera que la atención de los gobiernos pasaba de uno a otro tema con rapidez inusitada, dificultando la tarea de establecer prioridades y dispersando el esfuerzo. La consiguiente ausencia de resultados visibles en muchos de los temas seleccionados, unida a unas dudas cada vez mayores sobre la eficacia de los programas de asistencia multilateral, debilitó aún más la credibilidad de los organismos patrocinadores.

18. Así pues, en los años inmediatamente posteriores a la celebración de la CMA se vivió una situación en la que muchos países en desarrollo se enfrentaban con los problemas derivados de las medidas de ajuste y la limitación de los recursos fiscales y se veían ante una lista cada vez más larga de compromisos internacionales que se habían comprometido a asumir. Muchos de los países más pobres estaban sumidos en unos conflictos que absorbían su recursos y su energía; otros se veían abrumados por terribles catástrofes naturales; algunos hubieron de enfrentarse en los años centrales del decenio a los gravísimos efectos sociales y económicos del VIH/SIDA; y otros, en fin, luchaban por mantener a flote unas democracias incipientes en medio del descontento popular por las medidas de austeridad. No debe sorprender, por tanto, que, al decidir la asignación de los recursos, aplicaran las teorías ortodoxas y la prudencia y se guiaran por el propósito de recortar el déficit presupuestario y conseguir las mayores cotas posibles de crecimiento económico, con el convencimiento de que ello conduciría en último término a la reducción de la pobreza incluso sin que se tomara ningún tipo de medidas para la redistribución de los bienes y de la renta. Como resultado de todo ello, fueron pocos los países que, a pesar de las promesas hechas en la Cumbre, emprendieron programas ambiciosos para mejorar la seguridad alimentaria. Tampoco les alentaron a hacerlo sus asociados en el desarrollo, quienes, a pesar del descrédito de la teoría de la "filtración", continuaron promoviendo políticas e inversiones que situaban el crecimiento económico como objetivo principal del desarrollo en sus estrategias de asistencia⁴ y aplicando técnicas ortodoxas de análisis económico que concedían muy poca importancia a las políticas distributivas en sus decisiones de inversión.

19. La preocupación absoluta por el crecimiento económico, la eficiencia y un comercio sin distorsiones, unida a las presiones sobre los ciudadanos de los países desarrollados para aumentar el consumo, supone olvidar cada vez más la preocupación por la igualdad social y por el bienestar de la población pobre de las demás regiones del mundo. El compromiso de los donantes de contribuir a afrontar los problemas humanitarios y el desarrollo se debilitó aún más por la decepción sobre la eficacia de la ayuda, las preocupaciones por la corrupción, un interés geopolítico cada vez menor por la asistencia y, en algunos casos, por la necesidad de aplicar políticas internas de austeridad.

20. Sin embargo, la creciente indignación que ha suscitado en la opinión pública esa evidente indiferencia con respecto a los problemas de la desigualdad mundial y el despilfarro de los recursos naturales ha impulsado lo que es, tal vez, el acontecimiento político más trascendente de los últimos años del siglo XX, es decir, la aparición de movimientos transnacionales de promoción en la sociedad civil que forjan coaliciones de grupos de interés insatisfechos con la forma en que se administra el mundo y que están demostrando una capacidad extraordinaria para influir en el devenir de los asuntos mundiales. Aunque surgen en sociedades democráticas, estos movimientos desbordan los mecanismos institucionales normales y deben en gran medida su influencia a la utilización del poder de los medios de comunicación de masas y la tecnología de la información para constituir grupos muy estructurados y visibles a escala mundial que apoyan las causas que defienden (véase el recuadro). Otros adoptan un perfil público menos visible, pero actúan con la misma eficacia a través de amplias redes de activistas de organizaciones de base que influyen en los procesos nacionales e internacionales de adopción de decisiones mediante los escritos que dirigen a sus representantes políticos y la presión que ejercen sobre ellos. Lo que estos movimientos ponen de manifiesto es que en lo que concierne a los derechos humanos, el medio ambiente, el comercio, la deuda o la seguridad alimentaria, hay muchas personas en todo el mundo firmemente decididas a conseguir una sociedad mundial administrada de forma más equitativa y sostenible y dispuestas a utilizar todo tipo de medidas para hacer oír su voz ante quienes ocupan el poder y ante la opinión pública en general.

21. Que esta voz está siendo escuchada, ya sea por medio de los personajes famosos que visitan al Papa, las cadenas humanas formadas durante las cumbres del G-8 o los disturbios callejeros de Seattle o Praga, es evidente por la rapidez y el alcance de la respuesta de los dirigentes mundiales, las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods, las empresas multinacionales y los filántropos privados. Entre los éxitos más notables de esos movimientos -de especial importancia para muchos países de bajos ingresos y con déficit alimentos (PBIDA)- cabe destacar la rapidez y la cuantía del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa relativa a los países pobres muy endeudados (PPME), a la que se ha hecho referencia en el recuadro. La decisión adoptada por la Cumbre del G-8 en Colonia, en 1999, de vincular el procedimiento acelerado de alivio de la deuda con la adopción de medidas prácticas de lucha contra la pobreza por los países en desarrollo se ha convertido en el motor del programa de desarrollo en estos inicios del siglo XXI.

22. Hay indicios también de que algunas empresas multinacionales están cada vez más decididas a desarrollar su actividad con un mayor sentido ético en distintos aspectos como el empleo de mano de obra infantil, la modificación genética de las especies vegetales y animales, el comercio de diamantes o la limitación de los perjuicios que pueden causar al medio ambiente la minería, la manufactura o la eliminación de los residuos tóxicos. Todo ello se refleja en la respuesta positiva de estas empresas al Pacto Mundial de las Naciones Unidas, comprometiéndose a respetar los principios del civismo empresarial.

23. Probablemente, la nueva oleada de filantropismo en gran escala, centrado en los problemas de la población pobre de los países en desarrollo, no responde tanto a las presiones de la sociedad civil como al altruismo de aquellos que han decidido distribuir una parte de su ingente riqueza.

24. Sean cuales fueren los motivos que impulsan la acción, lo cierto es que el nuevo milenio ha comenzado con un claro consenso sobre el hecho de que el objetivo principal del desarrollo debe ser la erradicación de la pobreza. Sin embargo, aunque el hambre es la manifestación más terrible de la pobreza, en las estrategias dirigidas a aliviarla destaca la falta de atención a las cuestiones de la seguridad alimentaria; la preocupación sobre el hambre se suele manifestar tan sólo en las situaciones de urgencia. No parece tampoco que ni los países en desarrollo ni los países desarrollados estén dispuestos a asignar los recursos necesarios para erradicar el hambre en todas sus dimensiones. El mayor peligro reside en que el debate sobre las estrategias de reducción de la pobreza continuará en los aledaños del poder, retrasando cualquier tipo de compromiso respecto de las medidas más necesarias, mientras casi 800 millones de personas, muchos de ellas niños, ven cómo se les niega la oportunidad de vivir una vida en plenitud. Existe también un riesgo real de que el propio éxito de la revolución agrícola del siglo XX y la existencia de un suministro suficiente de alimentos a escala mundial provoque una indiferencia general acerca de la urgencia de solucionar el problema del hambre crónica.

IV. MEDIDAS DE LA FAO PARA REFORZAR EL COMPROMISO POLÍTICO Y PRUEBAS DE LOS PROGRESOS REALIZADOS

25. Las medidas adoptadas por la FAO para reforzar el compromiso de alcanzar las metas de la CMA parten de la convicción de que con la necesaria determinación política, existen actualmente los medios técnicos, institucionales y financieros para erradicar el hambre en un plazo muy breve, a condición de que se afronte el problema de manera directa. De hecho, si no se emprende una acción prioritaria para reducir el hambre, que es al mismo tiempo causa y efecto de la pobreza, será muy difícil avanzar en la erradicación de la pobreza en todas sus dimensiones. En el momento presente sobran los debates y los tratados académicos; lo que se necesita es el compromiso renovado de los gobiernos, respaldados por los organismos internacionales y la sociedad civil, de adoptar las medidas directas que refrendaron en la CMA hace casi cinco años.

26. La respuesta del sistema de las Naciones Unidas, de la sociedad civil y de los gobiernos ante las situaciones de urgencia alimentaria, tanto las provocadas por el hombre como las que tienen su origen en causas naturales, ha mejorado progresivamente, de manera que hoy en día es relativamente reducido el número de personas que mueren de inanición a causa de las catástrofes en comparación con lo que ocurría en momentos anteriores del siglo XX⁵. No podría ser de otra manera considerando los excedentes de alimentos a escala mundial y el poder de los sistemas modernos de comunicación⁶. Los éxitos son, en cambio, menos evidentes en la resolución de los problemas, graves pero menos visibles, derivados de la subnutrición crónica (que centraron la atención de la CMA), a pesar de que probablemente contribuyen a la muerte prematura de un número mucho mayor de personas y de que su solución plantea menos dificultades logísticas que la escasez de alimentos en las situaciones de urgencia complejas.

27. Es precisamente la naturaleza insidiosa del hambre crónica lo que ha obligado a la FAO a recordar insistentemente a sus miembros los compromisos que asumieron y a señalar que no se ha progresado suficientemente en la consecución de la meta establecida en la Cumbre. Las proyecciones basadas en las políticas y tendencias actuales indican que es improbable que el objetivo de reducir a la mitad el número de personas desnutridas en 2015 se pueda conseguir antes de 2030.⁷ Es por ello y porque "muy pocos, o ninguno" de los 91 países y nueve organizaciones internacionales que presentaron informes al CSA en septiembre de 2000⁸ pudieron afirmar haber hecho progresos sustanciales en la aplicación de sus compromisos contraídos en la CMA, por lo que se invita de nuevo a Roma a los dirigentes mundiales para renovar sus compromisos y traducirlos en programas concretos.

A. Medidas destacadas adoptadas

28. En el intento de reforzar los compromisos, la FAO ha comenzado dentro de la propia Organización, recabando la asistencia de sus órganos rectores para elaborar un Marco Estratégico de la organización para el período 2000-2015. En él se ha adoptado el Plan de Acción de la CMA como "nuevo punto de referencia" que garantizará que las asignaciones de recursos en el Plan a Plazo Medio para los seis próximos años fortalecerán la capacidad de la FAO de cumplir su mandato de conformidad con las decisiones de la CMA.⁹

29. La FAO ha dirigido a los gobiernos, particularmente de los PBIDA, gran parte de los esfuerzos destinados a reforzar el compromiso político. La ampliación del alcance del Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV) a 67 países como un programa multiinstitucional de seguimiento de la seguridad alimentaria, en el que la FAO desempeña la labor de secretaría, permite conocer mejor la amplitud, las causas, la localización y los efectos del hambre. La necesidad de asignar recursos suficientes para el desarrollo rural y de introducir cambios normativos tendentes a mejorar el acceso a los alimentos ha sido subrayada en las consultas mantenidas sobre la propuesta de estrategias nacionales para el desarrollo agrícola nacional - Horizonte 2010 y en una serie de consultas regionales que se han organizado conjuntamente con la OMS con el fin de reforzar el compromiso político de aplicar planes nacionales de acción para la nutrición. La ejecución del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en más de 60 países ha puesto de relieve las posibilidades de aumentar la productividad agrícola y los ingresos rurales introduciendo algunos cambios sencillos en los sistemas agrícolas en un entorno normativo favorable. La adopción de arreglos para la Cooperación Sur-Sur en apoyo del PESA ha dado también mayor peso político a las cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria. También la ampliación de la Red del CAC sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria ha contribuido a fomentar la asunción de compromisos de carácter nacional por los asociados de la FAO para el desarrollo y los gobiernos en la lucha contra el hambre. Sin embargo, de los 69 países en los que está presente la Red, la secretaría, desempeñada por la FAO, estima en 20-25 los grupos temáticos realmente activos y eficaces, lo que indica que la Red no ha alcanzado todavía todo su vigor. Sin duda, la incansable labor de promoción en favor de la adopción de medidas concretas para reducir el hambre emprendida por el Director General, que ha visitado varios países miembros y se ha reunido con numerosos Jefes de Estado desde la celebración de la Cumbre, ha contribuido también a fortalecer la determinación política de pasar a la acción.

30. Se han dado numerosos pasos para fortalecer el compromiso de la sociedad civil de garantizar una aplicación adecuada de las conclusiones de la Cumbre. La FAO ha hecho declaraciones de política encaminadas a sentar las bases de una cooperación más estrecha entre la Organización y las ONG y el sector privado. En 2000 se celebraron varias consultas regionales entre ONG y organizaciones de la sociedad civil que culminaron en una exposición ante el CSA en la que las organizaciones en cuestión se ofrecieron a reforzar sus actividades en apoyo de la seguridad alimentaria. Las organizaciones de la sociedad civil se han mostrado especialmente activas, colaborando con el personal de los servicios jurídicos de la FAO en las fructíferas consultas sobre el derecho a la alimentación que convocó el Alto Comisionado para los Derechos Humanos en cumplimiento de lo dispuesto en la CMA (objetivo 7.4 del Plan de Acción), con la finalidad de aclarar el contenido del derecho a una alimentación suficiente y el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre, así como para conceder una especial atención a la realización progresiva de este derecho, como medio de conseguir la seguridad alimentaria para todos (véase el recuadro infra). Estas consultas ya han dado como resultado la adopción de una Observación General sobre el derecho a una alimentación adecuada por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Más de 800 ONG han suscrito un proyecto de Código de Conducta sobre el Derecho a la Alimentación que ellas mismas redactaron tras la celebración de la CMA, que clarifica el contenido normativo del derecho a la alimentación y que, previsiblemente, será útil para los gobiernos al definir la responsabilidad de la erradicación del hambre. Los contactos con dirigentes religiosos culminaron a finales de 2000 en una alocución del Director General ante Su Santidad el Papa Juan Pablo II sobre el tema del hambre, en las escalinatas de San Pedro, con ocasión del Jubileo del mundo agrícola al que asistieron más de 100 000 agricultores de un nutrido grupo de países. En el escenario político, ha sido la influyente Unión Interparlamentaria (UIP) la que ha tomado la iniciativa para conseguir apoyo nacional e internacional a las actuaciones dirigidas a poner en práctica los compromisos de la CMA. En este contexto, celebró en 1998 una Conferencia Interparlamentaria sobre la consecución de los objetivos de la CMA mediante una estrategia de desarrollo sostenible, que contó con una nutrida asistencia y elaboró un documento final en el que la Unión instaba a los parlamentos a apoyar la aplicación del Plan de Acción de la Cumbre en los ámbitos nacional e internacional. Por otra parte, la participación del Director General en el Foro Económico Mundial de Davos ha ofrecido la posibilidad de conseguir el respaldo de dirigentes del sector privado, particularmente de directores de grandes empresas agroindustriales, como asociados en la búsqueda de un mundo libre del hambre, un objetivo que comparten los miembros de la asociación italiana "grupos de amigos de la FAO".

31. De cualquier forma, la determinación política es sensible, en último extremo, a la opinión pública. La Cumbre contribuyó en gran medida a sensibilizar al público sobre la magnitud del problema del hambre en el mundo y sobre la necesidad de realizar acciones concretas. Desde 1996, la Organización ha intensificado sus actividades dirigidas a fomentar la sensibilización del público en el contexto de una nueva estrategia institucional de comunicaciones. Los informes y las alertas especiales del Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA) facilitan información puntual sobre las crisis alimentarias, y hasta la fecha se han publicado dos ediciones de El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, que han sido objeto de gran atención en los medios mundiales de comunicación. Gran parte del material del sitio web multilingüe de la Organización (que recibió 12 millones de visitas mensuales en 2000) contribuye a fomentar la sensibilización sobre los problemas alimentarios y sobre las medidas que se están adoptando para afrontarlos. Todos los años se conmemora el Día Mundial de la Alimentación en casi 150 países y la campaña anual Telefood ha añadido una nueva dimensión a la toma de conciencia y la promoción de la solidaridad, involucrando a más de 80 emisoras de televisión de todo el mundo con un total de 500 millones de televidentes. Además de todo ello, el Director General y los altos directivos han mantenido gran número de entrevistas en la prensa, la radio y la televisión en relación con la CMA y se han publicado numerosos artículos en publicaciones generales y especializadas.

32. De conformidad con el reconocimiento -implícito en la invitación cursada a los Jefes de Estado a la Cumbre y a la próxima Conferencia de la FAO- de que la erradicación del hambre exige acciones complementarias en varios sectores, la FAO ha tratado de estrechar la cooperación con los organismos internacionales y otros órganos intergubernamentales sin cuya colaboración no podrán obtenerse resultados satisfactorios. Periódicamente se celebran reuniones de carácter técnico y de alto nivel entre los tres organismos de las Naciones Unidas con sede en Roma que se ocupan de la alimentación, y la importancia de su labor conjunta se refleja en una publicación semestral.¹⁰ Quedó también ilustrada en una exposición conjunta ante el ECOSOC que tuvo lugar en 2000. El Comité Administrativo de Coordinación (CAC) es un foro valioso para la cooperación entre organismos cuya eficacia para aunar esfuerzos en favor de la seguridad alimentaria se hizo patente en la excelente colaboración conseguida en el seno del Equipo de Tareas sobre la seguridad alimentaria a largo plazo y las cuestiones conexas en el Cuerno de África,¹¹ en el que la FAO desempeñó la labor de dirección.

33. Aunque la Organización mantiene desde hace largo tiempo acuerdos de cooperación y programas de actividades conjuntas con las principales instituciones financieras internacionales (IFI), se han adoptado medidas para profundizar esa colaboración y centrarla en la inseguridad alimentaria. El Director General y los presidentes de las distintas IFI y de la mayor parte de los bancos subregionales han mantenido contactos frecuentes con el fin de promover la concesión de préstamos al sector rural, cuestión que también se ha abordado en las alocuciones dirigidas a los consejos de administración de varios de los bancos. Los compromisos se han reflejado en nuevos memorandos de entendimiento suscritos con el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Islámico de Desarrollo y el Banco de Desarrollo del África Occidental en los que los bancos han convenido en financiar, a petición de los países, actividades relacionadas con el PESA.¹²

34. También se han intensificado los contactos al más alto nivel con los gobiernos de los países desarrollados y, en particular, con órganos intergubernamentales representativos como la Comunidad Europea y el Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

B. Progresos realizados

35. Toda posible evaluación del fortalecimiento de los compromisos políticos para afrontar el hambre será subjetiva hasta que se posean datos fehacientes que indiquen un avance más acelerado en la erradicación del hambre, especialmente en los PBIDA. En 53 países en desarrollo disminuyó el porcentaje de la población clasificada como subnutrida entre 1990-1992 y 1996-1998 y en 39 países se ha reducido el número absoluto de personas subnutridas. Sin embargo, en sus informes al CSA, estos países no sostienen que esa evolución responda a medidas adoptadas como consecuencia de los compromisos asumidos en la CMA, una impresión que ha sido confirmada por la influyente Sociedad para el Desarrollo Internacional (SDI), que en el curso de 32 talleres (que tuvieron lugar en 26 países en 1999 y 2000) constató que muy pocos gobiernos habían puesto en marcha realmente un proceso de seguimiento de la CMA con la participación de organizaciones de la sociedad civil. Como se indica en el documento de Recursos, tampoco existen datos que indiquen que ha aumentado la asignación de recursos para el desarrollo agrícola a nivel nacional o internacional, como cabría esperar en un programa destinado a reducir la inseguridad alimentaria. Antes bien, la AOD no ha dejado de disminuir, al mismo tiempo que varios de los países con mayor grado de inseguridad alimentaria no han movilizado recursos para combatir el hambre, pero han aumentado en cambio el gasto militar.

36. Es alentador, sin embargo, el amplio consenso internacional sobre el hecho de que la ayuda al desarrollo debe centrarse en la reducción de la pobreza para conseguir el objetivo de desarrollo internacional de reducir la pobreza a la mitad para el año 2015. También parece haberse alcanzado un consenso sobre la necesidad de aumentar la AOD para aproximarse al objetivo del 0,7 por ciento del PIB y centrar la ayuda en los países pobres.¹³ También se han hecho progresos importantes en la reducción de la deuda en el marco de la Iniciativa relativa a los PPME y en la vinculación de esta medida con inversiones encaminadas a la mitigación de la pobreza.

37. La paradoja radica, no obstante, en que este compromiso positivo de reducir la pobreza, junto con el reconocimiento acertado de la complejidad de las causas de la pobreza, podría suponer una dispersión de los esfuerzos y una menor atención a los aspectos de la pobreza más tangibles y que mayor riesgo presentan para la vida, especialmente el hambre. En efecto, todo parece indicar que si no se abordan frontalmente los problemas de la subnutrición no será posible conseguir el objetivo de aliviar la pobreza, dado que el hambre es, al mismo tiempo, causa y efecto de la pobreza. Los enfoques holísticos del desarrollo articulados en el Marco Integral de Desarrollo (MID) y en el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo deben ser interpretados y aplicados con la definición de prioridades sectoriales específicas para afrontar los diferentes aspectos de la pobreza, traduciéndolas en propuestas de acción y en movilización de recursos para conseguir los objetivos. El debate relativo a las dificultades para determinar el hambre -una situación inconfundible para aquellos que la sufren- no debe inducir a afirmar que su reducción no es un problema que afecte al mundo entero.

38. Esta falta de atención a la inseguridad alimentaria como un problema específico ha sido patente en el escenario internacional desde la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Sólo raramente se ha examinado la posibilidad de adoptar medidas concretas en materia de inseguridad alimentaria en las influyentes cumbres del G-7/8 y del G-77 y en otras reuniones internacionales importantes, como las del G-15 y las del movimiento de países no alineados. La excepción más destacada la constituyó la Cumbre del G-7 de 1997, en la que se estableció la necesidad de extender a África la AOD, dirigiendo especialmente la ayuda al desarrollo rural, la seguridad alimentaria y la protección del medio ambiente. Pero en las reuniones posteriores no se ha informado sobre los pasos que se han dado en esta dirección ni se han vuelto a mencionar los problemas del hambre. Por ejemplo, en la reunión del G-8 en Colonia, en 1999, en la que se alcanzó un acuerdo para ampliar la Iniciativa relativa a los PPME y vincularla con medidas de reducción de la pobreza en los países beneficiarios, éstas se situaron en el mismo plano que las mejoras en los ámbitos de la salud y la educación y no se relacionó la condonación de la deuda con la seguridad alimentaria ni tampoco con medidas encaminadas a aumentar las oportunidades de generación de ingresos. En la Cumbre de Okinawa, en 2000, el comunicado del G-8 reiteraba el apoyo a la condonación de la deuda en favor de la reducción de la pobreza y subrayaba nuevamente que "la salud es la clave para la prosperidad" y que "todos los niños deben recibir una buena educación"; además, se hacía un llamamiento al diálogo sobre la inocuidad de los alimentos pero no respecto de la seguridad alimentaria. Tampoco el Grupo de los 77 ha prestado gran atención a las cuestiones relativas al hambre, si se exceptúa el llamamiento en pro de la aplicación de la Declaración de Marrakech en favor de los países en los que la liberalización del comercio pone en peligro la seguridad alimentaria.

39. El mismo olvido de la reducción del hambre como elemento central de la reducción de la pobreza es evidente en los objetivos de desarrollo internacional establecidos por el Banco Mundial, el FMI, las Naciones Unidas y la OCDE, en los que se excluye el objetivo de la CMA de reducir el hambre como un objetivo de desarrollo específico y controlable, a pesar de la insistencia de la FAO en nombre de los gobiernos que ratificaron la Declaración de Roma.¹⁴ Una situación análoga prevaleció en la orientación inicial emanada del Banco Mundial y el FMI para la preparación de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, aunque posteriormente se ha ampliado para indicar que además de a la sanidad, la educación y el abastecimiento de agua, debe prestarse atención a otros aspectos relacionados con la pobreza rural y la generación de ingresos. Sin embargo, de acuerdo con la posición adoptada sobre los objetivos de desarrollo internacional, la reducción del hambre no figura todavía como uno de los objetivos en los documentos de estrategia de reducción de la pobreza. Ahora bien, dado que en la mayor parte de los países pobres es en las zonas rurales en las que la pobreza tiene mayor incidencia, las medidas adoptadas para estimular el crecimiento de la agricultura basada en las pequeñas explotaciones y mejorar la seguridad alimentaria comunitaria deberán recibir la importancia debida en los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, en la medida en que respondan a un proceso participativo de preparación. Ello estaría en consonancia con la nueva "visión" del desarrollo rural del Banco Mundial, que se centra en la necesidad de afrontar la inseguridad alimentaria como un objetivo específico de su misión de conseguir la reducción de la pobreza rural.

40. En la declaración que hicieron en noviembre de 2000 el Consejo y la Comisión de la Unión Europea sobre la política de desarrollo de la Comunidad, se menciona más explícitamente la seguridad alimentaria como un elemento fundamental de una amplia gama de actividades en apoyo de la erradicación de la pobreza, que es necesario abordar desde distintos ángulos. La necesidad de afrontar el hambre como un problema importante en sí mismo se reconoció también de forma explícita (aunque sólo en la última fase de la redacción) en la Declaración de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en septiembre de 2000, en la que se fijaba como meta principal "reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de la población del mundo cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario y la proporción de la población aquejada por el hambre y, asimismo, reducir a la mitad en la misma fecha la proporción de la población que no puede acceder a agua potable o que no puede costearla."¹⁵ Cabe esperar que el sólido espíritu de cooperación que se expresó tan vigorosamente en la Cumbre del Milenio se plasmará en una actuación resuelta y decidida.

41. También induce a un optimismo moderado el hecho, ya mencionado, de que están surgiendo movimientos trasnacionales de la sociedad civil que han comenzado a abogar con energía por un mundo más equitativo y demostrando que, en contra de algunas opiniones, el objetivo de combatir el hambre en los países en desarrollo goza de un amplio apoyo popular.¹⁶ Muchas ONG ya ejercen una intensa actividad en la solución de las situaciones de urgencia alimentaria y en la prestación de servicios a las comunidades de pequeños agricultores, a menudo con una especial atención a los sistemas sostenibles de aprovechamiento de la tierra. Otras han desempeñado una función destacada en el proceso de consultas sobre el derecho a la alimentación que ha dirigido, después de la CMA, el Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Probablemente, esas ONG formarán coaliciones, aprovechando que ahora existen medios más adecuados para la creación de redes, e impulsarán cada vez con mayor fuerza un compromiso internacional y nacional más decidido para afrontar el problema alimentario.

42. Por último, parece que a nivel internacional se reconoce cada vez más claramente la amenaza que suponen el hambre y la privación extrema para la paz y la seguridad. Los conflictos locales por unos recursos escasos pueden traducirse rápidamente en conflictos regionales con un enorme efecto desestabilizador, impidiendo afrontar con seriedad los problemas de la seguridad alimentaria a largo plazo en los países afectados. Todos los países deben estar interesados en evitar esas situaciones. Por la responsabilidad que le atribuye la Carta de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo de Seguridad dedica cada vez más atención a las cuestiones relacionadas con la alimentación, en particular, a los casos recurrentes de utilización de los alimentos como arma política y a la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria en las complejas situaciones de urgencia provocadas por el hombre y por factores naturales. Ante la magnitud de la subnutrición crónica, sobre todo en los países expuestos a sufrir conflictos, éste problema debe figurar también como un tema importante en el intento del Consejo de Seguridad de conseguir un mundo más pacífico.

43. A nivel nacional, existen indicios de que algunos países en desarrollo son conscientes del papel fundamental del sector rural en un proceso de desarrollo económico de amplia base y están comprometidos a fomentar el crecimiento de la agricultura, centrándose particularmente en las que consideran nuevas oportunidades de mercado en los ámbitos nacional e internacional. Pero estos países constituyen la excepción y la mayoría de los países en desarrollo tienden a adoptar políticas que favorecen a los núcleos urbanos y no ofrecen signos de una determinación sincera de erradicar el hambre y la malnutrición y promover el desarrollo rural.

V. TRADUCIR LOS COMPROMISOS EN ACCIONES CONCRETAS

44. La Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA:cad) ofrecerá a los gobiernos, la comunidad internacional y la sociedad civil la posibilidad de reafirmar su compromiso con la Declaración de Roma y el Plan de Acción. Pero es necesario ir más allá de esos compromisos generales y especificar cuál será la aportación de cada uno para impulsar la acción en aras de la erradicación del hambre, centrándose en los aspectos del Plan de Acción que tienen un impacto más directo e inmediato sobre el hambre, para conseguir que la meta de la Cumbre sea realidad en 2015. De esa forma, el compromiso político podrá traducirse en acciones concretas. Los compromisos serán tanto más firmes en la medida en que se asienten en una visión consensuada de la forma de avanzar hacia la erradicación del hambre.

45. Si bien han de estar firmemente radicadas en la Declaración de Roma, las medidas que ha de adoptar cada una de las principales partes en la reunión podrán beneficiarse también de los progresos que desde 1996 se han logrado en las esferas del conocimiento, el pensamiento y las relaciones institucionales. El conocimiento cada vez más preciso de la naturaleza y las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria tienen una importancia creciente para poder diseñar estrategias eficaces.¹⁷ Se aprecia también con mayor claridad que el hambre crónica es en igual medida causa y efecto de la pobreza y esa convicción refuerza la percepción intuitiva de que las medidas adoptadas para reducir el hambre deben preceder a un programa satisfactorio de reducción de la pobreza. Las personas que padecen hambre, sean adultos o niños, no están en situación de aprovechar las oportunidades de desarrollo. En efecto, empieza a haber datos que demuestran que en la mayor parte de las economías el hambre generalizada debilita el potencial de crecimiento de la economía nacional.¹⁸

46. Es necesario aprovechar también los importantes avances logrados en muchos países en el proceso de descentralización institucional durante los últimos cinco años, apoyando esos avances con los recursos adecuados. Este proceso ofrece posibilidades de una colaboración más eficaz en el plano local entre unas instituciones públicas que deben responder a las múltiples dimensiones de la inseguridad alimentaria y, por otra parte, facilita enormemente los métodos participativos de diagnóstico y adopción de decisiones, que se consideran factores importantes para afrontar a escala local de forma autónoma problemas cruciales como el hambre y la base de un medio de subsistencia más sostenible. La nueva función de las organizaciones de la sociedad civil para responder a la demanda local de conocimientos y servicios debe ocupar un lugar destacado en la planificación.

47. Se han hecho progresos importantes en el pensamiento sobre los derechos humanos en general y, más concretamente, sobre la manera en que los conceptos en que se basa el derecho a la alimentación pueden contribuir a diseñar programas eficaces de reducción del hambre. En ellos se subraya la función primordial del individuo, la familia y la comunidad en la satisfacción de sus necesidades alimentarias, y se asigna a los gobiernos un papel subsidiario que se activa únicamente cuando la posibilidad de acceder a alimentos suficientes e inocuos desborda la capacidad local.¹⁹ Sin duda, a los gobiernos les corresponde la importante función de crear las condiciones para que puedan florecer las iniciativas locales, por ejemplo, garantizando la paz y las condiciones necesarias para una participación efectiva en los procesos políticos.

48. A nivel de las instituciones internacionales, las medidas que se han tomado para mejorar la colaboración interinstitucional en el plano nacional, a través del sistema de evaluación común para los países y del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, así como de la creación de la Red del CAC sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria, ofrecen nuevas oportunidades de reforzar la actuación interinstitucional en pro de la erradicación del hambre.

49. No obstante, a pesar de esos avances desde el punto de vista del pensamiento y de las relaciones institucionales, pocos países han emprendido la lucha frontal contra el hambre que es necesaria para conseguir las metas de la CMA y que todo indica que es posible. Hay en efecto, pocas indicaciones, salvo en las consultas sobre el derecho a la alimentación, de una reflexión atenta sobre lo que implica en la práctica -para una comunidad o para una nación- el compromiso de erradicar el hambre, más allá de la iniciativa, importante, de aumentar la producción en las pequeñas explotaciones (véase el recuadro). Tal vez es esa ausencia de una visión clara sobre la forma de afrontar el hambre en sus múltiples dimensiones con una combinación eficaz de medidas prácticas, sencillas y eficaces en función del costo que produzcan resultados seguros, y las reformas de política, lo que explica la falta de progreso que, a su vez, tiende a debilitar la determinación de cumplir los compromisos.

50. A diferencia de muchas otras manifestaciones de la pobreza, el hambre es relativamente fácil de identificar, medir y afrontar. La solución -asegurar el acceso sistemático a alimentos adecuados, nutritivos e inocuos- parece bastante sencilla. Erradicar el hambre no exige, como ocurre con muchos problemas de salud, muchos años de costosas investigaciones científicas. Por tanto, existe una opción real de hacerle frente y así se hace en las situaciones de urgencia y en el caso de algunos países con programas eficaces de asistencia, asegurando que las personas necesitadas que por razones estructurales no pueden satisfacer una parte mayor de sus necesidades de alimentos con un aumento de la producción agrícola o con un empleo asalariado puedan acceder a alimentos adecuados o al dinero necesario para adquirirlos.

51. Uno de los aspectos más sorprendentes en la búsqueda de soluciones para el hambre es que todo aquel que debe estar interesado en su erradicación -aunque no, probablemente, quienes realmente la padecen- suele buscar una razón para rechazar medidas destinadas a afrontar directamente los problemas de subnutrición crónica, prefiriendo otras soluciones que les parecen más sostenibles. Paradójicamente, en esta negativa a promover soluciones directas a lo que para muchos es una cuestión moral urgente, subyacen preocupaciones éticas relativas a la dignidad humana y a la dependencia. Y, sin embargo, ninguna situación puede dañar más la dignidad individual ni originar una mayor dependencia que la privación persistente de los alimentos que, junto con el agua, son el elemento esencial para una vida saludable y plena. Así se reconoce en la mayoría de los países desarrollados, en los que existen sistemas de seguridad social que aseguran una alimentación adecuada para todos. Aunque pueda parecer evidente la necesidad de disponer de sistemas similares en los países en desarrollo, en los que la proporción de la población vulnerable al hambre es más elevada y puede incluso aumentar, son muy pocos los países en los que los especialistas en los temas de desarrollo han instado a establecerlos.

52. También los economistas se oponen a menudo a las soluciones directas porque, así lo afirman, distorsionan los mercados, eliminan los incentivos, son económicamente insostenibles, impiden el crecimiento y generan corrupción. Pero en la práctica, cualquier medida que traduce una necesidad de alimentos en una mayor demanda efectiva sólo puede estimular los mercados; el incentivo para trabajar con mayor empeño o producir más alimentos carece en buena parte de sentido para quienes no tienen ni la fuerza ni los medios para hacerlo; las medidas de redistribución, si se orientan adecuadamente, son menos costosas que las inversiones necesarias para impulsar soluciones aparentemente más sostenibles (y que, como algunos tipos de fiscalidad y de reforma agraria, pueden ser fiscalmente neutrales); sólo la falta de participación de las personas aquejadas por el hambre puede impedir realmente el crecimiento económico; y no existen pruebas de que la corrupción encuentra terreno más favorable en los recursos destinados a programas de redistribución que a programas de inversión.

53. A la luz de lo que antecede, se hace necesario abandonar la actitud generalizada contra las medidas de redistribución para buscar soluciones prácticas y rápidas al hambre. Esas medidas deben ser consideradas como parte de un conjunto equilibrado de iniciativas destinadas a afrontar las diferentes manifestaciones del hambre y la malnutrición, identificadas mediante una labor adecuada de diagnóstico, de manera eficaz en función del costo y viable institucionalmente. Como lo demuestra la experiencia del Estado de Maharahstra en la India y de algunas regiones de Etiopía, el efecto multiplicador de esos programas equilibrados se puede aumentar en la medida en que se utilicen para crear bienes productivos y que los alimentos procedan de compras locales que amplían los mercados nacionales de alimentos estimulando la producción agrícola. Un éxito visible en la erradicación del hambre y la mejora de la nutrición y la demostración de los beneficios sociales y económicos que produce puede ser el punto de viraje que permita generar la voluntad necesaria para llevar a cabo la tarea en el más corto plazo posible.

54. Son muchas las enseñanzas que pueden extraerse en ese grupo reducido de países, regiones y comunidades que han hecho rápidos progresos en la reducción de la incidencia de la subsnutrición con un equilibrio adecuado entre diferentes tipos de medidas (véase el recuadro). Los acuerdos de Cooperación Sur-Sur podrían favorecer el intercambio de ese tipo de experiencias con otros países.

55. Las experiencias satisfactorias y los acontecimientos importantes que han tenido lugar desde 1996, tal como se ha indicado más arriba, constituyen el punto de referencia para hacer un esfuerzo renovado en la erradicación del hambre, sobre la base de la Declaración de Roma y el Plan de Acción, que giraría en torno a los siguientes ejes:

56. El derecho a la alimentación

• no padecer hambre es el derecho humano fundamental, proclamado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y reafirmado en distintos tratados internacionales; si no se tiene ese derecho no se puede disfrutar de ningún otro;
• todas las personas tienen derecho a alimentos suficientes e inocuos y en sus actuaciones los gobiernos deben respetar, proteger y hacer realidad ese derecho;
• la responsabilidad principal del acceso a alimentos suficientes reside, sin embargo, en la persona, su familia, su círculo social más amplio y las comunidades en las que viven;
• en consecuencia, los esfuerzos para erradicar el hambre deben dirigirse a capacitar a las familias, los grupos y las comunidades para conseguir una seguridad alimentaria global, promoviendo el mayor grado posible de autonomía, pero apoyando este proceso cuando sea absolutamente necesario con aportaciones externas con el fin de abordar las prioridades establecidas a nivel local.

La pobreza, el hambre y el desarrollo económico

• el hambre es al mismo tiempo causa y efecto de la pobreza extrema y su erradicación es un primer paso esencial para aliviar la pobreza profunda; mientras exista una situación de hambre generalizada, pocos progresos se podrán realizar en otros aspectos de la reducción de la pobreza y no se dispondrá de unos cimientos sólidos para un crecimiento económico amplio;
• el hambre es un problema predominantemente rural; por ello, aumentar la productividad de las pequeñas explotaciones y reforzar su resistencia a las posibles perturbaciones puede revestir una gran importancia, a menudo, para reducir la incidencia del hambre y aumentar la disponibilidad de alimentos de las familias campesinas y en los mercados locales, creando oportunidades de empleo y promoviendo la expansión económica. Sin embargo, la mejora del sistema agrícola en muy pocas sociedades conducirá a la eliminación total del hambre en el medio rural en un plazo de tiempo razonable.

El hambre como resultado de la ineficacia del mercado

• el hambre es la consecuencia de la imposibilidad de acceder a alimentos suficientes e inocuos; es, básicamente, un ejemplo extremo del mal funcionamiento del mercado, en el sentido de que las personas más necesitadas de alimentos son las que tienen menos capacidad para expresar esa necesidad en forma de una demanda efectiva: las personas que padecen hambre son las más pobres de entre las pobres;
• los gobiernos que propugnan políticas macroeconómicas neoliberales y que, al mismo tiempo, están comprometidos a erradicar el hambre deben compensar esa ineficacia del mercado facilitando el acceso a los alimentos y los medios de aumentar la producción, mediante una combinación equilibrada de ajustes de política y medidas prácticas que respondan a las necesidades y oportunidades locales.

Opciones para mejorar el acceso a los alimentos

• acceso a alimentos suficientes se puede mejorar de varias formas, tanto aumentando los ingresos de la población pobre, como incrementando la producción de alimentos en las familias con un déficit alimentario o mediante programas de distribución de alimentos gratuitos o subvencionados;
• la mayor parte de las veces, para erradicar el hambre por completo será necesaria una combinación de todas esas medidas mencionadas; el equilibrio no se podrá determinar a priori, sino que se establecerá localmente partiendo del conocimiento de las causas que provocaron el hambre, de una evaluación de las posibles opciones para afrontarla, de las capacidades institucionales y de la disponibilidad de recursos;
• prácticamente en todos los casos, una solución global para erradicar el hambre comportará medidas redistributivas, ya sea de los bienes (incluida la tierra), de los ingresos o de los alimentos. Si se perfilan adecuadamente, estas medidas pueden reforzar la autonomía de la comunidad y la dignidad individual, crear bienes productivos (p.ej., sistemas de riego, medidas de conservación del suelo, repoblación forestal, mejora de los caminos) y contribuir al funcionamiento eficaz de los mercados al crear una demanda adicional;
<
• las medidas bien orientadas de distribución de los ingresos o de los alimentos suelen ser menos gravosas desde el punto de vista institucional, y más baratas (aunque puedan resultar menos sostenibles); además, inciden en la reducción de la subnutrición con mayor rapidez que la mayor parte de los programas de aumento de los ingresos mediante la expansión de la producción, en especial en las zonas de escasas precipitaciones.

El compromiso político

• en la medida en que existen los medios necesarios para erradicar el hambre -y es difícil negar que existen-, su persistencia en gran escala ha de ser consecuencia de una decisión política deliberada (lo que es incompatible con las promesas hechas en la CMA) o de la incompetencia en la aplicación de las posibles soluciones;
• la meta de erradicar el hambre sólo se podrá alcanzar si las acciones se basan no sólo en el compromiso de los dirigentes y políticos mundiales y de los ciudadanos preocupados del mundo industrializado, sino también en el compromiso de los pueblos y ciudades donde el hambre tiene una mayor prevalencia y en el de aquellos que trabajan en los organismos que han de dar respuesta a sus demandas.

La interdependencia mundial

• la persistencia del hambre generalizada en un mundo en el que reina la abundancia es una demostración sorprendente de ineptitud en la administración de los sistemas mundiales en beneficio de todos; a partir del terrible sufrimiento humano que provoca, dañan la credibilidad de los instrumentos del sistema de gobierno internacional y los conceptos de interdependencia mutua que son básicos en la mundialización;
• la no erradicación del hambre tiene un ingente costo a nivel mundial en forma de conflictos, situaciones de emergencia recurrentes, delitos internacionales, comercio de drogas, migraciones clandestinas y muertes prematuras. Conseguir la meta establecida en la Cumbre redundará en interés de todos, de los países ricos y de los países pobres.

57. Las partes en la CMA:cad podrán encontrar de utilidad los elementos descritos más arriba como punto de partida para diseñar programas nacionales mejorados que permitan conseguir las metas que se fijaron en la Cumbre, para establecer la responsabilidad institucional y para forjar asociaciones eficaces centradas en objetivos comunes. Esos elementos pueden ser también la base para elaborar directrices voluntarias con el fin de hacer realidad el derecho a una alimentación adecuada, en la forma de un Código Internacional de Conducta sobre el Derecho Humano a la Alimentación.

58. Los gobiernos de los países que intervienen en la preparación de estrategias de reducción de la pobreza podrían asumir las consideraciones anteriores al delimitar los elementos de erradicación del hambre de esas estrategias para alcanzar el objetivo de la Cumbre en 2015 dentro de sus fronteras cuando menos. Los programas que adoptarán podrán ser diferentes, pero una característica común será el apoyo a las iniciativas descentralizadas impulsadas por la comunidad para conseguir una seguridad alimentaria global, que implicará una sucesión estratégica de medidas para reducir el hambre de forma inmediata y poner a punto los elementos constitutivos de unas soluciones sostenibles a largo plazo. La aplicación de los programas exigirá la participación de los ministerios de Agricultura y también de otras instituciones -del sector público y de la sociedad civil- cuyo mandato consiste en dar respuesta a las múltiples demandas de las comunidades y grupos de interés que están comprometidos en la labor de erradicar el hambre.

59. Capacitar a los países en desarrollo para poner en práctica programas de erradicación del hambre en la escala necesaria comportará la plena participación de la comunidad internacional. La ratificación de los conceptos expuestos anteriormente supondrá la aceptación de la necesidad de llevar a cabo acciones específicas de erradicación del hambre en lugar de asumir que ésta desaparecerá cuando se adopten medidas más amplias para eliminar la pobreza. Los objetivos de erradicación del hambre deben, pues, ser incluidos de forma explícita entre los objetivos de desarrollo internacional que orientan las acciones de la comunidad internacional. La aceptación de las consideraciones generales que se han esbozado supone también estrechar la colaboración entre los organismos de las Naciones Unidas (en especial de los organismos con sede en Roma dedicados a las cuestiones alimentarias, pero también de los que se ocupan de la salud, la educación, el bienestar de los niños y el medio ambiente), las IFI y otros órganos intergubernamentales para trabajar conjuntamente dentro de las esferas de competencia en las que tienen ventajas comparativas mediante la prestación coordinada y eficiente de asistencia técnica, alimentaria y financiera. La financiación internacional destinada a erradicar el hambre debe ser proporcionada a la magnitud del problema y otorgarse en condiciones aceptables que no redunden en un nuevo aumento de la deuda.²⁰ Es particularmente importante que los compromisos sean lo suficientemente sólidos a largo plazo para que los gobiernos puedan emprender con confianza los programas polivalentes necesarios para conseguir las metas de la CMA.

60. Conceder una mayor atención a las cuestiones relacionadas con el hambre en el marco del objetivo más amplio de reducir la pobreza tiene también repercusiones sobre la aplicación del plan a plazo medio de la Organización. En efecto, cada una de las actividades principales debería ser evaluada en función de su pertinencia para la reducción del hambre y sería necesario plantear la forma de potenciar su impacto en la seguridad alimentaria. Esto supondría, por ejemplo, que en el pensamiento estratégico de la Organización a largo plazo debería concederse menos atención a las previsiones sobre la oferta y la demanda determinadas por los mercados para concentrarse en la determinación de las necesidades alimentarias y en la forma de satisfacerlas en una forma que resulte eficaz en función de los costos. El asesoramiento sobre política se centraría cada vez más en el componente de erradicación del hambre del PESA y al evaluar los proyectos de inversión no se tendrían en cuenta únicamente sus beneficios económicos, sino también sus efectos sobre la reducción del hambre. Además, se podría ampliar el PESA para que fuera un instrumento centrado en las personas y basado en la demanda mediante el cual los distintos grupos y comunidades, apoyados por los ministerios sectoriales, la sociedad civil y los organismos competentes del sistema de las Naciones Unidas, que trabajarían de forma concertada, adquirirían la capacidad necesaria para hacer frente al hambre en sus múltiples dimensiones, como un primer paso fundamental hacia la reducción de la pobreza. De esa forma, el PESA estaría en consonancia con el reconocimiento, implícito en la Declaración de Roma y en las invitaciones a los Jefes de Estado, de que la erradicación de la subnutrición exige una intervención multisectorial. A su vez, ello llevaría a adoptar una visión conjunta con otros asociados de las Naciones Unidas (en particular, el PMA y el FIDA) y con la sociedad civil sobre la forma de afrontar el problema de la erradicación del hambre.

61. Los países desarrollados, con el apoyo de las instituciones internacionales, especialmente las que se ocupan del comercio, tienen la oportunidad de demostrar su disposición a contribuir de forma muy significativa a erradicar el hambre mediante la apertura de sus mercados, especialmente a las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo; la reducción del dumping; el intercambio de tecnología; y la ampliación de la financiación para aquellos bienes públicos que tienen importancia internacional (la investigación, la reglamentación de las poblaciones ícticas comunes, el control de la degradación de la tierra, etc.).

62. Cabe esperar que las organizaciones de la sociedad civil, muy en especial las ONG internacionales y nacionales que desarrollan sus actividades en países en desarrollo, así como los grupos de agricultores, de mujeres y de jóvenes, se comprometerán a afrontar los problemas del hambre con una energía renovada, y que, en consecuencia, desempeñarán una función importante en la movilización de recursos, la prestación de servicios técnicos y la labor de promoción. También podrían asumir la responsabilidad de controlar los resultados en relación con los compromisos confirmados, utilizando hojas de puntuación para medir los logros conseguidos.

63. El sector privado tiene ante sí una buena oportunidad de contribuir a reducir el hambre. En los países en desarrollo, ello se haría principalmente extendiendo los sistemas de comercio a las zonas rurales e invirtiendo en pequeñas industrias que pudieran ofrecer empleo remunerado y ampliar las capacidades de la población. A nivel internacional, el sector privado puede contribuir abriendo nuevos mercados para los productos procedentes de los países en desarrollo, trasladando las fábricas desde los países desarrollados al mundo en desarrollo, y desarrollando y compartiendo desinteresadamente tecnologías que pueden mejorar los medios de vida de las poblaciones pobres. Si las importantes transferencias de recursos privados que previsiblemente se producirán en el marco del mecanismo para un desarrollo limpio se pueden dirigir hacia los pequeños productores de pocos recursos para que puedan adoptar sistemas más sostenibles de aprovechamiento de la tierra, esa medida también será beneficiosa para el medio ambiente y el consumo de alimentos.

64. Parece posible concluir que, a pesar de los pocos progresos realizados en los últimos cinco años, las perspectivas de alcanzar la meta establecida en la CMA siguen siendo favorables. Pero para ello, la erradicación del hambre deberá figurar como un objetivo específico en las estrategias nacionales e internacionales de reducción de la pobreza, y deberá reconocerse que mientras la población esté aquejada por el hambre será difícil avanzar hacia la reducción de la pobreza a la mitad de su nivel actual mediante el desarrollo económico, y que la legislación internacional sobre los derechos humanos confiere a toda la humanidad el derecho a la alimentación. La meta de la CMA se podrá alcanzar adaptando los programas a las necesidades y oportunidades locales, equilibrando las medidas concebidas para conseguir una inmediata reducción de la privación con inversiones encaminadas a generar mejoras sostenibles en los medios de sustento con el fin de conseguir una seguridad alimentaria general en cada comunidad. El impulso principal debe partir de las familias, comunidades y países, pero sus esfuerzos deben ir acompañados de la asignación de recursos no reembolsables por la comunidad internacional, que deberán canalizarse a través de organismos bilaterales y multilaterales y organizaciones de la sociedad civil. Los países desarrollados también pueden contribuir a la consecución de la meta establecida en la Cumbre reduciendo los obstáculos a las importaciones agrícolas y ofreciendo incentivos para la transferencia de conocimientos y la inversión extranjera directa, particularmente en las zonas rurales de países en desarrollo. La erradicación del hambre, en la forma más rápida y humana posible, como una tarea común, redundará en beneficio de los países en desarrollo y desarrollados.

1 Informe de la FAO relativo a la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 3-17 de noviembre de 1996, parte 1, Roma, 1997.

2 Mazoyer, Marcel, Access to Food: Poverty Eradication, Safety Nets and Food Assistance, exposición hecha en la Conferencia Interparlamentaria "Attaining the World Food Summit's Objectives Through a Sustainable Development Strategy", Roma, 29 de noviembre-2 de diciembre de 1998.

3 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo 2000:, Los Países menos adelantados - Informe de 2000, Ginebra, 2000.

4 OED, Banco Mundial: Précis, N.º 202 - Poverty Reduction in the 1990s - The World Bank Strategy, Washington, 2000.

5 Devereux, S. Famine in the Twentieth Century, Institute of Development Studies, Working Paper Nº. 105, Brighton 2000.

6 Ello no quiere decir que no sigan existiendo graves dificultades que limitan las respuestas nacionales e internacionales a las catástrofes, que suelen ser demasiado tardías, carecen fondos suficientes y no se prolongan durante el tiempo necesario una vez que los medios de comunicación dirigen su atención a otros acontecimientos. La ausencia de un mecanismo permanente que permita financiar la adopción de medidas ante las catástrofes de gran envergadura impone graves limitaciones en la escala y la rapidez de la intervención.

7 FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, Roma, 2000.

8 FAO, CFS 2000/3-Rev.1 - Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: informe sobre los progresos realizados en la aplicación de los compromisos primero, segundo y quinto y partes pertinentes del compromiso séptimo del Plan de Acción, Roma, 2000.

9 Marco Estratégico para la FAO 2000-2015 - C. Conseguir aumentos sostenibles del suministro y la disponibilidad de alimentos y otros productos de los sectores agrícola, ganadero, pesquero y forestal, Roma, 2000.

10 FAO/FIDA/PMA: Trabajando juntos, Roma, 1999 y años sucesivos.

11 FAO, The Elimination of Food Insecurity in the Horn of Africa - A Strategy for Concerted Government and UN Agency Action, Informe del Grupo de Acción Interinstitucional sobre la respuesta de las Naciones Unidas para la seguridad alimentaria y el desarrollo agrícola a largo plazo y aspectos conexos en el Cuerno de África, Roma, 2000.

12 FAO, Movilización de recursos para luchar contra el hambre, Borrador, marzo de 2001 (denominado "documento de Recursos").

13 FMI/OCDE/NU/Banco Mundial: A Better World for All - Progress towards the International Development Goals, París, 2000.

14 FMI/OCDE/UN/Banco Mundial: Op. Cit.

15 Informe del Secretario General a la Asamblea de las Naciones Unidas dedicada al Milenio: "Nosotros los pueblos: la función de las Naciones Unidas en el siglo XXI", Nueva York, 2000.

16 Así lo demuestra una reciente encuesta de opinión realizada en los Estados Unidos de América por la Universidad de Maryland en la que el 75 por ciento de los estadounidenses se mostraban dispuestos a aportar 50 dólares al año en forma de impuestos para reducir el hambre a la mitad en todo el mundo para el año 2015 (citada por el Presidente de Bread for the World David Beckmann en un comunicado de prensa difundido el 2 de febrero de 2001).

17 FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, Roma, 2000.

18 Arcand, J-L. Malnutrition and Growth: The Efficiency Cost of Hunger, FAO, Roma, 2000.

19 FAO, El derecho a la alimentación en la teoría y en la práctica, Roma, 1998.

20 La necesidad de establecer condiciones favorables en grados diferentes (incluso donaciones) apropiados para los propósitos y la situación de los países receptores se ha señalado en el Informe del Secretario General al Comité Preparatorio del acontecimiento intergubernamental internacional de alto nivel sobre la financiación para el desarrollo.