Marco legal e institucional
El marco legal e institucional forestal del Ecuador es bastante simple ya que no contiene muchas leyes e instituciones, lo que facilita la toma de decisiones. La Ley Forestal y de la Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre vigente fue promulgada en 1982 con la finalidad de otorgar un pleno control al Gobierno sobre la tenencia, conservación y aprovechamiento de los recursos forestales del país; la autoridad nacional forestal es el Ministerio del Ambiente, responsable de ejecutar la Estrategia de Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador.
Las Normas para el Manejo Forestal Sustentable para el Aprovechamiento de Madera están contenidas en el Acuerdo Ministerial Nº 131. En Abril de 2000 el Decreto Ejecutivo 346 efectuó reformas sustanciales al mencionado Reglamento con el fin de incorporar aspectos relacionados con el ordenamiento territorial, manejo forestal sustentable sobre la base de criterios e indicadores, participación de la sociedad civil organizada en las actividades de control forestal y declaración del bosque nativo como ecosistema altamente vulnerable, sujeto de intervención, única y exclusivamente a través de manejo forestal sustentable (u ordenación forestal sostenible).
Los principios mencionados anteriormente y las reformas efectuadas dieron lugar a las Normas para el Manejo Forestal Sustentable del Ecuador, que el Ministro del Ambiente mediante acuerdo promulgó en junio de 2000; las normas promulgadas fueron revisadas y actualizadas para mejorar su operatividad, para lo cual, en diciembre de 2000, se emitió un instrumento legal reformado para el aprovechamiento forestal sustentable en Ecuador que rige sobre bosque húmedo, y en el ámbito nacional, sobre formaciones pioneras, árboles relictos, árboles de regeneración en cultivos, árboles plantados y plantaciones forestales.
En la actualidad, el Ministerio del Ambiente, mediante convenio interinstitucional inició un proceso de elaboración de normas para el manejo forestal sustentable para el aprovechamiento de madera de bosques secos y bosques andinos en el Ecuador, pero para productos forestales no madereros, cuyo aprovechamiento promueve la conservación de bosques, no existe la intención política de establecer regulaciones legales específicas, más aún cuando dicho aprovechamiento no origina problemas ambientales.
Otra institución que juega un papel importante en los procedimientos de elaboración y aprobación de planes de manejo, especialmente para pequeños propietarios y comunidades, es el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario - INDA, adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería y responsable de la adjudicación de tierras. La legislación forestal también exige una Declaración Jurada del peticionario, en la cual asegure estar en posesión pacífica no interrumpida del predio en cuestión por un período mínimo de 5 años y que no tiene conflicto alguno relativo a la tenencia del mismo con sus colindantes o con otras personas.
Los caminos de acceso principal deben tener las obras de conservación necesarias para minimizar la erosión y los daños al suelo y al agua, de acuerdo con las normas técnicas que para la construcción de caminos, aplique el Ministerio de Obras Públicas del Ecuador.
Historia de la ordenación forestal
En 1982, Ecuador promulgó la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, que determinó los lineamientos generales de la política forestal, que orientarían la gestión sectorial hasta fines de los años 20. En principio, a través de la Ley, se concibió al Gobierno como un administrador forestal “paternalista” y eminentemente “centralista”. Sobre la base del cobro de derechos por el aprovechamiento forestal, el Gobierno debía encargarse individualmente de la gestión forestal nacional, y principalmente, de la reposición de los recursos forestales utilizados por la sociedad.
La sociedad civil por su lado, justificaba en el pago del impuesto forestal, su derecho a aprovechar los recursos forestales de bosques nativos, principalmente la madera, incluso en límites superiores a la capacidad de recuperación del ecosistema. Al problema se añadió la política nacional de incrementar la producción agrícola a base de incorporar nuevas áreas de producción, no siempre de aptitud agrícola y casi siempre cubiertas por bosques nativos.
Otras políticas de Estado concurrieron para incrementar el problema de la pérdida de los bosques nativos: el establecimiento de fronteras vivas – asentamientos - para reafirmar la soberanía nacional sobre áreas alejadas de los centros urbanos, la desconcentración de la población de las grandes urbes hacia el campo y el desarrollo acelerado de la actividad petrolera, interviniendo extensivamente la Amazonía Ecuatoriana.
Objetivos actuales de la ordenación forestal
Las normas establecen los criterios que deben ser utilizados para un aprovechamiento racional de los bosques y determinan los requisitos legales para la elaboración de los planes de manejo y programas de aprovechamiento y corta. Las normas aplicadas para otorgar licencias de aprovechamiento forestal son: Plan de manejo integral y Programa de aprovechamiento forestal sustentable; Programa de aprovechamiento forestal simplificado y Plan de manejo integral y Programa de corta para zona de conversión legal.
Para formaciones pioneras, árboles relictos, árboles de regeneración en cultivos, árboles plantados y plantaciones forestales sólo se aplica el Programa de Corta.
La preparación de los planes y programas debe ser financiada integralmente por el propietario u ocupante del predio interesado en aprovechar un bosque. En la elaboración de los planes y programas no interviene la autoridad forestal del Estado, porque ésta deberá evaluar dichos documentos y aprobarlos, pero es obligatoria la asistencia técnica de un ingeniero forestal en esta actividad. Los demás instrumentos de aprovechamiento o corta los elabora el propietario u ocupante del predio bajo su total responsabilidad, pudiendo contratar los servicios de peritos, técnicos o ingenieros forestales, si lo desea.
Elaborado el plan o programa de aprovechamiento o corta, debe ser sometido al análisis y aprobación por parte del Ministerio del Ambiente, previo el otorgamiento de la Licencia de Aprovechamiento Forestal Maderero.
Los propietarios u ocupantes del área o sus delegados, pueden solicitar la aprobación de planes de manejo integral y de programas de aprovechamiento y corta, adjuntando el plan o programa que se solicita aprobar y el informe de inspección preliminar elaborado por un Regente Forestal; además, los actuales o anteriores beneficiarios de licencias de aprovechamiento forestal deberán presentar un certificado de cumplimiento de obligaciones asumidas con anterioridad.
La aprobación autoriza al beneficiario para que solicite la Licencia de Aprovechamiento Forestal Maderero a la Oficina Técnica correspondiente, la cual la emite a nombre del propietario u ocupante del predio, previa presentación de un documento firmado por el Regente Forestal con aval, con el compromiso de controlar la ejecución del programa. Esta Licencia tiene vigencia máxima de dos años. Por ningún motivo, el Ministerio del Ambiente otorga licencia cuando en determinada área se han cortado árboles sin contar con dicha licencia.
El Plan de Manejo Integral es de duración indefinida. Los programas de aprovechamiento y corta tienen los siguientes períodos de vigencia: dos años en el Programa de aprovechamiento forestal sustentable con arrastre mecanizado; cinco años en el Programa de aprovechamiento forestal sustentable con arrastre no mecanizado; un año para el Programa de aprovechamiento forestal simplificado o Programa de corta. El Estado no cobra derecho de aprovechamiento por madera proveniente de plantaciones forestales o de árboles plantados o de árboles de regeneración en cultivos.
El principio de corresponsabilidad en el manejo forestal sustentable está incorporado a la legislación forestal vigente y el mismo habrá de ejecutarse con la participación y control del titular de dominio del bosque, el cual asumirá responsabilidad compartida con quien ejecuta el plan de manejo integral y los programas de aprovechamiento forestal sustentable. El propietario u ocupante del predio (tenedor del recurso) deberá contratar la asistencia técnica y el control de un Regente Forestal.
El Ministerio del Ambiente califica, registra y mediante autorización da aval, a ingenieros forestales para que por su delegación actúen como regentes forestales, efectuando el control forestal del aprovechamiento maderero. Las funciones de los regentes forestales se definen en disposiciones legales, reglamentarias y normas técnicas vinculadas al manejo forestal.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
Los requisitos legales y especificaciones técnicas para la construcción de carreteras y vías de extracción forestal tienen el propósito de coadyuvar a la conservación de suelos y aguas, con el fin de minimizar los impactos derivados. Estas normas determinan que los cauces hídricos no pueden ser obstruidos, la remoción del suelo debe reducirse al mínimo posible, los caminos de arrastre en futuros aprovechamientos forestales se deberán trazar preferentemente sobre caminos de arrastre anteriores y el camino de acceso principal debe tener obras de conservación necesarias para minimizar la erosión y los daños al suelo y agua.
La normativa respecto a los aprovechamientos incluye además una serie de medidas sobre el uso de maquinaria, construcción de patios, sistemas de arrastre: El arrastre de las trozas fuera de los caminos y pistas, se efectúa utilizando cables u otros medios.
Las áreas cercanas a las fuentes de agua y las áreas que por su pendiente son consideradas frágiles, constituyen zonas de protección permanente, considerando criterios técnicos tales como la anchura de los cursos de agua y la distancia a lagos, lagunas, reservorios de agua y represas.
En la zona de protección permanente, los bosques nativos no pueden ser objeto de manejo forestal sustentable para aprovechamiento de madera, ni cambiar de uso, aunque se pueden manejar para el aprovechamiento de productos forestales no maderables. Los bosques nativos severamente intervenidos, sólo pueden rehabilitarse con especies nativas.
El Ministerio del Ambiente considera zona de protección permanente (no objeto de aprovechamiento maderero), las áreas especiales y hábitat de especies de flora y fauna amenazadas o en peligro de extinción o que contienen sitios de valor histórico y arqueológico.
Para efectos del aprovechamiento maderero y de conservación de especies, los árboles de un bosque nativo se clasifican como: Árbol protegido, Árbol de futuro aprovechamiento, Árbol de reserva, Árbol a aprovechar y Árbol a eliminar. Las Normas establecen una intensidad de aprovechamiento y la intensidad de intervención que no puede ser superior al 30 % y al 40 % respectivamente.
Sólo se autoriza el enriquecimiento, en claros, con especies nativas que hayan sido aprobadas mediante el programa de aprovechamiento. Este enriquecimiento no puede superar los 50 árboles por hectárea y deben utilizarse por lo menos tres especies nativas. Para proteger especies, con frecuencia relativamente baja, y de difícil regeneración, se ha establecido un listado de especies de aprovechamiento condicionado.
No existen requisitos legales específicos de protección forestal contra plagas y enfermedades forestales. Con relación a incendios, el Ministerio del Ambiente prohíbe la realización de quemas incontroladas dentro del bosque nativo, de formaciones pioneras, de plantaciones forestales y de áreas que contienen árboles relictos y árboles de la regeneración en cultivos.
La Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable estableció como punto de partida de la nueva gestión forestal, el ajuste del marco legal. El Ministerio del Ambiente elaboró el Proyecto de Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador donde se plasman como regulaciones específicas, las políticas para dicha Estrategia. Simultáneamente, con el fin de implementar las nuevas políticas forestales del país, se emitió el Decreto Ejecutivo 346 en Abril de 2000, que introduce reformas sustanciales al Reglamento de Aplicación de la Ley Forestal vigente.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
En Ecuador se ha formulado una propuesta de Ley Forestal, orientada a fomentar la ordenación sostenible, la forestación y la agro-silvicultura y otros, a través de la legalización de la tenencia de tierras forestales, el pago de servicios ambientales y el otorgamiento de incentivos. El Estado se ha planteado a través de la propuesta de Ley Forestal, pagar en el corto plazo, los servicios ambientales de aproximadamente un millón de hectáreas de bosque nativo conservado. En relación a los incentivos, la propuesta de Ley Forestal plantea que con una visión de desarrollo económico, pero principalmente de desarrollo social con beneficio ambiental, el Estado incentive la forestación y la agro-silvicultura. Para lo cual, mediante contrato con propietarios de tierras preferentemente de aptitud forestal, el Estado otorgaría un incentivo en dinero en efectivo, para la forestación y prácticas agroforestales.
Actualmente, el Ministerio del Ambiente tiene a su cargo la ejecución del Plan Nacional de Forestación, PLANFOR, que se realiza con recursos del Fondo Nacional de Forestación y Reforestación, FONAFOR, el cual fue creado mediante Ley en el año 1984.
De acuerdo con la Ley, tienen derecho a incorporarse al PLANFOR, todas las personas de cualquier naturaleza que foresten en tierras propias o ajenas con autorización de su propietario, de acuerdo con un plan de forestación y mantenimiento. Se contempla también el reembolso para plantaciones forestales de protección, plantaciones agroforestales, cercas y cortinas rompevientos.
Además del PLANFOR, como mecanismo de fomento de las plantaciones forestales y de la ordenación de bosques nativos, las áreas que disponen de cobertura arbórea en Ecuador, no pagan el impuesto predial rural. Los beneficiarios del PLANFOR suscriben contratos de forestación con el Estado, donde se establecen las obligaciones de las partes. El beneficiario, entre otras cosas, se compromete a no talar las plantaciones forestales fuera de lo previsto en el plan y en caso de incumplimiento debe resarcir al Estado, el dinero entregado más los intereses, y pagar las multas previstas en la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, o en su defecto, reponer las plantaciones taladas.
Otra obligación del propietario del terreno es mantener el destino forestal de las áreas beneficiadas con el PLANFOR y reforestar con posterioridad a las cortas autorizadas. Además, deberá condicionar la venta de esos terrenos a la conservación del destino forestal, o a rembolsar los valores recibidos, en los términos del inciso anterior.
El Estado, a través del PLANFOR, reembolsa “un 75%, por una sola vez para cada superficie reforestada, de los costos de reforestación en que incurran los propietarios o reforestadores, siempre que se efectúe en tierras forestales, en conformidad con el programa de reforestación”.
Para efectos del pago, el Ministerio del Ambiente fija, según diversas categorías de suelos, regiones, especies arbóreas o arbustivas y otros elementos técnicos, el valor de los costos de forestación, mantenimiento y poda por hectárea. Actualmente, los recursos para el PLANFOR se han limitado sustancialmente. Para el año 2001, está presupuestado en U$ 25.000,00 el aporte del FONAFOR al PLANFOR.
Tendencias de la ordenación forestal
Como consecuencia de la política nacional forestal de liberalizar el establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales, Ecuador ha experimentado un incremento sustancial en la demanda de áreas para establecer plantaciones forestales, por parte de inversionistas privados, nacionales e internacionales. Esto hace suponer que en el mediano plazo, la participación de la actividad forestal en el producto interno bruto crecerá de forma sustancial y se experimentará una tecnificación importante en el establecimiento de plantaciones forestales y su aprovechamiento.
En cuanto a la ordenación de bosques nativos, el establecimiento de nuevas normas promoverá que empresas, pequeños y medianos propietarios, mejoren su aprovechamiento, haciéndolo más racional. Ya se ha verificado actualmente una menor oferta de materia prima en el mercado, con lo cual la madera se ha valorizado paulatinamente, y el manejo forestal sustentable se ha convertido en una actividad económica con mejor rentabilidad.
Las empresas orientarán cada vez más sus métodos productivos, hacia prácticas más racionales de aprovechamiento maderero, lo que les permitirá entrar en procesos de certificación forestal, para mejorar los precios de sus productos en el mercado, ante la cada vez más escasa y cara materia prima.
Simultáneamente, el Estado tiende a promover procesos comerciales de pago por servicios ambientales, como mecanismo para asegurar a perpetuidad la ordenación de los bosques y conservar los beneficios que generan. Además, el pago por servicios ambientales de la conservación forestal, es entendido como mecanismo de redistribución del ingreso nacional y de desarrollo socio-económico rural.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
A principios de 1999, ante la evidencia de que uno de los mayores problemas ambientales a nivel nacional era la destrucción de los bosques nativos, el Ministerio del Ambiente tomó bajo su tutela la administración forestal pública y generó nuevas políticas que se plasmaron en la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable de Ecuador; la Estrategia propone valorizar los bosques nativos reconociendo la importancia para la sociedad, de sus bienes y servicios ambientales. Propone además, la incorporación de una decisiva participación social en la gestión forestal del Estado.
La “reposición del recurso” ya no es más el principio fundamental de la sostenibilidad forestal en Ecuador, sino el aprovechamiento racional de los bienes y servicios ambientales del bosque, incluyendo la madera, con niveles de intervención que no perjudiquen su generación natural. El fomento se convierte en un aspecto clave del desarrollo forestal, y de manera coadyuvante a la buena gestión, como medida complementaria pero no principal, la estrategia propone reforzar el control forestal con la participación ciudadana.
