Temas desarrollados en el capítulo
En este capítulo se expone un cuadro general de algunas cuestiones fundamentales relacionadas con los arreglos contractuales inherentes a la utilización y ordenación de los bosques públicos. En primer lugar, se ofrece una breve definición y clasificación de los diversos tipos de contratos, y a renglón seguido se examina el ámbito de acción de esos arreglos, con inclusión de las organizaciones calificadas para actuar como contratistas y los diferentes derechos asignados (cantidad y tipología). Posteriormente, se analiza la función que tradicionalmente han desempeñado los arreglos contractuales en el sector silvícola y en la ordenación forestal; se especifica que tales arreglos representan instrumentos clave de la política gubernamental, y se hace hincapié en la importancia de unos arreglos contractuales flexibles. Tras ello, se analizan los problemas más comunes que plantea el empleo de contratos para la ordenación y administración de tierras forestales públicas. Se examina la evolución y creciente importancia de los arreglos contractuales en la ordenación y administración de los bosques, así como los cambios que deben aportarse al diseño y funcionamiento de los contratos. En la parte conclusiva del capítulo, figura un resumen de los principales temas abarcados así como una lista bibliográfica.
Los arreglos contractuales son acuerdos mutuos escritos, jurídicamente exigibles, entre dos o más partes, en los que una o más partes se obligan sobre una cosa determinada. Existen dos clases principales de contratos utilizados por los gobiernos para manejar y administrar las tierras forestales públicas. El primero agrupa a los contratos de aprovechamiento de recursos, que en diversos países se denominan sistemas de tenencia de los bosques, concesiones forestales, acuerdos de ordenación forestal, etc. Este tipo de contrato entraña la cesión por los gobiernos de derechos de explotación o de uso a terceros con fines de explotación maderera, o de aprovechamiento de otros productos, recolección de productos forestales no madereros, o utilización del bosque con otros fines como la caza, el uso de las cuencas hidrográficas, actividades de esparcimiento o el turismo ecológico. Los contratos de aprovechamiento de recursos rigen los derechos de los propietarios, usuarios y otros sobre las zonas boscosas, la madera u otros bienes, definiendo las modalidades de propiedad y aprovechamiento de un bosque. Tales contratos especifican los derechos, deberes y responsabilidades de ambas partes de un contrato, es decir los dueños del recurso (el Estado, en el caso de tierras públicas) y el usuario (el contratista). Los derechos, deberes y responsabilidades pueden variar enormemente según el tipo de contrato. Por ejemplo, las concesiones madereras pueden otorgar derechos a largo plazo sobre el bosques existente, derechos para otros tipos de aprovechamiento forestal, y derechos sobre la recolección futura. En cambio, un contrato de producción de leña puede dar derecho únicamente a recoger leña durante un año.
El segundo tipo de contrato es el contrato de adquisición, o el contrato de bienes y servicios. En estos contratos, los gobiernos concluyen acuerdos con terceras partes para que suministren bienes y servicios destinados a la ordenación y administración de los bosques públicos, por ejemplo: inventarios forestales, actividades de ordenación forestal, certificación forestal, plantación de árboles, protección contra incendios, y otros.
Con frecuencia, los arreglos contractuales en materia de bosques comprenden ambos tipos de contrato, concediendo así al interesado derechos de explotación y de aprovechamiento, pero exigiéndole al mismo tiempo que emprenda actividades de ordenación (reforestación, protección del medio ambiente, etc.). Esta modalidad contractual puede hallarse en muchos países.
En un elevado número de países existen diversas formas de arreglos contractuales. Los sistemas jurídicos y el derecho contractual pueden prever muchos tipos de contratos, y cada uno de ellos tiene consecuencias para los incentivos ofrecidos a los contratistas, afectando así a la manera en que se manejan los bosques.
En relación con los contratos, cabe tener presente cuatro aspectos, a saber:
En relación con las tierras forestales públicas, los gobiernos pueden asignar una gran variedad de derechos sobre los recursos, agrupándolos en contratos diferentes. A menudo se otorgan a las compañías madereras permisos, arrendamientos, licencias, concesiones u otros contratos a fin de aprovechar la madera para uso industrial, y a veces para llevar a cabo la ordenación del bosque. A los ganaderos se otorgan derechos de pastoreo, mientras que a otros se les conceden derechos de utilización sobre el agua, la fauna y flora silvestres, los peces y otros recursos. A veces se trata de derechos exclusivos; en otras ocasiones se comparten con otros interesados. La variedad de atributos de los bosques sujetos a la asignación de derechos, así como los múltiples instrumentos jurídicos utilizados para este fin, son casi infinitos. En el Capítulo 6 se examinan cuestiones relacionadas con los derechos de propiedad y las diversas formas de arreglos contractuales.
Asimismo, los gobiernos cuentan con muchas posibilidad respecto a los tipos de organización con las que pueden concertar los acuerdos. Por lo general, éstos se establecen con el sector privado, bien sean con compañías con fines de lucro interesadas en explotar los recursos forestales debido a su valor comercial con arreglo a una licencia o a un contrato de explotación maderera a corto plazo, o con personas físicas mediante la concesión de permisos para la producción de leña o carbón vegetal o la recolección de rotén u otros productos forestales no madereros.
Sin embargo, pueden negociarse y suscribirse contratos con las comunidades u organizaciones sin fines de lucro a los fines de la explotación maderera, la ordenación de bosques comunitarios, o la provisión de servicios como el desarrollo y funcionamiento de instalaciones y servicios de recreo en bosques nacionales. Otro tipo de acuerdo es el que se establece entre los gobiernos y las comunidades aborígenes, en los cuales los derechos y responsabilidades conexos con los recursos se determinan sobre la base de los usos tradicionales.
Un tipo de contrato menos usual es el que se estipula entre dos organismos dentro de un gobierno o en diferentes niveles gubernamentales, como es el caso de un gobierno federal que contrata a una municipalidad o a un gobierno estatal para que se encargue del mantenimiento de caminos, o de la vigilancia de un bosque de propiedad federal dentro de la jurisdicción local. Por último, los gobiernos también pueden negociar y suscribir contratos con organizaciones internacionales: muestra de ello es la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES).
En el caso de una escasa demanda o de una ingente disponibilidad (oferta) de un recurso, el valor de éste es bajo, y los derechos del usuario sobre ese recurso suelen ser sencillos. Sin embargo, si la demanda crece o la disponibilidad (oferta) disminuye, el valor del recurso se incrementa y por ende también aumenta el beneficio potencial que puede derivarse de unos mejores y más eficaces arreglos de tenencia y asignación de recursos. Así, cabe prever la aparición de sistemas de derechos de propiedad y arreglos contractuales más perfeccionados.
Debido al crecimiento demográfico y el desarrollo económico, los recursos naturales como bosques, pastizales, agua, fauna y flora silvestres y peces se tornan más escasos. A medida que aumenta la presión sobre cada recurso, también lo hace su valor, con lo que cobra cada vez mayor importancia desarrollar medios para distribuir esos recursos más eficientemente entre usuarios y usos más competitivos. Es probable que se desarrollen formas de derechos como licencias, arrendamientos, permisos y otros arreglos contractuales y se apliquen a la asignación de esos recursos a medida que éstos dejan de ser abundantes y adquieren mayor valor. Mientras más avance el desarrollo y escaseen los recursos naturales, será necesario desarrollar nuevas formas de derechos de tenencia y arreglos contractuales en materia de recursos públicos. Incluso en los países desarrollados, se están concibiendo nuevas formas de derechos en relación con la pesca, la contaminación, los bosques y los recursos recreativos. En consecuencia, con el tiempo el sistema de derechos de tenencia y arreglos contractuales para los recursos públicos está sufriendo una transformación. En el Capítulo 4 se examina el marco jurídico inherente a la ordenación y administración de las tierras forestales públicas.
Una regla fundamental del diseño de un sistema de arreglos contractuales para los bosques públicos consiste en que tales arreglos deben idearse prestando especial atención a los objetivos de la política forestal del gobierno, que pueden variar según los países. Las políticas de algunos prevén la conversión de la tierra boscosa para fines de desarrollo agrícola; otras tienden a la conservación de los bosques con miras a la diversidad biológica y el turismo ecológico. En otros países se estimula la silvicultura como coadyuvante de la agricultura por medio de la agrosilvicultura, y en algunos otros las políticas prevén la utilización de los bosques para fomentar el desarrollo económico e industrial. En otros más, las políticas hacen hincapié en los beneficios ecológicos, recreativos y turísticos de los bosques.
La mayoría de los países persigue diversos objetivos de política forestal, entre los más comunes figuran los siguientes:
Esta enumeración representa sólo una muestra de los posibles objetivos de la política forestal. Cada gobierno posee su propio conjunto de objetivos y sus propias prioridades. Lo importante, por lo que atañe al diseño de un sistema de arreglos contractuales destinado a una jurisdicción específica, es comenzar dicha labor con un entendimiento claro de los objetivos de la política forestal del gobierno, de modo que puedan concebirse contratos forestales que anticipen esos objetivos y sirvan de complemento de otros instrumentos de política.
Cabe destacar tres aspectos importantes de los objetivos de política forestal. En primer lugar, tales objetivos con frecuencia pueden estar en oposición entre sí. La preocupación por la protección del medio ambiente puede ser incompatible con el objetivo de aumentar los ingresos públicos o mantener el empleo industrial. Por ello, al diseñar los arreglos contractuales es esencial tener además en cuenta el grado de compensación recíproca entre los diversos objetivos de política así como la importancia o peso concedido a cada uno de ellos.
En segundo lugar, la política forestal no puede desligarse de otras políticas públicas. Por ejemplo, una política forestal que dicta la forma en que debe llevarse a cabo la explotación maderera, con toda probabilidad afectará al hábitat de los peces y por ende también a la ordenación y política pesqueras. La política forestal influirá igualmente en otras políticas (y se verá afectada por ellas) como las inherentes a los recursos hídricos, la agricultura, el transporte, el medio ambiente, etc. Las políticas de tenencia de la tierra que exigen que éstas se desbrocen para justificar la propiedad están en contraposición con las políticas de silvicultura sostenible. Esto ha constituido uno de los principales factores en el proceso de deforestación de la Cuenca Amazónica, y en otros lugares, así como en la antigua colonización de la región centrooccidental de los Estados Unidos. Si las políticas no deben contrarrestarse entre sí, su interdependencia debe tenerse presente en el diseño y selección de instrumentos de política, como es el caso de los arreglos contractuales.
Las políticas incompatibles entre los gobiernos federales, estatales o provinciales y municipales pueden complicar ulteriormente el diseño de políticas. A veces, las iniciativas de un gobierno son consecuencia de las políticas de otro nivel de gobierno. Con frecuencia, es muy difícil afrontar y resolver estos conflictos entre jurisdicciones.
En tercer lugar, los objetivos de política forestal así como la mayoría de los demás objetivos de política, muy rara vez se expresan en forma clara y precisa: es difícil hallar un comunicado coherente sobre los objetivos del gobierno en materia de política forestal, y su prioridad relativa. Los gobiernos y los políticos a menudo son renuentes a especificar sus preferencias, y las políticas y objetivos deben deducirse a partir de las leyes, reglamentos, declaraciones y afirmaciones de los políticos y de decisiones adoptadas con anterioridad. Estos obstáculos se ven agravados por los cambios que sufren las políticas con el tiempo.
Pese a las dificultades que se plantean en la determinación de los objetivos de política forestal, éstos constituyen un paso inicial importante y necesario para el diseño de un sistema de arreglos contractuales. En última instancia, el conjunto de opciones seleccionadas se juzgará de acuerdo con el éxito logrado en la consecución de los objetivos de política. En el Capítulo 3 se analizan cuestiones, objetivos e instrumentos de política forestal (por ejemplo, algunos arreglos contractuales).
La utilización de contratos de aprovechamiento de recursos y de adquisición de bienes y servicios para la administración y ordenación de las tierras forestales públicas ha dado lugar a muchos problemas. Una deficiencia fundamental respecto de los contratos de aprovechamiento de recursos es la incapacidad de los gobiernos de aprovechar una proporción equitativa o apropiada del valor de los bosques (es decir, la renta económica). Este fracaso se debe a una serie de factores, a saber: una evaluación inexacta de los valores de los recursos antes de suscribir un contrato, derechos forestales bajos, regímenes fiscales forestales mal concebidos, una recaudación desordenada de los gravámenes sobre los recursos debida a negligencia, o también actividades de soborno y corrupción por los funcionarios forestales. En el Capítulo 8 se examinan los temas inherentes a la valoración de los recursos, regímenes fiscales forestales y recaudación de gravámenes.
Otro problema difundido respecto de los contratos de aprovechamiento deriva de los conflictos debidos a cuestiones no resueltas en materia de derechos de propiedad forestal. En todo el mundo, en los contratos de aprovechamiento forestal no se han reconocido debidamente los derechos de las poblaciones indígenas o habitantes originarios del país, ni los usos tradicionales de los recursos y tierras forestales. La incapacidad de los gobiernos de determinar anteriores reivindicaciones o la superposición de reivindicaciones de derechos sobre los recursos, y de resolver los problemas que ello plantea, antes de otorgar contratos de aprovechamiento de recursos, ha dado lugar a conflictos y dificultades en la administración de los contratos. El reconocimiento y solución de reivindicaciones de tierras y de derechos de utilización de recursos constituye un primer paso de fundamental importancia en la planificación del desarrollo de los recursos.
Un tercer problema que se suele registrar en el empleo de contratos de aprovechamiento y de adquisición de bienes y servicios estriba en el incumplimiento de los términos contractuales, que a menudo es consecuencia de un seguimiento inadecuado y de que no se logre hacer cumplir tales términos o no se lo haga en la forma debida. Con frecuencia, los gobiernos no asignan un nivel suficiente de recursos financieros y humanos a las actividades de seguimiento, control y observancia de los contratos. Como resultado de ello, los contratistas pueden obrar sin restricciones; además, a menudo éstos carecen de los conocimientos especializados necesarios para planificar y llevar a cabo las actividades de ordenación forestal especificadas en los términos de un contrato a causa de la dotación insuficiente de personal o de personal capacitado. Las violaciones de las disposiciones contractuales pueden ocasionar una severa degradación de masa forestal residual, efectos irreversibles en el medio ambiente (por ejemplo, los ocasionados por la mala planificación de las actividades de explotación maderera y la inadecuada construcción de caminos), la pérdida de biodiversidad, y la pérdida de ingresos forestales. En el Capítulo 10 se examinan los procesos de administración y de observancia de los contratos.
La mayor parte de los problemas planteados por los contratos de aprovechamiento de recursos y de adquisición de bienes y servicios puede prevenirse o reducirse al mínimo mediante un cuidadoso diseño y una correcta planificación de los contratos, así como siguiendo su marcha y velando en forma eficaz por que se cumplan sus disposiciones. Sin embargo, esto exige un fuerte compromiso por parte de los gobiernos, en todos sus niveles, una adecuada asignación de recursos financieros, y personal bien capacitado y especializado.
En todo el mundo se observa una tendencia hacia gobiernos más eficientes y eficaces en relación con los costos. Hay un creciente interés en el uso de contratos con el sector privado como instrumento para el suministro de bienes y servicios públicos y para la gestión de una vasta gama de actividades del sector público. Esta tendencia hacia una forma de «privatización» comenzó en los primeros años ochenta (Moe, 1996; Morell y Paveri, 1994), para extenderse luego a las esferas agrícola y forestal en muchos países en desarrollo a mediados del mismo decenio (Morell y Paveri, 1994). En muchos países, este proceso se ha visto determinado por los programas de ajuste estructural de las instituciones de préstamo internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En ciertos países, otros factores han contribuido a impulsar ulteriormente el uso de contratos: en algunos casos, éste ha sido el resultado de crisis presupuestarias en los gobiernos. En otros, la escasez de personal calificado ha impedido el funcionamiento de las organizaciones gubernamentales encargadas del fomento de la ordenación de los recursos o de responsabilidades de supervisión.
A la luz del desplazamiento de los gobiernos hacia una mayor dependencia del sector privado y por ende, del uso de contratos, cabe preguntarse: ¿Cómo se modifica en los contratos mismos el papel de los gobiernos respecto de la ordenación y administración de las tierras forestales públicas? Pueden distinguirse cuatro funciones institucionales relativas a la producción y entrega de bienes y servicios específicos, y son las de: financiador, productor, consumidor, y regulador. En los casos de los países que recientemente han pasado a sistemas de economías mixtas, así como de los que mantienen este tipo de economía, el gobierno ha dejado de desempeñar algunas de las cuatro funciones mencionadas para realizar bien sea dos de ellas (financiador y regulador), o únicamente el papel de regulador.
Al cambiar las funciones de los gobiernos, también lo han hecho sus exigencias en materia de financiación y niveles de dotación y calificación del personal. En algunos países, una de las principales tareas de los funcionarios estatales ha pasado a ser la negociación y supervisión de contratos.
Por último, es importante señalar que rara vez el diseño de los arreglos contractuales forestales inicia ex novo, pues los derechos de tenencia de la madera y otros recursos del bosque ya están fijados, y su distribución y administración ya han sido establecidas. Asimismo, ya están implantados procedimientos administrativos y organizaciones gubernamentales a los que se han adaptado las personas y las empresas privadas respetando los derechos y compromisos existentes. Por lo general, los nuevos contratos aprovechan lo que ya está en vigor, modificando los arreglos existentes a fin de permitir la introducción de otros que estén en consonancia con los nuevos objetivos políticos.
Por ello, la elaboración de contratos relativos a las tierras y bosques públicos, así como las disposiciones institucionales en materia de administración pública, constituyen un proceso en constante evolución: los arreglos existentes se modifican y se añaden otros para que reflejen los cambios en la situación y los objetivos políticos. Aún así, puesto que persisten muchos de los problemas registrados tradicionalmente en relación con los contratos forestales, es necesario revisar con urgencia el modo en que se diseñan y administran los contratos e introducir disposiciones actualizadas que satisfagan las actuales exigencias sociales y de política forestal.
Clawson, M. 1975. Forests for whom and for what? Washington, DC. Johns Hopkins Press.
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Moe, R.C. 1996. Managing privatization: a new challenge to public administration. En: B.G. Peters y B.A. Rockman, eds. Agenda for excellence: administering the state. Chatham, New Jersey, EE.UU., Chatham House Pub. págs. 135-148.
Morell, M.G. y Paveri, M.P. 1994. Evolución de las instituciones forestales gubernamentales en América Latina: cómo mejorar su acción. Unasylva, 45(178): 31-37.
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