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B. INSTITUCIONES Y LEGISLACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS


i. Antecedentes

3.16 En términos históricos, la República de Sudáfrica recientemente ha experimentado una importante agitación en sus circunstancias políticas, sociales y raciales. Estos cambios han provocado alteraciones en la administración de los derechos de agua. Antes de la abolición del apartheid, la distribución desigual de oportunidades y recursos resultó en que la mayoría de las escasas fuentes de abastecimiento de agua del país se concentrara en manos de una minoría. Por lo mismo, había una carencia correspondiente de recursos hídricos disponibles, incluso para satisfacer las necesidades básicas de muchos millones de sudafricanos. La política del nuevo gobierno ha sido corregir esas desigualdades y asegurar la distribución imparcial del agua por toda la República.

3.17 La política del gobierno actual, con respecto a la corrección de desigualdades en la distribución de los recursos hídricos, se origina en la Constitución (Gobierno de la RSA, 1996). Esto se expone claramente en el "White Paper", o documento básico de Política de Aguas en Sudáfrica (DWAF, 1997b) que describe los problemas de agua en el país y propone maneras de resolverlos, en el que se declara que "la reasignación de los usos existentes de agua -para mejorar el uso óptimo y equitativo del agua- es constitucionalmente válida". También se reconoce la necesidad de redistribuir el agua de tal manera que se pueda proteger el ambiente. Sin embargo, el reto más importante para las generaciones futuras en cuanto a montar un sistema de administración de derechos de agua es asegurarse de que los usos de agua se redistribuyan gradualmente, protegiendo así la actividad económica del país. La autobiografía del Presidente Mandela (Mandela, 1994) revela que incluso después de las duras experiencias provocadas por la discriminación pasada, él cree que se necesita olvidar el pasado y crear un mejor futuro para todo el país, y que la democracia se puede obtener por medio de reformas graduales. En términos de usos de agua, esto significa que la redistribución debe ser un proceso gradual. De hecho, al redactar la LNA se contempló una puesta en práctica progresiva de la mayoría de sus mandatos.

3.18 La autobiografía también resalta la importancia de la participación social y de que los líderes hablen con la gente, especialmente en las zonas rurales. Esto ha sido muy importante para finalizar el borrador de la LNA y contribuirá a fortalecer la relación entre funcionarios y usuarios de agua ahora que la Ley ha sido promulgada. La participación social aumentará y se hará más factible conforme la educación aumente la conciencia de la gente sobre temas relacionados con el agua. La colaboración de todas las escuelas sudafricanas será fundamental en este aspecto de la puesta en práctica.

3.19 El Presidente Mandela también se refiere a la "cláusula del ocaso"[34], por medio de la cual el nuevo gobierno honraría los contratos de los servidores públicos, en su mayoría blancos. Por otro lado, el programa equitativo de empleo trata de reflejar los porcentajes raciales de población en los servicios públicos. Esto significa que las universidades y otras instituciones de educación deben participar de manera activa en la educación y capacitación para que las personas previamente en desventaja ahora tengan la habilidad de desempeñar sus nuevas responsabilidades en el DWAF. Pero esto no será suficiente; los gerentes y profesionales blancos tendrán que participar en programas intensivos de capacitación in situ. En cuanto a la actual legislación del agua, la Ley de Aguas de 1956, junto con muchas enmiendas y reglamentos auxiliares, estuvieron vigentes hasta la promulgación de la nueva Ley.

3.20 Una advertencia que se debe hacer sobre la estrategia de enfoque gradual para la redistribución del agua es que si ésta se prolonga y se pospone demasiado, se corre el riesgo de que se genere un severo descontento social, así como daños ecológicos permanentes. Por ende, fue importante anticipar los asuntos relevantes de la puesta en práctica y preparar herramientas de puesta en práctica incluso antes de la promulgación de la Ley, con el fin de que el sistema esté preparado para iniciar la puesta en práctica lo más pronto posible.

3.21 El sistema previo de administración del agua estuvo basado en la Ley de Aguas de 1956, y fue imprescindible redactar una nueva ley y hacer las modificaciones necesarias para cumplir con los requerimientos de agua presentes y futuros de la RSA. Dos características importantes de la antigua legislación eran que una minoría de la población poseía los derechos de agua, y que los permisos para uso de agua se concedían a perpetuidad, sin fecha de vencimiento. Sin embargo, a pesar de la naturaleza arcaica de la Ley, se iniciaron algunos desarrollos de recursos hídricos en el pasado, con el fin de enfrentar el problema de escasez de agua de Sudáfrica. Esto se logró con la construcción de grandes presas, conductos y plantas de tratamiento, con el fin de que se proporcionara agua de buena calidad cuando y donde se necesitara. Por ende, la RSA ha heredado de la administración pasada algunos impresionantes logros de ingeniería que serán indispensables en el nuevo sistema de gestión hídrica.

3.22 Las características de la RSA que se delinearon anteriormente indican la importancia de preparar e poner en práctica una nueva legislación de agua para el futuro. También se debe reconocer que, durante el periodo de redacción y después de la promulgación de la nueva LNA, se siguieron presentando problemas en la administración cotidiana: por ejemplo, en varias ocasiones el personal de las oficinas regionales del DWAF experimentó contratiempos para llevar a cabo sus deberes porque la oficina central en Pretoria no resolvía asuntos relevantes. La explicación que se dio de esto fue que "todavía no ha sido aprobada la nueva LNA". Aunque se sugirió que, para resolver los problemas, la oficina central se basara en la antigua Ley de Aguas que aún seguía vigente y girara instrucciones a las oficinas regionales, esto constituye una prueba más de que era esencial poner en práctica de inmediato la nueva ley. Por este motivo, se llevaron a cabo de manera simultánea la redacción del borrador de la LNA y el diseño de su programa de puesta en práctica.

3.23 En resumen, la promulgación de la Ley de Aguas de 1998, el 26 de agosto de 1998, se dio después de la adopción de la Constitución de 1996. Se redactó el "White Paper" y se sometió a revisión y debate en toda la República. De este debate surgió la necesidad de diseñar una nueva ley de aguas. Durante la redacción del cuarto borrador de la LNA se buscó la experiencia que tuvieron otros países en la redacción del borrador de una nueva ley. Por ende, con asistencia de la FAO se llevaron a cabo simultáneamente la redacción del borrador de la Ley de Aguas y la anticipación de los requisitos de puesta en práctica de la misma. Estos eventos finalmente culminaron con la promulgación de la LNA en agosto de 1998.

3.24 El cuerpo institucionalizado responsable de la administración de derechos de agua y aspectos de desarrollo hídrico de la RSA es el Departamento de Asuntos Hídricos y Bosques (DWAF). Dentro del DWAF hay un núcleo de profesionales muy capaces, así como recursos valiosos, tales como información, software desarrollado por el Departamento, y sistemas de información. Es el DWAF el que proporcionará los fundamentos y los ingredientes necesarios para llevar a cabo un programa nacional de desarrollo de la capacidad. En años recientes, el DWAF ha realizado un esfuerzo por alejarse de la gestión tradicional de recursos hídricos orientada al suministro, para incorporar la gestión de la demanda. El nuevo sistema de derechos de agua proporcionará los conocimientos sobre extracción de agua y descarga de desechos que contribuirá al enfoque de gestión de la demanda que refleja la nueva legislación.

ii. Bases legales del sistema de administración de derechos de agua

3.25 Las bases constitucionales para la Ley Nacional de Aguas y, por lo tanto, para el nuevo enfoque de administración de derechos de agua, se dan en las secciones 24 y 27 de la Constitución de 1996 (Gobierno de RSA 1996) (véase el Cuadro 3.2). De acuerdo con el marco constitucional, el agua es fundamental para el ambiente y la vida humana, pero pragmáticamente se reconoce que el bienestar no se puede lograr de la noche a la mañana.

Cuadro 3.2 - Secciones Constitucionales Relacionadas con la Administración de Derechos de Agua

Sección 24. Ambiente.

Todos tienen el derecho:

(a) a un ambiente que no sea dañino a su salud y bienestar; y

(b) a que se proteja el ambiente para beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante medidas razonables legislativas y de otro tipo que:

(i) prevengan la contaminación y la degradación ambiental; y

(ii) aseguren un desarrollo y un uso ambientalmente sustentable de los recursos naturales, al tiempo que se promueve un desarrollo económico y social justificable.

Sección 27. Atención a la salud, alimentación, agua y seguridad social.

(1) Todos tienen el derecho a:

(a) servicios de atención a la salud, incluyendo salud reproductiva;

(b) suficiente alimentos y agua; y

(c) seguridad social, incluyendo asistencia social apropiada en caso de que no puedan mantenerse a sí mismos y a quienes dependen de ellos.

(2) El estado debe adoptar medidas razonables legislativas y de otro tipo, dentro de sus recursos disponibles, para lograr la realización progresiva de cada uno de estos derechos.

3.26 Después de la aprobación presidencial del 20 de agosto, la Ley Nacional de Aguas fue publicada en la Gaceta Gubernamental del Gobierno de Sudáfrica el 26 de agosto de 1998 (Gobierno de RSA 1998). El Cuadro 3.3 ha sido extraído de la LNA de 1998 y esboza los objetivos principales de la nueva ley. Es importante señalar que se llevó a cabo una consulta intensiva con los departamentos gubernamentales y los gobiernos provinciales y locales, así como con grupos interesados[35], lo que contribuyó a lograr que dichos grupos se apropiaran de la Ley.

Cuadro 3.3 - Objetivos Principales de la Ley Nacional de Aguas de 1998
(Como aparecen en la LNA)

· "El Gobierno Nacional de Sudáfrica tiene la responsabilidad y la autoridad final sobre los recursos hídricos de la nación y su uso. La Sección 27 de la Constitución requiere que el Estado adopte medidas razonables legislativas y de otro tipo para lograr que todos tengan acceso a suficiente agua."

· "El objetivo principal de la Ley es tomar providencias para la gestión de los recursos hídricos del país, con el fin de lograr el uso sustentable del agua en beneficio de todos los usuarios. Para ello, es necesario proteger la calidad de los recursos hídricos e integrar la gestión de los mismos con la delegación de poderes a las instituciones a nivel regional y de cuenca, permitiendo así que todos participen en los procesos. Como consecuencia, la Ley busca prever la protección, el uso, el desarrollo, la conservación, la gestión y el control de los recursos hídricos de la nación, teniendo en cuenta la necesidad de:

(a) cubrir las necesidades humanas básicas de generaciones presentes y futuras;
(b) promover un acceso equitativo al agua;
(c) reparar los resultados de la anterior discriminación racial y de género;
(d) promover el uso eficiente, sustentable y beneficioso del agua en provecho de la ciudadanía;
(e) facilitar el desarrollo económico y social;
(f) prever las crecientes demandas de uso de agua;
(g) proteger los ecosistemas acuáticos y asociados, así como su diversidad biológica;
(h) reducir y prevenir la contaminación y la degradación de los recursos hídricos;
(i) cumplir con las obligaciones internacionales;
(j) promover la seguridad de las presas; y
(k) manejar inundaciones y sequías."

· La Ley busca tomar providencias para el desarrollo de estrategias que faciliten la gestión apropiada de los recursos hídricos, la clasificación de los mismos y el suministro de la Reserva para las necesidades humanas básicas y para la sustentabilidad ecológica de los diversos recursos hídricos. También busca proporcionar medidas para proteger los recursos hídricos contra la contaminación y para enfrentar los efectos de la contaminación de los recursos hídricos.

· La Ley busca sentar las bases para un uso regulado del agua, incluyendo la extracción y el almacenamiento de agua, las actividades que reducen el escurrimiento, la descarga y la disposición de desechos, otras actividades que tienen un impacto perjudicial para los recursos hídricos, la alteración de un curso de agua, la extracción de agua subterránea y la recreación. Ya que el nuevo sistema regulador que busca introducir la Ley puede tener un impacto en los derechos existentes, se prevé el pago de indemnización bajo ciertas circunstancias.

· La Ley también enfrenta las medidas para financiar la prestación de servicios, así como medidas financieras y económicas que apoyen la puesta en práctica de políticas enfocadas a la protección de los recursos hídricos, la conservación del agua y el uso beneficioso del agua.

· La Ley busca prever el establecimiento progresivo de comisiones de gestión de cuenca con el fin de devolver la gestión de los recursos hídricos al nivel local y de involucrar a las comunidades locales, dentro del marco de la estrategia nacional de recursos hídricos. También se ocupa del establecimiento de asociaciones de usuarios de agua, que son asociaciones cooperativas de usuarios de agua individuales que desean realizar actividades relacionadas con el agua para beneficio mutuo. Se pronostica que los consejos de riego existentes, los consejos para el control de agua subterránea y los consejos establecidos para el abrevadero del ganado continuarán operando hasta que se reestructuren como asociaciones de uso de agua, cuyo proceso debe iniciar con un periodo de tiempo preestablecido. La Ley también busca facultar al Ministro para que designe comités consultivos y que prevea la continuidad de ciertos comités consultivos establecidos antes de que se promulgara la Ley. El Ministro también tiene la facultad de establecer cuerpos que implanten los acuerdos internacionales con respecto a la gestión y el desarrollo de los recursos hídricos compartidos con países vecinos y para promover la cooperación regional con respecto a los recursos hídricos.

· La Ley busca facultar al Ministro para que establezca y opere obras hidráulicas gubernamentales y para que se ocupe de obras hidráulicas gubernamentales existentes.

· La Ley también contiene disposiciones destinadas a mejorar la seguridad de las presas, así como disposiciones que buscan asegurar acceso a y sobre la propiedad de otros para propósitos relacionados con la gestión de los recursos hídricos y los usos de agua. También hay disposiciones que facilitan el monitoreo, el registro, el acceso y la difusión de información sobre recursos hídricos.

· La Ley busca establecer un Tribunal de Aguas para recibir apelaciones en contra de la decisión de una autoridad responsable, así como solicitudes de compensación por privación de derechos de uso de agua. También busca prever la mediación.

· La Ley contiene disposiciones generales, así como anexos que tratan el uso permisible de agua, los derechos de vía, las facultades y obligaciones de los consejos de gestión de cuenca, la gestión y planeación de instituciones de agua, una Constitución modelo para asociaciones de usuarios de agua, el Tribunal del Agua, la revocación de ciertas leyes y el listado de ciertas actividades de uso de agua conocidas como actividades controladas."


[34] En inglés se le conoce como sunset clause.
[35] En inglés "grupos interesados" se conoce como stakeholders

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