Titre:  L’accord sur l'agriculture (OMC): bilan de sa mise en oeuvre
Division:  Division des produits et du commerce international

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COSTA RICA[27]


1 INTRODUCTION

Le Costa Rica est un petit pays (54 000 kilomètres carrés et 3,5 millions d'habitants) dont le revenu moyen par habitant, de 3 646 dollars E.-U. (en 2001) était donc supérieur à la moyenne des pays d'Amérique latine. Il est souvent admiré pour sa longue tradition démocratique, et une bonne stabilité économique.

Au Costa Rica, l'agriculture primaire est bien diversifiée: le café, les bananes, les cultures à cycle court, l'élevage d'embouche et de laiterie, et les plantations de forêts représentent l'essentiel de l'utilisation des terres. Toutefois, pour ce qui est de la valeur de la production par hectare, d'autres cultures sont plus importantes, notamment les fruits et légumes, les fleurs et les plantes ornementales.

Le café occupe encore la plus grande superficie cultivée (109 000 ha)[28] et la valeur de la production, arrive en tête, avec un grand nombre de petits producteurs qui en dépendent. Il est suivi par le riz (68 000 ha), les bananes (48 000 ha) et le sucre de canne (56 000 ha). Les autres produits qui occupent une superficie importante sont les haricots (32 00 ha), l'huile de palme (40 000 ha) et les oranges (25 000 hectares). Ces sept produits occupent 82 pour cent des terres cultivables mais ne contribuent qu'à 61 pour cent de la valeur totale des récoltes. L'élevage destiné à la viande de boucherie est l'activité qui utilise les terres de la manière la plus extensive. Son importance dans le secteur agricole a diminué tout comme sa productivité. Les exportations de viande bovine, qui étaient considérables par le passé, sont maintenant très limitées. La production laitière, par contre, est plus intensive; elle a augmenté et représente une part importante des exportations. Les volailles et les œufs sont des sous-secteurs importants, et dépendent du maïs et du soja importés.

La production et la qualité des légumes et des fruits ont augmenté de manière substantielle. De nombreuses entreprises d'emballage ont passé des contrats avec des petits producteurs et leurs fournissent une assistance technique. Les prix dépendent de la qualité et du résultat des tests sur les résidus.

La capacité des gestion, les infrastructures/biens d'équipement, la technologie utilisée, le montant des dettes et les revenus nets varient considérablement d'une exploitation à l'autre. Les diversités agroécologiques et le choix des cultures viennent renforcer ces particularités. Il est donc impossible au Costa Rica d'appréhender l'agriculture de manière globale ou les résultats obtenus.

Les ouvriers agricoles et les paysans dont les exploitations sont inférieures à 3 hectares (le plus souvent situées en zone montagneuse et qui pratiquent l'agriculture pluviale) disposent souvent de revenus inférieurs au seuil de pauvreté. La majorité ne dépendent pas seulement de la vente des récoltes pour leurs revenus même, les planteurs de café. Les emplois d'appoint non agricoles sont une pratique courante. La taille réduite du pays, un bon réseau de communications et des infrastructures routières satisfaisantes favorisent la forte mobilité de la main d'œuvre, pour les emplois journaliers ou hebdomadaires.

Les exploitations moyennes, de 3 à 10 hectares, sont les plus courants; celles plus grandes sont très rares. Elles sont normalement consacrées à l'élevage des bœufs de boucherie, à l'huile de palme, au riz, à l'ananas et aux bananes, et sont souvent aux mains d'entreprises ou de sociétés internationales.

L'agro-industrie de base est bien développée et permet d'assurer le décorticage, le séchage et la torréfaction du café, l'usinage du riz et de la canne à sucre, l'extraction de l'huile de palme et du jus d'orange concentré, l'abattage du bétail, la transformation des poulets et du lait, l'emballage des fruits, des cœurs de palmiers et des légumes. Certaines industries alimentaires sont tributaires d'intrants importés et ne sont pas directement en rapport avec les producteurs agricoles. Il s'agit du secteur du pain et des pâtes, de la bière et des sodas, de la confiserie, etc.

Du fait de l'orientation de l'agriculture costaricienne vers des marchés d'exportation, il a été nécessaire d'accroître les quantités de semences importées, d'engrais et de produits agrochimiques, ce dont s'est chargé le secteur privé. Dans certains cas, les coopératives agricoles participent à la commercialisation de ces produits. Le développement de services, qui contribuent à la compétitivité de l'agriculture est aussi manifeste. Ils ont pris de l'envergure au cours des vingt dernières années et représentent maintenant un élément important du secteur agricole. Une étude d sur ces services d'exportation agricole, effectué en Amérique centrale a révélé qu'en 1998, le Costa Rica était le pays qui disposait des services agricoles privés les plus performants (Pomareda et Villasuso, 1998).

1.1 Rôle de l'agriculture dans l'économie nationale

L'agriculture primaire représente 12 pour cent du PNB intérieur, et sa part continue de reculer. Toutefois, le secteur agro-industriel, qui s'inscrit pour l'essentiel dans le secteur alimentaire, représente une part supplémentaire de 12 pour cent du PNB. Si l'on tient compte également des services agricoles, une contribution supplémentaire de 8 pour cent au PNB peut être ajoutée. Au total, les activités agricoles représentent environ 32 pour cent du PNB.

Jusqu'en 1990, les exportations agricoles représentaient presque 72 pour cent des exportations totales. L'introduction du tourisme a provoqué un déclin de l'importance relative de l'agriculture dans les revenus d'exportation. En outre, la création de INTEL, comme industrie primaire dans le pays, en 1999 a conduit à un déclin considérable de l'importance de l'agriculture par rapport aux autres secteurs. En l'an 2000, l'agriculture représentait juste 32 pour cent dans les exportations totales.

L'agriculture employait 20 pour cent de la main d'œuvre en l'an 2000, soit 25 pour cent de moins qu'en 1990. La croissance du tourisme et des autres services dans les régions rurales, ainsi que l'exode rural, explique en partie cette tendance. Il est nécessaire de faire deux observations relatives aux chiffres officiels. Tout d'abord, en agriculture, le sous emploi et le travail autonome représentent une part importante qui n'est pas toujours prise en considération de manière correcte dans les statistiques d'un pays. Ensuite, de nombreux ouvriers agricoles, notamment des émigrés en provenance du Nicaragua, ne sont pas officiellement enregistrés.

Si l'on ne tient pas compte de ces éléments, il est difficile d'expliquer comment est effectuée la récolte des superficies supplémentaires consacrées à des cultures comme la canne à sucre, les melons, les oranges, les bananes, les ananas et le café sont récoltées, qui nécessitent une main d'œuvre abondante. En outre, on a relevé un accroissement important de la superficie consacrée au fleurs coupées, aux plantes ornementales et aux fraises, même si le plus souvent, ce sont les citadins qui fournissent la main d'œuvre pour ces cultures.

1.2 Changements d'orientation et programmes, au cours des deux dernières décennies

L'évolution de l'agriculture au Costa Rica au cours des deux dernières décennies repose sur trois facteurs principaux: le cadre des politiques nationales, les accords commerciaux et les conditions extérieures liées ou non au marché. La présente section examine les principales politiques et les principaux accords dont les répercussions ont été enregistrées dans le temps. L'environnement extérieur des échanges a été examiné de manière approfondie, à la section 3.

En 1980, le Costa Rica a connu de graves difficultés économiques provoquées par la crise qui a frappé toute l'Amérique latine, les cours internationaux du pétrole et des politiques internes contestables. Le régime communiste du Nicaragua et les hostilités en Amérique centrale ont encore exacerbé la situation. Le taux d'inflation a atteint des niveaux impossibles à gérer, la devise locale ayant subi une dévaluation de 254 pour cent en 14 mois, entre 1980 et 1981.

Dans ce contexte, une déclaration d'intention a été envisagée entre les autorités du Costa Rica et le FMI, à la fin de 1981, mais elle n'a pas été signée. Les pouvoirs publics ont alors suspendu le remboursement de la dette internationale. Un nouveau gouvernement a été mis en place en mai 1982 avec un soutien économique important de la part des États-Unis. Le modèle adopté reposait fortement sur les exportations et la libéralisation de l'économie du pays. Cette politique a utilisé principalement les taux d'intérêt positifs, les subventions à l'exportation, la réduction des obstacles aux importations, l'encouragement des investissements, surtout dans les zones exemptes de droits de douane, et les réformes institutionnelles.

Deux programmes d'ajustement structurel (PAS), accompagnés de prêts de la Banque mondiale, ont permis de parvenir à la stabilisation économique. Des financements complémentaires importants, sous forme de prêts et de subventions, ont été fournis par l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID). Dans le secteur agricole, les PAS ont favorisé une réduction du secteur agricole. Dans ce contexte, le pays s'est efforcé de redéfinir ses fonctions et d'accroître l'efficacité de ses organismes publics. Malheureusement les efforts ont été dirigés davantage vers une réduction du personnel que vers un accroissement de leur compétence. Les programmes ont débouché sur des réformes relatives au niveau d'intervention des autorités sur les marchés dans le domaine des intrants agricoles, des crédits et des produits, et la fermeture de certaines activités gérées par une entreprise publique, la Corporación de Desarollo. Diverses privatisations envisagées n'ont pas été portées à terme (Office public de l'énergie électrique, Office public des assurances, assurances civiles nationales, raffineries de pétrole nationales, Banque nationale du Costa Rica et Banque centrale du Costa Rica. La situation est restée inchangée vingt ans après.

La libéralisation des échanges a été encouragée avec l'intention délibérée d'attirer des investissements étrangers, qui pourraient permettre l'importation des biens et services qui pourraient compléter les ressources intérieures pour la production et les exportations. Une telle stratégie devrait s'accompagner de la création d'emplois et de l'apport de devises étrangères.

L'investissement étranger direct au Costa Rica a été un élément essentiel de la stratégie et un facteur important de croissance et de développement (Marshall, Marshall et Gonzalez, 1999). La figure 1 montre la croissance des investissements étrangers directs, en pourcentage du PIB, de 1990 à l'an 2000. En Amérique latine, en 1998, le Costa Rica a maintenu sa deuxième position, après le Chili pour les investissements étrangers directs par habitant, soit l'équivalent de 105 dollars E.-U. Ce niveau est supérieur à celui du Mexique (88 dollars E.-U.) et considérablement plus élevé que ceux des autres pays d'Amérique centrale, à l'exclusion de Panama, 11 dollars E.-U.

Figure 1. Évolution des investissements étrangers directs au Costa Rica, en pourcentage du PNB, 1990-2000

Source: Banque centrale du Costa Rica.

Les deux secteurs qui ont attiré le plus d'investissements étrangers ont été l'industrie et l'agro-industrie. Ces investissements ont pour l'essentiel bénéficié à des activités liées à l'agriculture, y compris les pneumatiques, les machines, les produits chimiques, les matériaux d'emballages, etc. Soixante-quatre pour cent des capitaux proviennent des États-Unis et 12 pour cent du Mexique.

En 1996, le Ministère des Affaires étrangères a créé l'Office de promotion des échanges (Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER). Cet office a facilité la tâche des entreprises costa-riciennes et est devenu leur allié, pour participer avec succès aux marchés internationaux. Il est axé sur le secteur des exportations et, pendant sept ans, il a considérablement augmenté le nombre de services offerts.

Dans le cadre de sa stratégie d'investissement et d'échanges, le Costa Rica s'est concentré sur les zones franches. Elles se sont développées comme des parcs industriels, dans lesquels les investisseurs sont autorisés à importer des intrants et des équipements en exemption de droits, et ne paient pas d'impôts sur les revenus. En contre partie, ils s'engagent a exporter la totalité de leur production. Certains on bénéficié de tarifs préférentiels pour l'énergie électrique. INTEL a bénéficié de l'investissement le plus important dans ce domaine en 1998. La création d'emplois est le résultat le plus évident des zones libres.

Pour ce qui est des investissements publics, la modernisation des ports sur le Pacifique (Puntarenas) et sur l'Atlantique (Puerto Limon) et la construction d'un nouveau port sur le Pacifique (Caldera) ont été achevés au début des années 90. Des initiatives complémentaires, ont porté sur la modernisation de l'office des douanes et la création d'un bureau unique, pour gérer le travail administratif d'import-export. Ces réformes sont positives mais d'autres facteurs représentent d'importantes contraintes pour des échanges efficaces. Les embouteillages sur les routes, les droits élevés dans les ports, le coût élevé de l'électricité et d'autres problèmes sont autant d'entraves au maintien de la compétitivité acquise par le passé. (CIC,2001).

L'ouverture de l'économie costa-ricienne va au-delà du libre échange des biens et des services. L'arrivée de touristes et d'immigrants a été importante. Contrairement à ce qui se produit dans d'autres pays d'Amérique centrale, l'émigration des costa-riciens vers les États-Unis est très limitée.

Il est fait ici brièvement mention du tourisme dans l'analyse de l'économie globale, du fait de son importance pour l'apport en devises étrangères et en revenus, et de ses répercussions sur la sécurité alimentaire. L'immigration, toutefois, a des répercussions importantes du point de vue de l'apport en main d'œuvre et de l'augmentation du nombre des consommateurs, principalement dans les couches les plus démunies de la population.

Le tourisme a été un secteur de l'économie en rapide expansion. La croissance est attribuée à l'image du pays et aux initiatives de promotion touristique. La création d'emplois a été importantes et a bénéficié aux plus jeunes et aux personnes les plus instruites, y compris celles employées auparavant dans l'agriculture ou prêtes à grossir les rangs de la main d'œuvre agricole. Les employés et les dirigeants du secteur touristique sont pour la plupart costa-riciens.

Les immigrants en provenance du Nicaragua ont eu aussi une incidence importante sur l'économie car ils augmentent le nombre des consommateurs et accroissent la main d'œuvre. Ils couvrent les besoins de main d'œuvre dans l'agriculture. A l'origine, les immigrants, bénéficiaient d'un permis temporaire pour la récolte de la canne à sucre, mais au fil du temps, nombre d'entre eux ont acquis un permis de résidence permanent et fournissent l'essentiel de la main d'œuvre dans le secteur de la canne à sucre, du café de l'ananas et des melons. Ils sont aussi employés dans le secteur du bâtiment, comme gardiens et comme domestiques dans les zones urbaines. On estime qu'il y a actuellement 700 000 Nicaraguayen qui vivent au Costa Rica, soit environ 20 pour cent de la population. Ce chiffre a des répercussions importantes pour la sécurité alimentaire, vu qu'une grande partie des immigrants en provenance du Nicaragua sont pauvres.

1.3 Participation aux efforts régionaux et multilatéraux d'intégration

Le Costa Rica est une petite économie ouverte. Le secteur des exportations (biens et services) représente près de 50 pour cent du PNB. Au cours des vingt dernières années, le pays s'est ouvert aux échanges et à de nouveaux investissements étrangers. Les exportations costa-riciennes ont progressé au rythme annuel de 14 pour cent au cours de la dernière décennie. La politique des échanges adoptée et les efforts accomplis pour la promotion des échanges a encore favorisé la diversification des produits et du marché, avec des effets positifs sur l'économie dans son ensemble et surtout sur l'agriculture.

Les politiques commerciales nationales sont axées sur deux principes: la participation active aux forums multilatéraux et régionaux, y compris l'OMC, le MACCA et la ZLEA, ainsi qu'à un certain nombre d'accords bilatéraux (Mexique, Chili, Canada, République dominicaine, et Trinité et Tobago) et la promotion des échanges et des mesures de soutien.

En 1984, le Costa Rica a demandé le statut d'observateur à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, juste après d'autres pays d'Amérique centrale. Le pays comptait sur des avantages potentiels découlant du GATT et fournis pas la conditionnalité indirecte des États-Unis, au titre de la loi 98-67 (Initiative concernant le bassin des Caraïbes- CBI), comme indiqué au Titre II. Cela a permis des avantages additionnels à des pays qui ont adopté la législation internationale du commerce établie par le GATT. La Banque mondiale et le FMI ont exercé des pressions additionnelles en vue de l'adoption de telles règles. Le Costa Rica a été admis par le GATT, à titre temporaire, en juillet 1985, et à titre définitif, en septembre 1989 (Segura, 1991).

La participation du Costa Rica au GATT a été encouragée par deux forces: la pression d'aligner le pays sur un nouveau modèle et l'espoir que cela entraînerait d'importants avantages pour les investissements et les échanges. Alors que le secteur industriel privé allait dans ce sens, le secteur agricole était plus circonspect, notamment du fait des préoccupations relatives aux effets de distorsion des marchés sur les produits agricoles. Toutefois, même dans le secteur agricole, les producteurs orientés vers les exportations et surtout ceux des secteurs émergents, non traditionnels, ont été plus enthousiastes. Les certificats de crédit d'impôts (certificado de abono tributario - CAT) ainsi que d'autres incitations ont évidemment favorisé cet état d'esprit.


[27] Étude préparée pour la FAO par Mr Carlos Pomerada. San José, Costa Rica.
[28] En 1999, les droits sur les produits échangés ont représenté 36 pour cent des taxes générales sur les ventes; la taxe sélective à la consommation a représenté 20 pour cent; les droits sur les importations 5,6 pour cent; la taxe de consommation spécifique 3,8 pour cent; et les droits d'exportation 1 pour cent.

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