Tras haber considerado atentamente la organización general del trabajo y redactado un plan general para la tarea que ha de realizarse, lo que debe hacerse al iniciar un estudio sobre las subvenciones pesqueras es definir qué entendemos por una subvención pesquera.
Para la mayoría de nosotros, una subvención es algún tipo de apoyo gubernamental - sobre todo de carácter monetario - al sector privado, que generalmente tiene una finalidad pública. Si miramos en un diccionario, por el término"subvención", se entiende "un pago directo o indirecto, una concesión económica o un privilegio concedido por un gobierno a empresas privadas, hogares u otras unidades gubernamentales, con el fin de promover un objetivo público" (FAO Glosario de Pesca y Enciclopedia Británica 2001).
Basándose en esta noción general, la Guía propone una definición amplia de subvenciones pesqueras, según la cual una subvención podría ser fundamentalmente cualquier intervención gubernamental - o ausencia de intervención - que afecte a la industria pesquera y que tenga algún valor económico. Este valor económico se interpreta como algo que influye en la rentabilidad de la industria pesquera. No se tiene en cuenta el aspecto intragubernamental de esa definición y se definen las subvenciones como acciones o inacciones cuyo receptor es parte de la industria pesquera (y no "otras unidades gubernamentales").
No obstante, no todo lo que hace o deja de hacer el sector público puede clasificarse como subvenciones[4] y se necesita una calificación ulterior de la definición con respecto a otros puntos de referencia. Según esto, una subvención deberá ser algo que queda fuera de lo ordinario, es decir, algo que se hace o deja de hacer fuera de las prácticas normales:
Por subvenciones pesqueras se entiende las acciones o inacciones gubernamentales que son específicas para la industria pesquera y que modifican - aumentando o disminuyendo - los beneficios potenciales de la industria a plazos corto, medio o largo.
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Recuadro 1: Definición de la OMC Hay que señalar que la definición de subvenciones utilizada en esta Guía es mucho más amplia que la empleada en el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC), que es la definición de subvención que más se cita y se aplica en la práctica. El Acuerdo SMC es un acuerdo básico de la OMC sobre las subvenciones y rige actualmente las controversias comerciales relacionadas con el sector pesquero a este respecto. Especifica que existe una subvención "cuando haya una contribución financiada por un gobierno o cualquier organismo público en el territorio de un miembro" y esta contribución cumple determinadas condiciones especificadas o "cuando haya alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del Artículo XVI del GATT 1994". Además, se debe otorgar con ello un beneficio. Para que la subvención constituya infracción, tiene que ser también "específica", "prohibida" o "recurrible" y causar un "efecto desfavorable" (Acuerdo de la OMC de 1994 sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, Artículo 1, descrito también en Milazzo 1998). |
El término "Gobierno" incluye aquí también otros órganos estatales y públicos distintos de los del país en el que existe una subvención. Por ejemplo, se incluirán las contribuciones de las instituciones de ayuda para el desarrollo y cooperación públicas e internacionales. Se incluyen también ciertamente las acciones o inacciones de los organismos y organizaciones gubernamentales no pesqueros. Si estas acciones o inacciones benefician a la industria pesquera en forma significativa, pueden constituir subvenciones pesqueras aún en el caso de que no estén dirigidas únicamente al sector. Sin embargo, no constituyen subvenciones los patrocinios de empresas privadas.
Por "industria pesquera" se entiende todos los subsectores productivos del sector de la pesca y la acuicultura, a saber, todos los tipos de industrias de insumos - incluyendo el transporte y otros servicios de apoyo - pesca de captura, acuicultura, elaboración y comercialización. Abarca todos los productores y operadores, tanto en pequeña como en gran escala, dedicados a actividades pesqueras deportivas, de subsistencia y comerciales. En lo que respecta a nuestro estudio concreto, habremos podido decidir, por supuesto, que sólo deseamos examinar uno o unos pocos subsectores (véase Capítulo 5).
Por "beneficios potenciales" se entiende la rentabilidad general de la industria pesquera. Aunque las subvenciones influyen en los beneficios a plazos corto, medio y largo, la Guía se centra en los efectos financieros más directos a corto plazo, como lo veremos al examinar la forma de evaluar las subvenciones en el Capítulo 6. Hay que señalar que las subvenciones pueden ser también negativas, es decir, que reduzcan los beneficios. Ejemplos de subvenciones negativas serán los impuestos y otros recargos y derechos.
Cuando decimos que una subvención pesquera es una acción o inacción que es específica para el sector pesquero, tenemos que saber lo que se entiende por "específica", a fin de poder distinguir entre las subvenciones y las acciones o inacciones no específicas o generales. La forma mejor de hacerlo es definir lo que es general y utilizar esta situación como referencia para la "normalidad" en contraposición a la cual se mide la especificidad, es decir, todo lo que es diferente de nuestro punto de referencia de normalidad es específico y, por lo tanto, subvención.
Figura 3: Definición de subvenciones pesqueras
Se puede concebir que en algún momento, en el futuro, los países acuerden lo que es "normal" y, por lo tanto, útil como referencia. Estas referencias podrían incluir, entre otras cosas, tipos de interés para préstamos de inversión, precios estándar del combustible y niveles mínimos de recuperación de gastos de la ordenación pesquera, etc. Sin embargo, dado que no existen estos parámetros y debido a que se tardará en llegar a un acuerdo sobre ellos, la Guía sugiere que, por el momento, se utilicen normas representadas por el marco macroeconómico general del país o región concretos que se estudian[5]. Los puntos de referencia que han de utilizarse deberán relacionarse con otros sectores del país, o grupos de países, es decir, la situación "normal" sin subvenciones estará representada por las circunstancias en que opera la industria en general en el país o región, mientras que las subvenciones pesqueras se definen y miden como desviaciones de tales condiciones. Por ejemplo, en un país en el que se prestan servicios públicos sin pago de utilización, debido a que éste se financia con el sistema fiscal, se considerará normal que también la industria pesquera se beneficie de determinados servicios sin que éstos se definan como subvenciones. En cambio, en un país donde la norma es la recuperación de los gastos, las mismas ventajas para el sector pesquero son subvenciones si no las paga directamente la industria.
Por lo tanto, corresponde al usuario de esta Guía definir lo que debe considerarse como subvenciones en su contexto concreto, basándose en la especificidad de la economía en cuestión y su marco normativo.
Figura 4: Subvenciones pesqueras
Para poder identificar las subvenciones pesqueras de acuerdo con la definición expuesta, necesitamos un buen conocimiento del marco macroeconómico global del país que estamos estudiando. Necesitamos conocer también el sector pesquero a fin de poder comparar las condiciones en que opera la industria pesquera con la situación de la industria en general. Necesitamos asimismo información cuantitativa sobre varias cuestiones económicas y financieras para calcular el valor de las subvenciones, asuntos que se tratan más adelante en los capítulos 6 y 7.
Un estudio básico del marco macroeconómico que habría de utilizarse para identificar y evaluar las subvenciones pesqueras podría incluir los aspectos siguientes:
· Marco de política y jurídico
Necesitamos comprender el marco político general con respecto a la función del sector público. ¿Cuál es la política general en relación con la recuperación de gastos de los servicios públicos? ¿Cuáles son las intervenciones del gobierno en el mercado ¿Cuál es la función de las empresas de propiedad estatal? ¿Existen programas de apoyo para las empresas, por ejemplo, para el desarrollo regional, industrias incipientes, etc.?
Debemos examinar también asuntos de política y jurídicos más específicos, especialmente en esferas que probablemente serán pertinentes al sector pesquero, por ejemplo, políticas ambientales y medidas generales de lucha contra la contaminación, normas de higiene e inocuidad de los alimentos, legislación laboral y sobre empleo, y prácticas relacionadas con políticas de los derechos del usuario en el sector de los recursos naturales.
· Tipos de interés y políticas monetarias
Se necesita información sobre los tipos de interés comerciales para determinar si la industria pesquera se beneficia de préstamos en condiciones favorables y para evaluar otras posibles subvenciones relacionadas con las inversiones. En la medida de lo posible, deberá utilizarse como referencia el costo financiero alternativo real y, en los casos en que se utilicen distintos tipos de interés comerciales para diferentes clases de inversiones - normalmente de acuerdo con la percepción del riesgo -, se deberá tener cuidado en utilizar el tipo correspondiente a la situación concreta. Por consiguiente, podrá ser necesario hacer un estudio básico para enumerar los diferentes tipos de interés comerciales. Es de señalar que esto podría significar la inclusión de tipos de usura en un mercado no oficial, si fuera esta la alternativa real de mercado. Si se carece de información sobre tipos comerciales, puede servir como orientación útil un tipo interbancario debidamente ajustado o la tasa de rentabilidad de los bonos de estado.
En el estudio básico podría incluirse también información sobre otras condiciones generales de préstamos y créditos, tales como la necesidad de garantía o los períodos normales de amortización, así como sobre políticas monetarias de importancia en relación con el sistema de crédito.
· Códigos fiscales y cobertura de seguridad social
La información sobre el sistema general de ingresos públicos y fiscal que puede ser pertinente incluye las tasas del IVA para distintos bienes y servicios, en caso de que estén diferenciados, y los impuestos sobre las sociedades, incluyendo los reglamentos generales relativos, entre otras cosas, a los márgenes de depreciación para el activo fijo y las posibilidades de aplazamientos de impuestos.
Con respecto a los costos de empleo y salariales, deberán incluirse las características principales de los sistemas fiscales relativos a las personas físicas, así como la estructura general de la seguridad social, incluyendo las normas relativas a contribuciones obligatorias y prestaciones comunes.
· Normas comerciales y medidas en frontera
Deberán tenerse en cuenta las medidas en frontera tanto arancelarias como no arancelarias, y se deberán dar detalles sobre las diferencias entre los distintos tipos de bienes y servicios. Será preciso considerar también las restricciones fronterizas relativas a inversiones directas y a la propiedad o al ejercicio de determinadas profesiones o actividades comerciales, así como las leyes sobre inmigración y movimientos de la fuerza de trabajo.
· Tipos de cambio y normas monetarias
Es preciso saber si hay alguna restricción al movimiento de capital o de divisas, especialmente si se aplican de formas distintas a los diferentes sectores de la economía. Deberán tenerse también en cuenta los tipos de cambio oficiales y no oficiales que tengan importancia para la comunidad empresarial.
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Recuadro 2: Elección de puntos de referencia A veces resulta difícil definir el valor de la norma y puede haber varios puntos de referencia posibles. Por ejemplo, puede existir una amplia gama de aranceles para distintos tipos de productos, lo que hace prácticamente imposible decidir cuál es el nivel "normal". En tal caso, podremos decidir comparar el sector pesquero con uno o varios otros sectores económicos principales que sean semejantes a él. Con respecto al ejemplo de los aranceles, el valor normal utilizado para el pescado y los productos pesqueros podría ser el arancel aplicable a los productos alimenticios y agrícolas. Otro ejemplo se refiere a los impuestos, aspecto en el que la situación de los pequeños pescadores artesanales, acuicultores y comerciantes/elaboradores independientes puede compararse al de los agricultores en pequeña escala, mientras que las empresas mayores de pesca, acuicultura y elaboración podrán compararse preferiblemente con la industria manufacturera ligera y otra industria de elaboración de alimentos. En muchos países (en desarrollo), los primeros pertenecen al sector informal, mientras que las operaciones en escala mayor forman parte de una estructura empresarial más organizada que opera en condiciones bastante diferentes (por ejemplo, con respecto al registro y reintegro del IVA.) |
En la etapa siguiente sobre la forma de identificar las subvenciones pesqueras, comparamos el sector pesquero con el marco macroeconómico general y las referencias que hemos definido. De esta forma, necesitamos investigar si el sector pesquero es tratado de forma diferente que otros sectores económicos o si las condiciones económicas y políticas en que opera la industria pesquera son diferentes de las de otras industrias. En un examen del sector pesquero, tendríamos que identificar e investigar todas las políticas y normas pesqueras específicas, por ejemplo:
Los puntos señalados en el capítulo 4.3 abarcan un gran número de tipos diferentes de información necesarios para estudiar las subvenciones pesqueras. Según la competencia y situación de las personas del equipo que realice el estudio, es posible que parte de esta información sea fácil de encontrar: por ejemplo, es probable que la información relativa a los regímenes de ordenación pesquera esté fácilmente disponible en un ministerio o departamento de pesca. También puede ser fácil conseguir información general sobre cuestiones de las que ya sabemos algo, por ejemplo, sobre políticas económicas o códigos fiscales. En cierto modo, será relativamente fácil identificar algunas subvenciones. Algunos planes de apoyo, por ejemplo, un plan de subvenciones para la inversión, pueden ser de dominio público y, por lo tanto, no resultar difícil examinarlos.
Sin embargo, existen otras cuestiones que pueden quedar fuera de nuestra esfera de trabajo normal o campo de competencia. Puede haber incluso aspectos que no conocemos en absoluto y, por consiguiente, existir el riesgo de que no se descubran algunas subvenciones. Por esta razón, debemos consultar una amplia gama de fuentes de información. Para asegurar que en la medida de lo posible se identifiquen todas las subvenciones, se sugiere que enfoquemos su estudio desde dos ángulos, a saber, desde el punto de vista de quien la proporciona y desde el punto de vista de quien la recibe.
Para hacerlo, necesitamos identificar:
· Todos los órganos y organismos gubernamentales que intervienen en el sector pesquero y que pueden proporcionar subvenciones de una forma u otra al sector.
Los órganos pertinentes pueden ser organismos pesqueros específicos, como un ministerio o departamento de pesca, o no pesqueros, por ejemplo, un instituto de investigación o una administración de salud. Puede haber también organizaciones internacionales o gobiernos donantes extranjeros. Deberemos identificar también grupos semipúblicos o de interés, como sindicatos u organizaciones de productores. Es probable que todos ellos puedan prestar apoyo a la industria y recibir, a su vez, financiación pública para ello.
· Los participantes en la industria pesquera que reciben o se benefician de subvenciones pesqueras.
Se trata de empresas o empresarios individuales dedicados a la pesca, acuicultura, producción de insumos, elaboración, comercialización y comercio, etc. Haciendo un inventario de las actividades económicas del sector y enumerando los principales grupos de empresas y empresarios por subsectores, tamaño, forma de la empresa, etc., se obtendrá una buena imagen de la organización de la industria pesquera, lo que nos ayudará a identificar a quién debemos consultar en el proceso de determinación y evaluación de las subvenciones pesqueras.
Según esto, se recomienda realizar una encuesta institucional en profundidad, así como un examen completo de la industria pesquera. De esto último se tratará en el capítulo 7.
Figura 5: Doble enfoque
Una vez que hemos determinado todos los interesados, es decir, todas las partes que intervienen o están interesadas en el sector pesquero, y nos hemos hecho también una idea bastante clara de la información que necesitamos, podemos comenzar a recoger información y a determinar las subvenciones pertinentes. Se puede recoger la información de muchas formas diferentes - examen de documentos e informes existentes, cuestionarios, entrevistas, debates, llamadas telefónicas, encuestas por carta, etc. - y habrá que adoptar las metodologías adecuadas para cada situación concreta. En algunas ocasiones podremos consultar también a personas ajenas a nuestro grupo de interesados, por ejemplo, empresas o representantes de profesionales de sectores económicos distintos del pesquero, para aclarar los patrones y puntos de referencia.
La medida de la recogida de datos y la profundidad del análisis dependerán de los objetivos de nuestro estudio completo y del mandato que hayamos recibido. Es probable que deseemos que nuestra investigación sea mucho más que una mera enumeración de las subvenciones pesqueras existentes, por lo que en los capítulos siguientes de esta Guía se sugieren y examinan varios tipos de análisis. No obstante, cualquiera que sea el nivel de detalle que acordemos para nuestro estudio, suele ser una buen idea elaborar al principio una lista de subvenciones ya identificadas y de situaciones y medidas de apoyo que podrían definirse potencialmente como subvenciones después de una investigación ulterior. Este documento de trabajo podría contener también breves descripciones de las subvenciones e información sobre la autoridad responsable (fuente de la subvención) y los beneficiarios y, cuando se termine, ofrecerá una visión panorámica resumida de las subvenciones en el sector pesquero.
Figura 6: Ejemplo de lista preliminar de subvenciones pesqueras
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[4] Para aclarar, hay que
señalar que la Guía utiliza generalmente el término
"subvenciones" con el significado, definido arriba de todas las acciones o
inacciones gubernamentales. En algunas ocasiones, se utilizan como
sinónimo los términos medida o programa de apoyo. Con respecto a
los costos (beneficios) gubernamentales de las subvenciones, se utilizan
expresiones como gastos o costos públicos y repercusiones presupuestarias
públicas para significar la misma cosa, a menos que se indique lo
contrario. Asimismo, se designa a veces a la industria pesquera como sector
privado o como operadores, empresas o compañías
pesqueras. [5] En los casos en que los resultados del estudio sobre las subvenciones se utilicen en una investigación acerca de los efectos de las subvenciones en el comercio internacional de pescado y productos pesqueros, el analista deberá adaptar el estudio de conformidad con la definición de subvenciones incluida en el Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y medidas compensatorias. |
