La adopción del término enfoque de ecosistemas en la pesca en estas directrices tiene por objeto reflejar la combinación de dos paradigmas distintos pero relacionados entre sí y, acaso, convergentes. El primero es el de la ordenación de los ecosistemas, cuyo objetivo es conservar la estructura, la diversidad y el funcionamiento de los ecosistemas mediante la aplicación de medidas de ordenación centradas en sus componentes biofísicos (por ejemplo, la creación de zonas protegidas). El segundo es el de la ordenación de la pesca, cuya meta es satisfacer la necesidad de alimentos y de beneficios económicos de las sociedades y las personas a través de medidas de ordenación centradas en la actividad pesquera y en los recursos objetivo.
Hasta hace poco, estos dos paradigmas han evolucionado en términos generales en forma divergente, pero el concepto de desarrollo sostenible[1] hace necesaria su convergencia hacia un enfoque más holístico, en el que se equilibren tanto el bienestar de los seres humanos como el de los ecosistemas. El EEP es, en efecto, una manera de aplicar los conceptos del desarrollo sostenible a las actividades pesqueras. Toma como base las prácticas de ordenación pesquera actuales y reconoce más explícitamente la interdependencia entre el bienestar de los seres humanos y los ecosistemas. En el EEP se hace hincapié en la necesidad de mantener o mejorar la salud y la productividad de los ecosistemas para mantener o incrementar la producción pesquera, tanto para las generaciones actuales como para las futuras. Reviste especial importancia para estas orientaciones el reconocimiento de que, al contribuir a la convergencia de los dos paradigmas, el EEP facilitará la aplicación de muchas de las disposiciones del Código de Conducta para la Pesca Responsable.
Por lo general, las actividades pesqueras están dirigidas a la captura de una o varias especies que sirven de alimento para los consumidores y generan ingresos y medios de vida a los pescadores. Desde hace por lo menos 50 años el paradigma predominante de la ordenación pesquera ha sido mantener la base de recursos objetivo mediante diversas medidas de control sobre la magnitud y las operaciones de las actividades pesqueras. En estas directrices se adoptará el término «ordenación orientada hacia los recursos objetivo» para hacer referencia a dicho paradigma, reconociendo que ha sido empleado principalmente por las pesquerías comerciales de mediana y gran escala. En la mayoría de los países en desarrollo (con algunas excepciones notables) y en muchos de los desarrollados, las actividades de las pesquerías de pequeña escala, cuyo objetivo es la captura de varias especies, se realizan sin intervenciones significativas, más allá del apoyo al desarrollo, o se basan en sistemas de ordenación más tradicionales. Mediante el término «prácticas actuales de ordenación pesquera» se hace referencia a esta situación de tipo general, parte de la cual es la ordenación orientada hacia los recursos objetivo.
El hecho de que se han ido agotando muchas de las pesquerías del mundo y que muchos ecosistemas marinos se han degradado está bien documentado. Como las pesquerías no se han ordenado en modo de contribuir en forma positiva al desarrollo sostenible, el efecto sobre las economías y las sociedades de todo el mundo será enorme en el futuro inmediato y, lo que es aún más importante, muchos años más. Esta situación contribuirá inevitablemente a aumentar la pobreza, reforzar las desigualdades y la falta de oportunidades de muchos pescadores para que puedan tener medios de vida decorosos. Las deficiencias en las actividades de ordenación están privando a muchas regiones y Estados de los beneficios sociales y económicos potenciales de la pesca (que según las estimaciones actuales proporciona empleo a 12,5 millones de personas, con una participación en el comercio internacional de 40 000 millones de dólares EE.UU.). Para aproximadamente 80 a 90 000 millones de personas, la mayoría de ellas de los países en desarrollo, la pesca es la principal fuente diaria de proteínas. La necesidad de reducir la alarmante tendencia a su agotamiento y degradación ha sido reconocida en muchos foros internacionales, de los cuales el más reciente es la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), en la que se adoptó el compromiso de: mantener las poblaciones de especies o restablecerlas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible, y, con carácter urgente lograr estos objetivos en relación con las poblaciones agotadas y, cuando sea posible, a más tardar en el año 2015[2].
Es evidente la necesidad de mejorar el enfoque empleado en la ordenación pesquera a fin de que puedan lograrse los beneficios sociales y económicos que ésta ofrece. Es preciso reducir los conflictos entre usuarios que compiten entre sí y las pesquerías deben ser aceptadas por la sociedad como usuarios responsables del medio ambiente marino.
El interés en el enfoque de ecosistemas en la pesca ha sido motivado por:
la mayor conciencia sobre la importancia de las interacciones entre los recursos pesqueros y entre éstos y los ecosistemas en los que existen;
el reconocimiento de la amplia gama de objetivos de la sociedad con respecto a los recursos pesqueros y los ecosistemas marinos y los valores de ambos en el contexto del desarrollo sostenible;
el pobre desempeño de los enfoques vigentes de ordenación, evidenciado por la deficiente situación de muchas pesquerías del mundo; y
los avances científicos recientes, que ponen de relieve los conocimientos y las incertidumbres sobre el valor funcional de los ecosistemas para los seres humanos (es decir, los bienes y servicios que pueden obtener de ellos).
En general, se percibe una mayor conciencia sobre la importancia de los recursos y el estado actual de las pesquerías (como la reiteración de la pesca excesiva, las importantes pérdidas económicas y los efectos adversos sobre el hábitat), que se refleja en un sentido más amplio y profundo de resguardo.
Tanto en las grandes pesquerías como en las pequeñas las actividades generalmente afectan otros componentes del ecosistema en el que se llevan a cabo las capturas. Por ejemplo, muchas veces se producen la captura incidental de especies no buscadas, un deterioro físico del hábitat, efectos sobre la cadena alimentaria o cambios en la biodiversidad. En el contexto del desarrollo sostenible, la ordenación responsable de la pesca debe considerar los efectos más amplios de la actividad sobre el ecosistema en su conjunto, teniendo en cuenta la biodiversidad. La meta es el uso sostenible de todo el sistema y no sólo la captura de una especie objetivo.
La necesidad de prestar mayor atención a los problemas del medio ambiente y los ecosistemas vinculados con la pesca también ha sido reconocida en muchos foros y los principios del EEP y las aspiraciones a este respecto están bien documentados. Si bien hoy día pueda resultar difícil aplicar plenamente los principios y aspiraciones acordados, tampoco puede aceptarse el statu quo habida cuenta de los mayores conocimientos sobre los ecosistemas y su uso por parte de las sociedades. Es posible avanzar en la aplicación del EEP, cualquiera sea el enfoque utilizado en la actualidad para la ordenación de los distintos tipos de pesquerías. En el presente documento se exponen detalladamente los beneficios del EEP y se proporcionan orientaciones prácticas sobre los cambios necesarios para la aplicación de un enfoque de ecosistemas a la pesca de captura marina.
En teoría, todos los aspectos de la pesca responsable reseñados en el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable pueden abordarse a través del EEP. Sin embargo, en estas orientaciones se hace hincapié en la ordenación pesquera (Artículo 7), con algunas referencias a la investigación (Artículo 12), la integración de la pesca en la ordenación de la zona costera (Artículo 10) y los requerimientos especiales de los países en desarrollo (Artículo 5). También se hace referencia a la necesidad de evitar la contaminación derivada de las actividades pesqueras y los efectos de la acción de los contaminadores sobre la pesca, aunque estos temas no se tratan en profundidad.
El objetivo del EEP puede inferirse de muchos instrumentos, informes y publicaciones científicas internacionales (para un análisis de los principios y conceptos, véase el párrafo 1.2.1). En términos generales, el objetivo del enfoque de ecosistemas en la pesca es planificar, desarrollar y ordenar la pesca a fin de abordar las múltiples necesidades y aspiraciones de las sociedades, sin poner en riesgo la posibilidad de que las generaciones futuras se beneficien de la amplia gama de bienes y servicios que pueden obtenerse de los ecosistemas marinos.
Con ese propósito, un EEP debe ocuparse de los componentes de los ecosistemas de una zona geográfica determinada, aplicando un criterio más holístico que el utilizado en el actual enfoque de ordenación orientado hacia las poblaciones objetivo. Para ello será necesario identificar los ecosistemas objeto de explotación (en su debido contexto geográfico) y reconocer y abordar su carácter complejo. Asimismo, para aplicar el EEP es preciso reconocer que en las pesquerías y los ecosistemas marinos están en juego muchos intereses (que a menudo compiten entre sí) de la sociedad. Por lo tanto, puede formularse la definición siguiente: mediante el enfoque de ecosistemas en la pesca se procura equilibrar los diversos objetivos de la sociedad, teniendo en cuenta los conocimientos e incertidumbres relativos a los componentes bióticos, abióticos y humanos de los ecosistemas y de sus interacciones, y aplicar un enfoque integrado a la pesca dentro de límites ecológicos fidedignos.
El EEP no es incompatible con los enfoques actuales de ordenación de la pesca (como los establecidos en las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera), ni lo reemplazan. La aplicación rigurosa de la ordenación orientada hacia las poblaciones objetivo (otorgando el énfasis adecuado al enfoque precautorio y la asignación basada en los derechos) podría ser una contribución inicial a la solución de algunos problemas actuales de la pesca. Si en el pasado se hubieran adoptado medidas de este tipo se hubieran podido evitar muchos de los problemas que hoy afectan a los ecosistemas. Así, es muy posible que en el futuro previsible el EEP pueda desarrollarse como una ampliación de las prácticas actuales de ordenación pesquera.
El EEP aborda varios conceptos, a veces denominados «principios», que han sido expresados en diversos instrumentos y convenios y, en especial, en el Código de Conducta para la Pesca Responsable. Estos principios generalmente sustentan los objetivos de alto nivel asignados a la ordenación de la pesca a escala nacional o regional. En resumen (para más detalles, véase el anexo 2), reconociendo que la pesca puede modificar la estructura, la biodiversidad y la productividad de los ecosistemas marinos, y que no se debería permitir que los recursos naturales disminuyeran por debajo de su nivel de productividad máxima, la ordenación pesquera con arreglo al EEP debería respetar los principios siguientes:
la ordenación de la pesca debería tener por objeto limitar el efecto de esta actividad sobre el ecosistema en la medida de lo posible;
es preciso mantener la relación ecológica entre las especias capturadas y las especies dependientes y asociadas;
las medidas de ordenación deben ser compatibles en toda la zona de distribución del recurso (más allá de las jurisdicciones y de los planes de ordenación);
es preciso aplicar el enfoque precautorio, porque los conocimientos sobre los ecosistemas son incompletos;
la gobernancia debería asegurar el bienestar y la equidad, tanto de las personas como de los ecosistemas.
Existe un grado considerable de acuerdo sobre los principios subyacentes en el EEP y sobre sus consecuencias en materia de políticas. También hay consenso entre los académicos, los científicos, los asesores de las pesquerías y muchas organizaciones no gubernamentales sobre los elementos básicos del enfoque de ecosistemas en la pesca. Sin embargo, a fin de aplicarlo es preciso traducir estos principios en objetivos operacionales y acciones concretas (véase el recuadro 1).
La traducción de los principios en objetivos normativos de alto nivel es relativamente sencilla cuando se trata de terminología o de formular definiciones.
Generalmente, los objetivos normativos reflejarán los principios generales delineados en la legislación nacional pertinente, los acuerdos regionales y los diversos tipos de acuerdos internacionales (véanse los anexos 1 y 2). Asimismo, la sociedad debería decidir hasta qué punto es aceptable que las pesquerías y otros usuarios modifiquen estas «características».
Lograr que las políticas se traduzcan en medidas concretas es más importante, pero probablemente sea el paso más difícil en la aplicación de los principios. Desde un principio, todas las partes interesadas deben reconocer que existe un orden de prioridades en las cuestiones consideradas[3], así como objetivos conexos, indicadores y medidas de los resultados. De no ser así, el EEP no será otra cosa que un concepto importante pero no será realmente útil en las operaciones corrientes de ordenación de la pesca.
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Recuadro 1 Cómo lograr que el EEP sea operacional Los acuerdos e instrumentos internacionales existentes, así como la labor ya iniciada en el plano nacional en algunos países, es reflejo de un amplio consenso sobre la necesidad de incorporar un enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP). Sin embargo, para que este enfoque sea operacional los principios que lo sustentan deben «traducirse» primero en objetivos normativos y luego en objetivos operacionales alcanzables mediante la aplicación de medidas de ordenación. Si no se logra la traducción señalada el EEP no será más que un concepto importante, pero en gran medida imposible de concretar. De los principios a los objetivos normativos. Los principios que sustentan el EEP abarcan todo el espectro de consideraciones económicas, sociales y ecológicas del desarrollo sostenible. Muchas de las «características » de los ecosistemas, como su salud, integridad y resiliencia, los flujos de energía y otras, son conceptos relativamente abstractos que no se comprenden cabalmente. Sin embargo, aún con la situación actual de los conocimientos pueden establecerse objetivos normativos de alto nivel, como la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento de los hábitat de las pesquerías, la protección del funcionamiento de importantes cadenas alimentarias y así sucesivamente. De los objetivos normativos a la aplicación. Luego, estos objetivos normativos de alto nivel deben desglosarse en cuestiones más concretas, definiendo para cada una de ellas los objetivos operacionales que pueden lograrse aplicando una medida de ordenación. Éstas deben adoptarse a un nivel práctico y operacional para las poblaciones, el hábitat, las capturas incidentales, las especies protegidas, los ingresos y las aspiraciones sociales de los pescadores. En la figura siguiente se indica el procedimiento en etapas que deberá emplearse para facilitar la aplicación (para mayores detalles, véase el capítulo 4).
Los indicadores y las medidas de resultados para cada una de los objetivos operacionales proporcionan un marco para el seguimiento, el examen y la evaluación del resultado de la ordenación en relación con el logro de los objetivos operacionales y, en razón de los vínculos existentes, con el de los objetivos normativos de alto nivel. |
Estas orientaciones tienen por objeto traducir los objetivos normativos de alto nivel en medidas concretas mediante:
la identificación de los objetivos en sentido amplio relativos a las pesquerías (o zonas) de que se trate;
un mayor desglose de dichos objetivos en cuestiones y subcuestiones, con órdenes de prioridad decrecientes, que puedan abordarse mediante la adopción de medidas de ordenación;
la definición de objetivos operacionales;
el desarrollo de indicadores y puntos de referencia;
el desarrollo de normas para la adopción de decisiones sobre la forma en que deben aplicarse las medidas de ordenación; y
el seguimiento y la evaluación de los resultados.
No se puede ser prescriptivo con respecto a estas subcuestiones porque evidentemente diferirán entre una pesquería y otra. Sin embargo, es importante tener en cuenta todos los aspectos económicos, sociales y ambientales de la pesca a fin de no pasar por alto ninguna cuestión o subcuestión importantes.
Luego, todas las actividades de asesoramiento y las orientaciones deberán tener en cuenta las diferencias entre países desarrollados y en desarrollo o los tipos de jurisdicción, la disponibilidad de guías y manuales y de protocolos técnicos (por ejemplo, para el desarrollo de indicadores), la capacitación de científicos y de personal de dirección, etc. Si el procedimiento elaborado en el capítulo 4 se aplica al contexto del país o jurisdicción de que se trate servirá como método para la aplicación del EEP.
En esta sección los tópicos que tratan las orientaciones para la ordenación pesquera son considerados en forma sucesiva en relación con las limitaciones de las prácticas actuales de ordenación pesquera (en adelante, «prácticas actuales de ordenación»)[4] y de lo que sería necesario para aplicar en forma integral el EEP, teniendo en cuenta que en muchos casos las prácticas actuales de ordenación no reúnen las condiciones suficientes como para satisfacer los requisitos y paradigmas de la ordenación orientada hacia las poblaciones objetivo. Resulta útil clasificar los distintos aspectos del EEP en distintas categorías, como se hace en las orientaciones para la ordenación pesquera, a saber: i) el procedimiento de ordenación pesquera; ii) los conceptos y limitaciones biológicos y ambientales; iii) las consideraciones tecnológicas; iv) las dimensiones sociales y económicas; v) los conceptos y funciones institucionales; vi) las escalas cronológicas del proceso de ordenación pesquera; y vii) el enfoque precautorio. Como los países en desarrollo están dando cada vez más importancia a la pesca y las pesquerías, se ha incorporado otra categoría: viii) requerimientos especiales de los países en desarrollo.
La principal limitación de la mayoría de las prácticas de ordenación actuales es que no tienen en cuenta debidamente las interacciones entre las pesquerías y los ecosistemas y el hecho de que ambos se ven afectados por variaciones naturales de largo plazo, así como por actividades extractivas no pesqueras y otras actividades contaminantes.
Las prácticas actuales de ordenación pesquera, que incluyen la planificación, la fijación de objetivos y la aplicación de estrategias y medidas para lograr los objetivos, así como el seguimiento y la evaluación de los resultados, llevadas a cabo con niveles satisfactorios, serán una base sólida para la aplicación del EEP. Sin embargo, reconociendo que en este contexto los intereses económicos y sociales de las partes interesadas son más amplios, la fijación de los objetivos en estas esferas deberá dar mayor peso que ahora a los valores y restricciones ecológicos. Para ello será necesario contar con una base más amplia de interesados directos, aumentar la participación y mejorar los eslabonamientos entre la ordenación de las pesquerías y la planificación marina y costera y las actividades de ordenación de las zonas costeras integradas (véase el capítulo 4).
La pesca de captura marina afecta el medio ambiente en forma directa (por ejemplo, a través de la remoción de las especies objetivo y de otras que no lo son, modificaciones en el hábitat, etc.) e indirecta (por ejemplo, mediante la modificación de las interacciones biológicas). Del mismo modo, los cambios del medio ambiente (por ejemplo, el clima, las prácticas agrícolas y la contaminación) afectan las pesquerías.
La ordenación orientada hacia los recursos objetivo se basa en el paradigma de que la productividad de los sistemas marinos y el nivel de captura de cualquier especie objetivo son limitados. Puede hacer referencia a las especies que no son objetivo de la pesca y las especies asociadas o dependientes pero, en general, no otorga importancia suficiente a los efectos potenciales, directos e indirectos, de la pesca sobre la dinámica del ecosistema, las condiciones necesarias para mantener su productividad y el hecho de que la sociedad le asigne otros valores y usos. Este enfoque muchas veces se basa en una unidad de ordenación (verbigracia, la especie, los artes y la jurisdicción) y otorga poca importancia a la estructura o los límites del ecosistema en el que se aplica.
EL EEP se basa en el mismo «paradigma de límites» que la ordenación orientada hacia los recursos objetivo. En él se reconoce que la capacidad de las personas es insuficiente para predecir el comportamiento del ecosistema y se acepta que todos los ecosistemas tienen límites, y que si éstos se sobrepasan pueden producirse cambios fundamentales en el ecosistema que quizás resulten irreversibles. Se considera que mantener la biodiversidad reviste suma importancia para el funcionamiento de los ecosistemas y la productividad de las pesquerías, así como para asegurar que mantengan suficiente flexibilidad con respecto a su uso en el futuro. En general, en las prácticas actuales de ordenación no se otorga suficiente importancia al hecho de que muchos componentes están vinculados intrínsecamente al sistema en un flujo complejo de materia, energía e información.
Se han intentado muchas definiciones de ecosistema. Un principio fundamental es que los ecosistemas son una de las jerarquías de las organizaciones biológicas en que el todo integrado es más que la suma de las partes (como las células, los organismos, los ecosistemas y la biósfera), y están compuestos tanto por plantas y animales vivos (con inclusión del hombre) como por estructuras no vivientes o abióticas. Pueden tener escalas muy diferentes, como las que van desde una roca de un arrecife a todo un océano. En consecuencia, pueden superponerse o integrarse. Por lo general, los ecosistemas se definen desde un punto de vista espacial (por ejemplo, difieren suficientemente de las zonas adyacentes como para poder reconocerlos como unidad funcional) pero la mayoría no posee límites fijos, especialmente en el medio marino, e intercambian materia e información con ecosistemas vecinos. Sin embargo, para poder aplicar el EEP en el plano operacional, es preciso «delinear» los límites y esto puede lograrse mediante un consenso sensato basado en una propuesta de objetivos para el EEP (véase la sección 4.1).
Mediante la aplicación del EEP se procura tomar como fundamento las medidas de ordenación pesquera a fin de regular la mortalidad ocasionada por la pesca a través de la aplicación de controles sobre los insumos y los resultados y de medidas técnicas (inclusive las medidas espaciales), ampliando los enfoques a fin de que se incluyan otras medidas como la modificación de las poblaciones mediante la repoblación y la selección, cuando resulte necesario y eficaz. Asimismo, deberá considerarse la posibilidad de proceder a la restauración del hábitat o a la declaración de zonas marítimas protegidas (ZMP), tanto para facilitar la actividad pesquera como para aumentar la población de las especies objetivo así como proteger la biodiversidad y beneficiar en mayor medida al sistema en su conjunto (véase el capítulo 3).
Las modificaciones de los artes de pesca, como los utilizados para capturar selectivamente las especies objetivo y reducir al mínimo las capturas incidentales no deseadas, como las especies protegidas (por ejemplo, los dispositivos de exclusión de la tortuga marina y los dispositivos de reducción de las capturas incidentales), adquirirán cada vez más importancia a medida que se amplíen los objetivos ecológicos en el marco del EEP. Los efectos de ciertos métodos y artes de pesca sobre el hábitat del fondo marino (biótico y abiótico) muchas veces pueden afectar negativamente el ecosistema. Sin embargo, los conocimientos sobre estos efectos son limitados y es preciso realizar nuevas investigaciones a fin de determinar la magnitud de los efectos de distintos artes. Cuando éstos causen efectos negativos graves reconocidos puede ser necesario introducir ciertas restricciones y, cuando sea posible, habrá que desarrollar nuevas tecnologías que permitan reducirlos.
Las operaciones de pesca también pueden tener otros efectos negativos sobre el medio ambiente, como la pesca permanente con artes perdidos («pesca fantasma»), la emisión de gases de escape con sustancias peligrosas para la atmósfera y la contaminación con desechos oleosos, basura y restos de pescado. Para reducirlos al mínimo será necesario desarrollar e introducir en forma efectiva tecnologías y prácticas de pesca alternativas, eficaces en función de los costos.
Muchos ecosistemas, especialmente los de las aguas costeras, se ven afectados no sólo por la pesca sino, también, por otros usuarios, como quienes realizan actividades terrestres en las zonas altas. En estos casos, muchas de las medidas de mayor amplitud corresponderán a otros organismos. Los responsables de la ordenación de las pesquerías deberán adoptar un enfoque proactivo a fin de que las autoridades competentes reconozcan que las pesquerías son partes interesadas importantes en estos ecosistemas.
Las prácticas actuales de ordenación pesquera muchas veces se centran en un conjunto limitado de metas y objetivos de la sociedad para lograr beneficios sociales y económicos a partir de la pesca. No obstante, como el objetivo fundamental del EEP es asegurar el desarrollo sostenible, la adopción de este enfoque significa reconocer que los recursos pesqueros y los ecosistemas en los que se encuentran pueden generar beneficios económicos, sociales y culturales mayores. La identificación de los varios usos y usuarios directos e indirectos de estos recursos y ecosistemas es un paso inicial necesario para lograr una comprensión acabada de toda la gama de beneficios potenciales. Si bien muchos de éstos pueden ser objeto de una evaluación cuantitativa otros no lo son y su valor sólo puede definirse cualitativamente. Es preciso aplicar técnicas de adopción de decisiones de criterios múltiples para desarrollar índices agregados que engloben las consideraciones cualitativas y cuantitativas ecológicas, económicas, sociales y culturales.
La evaluación cuantitativa de los bienes y servicios que puede proporcionar un ecosistema marino puede basarse en el concepto de valor económico total (es decir, los valores de uso y de no uso). Muchos bienes y servicios derivados de los ecosistemas son no comerciables y por lo tanto para su evaluación es preciso recurrir a otros medios que no sean los precios de mercado. Si bien se han desarrollado varios enfoques para realizar las evaluaciones mencionadas (véase el anexo 3), éstos plantean dificultades especiales en lo que se refiere a la medición de los valores de no uso, especialmente los valores actuales o futuros (potenciales) asociados con los recursos que dependen, simplemente, de su mera existencia y no guardan relación alguna con su uso (por ejemplo, la conservación de alguna especie en peligro de extinción). La ponderación relativa asignada a los valores de uso y no uso por distintos grupos, no sólo de un mismo país sino también de distintos países, puede dar lugar a puntos de vista divergentes con respecto a si determinadas prácticas pesqueras deben modificarse o eliminarse por completo.
La consideración de una gama más amplia de bienes y servicios derivados de los ecosistemas entraña, necesariamente, la necesidad de abordar una mayor variedad de soluciones de compromiso entre los distintos usos, no usos y grupos de usuarios. Vista la mayor complejidad del EEP y los límites existentes en cuanto a la capacidad para predecir cambios en los flujos futuros de bienes y servicios derivados de los ecosistemas, el método de evaluación debe tener en cuenta explícitamente las incertidumbres y los riesgos.
Las consideraciones relativas a los ecosistemas han formado parte de la perspectiva con que muchas comunidades pesqueras tradicionales han abordado el tema de la pesca desde hace mucho tiempo y en distintos lugares del mundo. Sin embargo, también se han registrado situaciones de sobrecapacidad, la sobrepesca y prácticas destructivas en las pesquerías de pequeña escala. El EEP constituye un marco en el que las prácticas de ordenación pesquera tradicionales pueden ser reconocidas y fortalecidas a fin de abordar algunos de estos problemas. Este enfoque es más adecuado que la ordenación orientada hacia los recursos objetivo para solucionar los problemas derivados de las prácticas de pesca destructivas, la degradación de los hábitat y la contaminación y para aprovechar los conocimientos ecológicos tradicionales sobre los peces y su hábitat. Sin embargo, es preciso tener en cuenta en el EEP que las comunidades pesqueras artesanales y de pequeña escala dependen de la pesca para la supervivencia, la obtención de medios de vida y la seguridad alimentaria.
Una de las consecuencias de la aplicación del EEP es una ampliación de los grupos de partes interesadas y de los eslabonamientos sectoriales. Esto puede tener efectos significativos sobre la estructura y los procesos institucionales, llevando a la creación de nuevas estructuras o al fortalecimiento de la colaboración institucional existente. A fines de poder aplicar el EEP habrá que superar ciertos impedimentos como la descentralización de las atribuciones del Estado y el hecho de que los diversos sectores económicos tienen prioridades distintas. Un enfoque de ecosistemas eficaz exigirá una mayor coordinación institucional (por ejemplo, entre los ministerios). Para ello será necesario, a su vez, aclarar las funciones y obligaciones, mejorar la coordinación y la integración entre el Estado y otros usuarios y mejorar la rendición de cuentas entre los distintos grupos de partes interesadas. También será preciso hacer mayor hincapié en la planificación en una variedad de niveles geográficos, lo que entrañará la participación de todos los interesados pertinentes y supondrá una colaboración y un intercambio de información mucho mayores. No se puede subestimar la magnitud de esta tarea, y si se desea llegar a buen puerto es preciso lograr una aceptación generalizada de los beneficios de este enfoque.
Hoy día, el ordenamiento de muchas pesquerías está en manos de un organismo regido por una legislación estrecha cuyos objetivos sólo tienen que ver con la captura de la especie objetivo, sin que se preste la debida atención a otros usos o usuarios en la zona de la pesquería o sus efectos sobre el ecosistema. Para incorporar el EEP, puede ser necesario modificar muchas leyes y regulaciones. También puede ser preciso redefinir geográficamente las unidades de ordenación, o cuando menos coordinarlas en el marco de un proceso de planificación de mayor escala. Esto revestirá especial importancia cuando los límites naturales y operacionales están a horcajadas de distintas jurisdicciones o planes de ordenación y cuando los efectos indirectos de las pesquerías se manifiestan en otras zonas.
En la mayoría de los países, la aplicación del EEP exigirá la realización de actividades considerables de desarrollo de la capacidad. Éstas comprenden mejorar la comprensión de las estructuras y funciones de los ecosistemas; la capacitación del personal directivo y de los reguladores para que puedan abordar una gama más amplia de alternativas y soluciones de compromiso, conflictos, derechos y regulaciones; y fortalecer la capacidad de participación de los interesados. Esto puede lograrse, al menos en parte, movilizando las instituciones existentes y estableciendo vínculos entre ellas.
Las orientaciones de ordenación pesquera reconocen tres escalas cronológicas de importancia inmediata para el proceso de ordenación pesquera, a saber: un ciclo normativo de aproximadamente cinco años de duración; un ciclo de planificación y desarrollo de estrategias de ordenación de tres a cinco años; y un ciclo más breve de puesta en marcha de las medidas de ordenación y de examen en el plano operacional, que habitualmente se realiza anualmente. Estos ciclos también son aplicables al EEP, aunque la coordinación necesaria para lograrlo puede significar que los avances sean más lentos en algunas esferas más complejas. Al tratar problemas como el cambio climático o el bienestar de las generaciones futuras de las pesquerías será necesario considerar escalas cronológicas más prolongadas.
En el marco del EEP, el enfoque precautorio adquiere una significación aún mayor porque se prevé que las incertidumbres serán mucho mayores que en la ordenación orientada hacia los recursos objetivo. La aplicación del principio especificado en las Orientaciones técnicas de la FAO sobre el enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies, según el cual «cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente[5]» deberá resultar en la adopción de medidas prudentes de ordenación hasta que pueda saberse más sobre la estructura y las funciones del ecosistema. De conformidad con el EEP, y como se establece en la publicación mencionada, el principio abarca procesos mucho más amplios que la mera degradación del medio ambiente y es válido para cualquier resultado no deseable (ecológico, social o económico) y deberá aplicarse en todas las etapas del proceso de ordenación.
El desafío que supone mejorar la ordenación pesquera está planteando fuertes exigencias a los sistemas y las capacidades nacionales de la mayoría de los países, especialmente de los del mundo en desarrollo. La aplicación del EEP podría significar una carga adicional significativa y el desafío puede ser especialmente impresionante para las pesquerías de pequeña escala donde las dificultades y los costos de la transición a una ordenación eficaz pueden superar la capacidad disponible y los beneficios económicos de corto plazo que se deriven de aquélla. Es probable que se encuentren problemas adicionales en las regiones donde la pobreza es un fenómeno generalizado, las alternativas a la pesca son escasas o nulas o los sistemas tradicionales se han venido abajo. En estas situaciones, las necesidades económicas de corto plazo, tanto en los planos nacional como local, pueden ser excesivas para considerar seriamente la introducción de cambios aún cuando los beneficios de largo plazo sean evidentes.
Los problemas especiales que enfrentan los países en desarrollo para la aplicación del Código de Conducta y el EEP y el papel que puede desempeñar la comunidad internacional para prestarles asistencia ya han sido reconocidos en los instrumentos internacionales más importantes. En especial, en el Artículo 5 del Código de Conducta, titulado Requerimientos especiales de los países en desarrollo, se dice lo siguiente:
Con el fin de alcanzar los objetivos del presente Código y contribuir a una aplicación eficaz del mismo, los Estados, las organizaciones internacionales pertinentes, tanto gubernamentales como no gubernamentales, y las instituciones financieras deberían reconocer plenamente las circunstancias y las necesidades especiales de los países en desarrollo, en particular de los pequeños países insulares ... especialmente en los ámbitos de la asistencia financiera y técnica, la transferencia de tecnología, la capacitación y la cooperación científica y para mejorar su capacidad de explotar sus propias pesquerías así como para participar en las pesquerías de alta mar, incluyendo el acceso a las mismas (párrafo 2 del Artículo 2).
En el apartado c) del párrafo 30 del Plan de Aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible se señala a la atención el Artículo 5 del Código de Conducta y en la Declaración de Reykjavik se afirma:
Nuestra determinación de fortalecer la cooperación internacional con el fin de apoyar a los países en desarrollo para que incorporen consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de la pesca, en particular para acumular un caudal de conocimientos técnicos por medio de la enseñanza y la capacitación, a fin de reunir y elaborar los datos biológicos, oceanográficos, ecológicos y pesqueros necesarios para formular, aplicar y mejorar las estrategias de ordenación.
Para que los países en desarrollo en su conjunto puedan avanzar en la aplicación del creciente número de acuerdos e instrumentos referidos a las pesquerías y a los recursos pesqueros, al tiempo que luchan con los problemas socioeconómicos más urgentes, como la seguridad alimentaria, la salud y el acceso a otras necesidades básicas, es preciso prestar mayor atención al cumplimiento de estos requisitos.
A fin de movilizar más recursos nacionales, será necesario aprovechar todas las oportunidades posibles para aumentar la sensibilización y facilitar la aplicación del EEP en todos los casos pertinentes. Para justificar el uso de recursos financieros públicos, es preciso destacar los múltiples beneficios que pueden derivarse de este enfoque, y no sólo para el sector pesquero.
Asimismo, con el objeto de movilizar el apoyo de las instituciones financieras internacionales, debe hacerse hincapié en que mejorar las prácticas de ordenación ofrece la posibilidad de aumentar la rentabilidad.
Para prestar asistencia en la aplicación del EEP en los países en desarrollo será necesario abordar las cuestiones siguientes:
Adaptación a situaciones de escaso desarrollo de la capacidad. Es preciso hacer lo posible por adaptar el EEP a la capacidad disponible en los países en desarrollo y las pesquerías de pequeña escala, centrando la atención en las situaciones en que los datos son escasos y proporcionar modelos y métodos adecuados para este tipo de situaciones. Además, será necesario desarrollar enfoques participativos y adaptativos, tomando como punto de partida, siempre que sea posible, los derechos tradicionales y los sistemas de ordenación existentes. También puede resultar ventajoso integrar la ordenación de la pesca a la de las zonas costeras, ya que esto permitiría aprovechar las economías de escala y las redes de participación existentes.
Políticas financieras. Los organismos y mecanismos financieros internacionales, así como los bancos nacionales de desarrollo, deberán facilitar la financiación necesaria para la adopción de medidas con respecto al EEP y contribuir con aquélla. Cuando proceda, podrían crearse mecanismos de recuperación de estos fondos a través de la captura adecuada de las rentas económicas generadas como resultado del mejoramiento de las prácticas de ordenación (inclusive a través del pago de derechos). Cuando las circunstancias lo justifiquen, también debería considerarse seriamente la posibilidad de realizar inversiones para adquirir activos de inversión que estén en proceso de liquidación.
Ayuda y asistencia técnica. El pescado es un producto básico mundial, necesario tanto en las zonas ricas del mundo como en las más pobres, y el desarrollo de una capacidad institucional nacional y regional de largo plazo para el ordenamiento sostenible de los recursos debería considerarse como un «deber» global. Es preciso que las instituciones financieras internacionales adopten las medidas necesarias para prestar asistencia a los países en desarrollo con el objeto de restaurar y ordenar las pesquerías a fin de facilitar la seguridad alimentaria y ofrecer posibilidades de lograr medios de subsistencia a las comunidades costeras empobrecidas. Deberá darse prioridad a los países menos desarrollados y con déficit de alimentos.
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[1] Satisfacer «las
necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades», Informe Brundtland,
«Nuestro futuro común», Comisión Mundial sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, 1987. [2] Informe de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, Sudáfrica, 26 de agosto a 4 de septiembre de 2002, capítulo I, resolución 2, Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (www.Johannesburgsummit.org). [3] En las Orientaciones de la FAO sobre los indicadores para el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina, las cuestiones analizadas se denominan «criterios». Dirección de Recursos Pesqueros de la FAO, Indicadores para el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina, FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable, N° 8, 1999, 73 páginas. [4] De este modo se reconoce la gran variedad de prácticas vigentes, algunas de las cuales se aproximan más que otras al EEP, y de las que la ordenación orientada hacia las poblaciones objetivo es un subconjunto. [5] Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y ampliado para la pesca en la publicación FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable - Enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies - N° 2. |
