Temas desarrollados en el capítulo
Después de que un contrato ha sido cuidadosamente diseñado y otorgado, se debe dar inicio a su ejecución. La administración de contratos abarca todas las relaciones que se instauran entre el gobierno y el contratista como consecuencia de la realización del contrato. En esta etapa, mediante la administración del contrato, el gobierno intenta lograr tres objetivos principales. El primero es el cumplimiento. En los contratos de aprovechamiento, los bosques se ordenan de modo que los productos se originen en conformidad con las condiciones establecidas en los términos del contrato. En los contratos de adquisición, el gobierno debe asegurar que el trabajo o servicios necesarios se realicen puntualmente, eficazmente en función de los costos y según el nivel cualitativo estipulado en las condiciones contractuales. El segundo objetivo de la administración de contratos consiste en la identificación precoz de problemas, de modo que se prevenga su intensificación, se evite que causen daños irreversibles y, cuando proceda, se tomen las medidas correctivas oportunas. El objetivo final de la administración de contratos es la protección de los intereses públicos, especialmente mediante el mantenimiento y el aseguramiento de un sistema competitivo, además de la transparencia en las decisiones
gubernamentales.
Este capítulo trata de dos esferas de acción indispensables para la consecución de los objetivos de la administración de contratos: el seguimiento y la observancia, es decir, asegurar que se pongan en ejecución los términos del contrato. Comien za con un análisis del seguimiento como medio de velar por el cumplimiento, la identificación y resolución anticipada de problemas. Sucesiva mente, se describe el seguimiento, esto es, la comparación entre el desempeño y la expectativa, y se identifican los indicadores y metodologías principales. El segundo tema analizado es la observancia, es decir, la adopción de medidas correctivas de ajuste con miras a que la ejecución sea conforme a las expectativas o a los términos del contracto en los casos en que se comprube una desviación inaceptable. La observancia se define también como el acto de obligar a la parte que no ha cumplido con lo dispuesto a pagar el costo adicional que implica reemplazar la ejecución prevista (Downes, T.A., 1995). El capítulo termina con un análisis de las instituciones y los mecanismos necesarios para llevar a cabo el seguimiento y velar por el cumplimiento.
Si bien el seguimiento y la inspección de los contratos son táreas bastante específicas y pueden no aplicarse a todos los contratos o circunstancias forestales, esta sección ofrece un plan de trabajo que se puede adaptar o modificar al fin de ajustarse a la mayoría de las situaciones forestales e institucionales.
La primera etapa en el seguimiento y la inspección de la ordenación forestal en los contratos de aprovechamiento es la presentación regular de informes por parte de los contratistas. La inspección sobre el terreno de las actividades del contratista constituye una medida complementaria indispensable para asegurar el cumplimiento de los contratos de aprovechamiento forestal. En el contrato deberían definirse detalladamente los procedimientos de inspección, los criterios de cumplimiento, la frecuencia temporal, la logística de la inspección y los procedimientos de notificación. Sin embargo, la recopilación regular y habitual de información acerca de las operaciones y de la ordenación y explotación forestales, tiene un costo. El organismo gubernamental responsable de la inspección y de velar por el cumplimiento del contrato tiene que disponer de suficiente personal dotado de competencia adecuada en la entera gama de actividades y variables de ordenación de los recursos forestales que caracterizan los contratos de aprovechamiento. Ese organismo, además, debe elaborar un protocolo y procedimientos a fin de enfrentar posibles incumplimientos del contrato.
Es necesario encontrar modos para financiar y realizar el seguimiento de los contratos, incluidas las inspecciones en el terreno. Uno de éstos podría ser destinar una parte de los derechos forestales recaudados a un fondo para la financiación del seguimiento, la inspección y supervisión sobre el terreno de los contratos forestales.
La divulgación de los hallazgos y resultados de las actividades de control y su incorporación en las modificaciones de las políticas y prácticas representan un componente importante del seguimiento y la presentación de informes. De hecho, en el diseño de los procedimientos de seguimiento, es importante que los mecanismos de presentación de informes estén concebidos con miras a asegurar que las enseñanzas extraídas de la experiencia se utilicen para modificar y mejorar las prácticas de ordenación forestal, los procedimientos administrativos y operacionales de los contratos y perfeccionar los sistemas de seguimiento.
A continuación se enumeran algunas de las variables más trascendentes utilizadas en el seguimiento de los contratos de aprovechamiento forestal, las cuales se describen en la siguiente sección. Éstas son:
Cartografía, e inventario forestal y ambiental
El seguimiento de los recursos madereros comprende básicamente cuatro componentes: inventario forestal (población y biomasa existentes), crecimiento del bosque, extracciones forestales y salud del bosque. La protección contra incendios representa un quinto componente del seguimiento, que generalmente está relacionado con los recursos madereros, pero también es aplicable a otros recursos comerciales y no comerciales.
Los métodos de seguimiento relativos al inventario, las extracciones y el crecimiento del bosque se fundamentan en ciertas disciplinas como la biometría o medición forestal y la estadística. A este propósito, los lectores pueden consultar libros de texto de silvicultura relacionados con el diseño de inventarios madereros, las mediciones de árboles y trozas, y la medición y pronóstico del crecimiento y del rendimiento (véase también FAO 1980a; FAO 1980b; FAO 1981; FAO 1997). Respecto del diseño de programas de control de la salud forestal, los lectores deben consultar una bibliografía específica desde el punto de vista regional, ya que los elementos patógenos forestales varían mucho según los países y bosques.
La evaluación de la exactitud de los inventarios forestales y ambientales es importante, pero no es una labor fácil ya que requiere controles sobre el terreno. La precisión de la cartografía forestal puede verificarse comparando zonas seleccionadas al azar, y controladas sobre el terreno, con los mapas. Es posible verificar el inventario forestal del mismo modo, mediante comprobaciones puntuales, volviendo a medir parcelas de muestra del inventario seleccionadas al azar, y controlando los tipos de bosque de los mapas del inventario con los hallados en el terreno. El inventario ambiental puede verificarse mediante una comparación selectiva de los datos de este inventario con las condiciones del medio ambiente del terreno.
Sin embargo, el control de la cartografía y de los inventarios forestal y ambiental puede resultar costoso y requerir mucho tiempo; además, los organismos gubernamentales pueden no disponer de la capacidad práctica para el control sobre el terreno de los mapas e inventarios. Aunque, tal vez el contratista no esté aparentemente interesado en producir inventarios precisos de los recursos ambientales y forestales no madereros y no comerciales, debería resultarle de interés disponer de mapas e inventarios forestales exactos. Quizá para el gobierno es preferible concentrarse en el seguimiento de otros aspectos de la ordenación forestal del contrato, como los planes de la distribución de caminos, los planes de las actividades de explotación forestal y las actividades silvícolas y de regeneración.
Demarcación y mantenimiento de límites
La demarcación de límites es un paso inicial fundamental para la administración de los contratos de aprovechamiento como prevención de la invasión de las superficies forestales por el hombre y la agricultura. El cumplimiento de las actividades de marcado de límites es una tarea que puede controlarse bastante fácilmente. Los límites pueden comprobare mediante el uso combinado de la tecnología del Sistema de Posicionamiento Global (GPS) con vuelos a baja cuota de pequeños aviones. La demarcación de límites debería completarse y controlarse dentro del plazo especificado en el contrato y antes del inicio de las operaciones de explotación.
Es importante que las actividades del contrato de aprovechamiento forestal se mantengan dentro de los límites definidos. El control del mantenimiento de los límites es relativamente sencillo, ya que puede realizarse a través de reconocimientos puntuales a intervalos predeterminados (quizá cada dos a cinco años), o bien controles sobre el terreno de diferentes secciones de los límites, o rápida y fácilmente mediante inspecciones aéreas que, de ser necesario, prosiguen sobre el terreno.
Recuadro 10.1: Bibliografía seleccionada acerca de criterios e indicadores
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Criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible
Los planes de ordenación forestal y ambiental pueden evaluarse en relación con los requisitos y normas especificados en los reglamentos forestales y en el contrato de aprovechamiento, y en ese caso se trataría de evaluaciones «de oficina» o basadas en los «documentos». Sin embargo, sin una comprobación sobre el terreno, no habrá ninguna garantía que los planes de ordenación correspondan a las condiciones del bosque.
En los últimos años, ha habido mucho interés y trabajo en el campo de la elaboración de sistemas nacionales y unitarios de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible, algunos de los cuales incluyen directrices para el manejo forestal. Asimismo, se ha llevado a cabo una actividad importante en relación con el desarrollo de sistemas de certificación. Los criterios e indicadores, junto con los sistemas de certificación, pueden desempeñar un papel importante en el seguimiento de la ordenación de los recursos en el contexto de los contratos de aprovechamiento. Los gobiernos pueden decidir si adoptar uno de los sistemas existentes o desarrollar uno propio, y luego usarlo como norma en el seguimiento de los contratos forestales.
Los criterios e indicadores representan un tema variable y en evolución, por lo tanto no se analizan en estas páginas, en su lugar en el Recuadro 10.1, se ofrecen algunas de las referencias bibliográficas más importantes al
respecto.
Algunos ejemplos de sistemas de certificación forestal son el sistema del Consejo de Manejo Forestal y los sistemas nacionales desarrollados en ciertos países como el Brasil (CERFOR), Finlandia (Sistema de certificación forestal finlandés, FFCS), Indonesia (Ekolabel Indonesia, LEI), Malasia, y la Certificación de Bosques de toda Europa (PEFC). El sistema de certificación forestal canadiense representa un ejemplo basado en la ordenación del medio ambiente.
Ejecución del plan de explotación maderera sobre el terreno y marqueo de los árboles
La distribución sobre el terreno de los cargaderos y las vías de arrastre y el marqueo de los árboles contribuyen a una tala eficaz, minimizan los daños de la extracción y regeneran el bosque. La ejecución sobre el terreno del plan de explotación maderera, además, puede reducir considerablemente los costos de extracción.
La inspección y aprobación de la ejecución del plan de explotación maderera y del marqueo de árboles se llevan a cabo con mayor facilidad después de la construcción de los caminos, pero antes del inicio de la extracción, de modo que puedan aportarse correcciones y cambios. El control sobre el terreno de la ejecución del plan de explotación y del marqueo de los árboles constituyen factores clave para el seguimiento del desempeño del contratista y para asegurar una ordenación forestal sostenible.
Inspecciones del aprovechamiento de los recursos
Las actividades de aprovechamiento de los recursos representan un componente básico que hay que controlar a causa del posible impacto de la explotación en el crecimiento del bosque, el daño de la masa residual y la regeneración, y los daños ambientales potenciales originados por las malas prácticas de extracción y la construcción de caminos. La inspección de las actividades de aprovechamiento comprende visitas al campo y a las oficinas de parte del personal encargado, para las cuales revisten particular importancia las capacidades prácticas de inspección. De hecho, el personal debe disponer de capacitación y experiencia práctica en relación con los métodos de explotación y conocer los procedimientos que se deben seguir en caso se determinen violaciones del contrato.
Cuando los derechos forestales se basan en la cantidad de madera cosechada, el control de los procedimientos de medición de las maderas es de fundamental importancia, puesto que los sistemas de medición están propensos al abuso y el personal puede ser vulnerable al soborno y la corrupción. En efecto, es posible que estén en juego cantidades considerables de dinero y que los incentivos para el abuso sean fuertes.
Sólo en ciertas ocasiones el organismo público encargado de los contratos de aprovechamiento forestal lleva a cabo la medición de la madera. En estos casos, el personal del gobierno debe estar adecuadamente capacitado y provisto del equipo apropiado para medir la madera cuando se tala y sin demora. Asimismo, debe estar bien remunerado, de modo que no sea vulnerable al soborno por los contratistas.
Sin embargo, la mayoría de los organismos forestales no dispone del personal y el presupuesto para financiar, equipar y dotar de personal en modo adecuado las operaciones de medición de madera; por eso, dicha actividad se deja en manos de los titulares de los contratos de aprovechamiento forestal. No obstante, inclusive en tal circunstancia, será necesario inspeccionar los procedimientos de medición de la madera y realizar una auditoría de los registros del contratista, a fin de verificar la exactitud de las medidas, los volúmenes, las especies, etc. Estos controles pueden llevarse a cabo por el personal del organismo forestal, o por una organización independiente o compañía privada contratadas a dicho fin. En caso de que las inspecciones y las auditorías las realice el organismo forestal público, éste no debe ser necesariamente de grandes dimensiones; pero sí debe disponer del personal suficiente y estar equipado y provisto de transporte y capacidad práctica.
Si la medición de la madera se realiza mediante la contratación de un organismo independiente o una compañía privada, el contrato y los términos contractuales tendrán que redactarse cuidadosamente a fin de proporcionar incentivos apropiados para su realización y asegurarse que el contratista encargado de la medición actúe independientemente y no sea vulnerable a la influencia de los titulares del contrato de aprovechamiento. Igualmente será necesario realizar una auditoría del desempeño de la organización o compañía contratada a través de controles al azar en el campo o de sus registros.
Existen varios sistemas de medición de la madera, aptos para distintas situaciones, cada uno con sus requisitos técnicos y de personal, ventajas y desventajas. A continuación se describen cuatro de los sistemas más comunes, con breves comentarios acerca de sus ventajas, desventajas y aplicabilidad:
Las inspecciones del aprovechamiento de los recursos abarcan una serie de otros aspectos, que dependen de la naturaleza del bosque, los recursos explotados y los métodos de aprovechamiento adoptados. Algunos de esos aspectos se enumeran a continuación:
Las inspecciones pueden ser planificadas (programadas) o al azar (visitas sorpresa), para demostrar a los contratistas que las actividades estarán sometidas a control y se espera su cumplimiento. Las inspecciones en el campo debe rían incluir controles de los puntos clave antes, durante y después de la explotación. Algunos puntos de inspección pueden controlarse a un costo más bajo mediante el uso de aviones o de la teledetección; otros, en cambio, requerirán inspecciones sobre el terreno.
Inspección de la zona de corta después de la explotación forestal
La zona de corta debería inspeccionarse sobre el terreno después de la explotación a fin de asegurar que el aprovechamiento se realizó en conformidad con el plan silvicultural, de acuerdo con los requisitos ambientales, con el menor daño a la masa residual y que sólo se cortaron los árboles marcados, no se dejaron trozas o árboles talados y se extrajeron los árboles que debían talarse. Este es otro paso importante con miras a garantizar la ordenación sostenible del bosque. Cuando el organismo gubernamental no posee la capacidad práctica para las inspecciones sobre el terreno, estos controles posteriores a la explotación pueden ejecutarse mediante un contrato de adquisición separado.
Inspecciones del medio ambiente y de la conservación
Las inspecciones del medio ambiente cubren una amplia variedad de efectos, que en gran parte son específicos del país o de la superficie forestal en cuestión. Controlar el cumplimiento de las leyes de protección ambiental, reglamentos, protección de la biodiversidad, conservación y términos contractuales implica visitas a las oficinas y al lugar. Del mismo modo que en los otros ámbitos de la inspección, los controles ambientales requieren personal con competencia adecuada. En algunos casos, puede ser el mismo personal encargado de otros aspectos del manejo de los recursos o de las inspecciones ambientales. Otras veces, serán necesarios especialistas en materia de conservación (biólogos especializados en vida silvestre, botánicos, zoólogos). Como alternativa, a este fin también es posible contratar empresas de consultoría, organizaciones no gubernamentales o comunidades.
En los contratos de aprovechamiento de los recursos, los problemas típicos relativos a la conservación y protección de la diversidad biológica abarcan:
Inspecciones de ingeniería
Los trabajos de ingeniería comprenden los caminos, puentes y una variedad de otras construcciones. Una lista de trabajos que pueden requerir aprobación e inspección comprende:
Probablemente los caminos (y cargaderos) y los puentes (y otros cruces de agua), junto con los campamentos y las instalaciones de mantenimiento, representan las obras más importantes que hay que inspeccionar. De hecho, son las que tienen mayor probabilidad de causar daños al medio ambiente, erosión y contaminación de los arroyos por lo que, su control resulta imprescindible. Los planes viarios y los planes para la ubicación de los puentes y cruces de agua, y de los campamentos e instalaciones de mantenimiento deben examinarse, en primer lugar, en la oficina y antes de la construcción, de modo que puedan modificarse las ubicaciones para evitar posibles problemas ambientales, de erosión o contaminación. Sucesiva mente, deben verificarse sobre el terreno para confirmar la correcta ubicación y realizar cualquier cambio antes del inicio de la explotación forestal.
Planificación y construcción de caminos
Los sistemas viarios bien diseñados y una correcta construcción de caminos pueden reducir la erosión del suelo y el daño de los arroyos, minimizar los efectos ambientales de la explotación forestal y, además, reducir los costos de la extracción maderera y de transporte de las trozas. Los ahorros en los costos de la explotación forestal y en los costos de transporte de las trozas debería proporcionar a los titulares de los contratos de aprovechamiento un incentivo para realizar eficientemente la planificación y la construcción de caminos. Sin embargo, en la práctica, al disponer de un horizonte de tiempo muy limitado, frecuentemente los contratistas no destinan esfuerzos suficientes a estas tareas. Los resultados son su distribución equivocada, el transporte costoso de las trozas y el daño ambiental debido a la mala ubicación de los caminos.
El seguimiento de la planificación de los caminos puede realizarse bastante fácilmente mediante la evaluación de los planes viarios y los mapas de acompañamiento a fin de asegurar que se satisfagan las adecuadas normas viarias, los caminos estén ubicados lejos de los arroyos, y que los cruces de agua, alcantarillas y acequias respeten las normas ambientales y reduzcan al mínimo los efectos sobre el medio ambiente.
Con controles sobre el terreno se puede verificar rápidamente la exactitud de los planes y mapas. La ubicación y construcción de los caminos pueden controlarse en el lugar, poco después de la construcción y antes del inicio de la explotación. Este seguimiento debería asegurar que la distribución de los caminos se ajuste a la configuración del plan viario y los mapas, de modo que cualquier problema se solucione por adelantado a la extracción. La inspección posterior a la construcción de caminos es sencilla, ya que el acceso estará facilitado. A fin de una mayor eficiencia pueden aunarse la inspección de caminos, la inspección sobre el terreno del plan de explotación y la inspección del marqueo de árboles. Es fundamental que estas actividades se realicen y aprueben antes de la explotación forestal.
Inspecciones financieras
En general, los organismos gubernamentales responsables de la gestión y el supervisión de los contratos de aprovechamiento de recursos cuentan con servicios de contabilidad o financieros o los comparten con otras organizaciones públicas. El departamento de contabilidad o de servicios financieros se encarga de velar por el pago de las fianzas de cumplimiento, depósitos, derechos forestales y otros pagos inherentes a los contratos de aprovechamiento de recursos. Este departamento se ocupa de la notificación del vencimiento de los pagos (facturación) a los titulares de los contratos, la evaluación de los pagos atrasados y recargos de intereses, el envío de notificaciones y la adopción de cualquier medida complementaria que se necesite. Asimismo, debe comprender los contratos individuales, y adoptar el procedimiento oportuno si el titular del contrato no remite los pagos, lo cual comporta el suministro de documentación al departamento de servicios jurídicos para llevar a cabo la acción coercitiva y de recaudación.
En los casos en que los pagos relativos a los contratos de aprovechamiento se basen en el uso y extracción de los recursos, el departamento de servicios financieros debe estar en contacto con los empleados del organismo forestal responsables de la medición y el registro del uso de los recursos. Tal vez sea necesaria una auditoría independiente con la finalidad de asegurar su exactitud y responsabilidad.
Inspecciones de las inversiones
Controlar si el contrato cumple las disposiciones relacionadas con las inversiones implica investigaciones en las oficinas y sobre el terreno. A este propósito, se requieren conocimientos especializados en ámbitos específicos; por ejemplo, en el caso de que un contratista esté comprometido en la construcción y funcionamiento de un aserradero, será necesario un asesoramiento en la materia para comprobar que las instalaciones estén construidas, equipadas y funcionen en modo adecuado para respetar el contrato. Cuando el contrato requiera la elaboración y realización de programas de capacitación del empleo, será preciso disponer de competencia en materia de programas de capacitación a fin verificar el respeto de las disposiciones contractuales. En los casos en que se requieran inversiones monetarias, también puede necesitarse una auditoría de los registros financieros. Es posible que los gobiernos consideren más fácil y económico estipular un contrato para los servicios de comprobación de las inversiones, ya que puede ser más eficaz en función de los costos y tiene la ventaja adicional de ofrecer una evaluación independiente y evitar desacuerdos con el contratista sobre la naturaleza, calidad o nivel de las inversiones.
Recursos forestales no madereros
En muchos países los recursos no madereros representan una fuente de ingresos y bienes de subsistencia y abarcan una enorme variedad de productos que van desde la leña y el carbón vegetal, resinas, plantas medicinales, alimentos forestales y vida silvestre, hasta la recreación y el turismo ecológico. Es posible diferenciar dos tipos de recursos forestales no madereros que afectan al diseño de los sistemas de seguimiento. El primero corresponde a los recursos que se consumen con el uso, a través de cualquier tipo de recolección. Éstos incluyen organismos vivos o sus partes (leña, alimentos del bosque, frutas, plantas medicinales, etc.) que poseen valor de mercado o de subsistencia. En el campo de la botánica se han desarrollado métodos análogos a los descritos para los recursos madereros para otras especies de plantas comerciales cuya aplicación ha sido estudiada por la economía botánica (Peters, 1994; Panayotou y Ashton, 1992; y Hall y Bawa, 1993). En los libros de texto que tratan de la ordenación de la fauna y flora silvestres se analizan extensamente el seguimiento de las poblaciones de animales.
El otro tipo fundamental de recursos no madereros corresponde a los usos no consumibles, como la recreación forestal que incluye el ecoturismo, excursionismo, cámping en zonas deshabitadas, así como la fotografía, el paisaje y la belleza natural de la vida silvestre. Puesto que estos usos no son consumibles, hay menos peligro de daños ambientales asociados con ellos. No obstante, las poblaciones de plantas y animales que contribuyen a dar valor a las actividades como la recreación forestal, el ecoturismo y la fotografía de la vida silvestre, pueden estar amenazadas por otras fuerzas. A continuación se analiza el tema del seguimiento de este tipo de recursos. La vigilancia de los recursos recreativos exige que se controlen directamente la calidad de las experiencias de los turistas, así como cualquier cambio poco aconsejable, o deseable, percibido. En el capítulo anterior, en la sección dedicada a la evaluación de los valores forestales no madereros, se han analizado las metodologías correspondientes.
Recursos forestales no comercializados
Los recursos no comercializados comprenden todos los recursos forestales que normalmente no se venden en los mercados y por lo tanto no tienen precio. Dichos recursos poseen valor, pero su valoración es difícil. La gran mayoría de los organismos vivos de los bosques, así como muchas de las especies de árboles en los bosques tropicales, no tienen un uso comercial. Esos recursos constituyen la mayor parte de la biodiversidad presente en los bosques.
Los recursos forestales no comercializados merecen una atención especial y distinta de los recursos comerciales por dos razones. Ante todo, los ecosistemas forestales comprenden una red de enlaces entre los elementos biológicos y físicos, por eso la salud y el bienestar de los recursos comerciales puede depender de los componentes no comercializados. Ello significa que el aprovechamiento sostenible de los recursos comerciales requiere una ordenación sostenible de los no comerciales. Precisamente debido a la falta de conocimientos relacionados con estos últimos recursos, es necesario prestarles mayor atención.
Recursos biológicos no comerciales
El mayor reto en el diseño de sistemas de vigilancia para los recursos biológicos no comerciales y la biodiversidad forestal es la gran variedad y diversidad de esos recursos y el número de especies involucradas. La práctica común en el seguimiento de la biodiversidad es centrarse en distintas especies básicas que actúan como indicadores de la salud de todo el ecosistema. Además, para controlar los cambios en la biodiversidad se utiliza la medición de la variedad de las especies vegetales, incluida su abundancia y regularidad. Ashton (1996) ofrece un buen análisis de los problemas inherentes a la aplicación de los conocimientos científicos sobre la función y la diversidad de los ecosistemas en métodos operacionales para la vigilancia.
Inspecciones de los aspectos culturales
Las inspecciones para velar por la observancia de las leyes, reglamentos y condiciones contractuales relacionadas con la conservación de los lugares de interés cultural, el patrimonio y los derechos de uso tradicionales de las comunidades indígenas y forestales pueden ser realizadas por el organismo de control o mediante un contrato aparte. En algunos casos el personal será el mismo involucrado en otros aspectos de las inspecciones; en otros, serán necesarios especialistas en disciplinas culturales (sociólogos, antropólogos). En los contratos de aprovechamiento de los recursos algunas de las cuestiones relativas a la protección cultural son:
Seguimiento social y económico
El seguimiento de los componentes socioeconómicos se centra en los aspectos distributivos de las operaciones del contrato y sus efectos en la calidad de vida de los grupos afectados. La calidad de vida guarda relación con la condición económica, ingresos y riqueza, y con la estabilidad de la situación de salud, educación y cultura. Sin embargo, frecuentemente es difícil especificar, cuantificar y evaluar los criterios e indicadores para la medición de los componentes sociales y económicos (Binkley, 1996; Sikod, 1996; Colfer, 1996; Merino 1996).
El seguimiento de los efectos humanos y culturales se aplica más específicamente a los segmentos individuales de la sociedad, a menudo a nivel comunitario. Es responsabilidad de los gobiernos asegurar que el desarrollo de los recursos no origine efectos indeseables para las comunidades o la población indígena, que todos los efectos negativos se mitiguen o compensen, y que los contratos de aprovechamiento forestal se estipulen a fin de generar beneficios para esas comunidades o grupos. En algunos casos, los contratos de aprovechamiento o de adquisición pueden contener disposiciones para el empleo y la capacitación de los residentes locales, con inclusión de los grupos indígenas. Por tanto, será necesario controlar esos elementos del contrato.
Los contratos de adquisición pueden estipularse para el suministro de una gran variedad de bienes y servicios: fotografía aérea, levantamiento de cartografía, inventarios forestales, planificación de la ordenación forestal, inspección de los planes de explotación, distribución y construcción de caminos, actividades silviculturales, medición de trozas, plantación de árboles, estudios sobre el medio ambiente, protección contra incendios, vigilancia de la calidad de las aguas y del medio ambiente, estudios sobre la vida silvestre, etc. Por consiguiente, es difícil detallar los procedimientos de seguimiento, cómo éste debería realizarse y cuáles aspectos deberían seguirse. Todo ello tendrá que definirse para cada tipo de contrato de adquisición.
Existen varias cuestiones importantes en el diseño y funcionamiento de un sistema exitoso de cumplimiento y de aplicación de la ley en relación con los contratos forestales. Este último aspecto implica una serie de componentes (grupos legislativos, instrumentos jurídicos, organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y tribunales) que actúan independientemente, o se administran de modo autónomo pero que, no obstante, deben funcionar juntos para ser eficaces. Asimismo, existe una amplia gama de responsabilidades relativas a la aplicación de las leyes conexas con la administración y ordenación de las tierras forestales públicas y los contratos de aprovechamiento de recursos, que no se limitan simplemente a velar por el cumplimiento del contrato. Otro problema fundamental y que representa un desafío es el control del soborno y la corrupción. A continuación, se analizan cada una de estas cuestiones.
Los sistemas de aplicación de la ley comprenden cuatro componentes principales (Donoghue y Paananeu, 1984):
Los órganos y grupos legislativos, que va rían de un país al otro según el sistema político, promulgan y enmiendan leyes que legitiman los poderes de coerción. El cumplimiento y la eficacia de la aplicación de la ley dependen de forma crucial de las condiciones y claridad de la legislación, así como de la fuerza y transparencia de los mandamientos incluidos en esas leyes. Los órganos legislativos también aprueban las normas que autorizan a los funcionarios gubernamentales, que no han sido elegidos, a establecer reglamentos, procesos coercitivos y a estipular contratos. Tanto los reglamentos como los contratos contienen cláusulas o disposiciones que deben aplicarse y especifican penas.
Los instrumentos jurídicos varían de país a país, pero comprenden leyes, decretos (presidenciales, ministeriales, federales, estatales, provinciales, o municipales), decretos leyes y ordenanzas municipales de los gobiernos locales, reglamentos y contratos gubernamentales. Estos distintos instrumentos jurídicos definen quién posee los poderes de coerción y cuáles son sus instrumentos jurídicos. Asimismo, establecen la base legal para las sanciones o cargos y las disposiciones penales fundamentales para el sistema de aplicación de la ley.
Los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley comprenden a las organizaciones y personas facultadas para ejecutar los distintos instrumentos jurídicos. Dada la extensa distribución geográfica de los bosques públicos, el tipo y la naturaleza potencialmente distinta de los contratos de aprovechamiento de recursos, en la aplicación de la ley pueden estar involucradas una variedad de organizaciones y personas, como la policía (local, estatal o provincial, federal), cuerpo militar, funcionarios forestales federales y estatales o provinciales, guardabosques, compañías de seguridad independientes del sector privado, organizaciones comunitarias u organizaciones no gubernamentales. Estas personas u organizaciones representan la «primera línea» del sistema de aplicación de la ley; por consiguiente, el mandato atribuido a estos organismos, su capacidad (financiación, conocimientos técnicos y experiencia del personal, diseño orgánico) y el modo en que interactúan (estructuras y mecanismos institucionales) son un factor determinante para el éxito de este sistema.
Los tribunales (jueces, fiscales, empleados, alguaciles y personal administrativo) constituyen el cuarto componente del sistema. La aplicación satisfactoria de la ley depende del compromiso del sistema judicial, principalmente de los jueces y fiscales, a sancionar duramente los delincuentes acusados y a condenarlos conforme a los delitos y las disposiciones penales de la legislación.
La eficacia del sistema de aplicación de la ley depende de la coordinación del trabajo de los cuatro componentes. A fin de coordinar la continuidad de las actividades destinadas a hacer cumplir la ley y planificar las políticas y procedimientos en materia de observancia, se precisan mecanismos de comunicación, especialmente entre los primeros tres componentes del sistema.
La ejecución de la ley puede abarcar uno o más tipos de derecho: penal, civil, administrativo y contractual. El derecho penal se aplica a los delitos contra el Estado o la sociedad. Las definiciones de delito penal varían de país a país, pero el incendio premeditado (la ignición deliberada de incendios) y el robo (de madera u otra propiedad) son dos ejemplos comunes a la mayoría de los países. El derecho civil se aplica a los delitos cometidos por una persona o parte contra otra. El derecho administrativo, en cambio, concierne a la administración de leyes, por ejemplo las relacionadas con la ordenación de las superficies forestales públicas u otros recursos naturales. El derecho contractual está relacionado con los contratos que se estipulan entre dos partes (personas físicas, compañías o contratos con el gobierno), por ejemplo los contratos de aprovechamiento forestal o para el suministro de bienes y servicios a los fines de la ordenación forestal.
Desde el punto de vista técnico, el incumplimiento de un contrato constituye una infracción civil (es decir, un delito cometido por una persona o parte contra otra); sin embargo, a menudo en los países hay códigos normativos que subdividen las principales clases de delito y, generalmente, el derecho contractual es uno de éstos.
Estas cuatro dimensiones jurídicas constituyen un importante desafío en el diseño de sistemas de aplicación de la ley. Algunas cuestiones como el conocimiento de cada jurisprudencia, capacitación, métodos prácticos, procedimientos de investigación y detención, seguridad personal, recolección y preparación de pruebas, y demostración de inocencia, varían considerablemente entre las distintas clases de delito.
El soborno y la corrupción pueden adquirir una gran variedad de formas, comprender distintos tipos y grados de delitos y afectar a los cuatro tipos de derecho y a la aplicación de la ley. El soborno y la corrupción son comunes en una forma u otra en casi todos los países, y en todos los sectores de la economía y la sociedad. Sin embargo, por una serie de razones, plantean desafíos especiales para el sector forestal y la ordenación de los montes públicos. La gran extensión de los bosques, que dificulta la supervisión y el control, los retos y costos de la supervisión y la escasa prioridad que los gobiernos generalmente atribuyen al sector forestal originan ciertas condiciones que tienden a promover el cohecho, el soborno y la corrupción.
La corrupción acarrea una variedad de costos difíciles de medir para la sociedad. Klitgaard (1988) ha realizado una clasificación de estos costos, que se presenta en forma resumida en el Cuadro 10.1.
En la concepción de sistemas de aplicación de la ley es necesario identificar e incorporar en todos los niveles mecanismos que se ocupen de la corrupción. Klitgaard (1988) identifica las dos partes que caracterizan todo episodio de corrupción: el agente y el cliente. Éstos debe rían ser el objetivo de los sistemas de aplicación de la ley. Con la finalidad de favorecer el control de la corrupción, Klitgaard sugiere cinco medidas concretas:
Es imposible eliminar completamente la corrupción, sin embargo, es posible controlarla y limitarla. En muchos casos, se pueden estimar los costos directos relacionados con la actividad de corrupción, como los ingresos que el gobierno pierde debido a la explotación forestal ilegal, la notificación inexacta de los volúmenes talados, la mala clasificación de las especies, etc. Asimismo, debería ser posible calcular los costos de los distintos niveles de control y la magnitud de los ingresos recuperados asociada con éstos y, sobre la base de tales cálculos, elegir el nivel de control más eficaz.
Por último, es imprescindible que las medidas anticorrupción se defiendan en el más alto nivel de gobierno. En efecto, es necesario un compromiso político para abordar la corrupción para que las medidas destinadas a hacer cumplir la ley tengan éxito. Sin un verdadero compromiso de los niveles gubernamentales más altos cualquier mecanismo coercitivo que se intente con toda probabilidad fracasará.
Cuadro 10.1: Los costos de la corrupción (según Klitgaard, 1988)
Costos relacionados con la eficacia |
Desperdicia los recursos.Distorsiona el uso asignado a los recursos.Origina «inmoralidad pública».Distorsiona las políticas económicas y forestales. |
Costos inherentes a la distribución |
Redistribuye recursos a los ricos y poderosos, a los que tienen poder militar o policial o a quienes establecen los monopolios. |
Costos de incentivos |
Desvía las energías de los funcionarios y ciudadanos hacia la búsqueda socialmente improductiva de las rentas originadas por la corrupción.Crea riesgos, produce medidas preventivas improductivas, aleja las inversiones de las zonas de elevada corrupción. |
Costos políticos |
Crea alienación y cinismo en la población.Origina inestabilidad política. |
En la sección 10.4.1 se identificaron cuatro componentes fundamentales de los sistemas de aplicación de la ley: los órganos legislativos, los instrumentos jurídicos, los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y los tribunales. Esta sección se centra en el diseño y funcionamiento de los organismos responsables del cumplimiento de la ley poniendo énfasis en la prevención y en la política en materia de observancia. Sucesivamente el análisis se concentra en la creación de estructuras institucionales encargadas de la observancia y en un examen de las organizaciones que suelen participar en esta tarea.
Los programas de prevención comprenden dos tipos de actividad: educación y capacitación, e inspección (Donoghue y Paananeu, 1984). Los programas de educación están concebidos para mejorar el cumplimiento informando al público acerca de las leyes y reglamentos y las sanciones inherentes a los casos de incumplimiento. Al explicar los objetivos de las leyes y reglamentos, los organismos encargados del cumplimiento de la ley pueden fomentar el apoyo y la cooperación públicas, mejorar el cumplimiento y obtener cooperación por lo que respecta a la observancia. Las sanciones representan elementos disuasivos solamente si los posibles delincuentes son conscientes de las consecuencias que implica el arresto y los riesgos de detención tienen mayor peso que los beneficios potenciales del comportamiento ilícito. Los programas de capacitación se centran más en agrupaciones, como compañías forestales, contratistas, subcontratitas, trabajadores forestales o comunidades locales, para explicar y demostrar los modos de mejorar el cumplimiento o desarrollar conocimientos técnicos que pueden servir a los fines de la inspección y detección.
Muchas organizaciones han utilizado programas de educación y capacitación con miras a mejorar la observancia y el cumplimiento. La Comisión de Planificación y Zonificación del estado del Maine en los EE.UU. utilizó la educación y capacitación del personal encargado de usar el equipo de extracción forestal para promover el cumplimiento de los nuevos reglamentos de explotación maderera (Pidot, 1982). En Canadá, el Servicio Forestal de Columbia Británica cuenta con un programa de capacitación silvicultural para que los forestales practicantes velen por el cumplimiento de la Ley sobre el código de prácticas forestales (Forest Practices Code Act) y los reglamentos forestales de la provincia. También el Servicio Forestal sueco utilizó programas de educación con el objetivo de promover el cumplimiento de los reglamentos que se aplican a todas las actividades forestales (Eckerberg, 1986; 1988). Sangal (1984) señala que en la India se han utilizado programas de educación a fin de instruir a los agricultores locales sobre los daños asociados con el empleo del fuego en las cercanías de los bosques, junto con programas de capacitación finalizados a aumentar la capacidad local de extinción de incendios. En los EE.UU., Kernan y Drogin (1995) demostraron que los mensajes interpretativos favorecen el cumplimiento de las restricciones relacionadas con el excursionismo fuera de los senderos en el Parque Nacional del Monte Rainier.
Otra actividad de prevención importante es la vigilancia. Tanto las patrullas regulares como las realizadas al azar sirven como elemento disuasivo para los infractores potenciales puesto que aumentan la posibilidad de descubrir infracciones. Las patrullas pueden ser de distintas formas. Es posible realizar rondas mediante el uso de vehículos, barcos, aviones y transporte animal (caballos, etc.), a pie, o en ciertos casos con la teledetección. Frecuente mente, las patrullas aéreas se utilizan en las actividades de lucha contra los incendios, que incluyen sofocar incendios causados por el hombre, o descubrir la explotación forestal y el transporte o la exportación de trozas ilegales. Los controles de las actividades de extracción y de otras actividades forestales, programados regularmente y hechos al azar, pueden impedir o detectar infracciones específicas de las disposiciones contractuales. Las inspecciones de oficina de los documentos, datos, registros financieros y otro material se llevan a cabo mediante controles en las oficinas de campo y centrales, bancos, empresas de contabilidad y otras organizaciones o con el empleo de computadoras y teléfonos.
La elección de un equilibrio entre incentivos positivos y sanciones (incentivos negativos para alentar y lograr el cumplimiento) es una decisión importante. En Suecia, como en muchos otros países, se prefiere el método de la persuasión, mediante la educación y capacitación, a las sanciones, demandas judiciales y penas por incumplimiento de leyes y reglamentos forestales (Eckerberg, 1986). Se hace hincapié en los beneficios del cumplimiento en lugar que en la intervención coercitiva y el castigo. En efecto, lograr la observancia mediante los tribunales puede ser sumamente costoso y conseguir una acción judicial satisfactoria muy complicado.
Otro problema relativo a la política en materia de observancia es decidir si basar las evaluaciones del cumplimiento en criterios específicos, claramente definidos y de resultados mensurables, o en prácticas de ordenación que impliquen criterios más generales relativos a los procedimientos y a un «enfoque basado en sistemas». Durante la elaboración de sistemas alternativos de certificación de la ordenación forestal se han estudiado detenidamente estos dos métodos. En general, se prefieren los criterios basados en el desempeño, no obstante, frecuentemente, es muy difícil definir criterios específicos relacionados con el desempeño, y su medición puede resultar sumamente costosa.
El análisis de las políticas en materia de observancia puede sintetizarse mediante las siguientes sugerencias y recomendaciones sobre cómo proceder en la promoción de la observancia y del cumplimiento de los contratos de aprovechamiento forestal o de adquisición:
Además de las actividades directas finalizadas a velar por el cumplimiento de la ley que se han analizado en las secciones anteriores, pueden utilizarse una serie de incentivos con miras a estimular el cumplimiento en el ámbito de los acuerdos de aprovechamiento y los contratos de adquisición. Un incentivo común es la fianza de cumplimiento, que se devuelve solamente tras haber ultimado las inspecciones finales con las cuales se verifica si se han respetado las disposiciones contractuales. Como alternativa, los contratos de adquisición pueden prever una cláusula de retención, según la cual los últimos pagos se aplazan hasta la terminación del contrato y hasta que se ha controlado y verificado su ejecución. En cualquiera de los dos casos, los contratistas tienen un incentivo financiero para observar los términos del contracto. Algunos ejemplos de otros incentivos para la ejecución de los contratos, aplicables a los contratos de aprovechamiento de los recursos son:
En las secciones anteriores se analizaron los interrogativos relativos a qué, cómo, dónde y cuándo controlar las actividades forestales y sus efectos. La última pregunta, de naturaleza principalmente administrativa, es: «¿Quién lleva a cabo el seguimiento y quién será el encargado de lograr los términos contractuales?», esto es: ¿Quién será el responsable de la recopilación de datos, análisis, interpretación de la vigilancia forestal y adopción de medidas correctivas? Al igual que en otras funciones administrativas del gobierno, existen varias opciones para asignar los deberes administrativos relacionados con el seguimiento a las organizaciones de los sectores público y privado. En algunos casos, los gobiernos consideran provechoso contratar directamente a otros organismos gubernamentales o empresas del sector privado a fin de que desempeñen actividades específicas de seguimiento. Podrían ser actividades de cualquier tipo, desde el diseño de los programas o componentes de seguimiento hasta la recopilación, análisis y transmisión de datos. En algunos casos, como parte de los acuerdos de aprovechamiento, es posible atribuir a los mismos contratistas la responsabilidad de algunos aspectos del seguimiento.
También otras organizaciones pueden tomar parte en el seguimiento. Las comunidades locales pueden desempeñar un papel importante en la vigilancia, puesto que conocen las condiciones locales, los bosques, las especies de plantas y animales y otros recursos, la historia del aprovechamiento de los recursos y las tierras. Están interesadas en el uso y la ordenación de los bosques, viven en la zona y poseen conocimientos «locales» de las actividades. El seguimiento puede ser un modo para que estas comunidades participen en la ordenación de los bosques públicos, se interesen en el modo en que los recursos se utilizan y también, se benefician del empleo local.
Asimismo, las escuelas universitarias, las universidades, las instituciones de investigación forestal y de otro tipo pueden estar involucradas en las actividades de control en varios modos: mediante contractos para las actividades de seguimiento, asesoramiento de expertos o a través de la realización de investigaciones relacionadas con problemas de la ordenación forestal. También los consultores del sector privado y las organizaciones forestales y medioambientales locales con la capacidad y conocimientos técnicos apropiados pueden participar en las actividades de seguimiento de los contratos.
Además, debido a las demandas especializadas de seguimiento, puede ser necesario o recomendable solicitar la intervención de organizaciones internacionales o de la asistencia extranjera. Un medio eficaz para establecer procedimientos de seguimiento y proporcionar capacitación al personal local es la estipulación de contratos de corto plazo con organizaciones internacionales calificadas, que también pueden utilizarse para realizar auditorías independientes de las actividades.
Christensen (1983) analiza las opciones institucionales relativas a la observancia e indica tres alternativas: 1) contratación directa de personal de seguridad; 2) utilización de organismos locales como policía, ejército u otros; y 3) contratos con organizaciones o compañías independientes. En el Cuadro 10.2 se ilustran las ventajas y desventajas de estas tres opciones.
En la primera opción, en la contratación directa, el organismo responsable de la supervisión de los arreglos contractuales debe aumentar su capacidad de hacer cumplir la ley mediante la contratación y capacitación de su personal en deberes coercitivos. Normalmente, esta opción se elige para la observancia de los contratos de aprovechamiento y los de adquisición de servicios silviculturales. De este modo, las funciones relacionadas con la aplicación de la ley se convierten en una parte de los deberes del personal existente. Una alternativa es que otra organización gubernamental se haga responsable de estos deberes. El Servicio Forestal de los EE.UU., por ejemplo, recurre a la contratación directa para cubrir ciertas funciones relacionadas con la observancia, como la investigación de delitos penales y delitos civiles de mayor gravedad (Donoghue y Paananeu, 1984). Por lo general, el personal del Servicio Forestal trabaja en estrecha colaboración con los otros organismos públicos que velan por el cumplimiento de la ley.
La segunda opción, el uso de los organismos públicos existentes encargados del cumplimiento de la ley (como la policía o el cuerpo militar) depende del conocimiento y la experiencia de los mismos en materia de procedimientos coercitivos. En general, esta opción se adopta cuando se necesitan especialidad y competencia en la intervención coercitiva, y para delitos más graves, en caso de resistencia al personal forestal o de peligro para éste. En algunos países, como Zambia, Zimbabwe y Botswana, se han utilizado cuerpos militares para patrullar las reservas de vida silvestre y las fronteras con la finalidad de poner freno a la caza ilegal nacional y transfronteriza de los animales salvajes, especialmente de los rinocerontes y elefantes. En Camboya, los militares se encargan del control de la explotación forestal ilegal.
La tercera opción (utilización de contratistas) consiste en realizar contratos con organizaciones independientes para los procesos coercitivos. Con el desarrollo de los programas de certificación forestal y de las compañías y organizaciones de certificación, cabe la posibilidad de que terceros se encarguen de las auditorías de las prácticas forestales (inspección) y de su observancia (principalmente a través de incentivos para la certificación) en los bosques productivos. Un supuesto fundamental sobre el que se basa la contratación de terceros es que ésta brinda una evaluación imparcial e independiente de las prácticas forestales, añadiendo así credibilidad a la ordenación y administración forestales.
Asimismo, es posible contratar organizaciones no gubernamentales independientes para las actividades relacionadas con la aplicación de la ley, ya que algunos países cuentan con servicios de seguridad e investigación privados. Se trata de una opción que hay que considerar en el caso que se sospeche que la policía y los militares estén implicados en ciertas actividades, como la explotación forestal ilegal.
Una cuarta opción, adicional a las tres presentadas en el Cuadro 10.2, es la participación de las comunidades locales en el seguimiento y la inspección, y la presentación de informes por lo que respecta a la aplicación de la ley. Las ventajas de la participación de las comunidades locales es que están obteniendo cada vez más un mayor reconocimiento. Las comunidades forestales tienen experiencia local, viven, trabajan y se desplazan en la zona. Algunos ejemplos son la participación comunitaria en la protección de los parques y áreas naturales y en la ordenación de las zonas de protección adyacentes (Ghimire, 1994). La participación de las comunidades locales en la protección de los parques y áreas naturales, conservación y ecoturismo se considera ventajosa, puesto que proporciona beneficios financieros de empleo para la comunidad, y beneficios de protección para los parques y las áreas naturales. Agrawal (1996), identifica las ventajas de la ordenación comunitaria frente a las opciones gubernamentales y basadas en el mercado (sector privado) tradicionales en los montes Himalaya en la India, incluidas las actividades relativas a la observancia. Sangal (1984), concluye que la educación y participación de las comunidades, así como su colaboración resultan el sistema más eficaz para el cumplimiento de las leyes sobre incendios forestales en la India. Lewis et al. (1990) y Murindagomo (1992), describen sendos programas de ordenación de la vida silvestre de base comunitaria en Zambia y en Zimbabwe, concebidos para poner freno a la caza furtiva de animales salvajes.
Cuadro 10.2: Opciones para los organismos encargados de velar por el
cumplimiento de la ley (adaptado de Christensen, 1983)
Opción inherente a la observancia |
Ventajas |
Desventajas |
1. Contratación directa |
control de salarios y costos |
-es necesario obtener autorización para emprender actividades de intervención coercitiva |
- la acción coercitiva puede orientarse conforme se necesite |
-crea una imagen de «policía» inoportuna | |
-control de las prioridades de aplicación de la ley |
-el personal podría no considerarse una autoridad legítima | |
-el personal está familiarizado con la zona y los problemas de ordenación forestal |
-es necesaria una capacitación especializada en los métodos de interdicción | |
-el personal puede emplearse para otras actividades silviculturales |
||
2. Organismos locales |
-potencialmente es menos costosa |
-es posible que el personal no esté disponible cuando se necesite |
-el personal se reconoce claramente como autoridad |
-control limitado de las prioridades de aplicación de la ley | |
-no es necesario obtener autorización para las actividades de intervención coercitiva |
-el personal puede no conocer la zona o los problemas de ordenación de los recursos | |
-no es necesario impartir capacitación especializada en los métodos de interdicción |
-falta de capacidad para controlar los horarios y zonas (geográficas) de trabajo | |
3. Contratistas |
-el contratante puede absorber algunos de los costos si se trata de un organismo público |
-debe establecerse una autoridad reglamentaria |
-cierto control de los horarios y zonas de trabajo |
-el personal puede no conocer la zona, o los problemas de ordenación de los recursos | |
-se adoptan y adquieren medidas coercitivas según se necesiten |
||
- normalmente el personal se reconoce como autoridad (uniformes,vehículos) |
La educación y capacitación en materia de jurisprudencia representan un componente importante del entero sistema de aplicación de la ley (órganos legislativos, organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y tribunales). La falta de conocimientos del personal forestal de las leyes, reglamentos y otros instrumentos jurídicos relativos a la aplicación de la ley forestal es un problema común e importante que surge cuando se trata de estimular la cooperación con los tribunales (jueces, fiscales y otro personal) para obtener sentencias condenatorias. Los efectos disuasivos de las leyes y reglamentos se pierden si los casos se anulan, no se sancionan en modo eficaz o no se condenan los infractores. Además se debilitan los incentivos en materia de observancia y cumplimiento. Por otro lado, la falta de conocimientos de los organismos públicos que velan por el cumplimiento de la ley y de los tribunales acerca de las cuestiones relativas a la ordenación de las superficies forestales públicas, afecta a la capacidad del sistema jurídico de abordar la ejecución de las leyes en el sector forestal (Agrawal, 1996). Un programa completo de capacitación en materia de jurisprudencia puede prever estas deficiencias, y debería incluir módulos para todos los protagonistas que integran el sistema de aplicación de la ley, es decir, forestales encargados de velar por el cumplimiento de las leyes, abogados de acusa, funcionarios de tribunales y jueces.
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