EXPLICACIÓN DE LOS JUICIOS DE VALOR Y OTROS FACTORES QUE INFLUYEN EN EL PROCESO DE ANÁLISIS DE RIESGOS A NIVEL NACIONAL E INTERNACIONAL

El análisis de riesgos se presenta normalmente como un proceso que comprende tres etapas: evaluación de riesgos, gestión de riesgos y comunicación de riesgos. La evaluación de riesgos es la etapa en que los instrumentos científicos y cuantitativos se aplican más intensamente. La gestión de riesgos es la etapa en que los amplios objetivos sociales se integran con la ciencia, y en la que se preparan y eligen estrategias para abordar los riesgos. Y la comunicación de riesgos es la etapa en que se reconoce la necesidad de una aportación más amplia de los diversos sectores del público, y de llegar a las partes afectadas. Esas etapas son interactivas e iterativas, y a menudo se producen simultáneamente, lo que hace difícil clasificar actividades específicas realizadas en el análisis de riesgos como atribuibles exclusivamente a una de ellas. Teniendo presente esta salvedad, resulta útil examinar la función de los juicios de valor y de las consideraciones éticas en cada una de esas tres etapas.

Aunque en el presente documento utilizamos las categorías convencionales de Evaluación de riesgos, Gestión de riesgos y Comunicación de riesgos, queremos destacar que esas distinciones son mucho menos claras de lo que a menudo se piensa. De hecho, en la práctica, el análisis de riesgos funciona como un proceso no lineal.

• En primer lugar, se identifica un peligro determinado y se elabora un perfil de riesgo para orientar las decisiones sobre la forma de proceder, considerando especialmente si deben asignarse recursos a una evaluación de riesgos detallada.

• En segundo lugar, se emprende una evaluación de riesgos, de conformidad con las directrices establecidas en la etapa anterior.

• Por último, se utilizan los resultados de la evaluación de riesgos, con otras informaciones, para elegir entre las opciones de gestión de riesgos, se ejecutan las opciones elegidas y se siguen los resultados. Mientras todo esto ocurre, se está produciendo la comunicación de riesgos.

Las tres etapas requieren juicios de valor que no se basan inequívocamente en datos reales. Muchos de esos juicios, si no la mayoría, son de carácter ético o tienen dimensiones éticas implícitas. Esos juicios quedan comprendidos en las cláusulas sobre «análisis científicos sólidos» y «otros factores legítimos» de las Declaraciones de principios referentes a la función que desempeña la ciencia y en documentos similares utilizados, respectivamente, en los sistemas de evaluación de riesgos y de gestión de riesgos. Considerados en conjunto, esos elementos incluyen una diversidad de valores económicos, jurídicos, culturales, sociales, ambientales y científicos necesarios para un análisis de riesgos adecuado.

En la presente sección examinaremos algunas de las fuentes de esos juicios de valor y explicaremos la forma en que la función de los valores en las tres etapas del análisis de riesgos puede hacerse más explícita, y cómo los juicios de valor se inspiran en consideraciones éticas.

Evaluación de riesgos

La evaluación de riesgos se definió por la FAO/OMS in 1995 como^[2]:

«La evaluación científica de los efectos perjudiciales, conocidos o potenciales, resultantes de la exposición humana a los riesgos derivados de los alimentos. El proceso consta de las siguientes etapas: i) identificación de los riesgos, ii) caracterización de los riesgos, iii) evaluación de la exposición y iv) caracterización de los riesgos».

En una situación ideal, la evaluación de riesgos implica cuantificar la probabilidad de que se produzcan efectos perjudiciales para la salud. Sin embargo, en muchos casos, los problemas surgen al interpretar los datos disponibles. Además, en la actualidad sólo algunos países proporcionan la mayoría de los datos para las evaluaciones de riesgos internacionales, especialmente en lo que se refiere a la ingesta alimentaria y la exposición, lo que hace difícil la aplicación de los resultados en general. El sistema del Codex y sus organismos principales han reconocido la necesidad de incluir los datos de una amplia variedad de países, a fin de elaborar un conjunto de datos universales. El problema, sin embargo, es que en la mayoría de los casos no hay datos que permitan hacer esa cuantificación.

Esas consideraciones fundamentales llevaron a una recomendación de la Consulta Mixta de FAO/OMS de Expertos:

«El proceso de evaluación de los riesgos asociados a los peligros para la salud humana transmitidos por los alimentos está sujeto a la influencia de numerosas fuentes tanto de incertidumbre como de variabilidad. En el proceso de evaluación de riesgos se deberían considerar explícitamente la incertidumbre y la variabilidad para tener en cuenta esos factores en la formulación de políticas de gestión de riesgos».

Los juicios de valor y las elecciones normativas en la evaluación de riesgos pueden dividirse en tres tipos:

Dinámica interna. Realizar una evaluación de riesgos científica requiere un gran número de juicios de valor. Por ejemplo, la identificación de riesgos para la inocuidad de los alimentos puede limitarse a resultados bien caracterizados como la mortalidad o la morbilidad, que acompañan a mecanismos bien conocidos de toxicidad y enfermedad. Ahora bien, el ámbito de los riesgos estudiados puede extenderse a los menos caracterizados o incluso a la posibilidad de resultados desconocidos e imprevistos. Si las personas expuestas incluso a una pequeña probabilidad de daño consideran escasas las ventajas derivadas de las circunstancias de su exposición pueden preferir una interpretación relativamente amplia de los riesgos.

Incluso cuando los riesgos están bien caracterizados, la decisión de utilizar un conjunto de datos determinado refleja la hipótesis implícita de que se puede hacer una extrapolación de la base de población en que se han recogido los datos a la población realmente expuesta al peligro. Los problemas que pueden derivarse, por ejemplo, de trasladar estudios hechos con animales a poblaciones humanas, o de ampliar segmentos observados de una curva de dosis-efecto a un nivel de exposición más bajo están bien documentados en la literatura sobre la inocuidad alimentaria. En el contexto internacional, con frecuencia hay que extrapolar estimaciones de exposición procedentes de algunos países (normalmente desarrollados) a poblaciones de pautas de ingesta alimentaria muy diferentes de países en donde los datos sobre desechos escasean. La respuesta a esos problemas refleja con frecuencia un juicio ético sobre el nivel de precaución que debe incorporarse a una evaluación de riesgos. Los enfoques filosóficos generales de optimización y consentimiento informado pueden inspirar actitudes contrapuestas sobre la forma de abordar esos problemas. Si, por ejemplo, se piensa que es especialmente importante no transigir con respecto a los derechos de los grupos vulnerables, como las mujeres embarazadas o los niños de corta edad, en beneficio de la mayoría, se pueden adoptar al menos dos actitudes, basadas, respectivamente, en la optimización y el consentimiento informado. Por una parte, será más probable incorporar hipótesis o perspectivas, o confiar en datos que indiquen mayores niveles de riesgo. Por otro, podrán utilizarse parámetros científicos menos conservadores, y se tratará en cambio de atender a los distintos sectores de consumidores, dando un nombre al producto final que sirva de advertencia a los que se encuentren en mayor riesgo.

En el caso de algunas esferas fundamentales de inocuidad alimentaria, habrá que abordar cuestiones éticamente difíciles antes de poder realizar una evaluación de riesgos. En muchos peligros, se puede estimar la exposición sobre la base de hipótesis sobre si las prácticas óptimas y el producto pretendido constituyen una aproximación realista a la auténtica exposición. A veces, una ambigüedad en la forma de concebir un riesgo sólo resulta evidente cuando se formulan decisiones bastante técnicas de evaluación de riesgos. Por ejemplo, con respecto a los alimentos genéticamente modificados, la probabilidad de daños puede evaluarse en relación con todos los acontecimientos transformadores, aunque muchos de ellos no se conviertan nunca en cultivos comerciales ni productos alimenticios. A la inversa, se podría evaluar sólo con respecto sólo a las transformaciones destinadas a ser introducidas como alimentos, aunque haya una probabilidad distinta de cero de que las transformaciones destinadas a la alimentación animal o a la producción de artículos no consistentes en alimentos (como drogas y productos biológicos o industriales) entren en el sistema alimentario. La estimación final de los riesgos totales de la modificación genética puede variar considerablemente sobre la base de las elecciones hechas para caracterizar a la población de referencia para los cultivos genéticamente modificados.

El modelo internacional de análisis de riesgos incluye un elemento llamado Política de evaluación de riesgos que se define como: «directrices para los juicios de valor y elecciones normativas que pueden necesitarse en determinadas etapas decisorias del proceso de evaluación de riesgos» (FAO/OMS, 1997)^[3]. La política de evaluación de riesgos, en general y en casos específicos, se elabora por los gestores de riesgos en consulta con los evaluadores de riesgos y con aportaciones de los interesados, y resulta necesaria antes de realizar una evaluación detallada de los riesgos. Esta etapa de análisis de riesgos ofrece un contexto importante en el que pueden identificarse, aclararse y debatirse las elecciones de valores hechas en la evaluación de riesgos.

No sería práctico incluir aquí una lista completa de los juicios de valor, hipótesis y elecciones normativas que surgen al realizar una evaluación de riesgos en el contexto de la inocuidad de los alimentos. Los evaluadores de riesgos tienen conciencia en general de la naturaleza de esos juicios, y ha habido un debate continuado sobre las normas éticas que deben utilizarse al hacerlos. Una escuela de pensamiento dice que debería haber formas normalizadas y constantes de formular esos juicios, que reflejaran un consenso de los profesionales que inician procesos de análisis de riesgos. Otra posición es que la carga de la prueba que se busca en una evaluación de riesgos técnica varía según el contexto de gestión de los riesgos. En algunas circunstancias, las normas de evaluación de los riesgos pueden determinarse por ley o por las normas internas de una organización. En otras, la necesidad de ocuparse de preocupaciones públicas concretas puede favorecer hipótesis específicas en el contexto de que se trate. Si, por ejemplo, hay una gran desconfianza del público hacia las organizaciones que realizan el análisis de riesgos, puede resultar apropiado ser más conservador de lo normal al calcular la exposición, mientras que en un caso más típico puede ser adecuado adoptar hipótesis de base más empírica.

Presiones y exigencias externas. Como los juicios de valor sobre los datos que se utilizarán, la forma de extrapolar más allá de los datos observados y el modo de combinar los resultados utilizando diferentes metodologías de estudio pueden traducirse en amplias variaciones del grado de riesgo estimado en una actividad o situación, los evaluadores de riesgos pueden verse sometidos a presiones y exigencias para que adopten hipótesis o se basen en datos que las partes interesadas consideran favorables. Un problema específico es la disponibilidad de los datos de exposición alimentaria necesarios para estimar los riesgos. Con excesiva frecuencia, sólo se dispone de datos procedentes de algunos países y no resulta evidente cómo deben ajustarse las estimaciones de exposición para evaluar los riesgos en otras culturas y regiones geográficas.

Las exigencias externas para que ajusten sus hipótesis y su selección de datos plantean a los evaluadores de riesgos un interesante dilema ético. Por una parte, estiman que deben resistirse a esas presiones a fin de conservar la objetividad y la integridad científica en la evaluación de riesgos. Por otra, los grupos externos pueden ser una fuente de información importante sobre cómo caracterizar los riesgos y de realizar estudios que serán en definitiva de la mayor utilidad en el proceso de gestión de riesgos. Se trata de una esfera de la evaluación de riesgos que no ha sido objeto de un debate particularmente explícito o reflexivamente ético, ni mucho menos de un análisis específico.

Transparencia. Debido a la complejidad técnica de la mayoría las evaluaciones de riesgos científicas, los juicios de valor empleados al hacer un análisis pueden ser muy difíciles de reconocer y percibir por los extraños, y mucho más de evaluar a la luz de sus valores e intereses. Como consecuencia, elementos esenciales de la ética de la evaluación de riesgos pueden quedar funcionalmente ocultos, y los grupos que carecen de conocimientos técnicos para aportar datos o participar en esos análisis pueden verse excluidos de hecho (aunque quizá no intencionadamente) de ese proceso de adopción de decisiones críticas. Por ejemplo, muchos países en desarrollo carecen de personal especializado que participe o no pueden dedicar recursos a la reunión de datos y el análisis que implica la evaluación de riesgos científicos. Esa situación, a su vez, puede crear desconfianza en los resultados de una evaluación de riesgos. Por ello, en una evaluación de riesgos científica existe una necesidad continua de hacer juicios y elecciones transparentes, y de aumentar la capacidad técnica de las partes normalmente excluidas de participar activamente en la evaluación de riesgos.

Gestión de riesgos

La gestión de riesgos, según una Consulta FAO/OMS (FAO/OMS, 1997) es:

«El proceso de ponderación de las distintas opciones normativas a la luz de los resultados de la evaluación de riesgos y, si fuera necesario, de la selección y aplicación de las posibles medidas de control apropiadas, incluidas las medidas reglamentarias.»

Las reglamentaciones internacionales de inocuidad alimentaria adoptadas por consenso tienen consecuencias importantes para el comercio (FAO/OMS, 1997):

«La OMC considera que las normas, directrices y otras recomendaciones de la Comisión del Codex Alimentarius reflejan el consenso internacional en cuanto a los requisitos para proteger la salud de las personas contra los riesgos derivados de los alimentos. (...) Si bien técnicamente la adopción y aplicación de las normas del Codex sigue siendo no obligatoria, si éstas no se aplican podrían surgir controversias, en caso de que un Miembro utilice normas que restringen el comercio en medida superior a la necesaria para alcanzar los niveles de protección requeridos.»

La gestión de riesgos pude examinarse según varias dimensiones de valor. La gestión de riesgos procede por aproximaciones sucesivas y coincide en parte con elementos de la evaluación de riesgos y de la comunicación de riesgos. No obstante, resulta útil distinguir entre los juicios de valor de la gestión de riesgos que suelen hacerse antes de realizar una evaluación de riesgos técnica o, al menos, juntamente con las primeras etapas de la evaluación de riesgos, y los que se suelen hacer una vez que se dispone de una comprensión del riesgos científicamente más completa.

Iniciación del análisis de riesgos

Los juicios de valor desempeñan un papel central en la iniciación de la decisión de hacer un análisis de riesgos. La mayoría de las actividades humanas se realizan por rutina o hábito; el hecho de iniciar un proceso de análisis de riesgos refleja un juicio en el sentido de que el riesgo resultante de alguna clase de peligro no es de carácter rutinario y debe ser evaluado. La circunstancia desencadenante de un análisis de riesgos específico es, potencialmente, de gran importancia ética. El hecho de que se haga un análisis de riesgos refleja a menudo un juicio previo en el sentido de que una persona o un grupo debe actuar para disminuir la probabilidad o la gravedad de un daño. Refleja el juicio de que alguien debe dar a las partes posiblemente afectadas la oportunidad de otorgar o denegar su consentimiento, o de que existe alguien a quien podría considerarse responsable de los daños que pudieran producirse. Se podría considerar que cada uno de esos «condicionales» tiene connotaciones éticas y, a veces, jurídicas. En ese contexto, se plantea repetidas veces la cuestión, de contenido ético, de determinar las precauciones necesarias, cuestión que con frecuencia desempeña una función decisiva.

Esas posibilidades significan que la decisión de realizar un análisis de riesgos no se toma por simple curiosidad científica. Es una decisión en la que están profundamente insertas la comprensión ética previa de las funciones y las responsabilidades, tanto de los interesados del sector privado como de los organismos oficiales. Además, en casi todas las situaciones, algunos grupos tendrán interés en que se realice el análisis de riesgos, con la esperanza de que pueda conducir a nuevas actividades de gestión de riesgos, mientras que los intereses de otros quizá se vean mejor servidos por la continuación del statu quo.

La iniciación de un análisis de riesgos es por ello una de las dimensiones más profundamente impregnada de valor de la gestión de riesgos. Debe considerarse que la circunstancia desencadenante es importante y requiere una respuesta. Por ejemplo, antes de cualquier caracterización intencionada de los riesgos o intento de cuantificación, la situación debe considerarse suficientemente grave para justificar el costo de un análisis de riesgos, dados los limitados recursos existentes para esos análisis. Puede ser útil tener presente que existe una diferencia entre el nivel de los recursos necesarios para una evaluación rápida y cualitativa de los riesgos, en comparación con una evaluación de riesgos detallada. Las expectativas de la población pueden influir también en lo que provoque la necesidad de un análisis de riesgos. Si se percibe el statu quo como una situación en que el sistema alimentario corre muchos peligros, como ocurrió en los primeros años del siglo XX, las tecnologías nuevas o novedosas pueden tener menos tendencia a provocar la necesidad de un análisis de riesgos que en las circunstancias existentes a finales del siglo XX, en que se suponía en general que el sistema de inocuidad de los alimentos funcionaba bien.

Una vez adoptada la decisión de realizar un análisis de riesgos, deben tomarse decisiones sobre:

• si puede caracterizarse un riesgo conocido y, si es así, cuáles son los daños potenciales y los resultados no deseados que lo acompañan;

• quienes participarán en la identificación y caracterización del riesgo, y

• una caracterización preliminar de otras opciones de gestión de riesgos que pudieran servir de base para la comparación de riesgos.

Entonces será necesario decidir si realizar una evaluación de riesgos científica detallada es la mejor forma de actuar al abordar el problema. Sin embargo, las aproximaciones sucesivas entre la etapa de gestión de riesgos y la de identificación del riesgo puede borrar la distinción entre ambas. Lo mismo que factores como la novedad y el desconocimiento influyen en el juicio que el análisis de riesgos debe realizar ante todo, los estudios anteriores, los datos existentes y los buenos modelos científicos pueden influir en el juicio sobre si la iniciación de una amplia evaluación de riesgos mejorará con probabilidad, de forma importante, la base de conocimientos para hacer frente a la situación. Por último, puede haber consideraciones de carácter tanto ético como normativo que aumenten la urgencia de la necesidad de dar una respuesta sistemática a una situación existente. Cada uno de esos parámetros requiere juicios informados y las decisiones finales están con frecuencia cargadas de valor.

Gestión de los riesgos evaluados

La gestión de riesgos comprende normas, medidas y elecciones para reducir el riesgo y proteger la salud pública, que podrían iniciar una serie de grupos, entre ellos organismos reguladores oficiales, órganos internacionales de elaboración de normas, empresas del sector privado, organizaciones no gubernamentales e individuos en su calidad de consumidores o ciudadanos.

Evitar o mitigar un riesgo determinado no es forzosamente el único objetivo de la gestión de riesgos. La gestión de riesgos puede emprenderse también para garantizar derechos humanos, corregir injusticias o lograr resultados no relacionados directamente con la inocuidad de los alimentos, como la calidad ambiental, las oportunidades económicas o la protección de los intereses de las generaciones futuras.

El objetivo de la gestión de riesgos y la forma en que las elecciones de gestión de riesgos se basan en una evaluación de riesgos científica se ven especialmente influidos por la tensión entre optimización y consentimiento informado.

Dada una filosofía de optimización, la gestión de riesgos implica a menudo encontrar un equilibrio entre la probabilidad científicamente estimada y el daño que acompaña a un riesgo para la inocuidad de los alimentos (junto con otros costos o consecuencias no deseadas) y los beneficios que se prevé obtener de actividades que reducirán la exposición a riesgos para la inocuidad de los alimentos. De una forma simplista puede decirse que los riesgos serán aceptables siempre que los beneficios los superen, aunque en la práctica la optimización entraña comparaciones complejas de los costos y beneficios previstos de una serie de posibles opciones.

Sin embargo, la teoría del consentimiento informado determina que la evaluación científica de los riesgos no se utilice para decidir la forma adecuada de actuar al mitigar o aceptar el riesgo para la inocuidad de los alimentos, sino para proporcionar una base a las actividades orientadas a capacitar a quienes soportarán los riesgos de que se trate. Esas actividades comprenderán, como mínimo, identificar las poblaciones en peligro, informar a quienes soporten el riesgo de las circunstancias, y darles una oportunidad para poder excluir (o evitar) la circunstancia para la que se solicita su consentimiento informado. En esas circunstancias, permitir a las personas o grupos elegir los riesgos que correrán puede ser la opción de gestión de riesgos adecuada (por ejemplo, mediante un etiquetado informativo).

Las actividades de gestión de riesgos emprendidas en respuesta a problemas de confianza son especialmente sensibles a esa tensión. Desde el punto de vista de la optimización, una vez que los gobiernos o los interesados del sector privado pierden la confianza del público, es probable que el comportamiento de los consumidores, activistas y medios de comunicación produzca resultados inferiores a los óptimos que habrían podido obtenerse de otro modo. Desde el punto de vista del consentimiento informado, la confianza es una señal de que los grupos e individuos han delegado en otros su facultad de dar o denegar su consentimiento. Una vez que esas decisiones se delegan, mantener la confianza es de importancia decisiva para toda la legitimidad de la adopción de decisiones normativas sobre inocuidad de los alimentos, ya que las personas que no puedan confiar en que los expertos ejerzan en su nombre esos derechos de evitar o consentir se habrán visto de hecho forzadas a sufrir situaciones de riesgo.

Cierto número de actividades concretas de gestión de riesgos podrían contribuir de forma igualmente satisfactoria a cualquiera de esos dos objetivos éticos: la optimización y el consentimiento informado. Hacer participar a las partes afectadas en la adopción de decisiones puede ayudar a los expertos a determinar el valor que los consumidores y ciudadanos dan a la reducción de los riesgos para la inocuidad de los alimentos en comparación con otros resultados sociales, como las oportunidades económicas y la calidad del medio ambiente. Así, las decisiones sobre gestión de riesgos abiertas a la participación de los interesados pueden ser más capaces de lograr transacciones óptimas. Las mismas oportunidades de participación de los interesados pueden contribuir directamente a capacitar a las partes afectadas, objetivo más coherente con el marco articulado por el consentimiento informado. Como tal, la divergencia entre esos enfoques no debe exagerarse. No obstante, la tensión entre el enfoque de la optimización y el del consentimiento informado puede producir percepciones radicalmente divergentes de los objetivos fundamentales de la gestión de riesgos.

En la práctica, algunas contingencias distintas de esos principios dominantes pueden llevar a los interesados a medidas y respuestas de un tipo determinado. La capacidad de los distintos gobiernos, empresas e individuos para ejecutar un programa de actividades previsto puede limitar grandemente las posibilidades de ejecutar versiones idealizadas de la optimización o del consentimiento informado. El nivel y la distribución de los costos tanto de administrar como de cumplir la normativa puede influir en el marco de una estrategia general de gestión de riesgos, así como en las respuestas tácticas particulares.

En este sentido, a continuación se examina más detalladamente la diferencia entre «estrategia» y «táctica»:

• Estrategia. La estrategia elegida para hacer frente a un riesgo determinado, una vez que ha sido identificado y evaluado, plantea una serie de cuestiones éticas, con independencia del enfoque predominante general. Al imaginar una estrategia de gestión de riesgos, un gestor de riesgos debe considerar todos los aspectos que siguen: ¿Cuál es el nivel adecuado de protección o una señal suficiente de consentimiento? ¿Cuál es el costo de oportunidad de una estrategia de gestión de riesgos determinada? ¿Son especialmente vulnerables las poblaciones y, si es así, debe orientarse la estrategia a proporcionarles protección adicional? ¿Serán respaldadas esas estrategias si se impugnan ante los tribunales? ¿Qué margen de error resulta aceptable? ¿Cómo se evitarán los obstáculos no arancelarios al comercio?

• Táctica. Una vez que se adopta una estrategia general, se suscitarán inevitablemente cuestiones tácticas concretas. Por ejemplo, se podría elegir el etiquetado como medio de mitigar la exposición a riesgos (objetivo compatible con la optimización) o bien como mecanismo de información y evasión (objetivo más compatible con el consentimiento informado), pero en ambos casos el diseño y el contenido concretos de las etiquetas pueden ser objeto de otras preguntas éticas con respecto a su eficacia, fiabilidad y aplicación obligatoria. Las cuestiones tácticas comprenden también la elección de los procedimientos y el equipo técnicos para medir la conformidad con las normas derivadas del análisis de riesgos. Las elecciones del equipo tienen consecuencias económicas distributivas, planteando cuestiones sobre quién decide y sobre si se dispone de otros medios (incluidos los de bajo costo) para cumplir una norma determinada, así como otros costos de cumplimiento. Por ejemplo, el pH puede medirse, por poco dinero, con un estuche de ensayo portátil o, por un gran costo, con equipo muy perfeccionado. Si se requiere éste para cumplir las normas, los individuos o empresas que no puedan adquirir ese equipo complicado pueden ver suspendidas sus operaciones en nombre de la inocuidad de los alimentos.

La tensión dominante entre optimización y consentimiento informado puede influir grandemente en la forma de abordar esas cuestiones. Por una parte, consideraciones que reflejen el deseo de optimizar la relación entre costos y beneficios pueden llevar a evaluar esas cuestión a la luz de la eficiencia con que las distintas prácticas de gestión alcancen el nivel deseado de exposición a un riesgo derivado de los alimentos. Por otra, como uno de los objetivos del consentimiento informado es capacitar a las personas expuestas al riesgo, las preguntas sobre «quién y cómo» podrían evaluarse más desde el punto de vista del modo en que quienes corren el riesgo ocupan puestos esenciales en la adopción de decisiones.

La gestión de riesgos debe ser sensible también a las cuestiones éticas que surgen en relación con la equidad. Aunque los problemas de equidad no acompañan únicamente a la inocuidad de los alimentos, los encargados de formular normas no pueden hacer caso omiso de esas consideraciones. Las consideraciones de equidad comprenden las siguientes:

• el equilibrio de poder entre los diversos interesados en el análisis de riesgos, y lo que interesa a cada grupo en un análisis de riesgos determinado. Las partes pertinentes comprenden, por ejemplo, miembros de distintas disciplinas, delegaciones de distintos países, y sectores y empresas no oficiales;

• la participación (o la falta de participación) de los países en desarrollo en las decisiones de gestión de riesgos a nivel internacional;

• la distribución de los costos y beneficios entre los países, dentro de los países, entre los distintos géneros/edades/ingresos/etnias, etc. y

• los efectos de la decisión actual en las generaciones futuras. Debe cuidarse de que éstas hereden un mundo mejor y más seguro, y no se vean lastradas por la interminable necesidad de mitigar los efectos negativos de nuestras acciones.

La equidad es de importancia decisiva al considerar los problemas éticos relacionados con la ayuda alimentaria y el derecho a la alimentación, examinados más adelante en el presente informe. Un elemento importante de equidad en las normas de inocuidad alimentaria es el de los posibles efectos de las normas deducidas del análisis de riesgos como obstáculos no arancelarios al comercio. Algunas normas de inocuidad alimentaria pueden producir en la práctica el efecto de denegar el acceso a los mercados mundiales, en particular de los productores de alimentos de países pobres o de regiones que carecen de conocimientos técnicos especializados. Si el efecto de una norma de inocuidad alimentaria es denegar ese acceso, deberá demostrarse claramente la necesidad de esas normas no equitativas mediante una evaluación de riesgos adecuada.

Comunicación de riesgos

La Consulta de Expertos FAO/OMS sobre comunicación de riesgos recomienda la siguiente definición de comunicación de riesgos (FAO/OMS, 1998)^[4]:

«La comunicación de riesgos es el intercambio de información y opiniones sobre los riesgos y los factores relacionados con los riesgos entre las personas encargadas de la evaluación de los riesgos, las encargadas de la gestión de los riesgos, los consumidores y otras partes interesadas. (...) La comunicación efectiva de riesgos debe tener objetivos que creen y mantengan la fiabilidad y la confianza. Debe facilitar un grado mayor de consenso y apoyo de todas las partes interesadas en la opción o las opciones de gestión de riesgos que se propongan. (...) La Consulta consideró que los objetivos de la comunicación de riesgos son (...) Fomentar la fiabilidad y la confianza del público en la inocuidad del suministro alimentario (...) Intercambiar información, actitudes, valores, prácticas y percepciones de las partes interesadas sobre los riesgos que acompañan a los alimentos y temas conexos.»

Como sugiere el pasaje mencionado, hay muchas formas y contextos para la comunicación de riesgos para la inocuidad de los alimentos. La necesidad de una comunicación interactiva entre las partes en el análisis de riesgos y el valor de esa comunicación al establecer la base para las decisiones se tratan con cierto detenimiento en el informe mencionado.

La comunicación de riesgos sobre peligros alimentarios, evaluaciones de riesgos y gestión de riesgos debe tomar como punto de referencia principal la perspectiva de las personas afectadas por el riesgo. Para la comunicación de riesgos debe formularse la pregunta: «¿Es inocuo este alimento, que tiene esos riesgos conocidos?». El concepto de inocuo difiere del concepto que utilizan los bromatólogos. Inocuo, según la definición del diccionario, es: sin peligro, seguro; sin riesgos, que no entraña peligro; que no es probable que cause mal o daño)

Esa definición subraya el valor de la «confianza» en relación con nuestra percepción de la inocuidad alimentaria; cuando confiamos en la inocuidad de los alimentos no pensamos en los posibles riesgos que entraña consumirlos. Sin embargo, desde la perspectiva del sistema de inocuidad alimentaria, es importante recordar que los alimentos, aunque se consideren «inocuos», no están nunca totalmente exentos de riesgos.

Los objetivos de la comunicación

En los dos enfoques éticos examinados en el presente informe - optimización y consentimiento informado -, la comunicación es de importancia decisiva al establecer una mejor comprensión del progreso científico que entraña el análisis de riesgos y facilitar una mejor interacción entre todas las partes interesadas. Desde una perspectiva de optimización, la comunicación de riesgos es un medio para ese fin. En el enfoque del consentimiento informado, la comunicación con éxito no orientadora es el objetivo principal de una estrategia que no trata de influir sino de informar y capacitar.

Como las cuestiones más difíciles en las decisiones sobre inocuidad de los alimentos implican generalmente valores e intereses contrapuestos, se deduce que una gran parte de la comunicación de riesgos en la formulación de normas de inocuidad alimentaria debe centrarse en las dimensiones de valores y éticas de las decisiones. Las partes interesadas en las decisiones normativas sobre inocuidad alimentaria pueden tener simultáneamente dos opiniones sobre la comunicación de los riesgos concurrentes. Por una parte, pueden creer que hay una falta de franqueza y transparencia en la adopción de decisiones, que puede poner obstáculos a su participación efectiva en el proceso de aceptación de sus resultados. Por otra, con frecuencia puede parecer que hay un exceso de información que no siempre resulta fácil de comprender.

La información y las necesidades individuales de inocuidad de los alimentos pueden variar con el tiempo y las circunstancias. Por ejemplo, cuando hay un cambio en el estilo de vida, cuando ocurren acontecimientos extraordinarios como una crisis o un brote de enfermedad de transmisión alimentaria, o cuando un asunto se convierte en caso célebre, las necesidades de información de los individuos pueden cambiar. Se debe elaborar una serie de estrategias de comunicación de riesgos que se anticipen a acontecimientos imprevistos y sean sensibles al cambio de las circunstancias de los receptores de la información.

El carácter interactivo de la comunicación de riesgos entre los encargados de adoptar decisiones y entre ellos y los interesados subraya la necesidad de que la comunicación sea efectiva y se integre en todas las etapas del proceso de análisis de riesgos, y no sólo como algo añadido al final para ofrecer una retrospectiva de acontecimientos pasados. Requiere también que todas las partes interesadas y participantes que desempeñen una función en cualquiera de las etapas del proceso de análisis de riesgos comprendan y apliquen un enfoque ético a sus acciones al comunicar los riesgos alimentarios. A continuación se describen algunas de esas dimensiones éticas.

Individuos. Los individuos pueden participar en el proceso de comunicación de riesgos, ya sea como ciudadanos o como miembros de organizaciones de consumidores. Los ciudadanos exigen:

• que se remedie toda asimetría de información apreciada para facilitar su participación en el debate sobre la inocuidad de los alimentos;

• que se respete su derecho a la información a fin de que puedan hacer elecciones con conocimiento de causa;

• disponer de información actual que pueda afectar a decisiones que producirán efectos muchos años más tarde, y

• disponer de información, si se necesita y cuando se necesite, para poder influir en las decisiones importantes adoptadas en todas las etapas del análisis de riesgos.

Aunque existe la necesidad de democratizar el proceso de comunicación, quizá no todos los consumidores deseen que se les moleste continuamente con los detalles de una información sobre el análisis de riesgos, ni tampoco tienen todos los consumidores capacidad para interpretar y utilizar grandes cantidades de información.

Las cuestiones éticas que se plantean a las organizaciones de consumidores incluyen la necesidad de transparencia en los asuntos relacionados con su financiación y la necesidad de garantizar que resulte claro a quién representan cuando actúan como portavoces de preocupaciones de inocuidad alimentaria y otras preocupaciones éticas conexas. En particular, las voces de los consumidores de los países en desarrollo han estado insuficientemente representadas en la buena gestión internacional de la inocuidad alimentaria, y se ha reconocido ampliamente la necesidad de crear capacidad para la participación de los consumidores tanto a nivel nacional como internacional.

Gestores de riesgos

Aunque todos los que intervienen en el sistema de inocuidad alimentaria desempeñan un papel en la gestión de los riesgos, hay que hacer referencia aquí al gestor de riesgos profesional que pertenece a un organismo oficial de inocuidad alimentaria. Los gestores de riesgos tienen una asociación interactiva e iterativa con los evaluadores de riesgos, para garantizar que se disponga de una información científica completa y adecuada para respaldar las decisiones en materia de gestión de riesgos. Los gestores de riesgos se encargan también de garantizar que los interesados afectados tengan oportunidad de participar en momentos apropiados en el proceso de análisis de riesgos, y de que la valiosa información proporcionada por esos participantes se pondere efectivamente al elegir entre opciones de gestión de riesgos. El gestor de riesgos se comunica también con los consumidores individuales, participando - en uso de su autoridad pública - en los programas nacionales de información alimentaria. La forma de comunicación y la eficacia de esos programas de información deben revisarse periódicamente. Una gestión eficaz de cada uno de esos aspectos de la comunicación de riesgos es de importancia decisiva para mantener la confianza en el sistema de inocuidad alimentaria y lograr resultados óptimos de las estrategias de riesgos.

Evaluadores de riesgos

Los evaluadores de riesgos deben reconocer el desafío que pueden suponer la terminología y el lenguaje científicos para las personas que, sin ser científicos, participan en un análisis de riesgos. Los evaluadores de riesgos se enfrentan también con problemas especiales al tratar de comunicar explícitamente los juicios de valor utilizados en la investigación científica, las incertidumbres que acompañan el proceso de evaluación de riesgos y la presentación de datos. La comunicación por aproximaciones sucesivas de los evaluadores de riesgos con los gestores de riesgos y otras partes interesadas, y en particular la elaboración de normas de evaluación de riesgos, como una etapa esencial en el análisis de éstos, son formas importantes de aclarar y llegar a un acuerdo sobre los juicios científicos y normativos que orientan la evaluación de riesgos y se reflejan en ella.

Investigadores

La ciencia moderna se basa en la investigación. Los riesgos que acompañan a los nuevos productos de la investigación aplicada pueden provocar la necesidad de un análisis de riesgos para la inocuidad de los alimentos, y los conocimientos obtenidos de la investigación son esenciales para realizar eficazmente ese análisis. En este último caso, los investigadores, especialmente en las esferas de las ciencias de la salud y alimentarias, pueden contribuir durante todo el proceso. Las preocupaciones éticas para el investigador surgen al interpretar y presentar los datos de la investigación, y pueden proceder también de cuestiones relacionadas con el establecimiento de calendarios nacionales de investigación y con el grado de investigación para el bien público. Asimismo resulta pertinente la investigación de los procesos de comunicación reales utilizados durante todo el análisis de riesgos.

La industria agroalimentaria

La industria agroalimentaria (incluidos los proveedores de insumos, los productores de productos agrícolas, los elaboradores de alimentos, las organizaciones de servicios alimentarios, las organizaciones de productores e industriales, y los comerciantes de alimentos al por menor) participa en la comunicación de riesgos llevando registros de garantía de calidad, interactuando con los órganos oficiales de reglamentación y comunicando con los consumidores mediante las etiquetas de sus productos, entre otros procedimientos. Es también una parte interesada importante y participante en todas las etapas del análisis de riesgos y en otras actividades, como la promoción de determinadas leyes de alimentos y la publicidad de sus productos y servicios. Al hacerlo, la industria alimentaria debe de ocuparse de una serie de valores éticos que comprenden la confianza, la fiabilidad, la justicia y la transparencia.

Los medios de comunicación

Los medios (radio, televisión, prensa y electrónica), como industria de la comunicación son fuentes importantes, si es que no principales, de información sobre los riesgos para la inocuidad de los alimentos. Los medios son sumamente eficaces para comunicar información a gran número de personas, de formas fácilmente comprensibles, y superar los obstáculos de idioma, nivel educativo y adaptación cultural. Sin embargo, por su propia naturaleza, los medios pueden simplificar a veces excesivamente o exagerar la información para atraer a su público, e intencionada o accidentalmente, pueden inducir a error a ese público con respecto a los riesgos relacionados con los alimentos. Hacen falta mecanismos para aumentar la comprensión, por los comunicadores de esos medios, de la ciencia y los valores de la evaluación de riesgos, y del marco del análisis de éstos. Se necesitan también programas de capacitación para los funcionarios que elaboran normas y otros participantes en el análisis de riesgos, a fin de aumentar su capacidad para comunicarse eficazmente con los medios.

A medida que el sistema internacional de inocuidad alimentaria acepta la necesidad de comunicar los riesgos y su responsabilidad de hacerlo, es necesario tener en cuenta diversas consideraciones. En primer lugar, la comunicación debe estructurarse para garantizar que los componentes éticos de las decisiones sobre inocuidad de los alimentos se identifiquen claramente tan pronto como sea posible en el proceso. En segundo lugar, el sistema debe funcionar de forma que las elecciones cargadas de valor de los gestores de riesgos se adopten mediante un proceso abierto y participatorio que respete los derechos y las funciones de todos los interesados. Seguir esta estrategia no hará forzosamente que el análisis de los riesgos para la inocuidad de los alimentos sea más eficiente, ya que tratar todas esas cuestiones difíciles puede requerir tiempo. Sin embargo, una estrategia más sensible a las cuestiones éticas debería hacer el análisis de los riesgos para la inocuidad de los alimentos más efectivo, al lograr que las decisiones más lógicas, más transparentes, más democráticas y mejor entendidas. Esto, a su vez, debería hacer las decisiones del análisis de riesgos más aceptables y útiles para los gobiernos y los ciudadanos de todos los países.