El Reglamento CEE votado por el Consejo de Ministros de Agricultura el 24 de junio de 1991 es el resultado de un proceso en el cual la demanda de los consumidores constituyó la fuerza motriz. Es importante recalcar que el producto ecológico, tal como lo define el reglamento, es un producto que el consumidor puede identificar con facilidad y que, debido a su método de producción, presenta características que lo convierten en un producto casi exento de residuos de contaminantes químicos.
Con el fin de llegar a este resultado, el Reglamento CEE combina 3 aspectos, a veces de manera contradictoria:
- Es un Reglamento europeo y tiene por tanto fuerza de ley; se podría comparar la ley al esqueleto del organismo; de hecho la fuerza de ley da al reglamento su osamenta, su arquitectura, pero también su volumen, mediante las definiciones legales y las protecciones que impone.
- Es una norma técnica que va muy lejos en los aspectos técnicos que impone: las normas técnicas son los músculos del reglamento, no sólo permiten el movimiento sino que también llenan los espacios definidos por la ley (en términos de volumen, los anexos son más importantes que los artículos).
- Es un sistema de control que requiere la conformidad a la norma ISO 65: es el sistema de información o el sistema nervioso, que controla, regula e informa.
En realidad, es posible tener una visión orgánica del reglamento CEE, que recalca sus aspectos complementarios e imbricados; esta visión permite aislar los elementos claves y entender el funcionamiento y la lógica de este texto. Ese es el objetivo de este módulo.
1. La ley
1.1. EL CARÁCTER OBLIGATORIO DEL REGLAMENTO EUROPEO
El reglamento europeo tiene fuerza de ley en todos los países europeos. En efecto, para todos los países de la Unión Europea, la definición del método de producción ecológico es la misma, lo que puede resultar problemático en vista de las diversidades climáticas, técnicas y culturales que existen entre las distintas regiones de la Unión.
Este texto define primero el ámbito de la ley (artículo 1): abarca las producciones vegetales y animales, transformadas o no, así como los alimentos para animales. El ámbito del Reglamento cubre por lo tanto los productos agrícolas en bruto (por ejemplo: heno, flor, algodón...) o transformados, destinados a la alimentación humana y animal.
Conviene observar que:
El reglamento no se extiende a los productos cosméticos a base de productos vegetales o animales.
Tampoco se extiende a las telas y la ropa a base de fibras vegetales (algodón, lino, cáñamo, otros) o de pelos animales (lana, mohair, otros).
Tampoco están cubiertos los abonos y fertilizantes.
Los productos de la acuicultura se encuentran actualmente en fase de estudio. Mientras tanto se aplican las reglamentaciones nacionales o privadas, cuando existen.
Por otra parte, el reglamento estipula que al denominarse "ecológico", "biológico" u "orgánico", según el idioma utilizado, el producto alimentario debe cumplir los requisitos del Reglamento. Este requisito no tolera excepciones: por ejemplo, en Francia, el yoghurt con la marca "bio" de Danone debió ser retirado del mercado a pesar de la anterioridad de su denominación con relación al texto de la CEE. Mediante esta disposición restrictiva, el legislador excluye cualquier tentativa de interpretación y denomina fraude cualquier intento de engañar al consumidor, incluso mediante la utilización de prefijos como "bio" o "eco".
1.2. LA SUBSIDIARIDAD
La finalidad de la subsidiaridad es garantizar la toma de decisiones lo más cercana posible al ciudadano, al verificar permanentemente que la acción a emprender a nivel comunitario se justifica frente a las posibilidades existentes a escala nacional, regional o local. Concretamente, es un principio según el cual la Unión sólo actúa - salvo en el caso de los ámbitos de su exclusiva competencia - cuando su acción será más eficaz que una acción emprendida a nivel nacional, regional u local. La subsidiaridad se vincula estrechamente con los principios de proporcionalidad y de necesidad, que suponen que la acción de la Unión no debe exceder lo que se requiere para cumplir los objetivos del tratado.
Este principio se implementó en el caso del Reglamento 1804/09 que define el método de producción ecológico para los animales, el que permite que cada Estado miembro, a partir de la reglamentación comunitaria básica, tenga una reglamentación nacional adaptada a sus propias circunstancias.
1.3. EL FRAUDE
Al dar carácter legal a un método de producción y a una denominación (protección del vocabulario), el Reglamento europeo consagra claramente que aquello que no cumple con la ley, representa un fraude a la ley. El Estado miembro, en consecuencia, es el encargado de hacer aplicar la ley, lo que ha ocurrido de hecho, puesto que algunos tribunales ya pronunciaron varias penas de cárcel por infracciones a la legislación sobre productos ecológicos. Observaremos que el sistema de control y de certificación, obligatorio en el Reglamento y que contiene un sistema sancionatorio propio, no exime a un operador que está infringiendo la ley de las sanciones previstas en ella.
1.4. AMPLIACIÓN A OTROS ASPECTOS JURÍDICOS
Un producto ecológico, tal como lo define el Reglamento CEE, no queda liberado de las otras obligaciones a las cuales lo someten las disposiciones legales en vigencia. Por el contrario, al salir del ámbito privado y entrar en el marco legislativo, los productos ecológicos colocados en el mercado a la vista de todos, deben cumplir aquellos requisitos que previamente, por negligencia o por tolerancia, no cumplían.
2. La norma
2.1. ENFOQUE SISTÉMICO
Para entender porqué el Reglamento CEE es una norma técnica importante, se puede ilustrar a través de un sistema, con entradas y salidas, pasando por una caja que transformará las entradas en salidas, confiriéndole características propias, tal como son definidas en el Reglamento CEE (artículos 2 y 5).
La utilidad de esta lectura es que permite identificar, en cada etapa de los cultivos, de la cría de animales o de la transformación de los productos, en qué nivel se encuentran y qué requisitos tienen que cumplir.
2.2. LOS DIVERSOS ARTÍCULOS DEL REGLAMENTO EN EL FUNCIONAMIENTO DE LA NORMA
Para definir las entradas/insumos y las condiciones en las cuales estos productos pueden entrar en la caja, tenemos las referencias siguientes:
anexo IIA: abonos y acondicionadores del suelo
anexo IIB: productos fitosanitarios
anexo VI: productos transformados
artículo 6.2 y 6 bis: semillas y almácigos
artículo 11: productos importados desde afuera de la Unión Europea
Para definir las características que deben tener las salidas o productos saliendo de la caja:
artículo 5: relativo al etiquetado
artículo 10: que se refiere a las indicaciones de conformidad en relación con el sistema de control. En fin, el proceso de transformación de los insumos (las entradas) en productos que salen de la caja (las salidas), también es definido y regulado por determinadas partes de la norma:
el anexo I que menciona los principios de producción ecológicos en las explotaciones,
el anexo III (en parte) que indica los requisitos mínimos de control y las medidas de precaución.
Se estudia más detalladamente el conjunto de esta norma técnica en el módulo 4.
3. El sistema de control
3.1. PRESENTACIÓN GENERAL
El sistema de control establecido por el Reglamento CEE es exigente y complejo. Para ubicarse, se tiene primero que identificar el papel de los actores de este sistema; los actores son:
la autoridad competente, que actúa conforme al reglamento CEE
el organismo de acreditación (y su foro internacional de referencia)
el organismo de certificación (y su función de inspección)
el operador (productor, transformador, importador)
Estos actores alimentan un sistema complejo cuyo objetivo final consiste en garantizar un alto valor al certificado producido por el sistema.
Podemos observar que el sistema de control está estratificado: mediante la inspección, el operador es controlado por el organismo de certificación, el que a su vez está controlado por el conjunto de la "autoridad competente-acreditación". Este doble sistema garantiza la eficacia y la imparcialidad del sistema de control CEE.
Además de esta jerarquía, el sistema es evolutivo: la flecha [1] muestra que el operador, a través de su autoridad competente, puede intervenir en el Reglamento que regula sus actividades.[2]
La relación operador/organismo de control es más compleja; en primer lugar, porque pasa por la fase de inspección, independiente de la certificación, que el organismo de certificación puede subcontratar; en segundo lugar, porque contractualmente el organismo de certificación impone al operador ciertos compromisos [3] y lo puede someter a sanciones, en tanto que el operador por su parte tiene la posibilidad de interponer recursos contra las decisiones del organismo de certificación [4].
Los artículos 8 y 9 exponen los requisitos de la Unión Europa, mediante la autoridad competente, respecto al operador y respecto al organismo de control.
3.2. LOS REQUISITOS PLANTEADOS POR EL REGLAMENTO CEE AL ESTADO
La autoridad competente
El Estado debe nombrar a la autoridad competente cuya función se detalla más adelante (Artículos 8.2 y 9.4). Por ejemplo, en Gran Bretaña la autoridad competente es la comisión UKROF. En Francia es el Ministerio de Agricultura a través del DGAL junto con el Ministerio de Economía a través de la Represión del Fraude. En España, las Comunidades Autónomas heredaron esta competencia del Ministerio de Agricultura.
Sistema de control
El Estado establece un sistema de control sea mediante autoridades públicas o mediante organismos privados.
|
PAÍS |
SISTEMA |
AUTORIDADES PÚBLICAS |
ORGANISMOS PRIVADOS |
ACREDITACIÓN ISO65-EN 45011 OBLIGATORIA |
COMENTARIO |
|
Austria |
A |
|
8 |
Sí |
Acuerdo según los Länder (9). |
|
Bélgica |
A |
|
2 |
Sí |
Blik, Ecocert B. |
|
Dinamarca |
B |
12 |
|
- |
1 Planta directorio y |
|
Finlandia |
B |
18 |
|
- |
15 departamentos rurales |
|
Francia |
|
|
6 |
Sí |
|
|
Alemania |
A |
|
22 |
No |
Algunos OC tienen la acreditación A/Länder |
|
Grecia |
A |
|
3 |
No |
1 OC está acreditado |
|
Irlanda |
A |
|
3 |
No |
|
|
Italia |
A |
|
13 |
No |
Por lo menos 7 OC están acreditados |
|
Luxemburgo |
C |
1 |
3 |
Sí |
2 Alemanes et 1 belga. |
|
Países Bajos |
B |
|
1 |
Sí |
Skal, organismo privado, tiene una delegación y puede considerarse como una autoridad semi-pública. |
|
Portugal |
A |
|
2 |
No |
1 Oc está acreditado |
|
España |
B/C |
16 CRAE + 2 |
1 |
Sí |
Sólo el OC privado está acreditado |
|
Suecia |
A |
|
2 |
No |
Krav con 95 % + Demeter |
|
Reino Unido |
C |
1 (UKROFS) |
8 |
No |
Algunos OC están acreditados |
3.3. LOS REQUISITOS PLANTEADOS A LA AUTORIDAD COMPETENTE
La lista de los operadores (Artículo 8.3)
Una lista (nombre y dirección) de los operadores está a disposición de los interesados; Se debe recalcar que en aplicación de las reglas de confidencialidad, incluidas tanto en la norma (punto 4.10.1 ISO 65) como en el Reglamento CEE (Artículo 9 §7 B), las informaciones confidenciales son aquellas obtenidas durante las actividades de control.
Organismos de control privados
La autoridad competente es la encargada de aprobar y fiscalizar a los organismos de control privados (Artículo 9.4).
3.4. LOS REQUISITOS PLANTEADOS AL ORGANISMO DE CERTIFICACIÓN
Aprobación
Para conseguir la aprobación de la autoridad competente, un organismo de control debe tener (Artículo 9.5):
un plan de control, que incluya a lo menos los requisitos del anexo III (Artículo 9.7.a)
un catálogo de sanciones
recursos humanos y materiales
una objetividad reconocida
procedimientos referidos a la confidencialidad (Artículo 9.7.b)
|
El plan de control mínimo:
|
Funcionamiento
Los principios establecidos al obtener la aprobación deben ser respetados por el organismo de control, en caso contrario perderá dicha aprobación (Artículo 9.6.d.) Con este fin, el OC debe permitir el acceso a sus oficinas y redactar un informe anual, conteniendo la lista de los operadores que se sometieron a su control. (Artículo 9.8.)
Acreditación
El organismo de certificación (Artículo 9.11.) debe "cumplir los requisitos de la ISO 65 (lo que teóricamente no significa "acreditado"). En realidad se requiere sobre todo la acreditación de los organismos de certificación de países terceros.
Productos sospechosos
La autoridad de control tiene la obligación de impedir la comercialización de un producto sospechoso, sobre el cual el operador no otorga suficientes aclaraciones (AIII §9).
Análisis
Los análisis deben efectuarse al surgir cualquier duda, sea de fraude o de contaminación; también pueden llevarse a cabo análisis rutinarios. (AIII §5)
Noción de riesgo e intensidad de control
La autoridad de control debe realizar visitas de control por muestreo, imprevistas o no, en presencia de riesgos "particulares"; esta autoridad debe por lo tanto identificar tales riesgos y contrarrestarlos mediante una intensidad de control mayor (AIII §5).
3.5. LOS REQUISITOS PLANTEADOS AL OPERADOR
Cada operador que produce, prepara o importa, tiene que notificar esta actividad a la autoridad competente, indicando (Anexo IV):
nombre y dirección,
la localización y las parcelas,
la naturaleza de las operaciones y de los productos,
su compromiso de realizar las operaciones conforme al Reglamento CEE,
la fecha de la última utilización de productos prohibidos,
el nombre del organismo privado de control, si es el caso del respectivo país.
Estos requisitos permiten una transparencia del sistema, al identificar claramente a quienes participan, pero también implican un compromiso jurídico frente a los requisitos técnicos planteados por el reglamento.
Además de estos requisitos de transparencia y de compromiso, el reglamento plantea requisitos técnicos, permitiendo:
la realización de un auto-control o de un control interno que involucra la responsabilidad del operador,
la realización de un control por la autoridad de control,
la identificación de los productos ecológicos en todos los niveles de su existencia,
la separación de estos productos de los productos similares, pero producidos convencionalmente, así como de todos los contaminantes.
3.5.1. CONTROL INTERNO Y RESPONSABILIDAD DEL OPERADOR
El operador debe redactar y presentar al control:
Una descripción de la unidad, edificios, actividad.
Las medidas prácticas implementadas para cumplir los requisitos del reglamento, con la obligación de firmar todo él mismo.
La responsabilidad no acaba aquí, el operador debe también:
Asegurar que el funcionamiento cotidiano de la unidad se desarrolla conforme al Reglamento.
Aceptar medidas de control más estrictas en caso de infracción o irregularidad.
Poner al día cualquier modificación en la estructura de la unidad de producción.
El operador debe retirar de la venta los productos sospechosos e informar a su autoridad de control al respecto; esta nueva cláusula del anexo III plantea claramente la responsabilidad del operador (AIII §9).
En caso necesario, informar por escrito a sus clientes que los productos ya no cumplen los requisitos del reglamento CEE. Estas nuevas medidas (Anexo III§3), bastante obvias llenan los vacíos del reglamento anterior y permiten adaptar el control a la noción de riesgo; por lo menos las disconformidades aparecen como criterio de mayor riesgo.
El operador debe verificar que los envases y las indicaciones están conformes en los casos de transporte de productos certificados hacia su unidad; esta verificación está explicitada (AIII § A de las disposiciones particulares).
|
La unidad de producción (Anexo III) El reglamento no la define claramente, sin embargo la práctica y la lógica del texto, permiten definirla como el espacio, el territorio dentro del cual se encuentran los recursos técnicos y humanos que permiten la producción de productos ecológicos; se le agregan las parcelas en los casos de explotaciones agrícolas, los edificios, el material utilizado, el personal asignado. Esta unidad de producción no tiene automáticamente una identidad jurídica. Esta unidad de producción debe dedicarse por completo a la producción ecológica. Por otra parte, un operador puede explotar varias unidades de producción. Consecuencia: El almacenamiento de insumos convencionales está prohibido en la unidad de producción ecológica. |
3.5.1.1. CASO DE LOS PRODUCTORES DE VEGETALES
Recolección
En el caso de recolección de vegetación espontánea, la descripción inicial debe garantizar además que:
Las zonas de recolección (identificadas en el mapa) no fueron sometidas a un tratamiento prohibido (en caso positivo, fecha del último tratamiento).
El método de recolección no afecta la estabilidad del hábitat.
Manejo Mixto
Cuando un operador explota varias unidades en la misma zona, las unidades con producciones convencionales deben someterse también al régimen de control. La interpretación de la noción de zona la debe hacer el inspector; lógicamente deben ser consideradas como de una misma zona las unidades que pueden intercambiar fácilmente medios de producción.
Estos casos sólo son posibles en cultivos anuales o para los cultivos perennes las variedades que se pueden diferenciar fácilmente, siempre que se haya establecido un plan de conversión sobre 5 años.
3.5.1.2. EL CASO DE LOS GANADEROS
Los Afluentes
Además de las descripciones habituales, la descripción inicial debe incluir también los elementos relativos al derrame de los afluentes: capacidad de almacenamiento, planes de derrame, plan de gestión de la unidad de ganadería.
Manejo Mixto
En el caso de las explotaciones de ganadería mixta, la ganadería convencional debe someterse también al control inicial así como aparecer consignada en los cuadernos de ganadería.
3.5.1.3. EL CASO DE LOS TRANSFORMADORES
Ámbito de los Transformadores
Se trata no sólo de los transformadores del producto agrícola, sino también de aquellos transformadores tales como los que elaboran el envase (y nuevo envase) y el etiquetado.
Manejo Mixto
Las unidades que elaboran además productos no ecológicos, deben:
- separar físicamente o en el tiempo los lugares de almacenamiento de las materias primas;
- efectuar sus operaciones en series completas o separadas en el tiempo de otras operaciones similares (verificar particularmente las cadenas de fabricación y de transformación);
- cuando se trata de operaciones aisladas, informar al organismo de certificación con antelación;
- tomar todas las medidas necesarias para evitar las mezclas (a vigilar particularmente en las industrias con procesos continuos e instalaciones que no se pueden desocupar);
- realizar las operaciones de producción ecológica después de operaciones de lavado del equipo de producción (este lavado debe ser documentado y someterse a un control).
3.5.1.4. EL CASO DE LOS IMPORTADORES Y DE LOS PRIMEROS DESTINATARIOS
La noción de "primer destinatario" permite extender la cadena de control a los casos donde el importador no era controlado; por tanto, cada persona natural o jurídica que recibe de países terceros productos ecológicos certificados debe someterse al régimen de control.
Estas personas deben presentar las autorizaciones de importación y los certificados a la autoridad de control, lo que les obliga a exigirlos antes y a verificar su conformidad (control interno).
Informar a la Autoridad de Control
Para cada lote de importación, se debe informar a la autoridad de control sobre las operaciones realizadas por el importador y por el primer destinatario.
3.5.2. REQUISITOS PARA LA AUTORIDAD DE CONTROL
La exigencia de documentos
Contabilidad
La contabilidad deber ser monetaria y material, se debe informar sobre la naturaleza y las cantidades; las partidas deben justificarse y referirse a:
los insumos (proveedores de los productos agrícolas comprados, proveedores de insumos)
los productos que salen (compradores de los productos terminados certificados)
cualquier otra información requerida por la autoridad de control (números de lote, existencias, intermediarios)
El balance de los elementos contables debe estar equilibrado.
Caso de los Importadores
La autoridad de control debe verificar la contabilidad material y financiera del importador y que el producto se consiguió en condiciones equivalentes a las requeridas para las producciones comunitarias. Este principio de equivalencia es importante, aunque no esté definida con exactitud. Comprende dos aspectos:
Primero, el método de producción podría ser diferente de aquel descrito en el artículo 6; en caso contrario, el reglamento hablaría de condiciones "idénticas"; este margen de diferencia debe ser mínimo para que las condiciones no sean "distintas".
Segundo, el artículo 6 incluye la referencia a los anexos I & II y a las semillas; por lo tanto, el principio de equivalencia puede aplicarse a los principios descritos en el anexo I e interpretarse como una aplicación de estos principios agronómicos en coherencia con las condiciones edafo-climáticas y culturales que existen en los países terceros. El principio de equivalencia en el caso del anexo II no puede aplicarse a la lista cerrada de los insumos autorizados -salvo excepciones-. Sin embargo, dependiendo de las condiciones edafo-climáticas y culturales presentes en el país donde opera el productor, si se puede aplicar en cuanto a las condiciones de utilización. En lo que se refiere a las semillas -fuera del marco regulatorio actual de carácter general- el principio de equivalencia sólo se puede aplicar en cuanto a la implementación de los principios de cultivo de la planta-padre, ya que obviamente las semillas deben tener un origen ecológico independientemente del país productor.
En fin, la noción de control se refiere también al régimen de control que se aplica en el país tercero, el que debe ser equivalente a aquel definido en los Artículos 8 & 9.
Cría de Animales/Ganadería (A2 §3)
Un cuaderno de cría/ganadería debe estar al día y dar una descripción completa del sistema de gestión, consignando:
las entradas/salidas de animales (edad, número, período de conversión, identificación, peso al morir, causa de mortalidad)
la alimentación (clase, complementos alimenticios, proporción de las raciones, acceso a los recorridos, trashumancias);
la profilaxis (intervención del veterinario, cuidados, fecha de tratamiento, producto, diagnóstico, modalidad de tratamiento, tiempo de espera).
La exigencia de cooperación
En caso de duda, para eliminar o confirmar dicha duda en cuanto a la conformidad del producto.
Garantizando a la autoridad de control el acceso libre a los edificios/oficinas y a las informaciones requeridas.
Informando sobre los propios programas de control y de muestreo, realizados de manera interna.
Permitiendo los intercambios de datos entre autoridades de control.
3.5.3. LA IDENTIFICACIÓN DE LOS PRODUCTOS ECOLÓGICOS
El producto debe permitir la identificación de los lotes durante su almacenamiento (AIII §8).
Los animales deben ser identificados: individualmente (mamíferos grandes) o por lotes (aves de corral) A2§2.
3.5.4. LA SEPARACIÓN DE LOS PRODUCTOS
El Transporte
La separación durante las operaciones de transporte, debe realizarse mediante envases cerrados, a menos que:
el transporte se realice entre 2 operadores sometidos a control,
la autoridad de control esté informada y haya dado su beneplácito.
En los otros casos, los envases deben estar cerrados de manera de evitar una substitución de los productos, y llevar las siguientes informaciones:
el nombre y la dirección del operador;
el nombre del producto;
el nombre de la autoridad de control;
según el caso, los números de lotes.
El operador que recibe estos productos, a su llegada, debe consignar el hecho que los envases realmente llegaron en un estado que garantizaba que estaban cerrados.
Almacenamiento
Se debe evitar cualquier contacto o mezcla con productos contaminantes (AIII §8).
