Anexo 5. Instrumentos económicos para la aplicación de un enfoque de ecosistemas en la pesca^[19]

Cada vez se observa mayor interés en el uso de instrumentos económicos para lograr metas de desarrollo sostenible. Esto se debe, en parte, a que los resultados de las medidas de mando y control muchas veces han sido decepcionantes. Estas medidas suponen la fijación de reglamentos y normas de regulación que prohiben o permiten determinadas acciones o resultados. Generalmente tienen por objeto fundamental bloquear los incentivos creados por varios tipos de fallas de mercado que impulsan a los operadores privados a utilizar en exceso los recursos naturales (como las pesquerías) y degradar las funciones y servicios de los ecosistemas.

Las medidas de mando y control generalmente se diseñan especialmente para regular de qué manera debe realizarse una actividad o una clase de actividades determinadas. Por lo general, el control del cumplimiento y la eventual aplicación de sanciones a los infractores son características indispensables de un sistema de mando y control eficaz. Las principales desventajas del enfoque de mando y control son las siguientes: se lo considera excesivamente limitante y difícil de adaptar a cada situación; deja poco margen para la flexibilidad; y suele retrasar el cambio tecnológico (probablemente con buenos motivos en una pesquería donde ya se ha pescado en exceso). Si bien, los sistemas de mando y control muchas veces se critican por estos motivos, son muy usados por los organismos del Estado e incluso muchas veces solicitados por la industria. Las normas se elaboran en la administración pública, en muchos casos sin prestar demasiada atención a las posibilidades de hacerlas cumplir. No obstante, gozan de bastante aceptación política porque «algo se está haciendo». La misma reglamentación o norma se aplica a todos y esto genera una sensación de justicia.

Los incentivos constituyen un enfoque totalmente distinto. El primer paso para ofrecer un incentivo es definir y hacer cumplir los derechos de los usuarios. Estos derechos deberán asegurarse de manera tal que los beneficios para los derechohabientes estén vinculados con la productividad y el valor del recurso. Cuando se goza de una participación en la pesquería, el incentivo consiste en maximizar los beneficios económicos reduciendo el costo de utilizar los derechos que se poseen o aumentar el valor de esos derechos (por ejemplo, restableciendo y manteniendo las funciones esenciales del ecosistema que afectan la productividad de los recursos pesqueros). En teoría, los derechos garantizados por mucho tiempo facilitan el hacer sacrificios de corto plazo para lograr beneficios en el largo plazo.

Los sistemas de gobernancia que asignan derechos a una participación en la pesquería están determinados por las características de aquélla, el tipo de entidades tenedoras de esos derechos y las reglas que rigen la transferencia y la posibilidad de hacer cumplir esos derechos. La participación puede estar dada por una cierta cantidad de capturas, unidades de esfuerzos de pesca (como los días dedicados a la pesca) o una zona geográfica exclusiva y un período de tiempo durante el cual se permite la pesca. Para que esto sea eficaz, la suma de todas las participaciones no debe dar como resultado un exceso de pesca o la degradación del hábitat esencial para los peces. Las participaciones definidas en función de las unidades de esfuerzo de pesca o los permisos relativos a las zonas y tiempos de pesca pueden resultar más prácticos que las participaciones definidas en función de las cantidades de capturas. Además, resultan más aceptables para los pescadores, más fáciles de hacer cumplir y no dependen tanto del asesoramiento científico. Puede ser necesario agregar nuevas reglas, como límites al tamaño de los peces, aplicables a todos los derechohabientes de la pesquería.

El titular de un derecho puede ser una persona, una empresa, una comunidad o un conjunto colectivo o nominado de representantes de un grupo. En muchos lugares del mundo sería apropiado otorgar estos derechos a la comunidad local entre cuyos integrantes haya recolectores de peces y otros trabajadores relacionados con la actividad pesquera. De este modo, la comunidad asume la responsabilidad de asignar el uso del recurso y fiscalizarlo. En este tipo de pesquerías, la supervisión entre pares puede ser importante para el control. Esto es tanto más cierto para muchos países en desarrollo donde vive y trabaja la mayoría de la gente del mundo que participa en las actividades de pesca (véase el Informe de la Comisión del Fondo Mundial de Acción Humanitaria (WHAT), Londres, 2000^[20]).

Sin embargo, la asignación de determinados derechos de uso o de acceso no es una panacea para hacer que desaparezcan todos los incentivos (o las fallas de mercado) que favorecen la pesca excesiva u otro tipo de degradación o deterioro del ecosistema. En particular, se ha comprobado que los totales admisibles de capturas y las cuotas individuales transferibles (CIT) generan incentivos inducido por las cuotas para descartar los peces que exceden lo que se considera óptimo desde el punto de vista social. Esta comprobación se ve corroborada por algunas pruebas científicas en varias pesquerías ordenadas utilizando las CIT^[21].

Otro tipo de incentivo que está logrando bastante aceptación es el etiquetado ecológico. La posible utilidad de estos regímenes para crear incentivos de mercado para los productos y los procesos de producción favorables al medio ambiente fue reconocida internacionalmente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro, Brasil. En ella, los gobiernos acordaron «alentar la difusión del etiquetado con indicaciones ecológicas y otros programas de información sobre productos que tienen relación con el medio ambiente, a fin de que el consumidor pueda hacer una selección fundamentada». Se brinda a los consumidores la posibilidad de expresar sus preocupaciones en materia de medio ambiente y ecología a través de la elección de los productos. Se espera que las preferencias de los consumidores se reflejen en diferencias de precios o de participación en el mercado entre los productos con etiquetado ecológico y los que no reúnen las condiciones necesarias para ello o los productores que no intentan obtener este tipo de etiquetado. Éste se obtiene mediante un proceso de certificación basado en un conjunto de criterios (es decir, la norma deseada). Las posibles diferencias de precios o de participación en el mercado proporcionan incentivos económicos a las empresas para tratar de etiquetar sus productos.