PC 92/6a) - FC 108/18 |
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92º período de sesiones |
Roma, 27 de septiembre – 1º de octubre de 2004 |
Evaluación independiente de la descentralización de la FAO |
1.1 Antecedentes y enfoque de la evaluación
1.2 Descentralización: los cambios principales
4. NECESIDADES DE APOYO AL DESARROLLO DE LOS PAÍSES Y RESPUESTA DE LA FAO
4.1 Necesidades de los países en materia de apoyo al desarrollo
4.2 Ejecución descentralizada del Programa de Campo en respuesta a las necesidades de los Miembros
4.3 Asociaciones con la comunidad internacional en los países
4.4 Labor normativa en los países y las regiones y función de las Conferencias Regionales5. RECURSOS Y MODALIDADES PARA LA PRESENCIA DE LA FAO EN LOS PAÍSES
5.1 Disminución de los recursos y adaptación de la capacidad de las oficinas en los países a las necesidades
5.2 Modalidades de presencia en los países
5.3 Aumento de los recursos para las oficinas en los países
5.4 FAOR/funcionarios técnicos destacados
5.5 Locales de oficina para los FAOR
5.6 Presencia de la FAO en los países afectados por situaciones de urgencia
6.1 Estructura actual de las funciones y servicios en las regiones
6.2 Funciones de las Direcciones de Asistencia para las Políticas, Inversiones y Operaciones
6.3 Cuestiones relativas al apoyo técnico adecuado a los países
6.4 Incrementar la utilización de los conocimientos especializados locales para la respuesta técnica en las regiones
6.5 Repercusiones para las estructuras regionales
6.6 La Estrategia de comunicación y los oficiales de información en las regiones y las oficinas de enlace
7.1 Las oficinas de enlace en los países (LOBR, LOJA y LOWA)
7.2 Las oficinas de enlace en Ginebra (LOGE) y Nueva York (LONY)
7.3 El refuerzo del funcionamiento de las oficinas de enlace
8.1 Garantía de las competencias fundamentales y del perfil del personal
8.2 Otras medidas de apoyo a los recursos humanos
9.1 Facultades en el plano nacional respecto de la elaboración del Programa de Campo, la utilización del PCT y la aprobación de proyectos
9.2 Apoyo administrativo y de gestión
9.3 Posibilidades de realizar economías trasladando labores de la Sede a otros lugares
9.4 Equilibrio entre los costos y los ahorros derivados de la aplicación de las recomendaciones del equipo de evaluación
ANEXO 1 – MANDATO DE LA EVALUACIÓN
ANEXO 2 – CURRICULUM VITAE RESUMIDO DE LOS MIEMBROS EXTERNOS INDEPENDIENTES DEL EQUIPO DE EVALUACIÓN
| El equipo de evaluación agradece el apoyo de todos los funcionarios de la FAO que, en sus oficinas de todo el mundo y de Roma, le dieron amablemente su tiempo, proporcionándole información y opiniones sinceras sin las que el equipo no hubiera podido terminar su tarea. Gracias especialmente por el análisis y apoyo administrativo a Maria Gattone, Nadine Monnichon, Carlos Tarazona y Heather Young, del Servicio de Evaluación, y por el análisis de sistemas y costos administrativos a Mina Dowlatchahi, Angelica Abrina y Michael Gotthainer, del Servicio del Programa y del Presupuesto. |
Equipo de evaluación
David Sands Smith y
Mary Chinery-Hesse, jefes de equipoConsultores regionales:
Minoli Santaipillai
Adel Aboul Naga
Roberto CabralApoyo del Servicio de Evaluación:
Tullia Aiazzi
John Markie
Rachel Sauvinet-Bedouin
Introducción
1. El fortalecimiento de la descentralización fue un pilar importante del amplio conjunto de reformas iniciadas por el Director General en 1994. El principal propósito de la descentralización fue aumentar la pertinencia y capacidad de la Organización para actuar cerca de los problemas de los Estados Miembros. Se consideró también como una oportunidad para aumentar la utilización de las capacidades nacionales, lograr economías en la ejecución y mejorar el tiempo de respuesta. Diez años más tarde, la administración superior de la FAO y el Comité del Programa del Consejo encargaron la presente evaluación para hacer una valoración independiente y amplia de esa descentralización y proponer recomendaciones que aumentaran los futuros beneficios de la descentralización para los Estados Miembros.
2. La evaluación fue dirigida y realizada externamente por un equipo de cinco consultores independientes, apoyado por tres Miembros del Servicio de Evaluación de la FAO. Se llevó a cabo un amplio programa de visitas que abarcó todas las oficinas regionales, Subregionales y de Enlace, y 16 oficinas en los países. Durante esas visitas, el equipo de evaluación se reunió con los gobiernos a nivel ministerial y con funcionarios superiores, así como con otras organizaciones de las Naciones Unidas y oficinas descentralizadas de la comunidad de donantes, organizaciones no gubernamentales (ONG) y el sector privado. Durante el período de evaluación se celebraron reuniones con funcionarios superiores en la Sede. Gobiernos de países en desarrollo y personal de la FAO en los países, regiones y en la Sede respondieron cuestionarios. Se examinaron también observaciones hechas por los países a los órganos rectores de la FAO y se obtuvo información de otros organismos de las Naciones Unidas sobre su propia descentralización.
3. Basando firmemente su trabajo en el mandato de evaluación, el enfoque adoptado por el grupo ha sido el siguiente:
4. En la sección 1.2 del informe se resumen los cambios que se realizaron en la descentralización, y en el resto del informe se hace un análisis del resultado de esos cambios. Al realizar el análisis y formular sus recomendaciones, el equipo de evaluación fue consciente de que la disminución de los recursos de la FAO, incluidos los extrapresupuestarios, había cambiado mucho tanto los recursos disponibles para la descentralización como algunas de los supuestos en que esa descentralización se basó. El equipo de evaluación fue informado además de que algunos planes originales de la descentralización, entre ellos el establecimiento de otras oficinas subregionales, habían tenido que ser reducidos o cancelados.
Resultados de la evaluación
5. Opiniones de los Estados Miembros y de otras partes interesadas sobre la eficacia de la descentralización: Los países, los donantes y las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas se mostraron favorables a la descentralización. En ese contexto, subrayaron la descentralización de funciones y de autoridad. Las opiniones variaban significativamente según las regiones, y la evaluación indicó que en el Pacífico y las islas del Caribe las expectativas se habían cumplido. También había habido una mejora en los países de Europa central. En otras partes, los gobiernos, los donantes y los Miembros del sistema de las Naciones Unidas manifestaron con frecuencia que no habían apreciado una mayor descentralización de la FAO, ni tampoco sus beneficios.
6. Necesidades de apoyo para el desarrollo de los países: Había diferencias significativas entre regiones y países, según los niveles de desarrollo, en el tipo de asistencia solicitado pero existía una amplia demanda de apoyo de la FAO en una fase preliminar, para elaborar y promover políticas y estrategias nacionales. El comercio era un aspecto de gran interés. Los países deseaban recurrir a la FAO para recibir opiniones informadas e imparciales en un mundo rápidamente cambiante y cada vez más globalizado. Al propio tiempo, los ministerios de agricultura seguían acudiendo a la FAO para obtener una amplia variedad de apoyo técnico. El acento dado a la respuesta actual de la FAO no reflejaba debidamente las demandas de los países, especialmente en cuanto a la capacidad para proporcionar análisis estratégicos de amplia base y abordar cuestiones preliminares (políticas, institucionales) en determinados subsectores.
7. La respuesta de la FAO a los países por medio de estructuras descentralizadas demuestra cierta convergencia con los objetivos del Marco Estratégico de la Organización y con los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM). La distribución de los recursos muestra también cierta correlación con la atención que debe prestarse a los países menos adelantados, incluidos los de África, y al volumen de la población dependiente de la agricultura. Sin embargo, la evaluación llegó a la conclusión de que debía reforzarse la proporcionalidad de la respuesta a la inseguridad alimentaria y la pobreza, especialmente en los países de grandes poblaciones expuestas a la inseguridad alimentaria en el sector agrícola, entre ellos la India y China.
8. La evaluación llegó también a la conclusión de que era importante para la FAO aclarar sus prioridades en cada país. La evolución recomienda que esto se haga en forma de marcos de prioridad nacionales que se elaborarían bajo la responsabilidad de los representantes de la FAO (FAOR), en estrecha consulta con los gobiernos interesados y con el apoyo del personal de las oficinas regionales. Esos marcos se examinarían a fondo en las oficinas regionales y la Sede. La evaluación estimó que los marcos de prioridad de los países serían muy bien acogidos por los gobiernos y por otras organizaciones de las Naciones Unidas y por los donantes, deseosos de concertar asociaciones con la FAO (Recomendación 1).
9. Asociaciones con la comunidad internacional a nivel de los países: La evaluación estimó que la FAO estaba cooperando muy estrechamente con los equipos de las Naciones Unidas en los países, pero la falta de autoridad delegada en los FAOR para el Programa de Cooperación Técnica (PCT) y para aceptar pequeñas cantidades de fondos de donantes disminuía las posibilidades de asociación. Se recomendó una colaboración más estrecha con organizaciones como el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), y en particular con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) (Recomendación 2).
10. Labor normativa regional: Se estimó que en todas las regiones era esencial la labor normativa sobre problemas comunes de grupos de países, y de particular interés para los países de ingresos medianos. El trabajo en la línea divisoria entre el apoyo normativo y el técnico, en materias como la evaluación de la seguridad alimentaria o el desarrollo del comercio subregional, se aplica a menudo especialmente en los países menos adelantados. La evaluación llegó a la conclusión de que era esencial una firme vinculación entre la labor normativa global y las necesidades normativas específicas de los distintos países, grupos de países y regiones. Sin embargo, las disposiciones actuales no lo logran plenamente, a causa de un sistema insuficientemente interactivo para el análisis consolidado de las necesidades regionales de trabajo normativa y a la necesidad de vínculos más fuertes entre las oficinas descentralizadas y la Sede en la planificación y ejecución de las actividades normativas. Se recomienda que, con el impulso de los representantes regionales y de las Conferencias Regionales, se introduzca la labor normativa regional en el Plan a Plazo Medio (PPM) de la Organización y que esto integre el trabajo del personal de la Sede y del personal de las regiones (Recomendación 3).
11. Se recomendó también que las Conferencias Regionales se proyectaran de forma flexible en cuanto a su formato y contenido, a fin de atender las necesidades de la región, y que su voz se institucionalizara en los procesos de planificación y preparación de presupuestos de la Organización, en particular con respecto a las actividades en la región (Recomendación 4).
12. Presencia en las oficinas de los países: La evaluación estimó que las modalidades de cobertura de los países no se habían ajustado a las necesidades y los recursos disponibles, y que ello había limitado la eficacia de la FAO. El número y la duración de las vacantes en los puestos de FAOR era uno de los aspectos más evidentes y perjudiciales de las deficiencias presupuestarias. La evaluación estima que, para responder eficazmente, hacen falta ciertos ajustes en la cobertura de las representaciones de la FAO, a fin de hacer que se preste la debida atención a los países pobres en donde la agricultura es de gran importancia y hay un gran volumen de población subnutrida. Hay que prestar atención también a los países de grandes necesidades de asistencia que tienen actualmente una cobertura escasa o inexistente, en particular el grupo de países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI). Al mismo tiempo, hay algunos países de reducida población subnutrida, en donde la agricultura desempeña un papel menos dominante y responder a las necesidades no exige la misma presencia. Para esos países son convenientes medios más adecuados de cobertura, incluida la acreditación múltiple, con visitas frecuentes (Recomendación 5).
13. La evaluación examinó e hizo propuestas sobre una serie de opciones de aumento de recursos de las oficinas de la FAO en los países. Entre ellas están compartir recursos con el Programa de Campo, utilizar voluntarios y cesiones de funcionarios, y emplear expertos locales en los grupos asesores en los países (Recomendación 5).
14. Se examinó el nuevo plan de FAOR/Oficiales técnicos destacados (FAOR/OTD) y se estimó que la disciplina técnica de los FAOR/OTD podía no ser prioritaria para el país en que estaban destinados. Además, se estimó que el tiempo que pueden dedicar a sus tareas técnicas fuera del país en que estaban en comisión de servicios era mínimo. Aunque el costo de los FAOR/OTD sigue corriendo a cargo de las direcciones técnicas de donde proceden, una parte considerable de su tiempo se dedica a sus tareas como FAOR. Por ello, la evaluación recomienda que se suspenda el plan FAOR/OTD en su forma actual. Sin embargo, se incorporaron elementos del enfoque FAOR/OTD a otras propuestas del equipo de evaluación para reforzar la respuesta a nivel de los países (Recomendación 6).
15. Presencia de la FAO en países afectados por emergencias: La evaluación estimó que en algunos países había conflictos de autoridad entre los FAOR y los coordinadores de emergencia empleados por la Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación (TCE), que es la titular de la asignación presupuestaria de los fondos. Había también divergencias entre las estrategias de emergencia y rehabilitación, y los programas de desarrollo (las primeras a cargo de la Dirección y sus coordinadores de emergencia y la segunda a cargo de los FAOR apoyados en distintos grados por equipos de las oficinas regionales y subregionales). Para emergencias complejas, la Organización debía crear un cuadro de FAOR/Coordinadores de emergencia superiores que se turnaran sin demora para sustituir a los FAOR cuando se produjeran importantes emergencias complejas. En los casos en que se contara con el necesario apoyo operacional sobre el terreno, se le debería asignar la administración presupuestaria. En otras situaciones de emergencia la distribución de tareas debería tratarse caso por caso. La financiación con cargo al presupuesto ordinario de la esencial continuación de las funciones centrales de la Dirección debería aumentarse mediante ajustes en el capítulo 3 (Recomendación 7).
16. Servicios técnicos a los países y función de las oficinas regionales: La evaluación estimó que el nivel general de satisfacción de los FAOR y de los gobiernos con los servicios técnicos era razonable en el Asia sudoriental, China, Sudamérica y el Caribe. El Pacífico Sur era un caso especial, ya que no hay FAOR, pero el equipo visitante estimó que los servicios eran satisfactorios. En África, la insatisfacción con los servicios técnicos de la FAO era grande, incluso en países muy próximos a oficinas regionales o Subregionales. Las manifestaciones de los FAOR, en el sentido de que no recibían los servicios técnicos que necesitaban y la presencia del personal regional era muy escasa, fueron muy firmes. Había también una satisfacción limitada en el Asia central y, en menor medida, en Centroamérica. La mayoría de los países de la CEI, especialmente los del Asia central, recibían una atención limitada y tampoco tenían FAOR. Se estimó que había una concentración de visitas de las oficinas regionales/Subregionales a los países en un número limitado de éstos. Los FAOR y los países tenían una voz relativamente débil en la determinación de la prestación de servicios técnicos por el personal técnico regional, y la evaluación llegó a la conclusión de que el apoyo directo a los países prestado al margen del Programa de Campo se orientaba más por la oferta que por la demanda.
17. Con la demanda de más trabajo preliminar (estratégico, institucional) de la FAO, había una necesidad de personal técnico regional que pudiera ofrecer una perspectiva estrategia general de su subsector o sector y reconocer cuándo había necesidad de recurrir a disciplinas técnicas más especializadas.
18. Había que utilizar más plenamente a los representantes regionales y subregionales para apoyar a los países y elaborar un programa de la FAO que respondiera a las necesidades de la región. La unidad, pertinencia y eficacia de los programas de la FAO en su conjunto se beneficiaría de una integración más estrecha en la Organización.
19. La evaluación llegó a la conclusión de que, en cuanto al apoyo técnico, la utilización de los recursos disponibles era inferior a la óptima y las disposiciones actuales para facilitar personal técnico a las regiones presentaban diversos problemas importantes, entre ellos:
20. La recomendación 8 propone soluciones para esos problemas, entre ellas la de que los puestos de las regiones que se necesiten para una labor normativa basada estrictamente en la Sede, como la prestación de servicios a órganos de pesca, debían considerarse puestos de personal técnico destacado que trabajara estrictamente bajo la dirección de sus dependencias técnicas. Los recursos presupuestarios para todo el personal técnico restante de las regiones (la gran mayoría) debían transferirse de los programas basados en la Sede de la Organización a los programas regionales. Esto permitiría planificar sobre la base de un análisis general de las necesidades de la región y en relación con la labor normativa global. Sin embargo, el cambio tendría también efectos potencialmente indeseables, entre ellos un menor sentido de compromiso de las dependencias técnicas de la Sede con el personal regional y los programas regionales. Entre las medidas para contrarrestarlo estaría una firme participación de la Sede en el trabajo regional normativo y de apoyo técnico, y su responsabilidad por el apoyo técnico a la calidad del trabajo del personal regional. Se debería reforzar los contactos oficiales y oficiosos entre los funcionarios técnicos de las regiones y las dependencias pertinentes de la Sede, y adoptar otras medidas complementarias (Recomendación 9).
21. Para mejorar la capacidad de respuesta a la demanda, deberían elaborarse programas de trabajo anual de apoyo técnico para el personal técnico, sobre la base de las solicitudes de los FAOR de acuerdo con los marcos de prioridad de los países. Debería introducirse también el seguimiento de las solicitudes de los FAOR por persona-día de insumo, disciplina técnica/normativa y funcionario profesional, y ensayar las posibilidades de reforzar los mecanismos del mercado interno (Recomendación 10).
22. Utilización de expertos nacionales y regionales: Ha habido un aumento en la utilización de expertos tanto nacionales como de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) procedentes de las regiones. Sin embargo, las disposiciones actuales para su utilización se ven limitadas por que cada misión es una consultoría independiente y por la limitada flexibilidad de los acuerdos de CTPD y Sur-Sur. La evaluación llegó a la conclusión de que era necesario utilizar los expertos nacionales y regionales mediante contratos marco (retainer). Ello debería incluir también acuerdos suficientemente flexibles adaptados a los distintos países de ingresos medios que quisieran proporcionar expertos en calidad de donantes (Recomendaciones 14 y 15).
23. Uno de los factores en la facilidad y amplitud de los servicios técnicos que reciben los países es la situación geográfica de la oficina desde el punto de vista de su posición central en la zona y, lo que es más importante, de las mejores conexiones aéreas posibles. Se recomienda establecer grupos técnicos en los centros de comunicaciones aéreas, mediante la redefinición de los puestos regionales existentes. El personal de los grupos técnicos sería una fuente flexible de referencia y apoyo para los FAOR y estaría especializado en el número de países más limitado a los que prestaría sus servicios (Recomendación 12). Para mejorar también la cantidad y capacidad de respuesta inmediata del apoyo de personal técnico a los países, la evaluación ha llegado a la conclusión de que deberían destinarse a viajes recursos considerablemente mayores (Recomendación 13).
24. Ajustes flexibles para mejorar los servicios en las distintas regiones: En África, dada la reducción de personal en Accra y Harare, se recomienda establecer dos grupos técnicos para que presten servicios, respectivamente, en el África central y oriental anglófona y en el África occidental francófona. En Asia se propone que un grupo de expertos con contratos marco preste asistencia para atender mejor las necesidades del Asia meridional. En América Latina se propone que se considere la creación de un grupo técnico para Centroamérica y el Caribe de habla española y francesa. Para la CEI se proponen dos grupos técnicos con tareas de acreditación múltiple como FAOR, a los que prestaría toda clase de servicios, desde el punto de vista técnico, la Oficina Regional Europea.
25. El equipo de evaluación examinó las oficinas de enlace de Bruselas, Ginebra, Nueva York, Tokio y Washington. Se estimó que su funcionamiento era en general satisfactorio. Se hacen algunas sugerencias para reforzar aspectos de sus funciones de información y enlace con los donantes, y para reforzar la prestación de asistencia técnica a países en desarrollo por las oficinas de Ginebra y Bruselas, especialmente en lo que se refiere al comercio.
26. Competencia del personal: La capacidad de la FAO para prestar servicios a sus Estados Miembros mediante sus estructuras descentralizadas depende mucho de la armonización entre los perfiles del personal y las capacidades y necesidades. Se encontró personal muy competente en las oficinas regionales, a todos los niveles, y algunos FAOR excelentes desde el punto de vista de la competencia necesaria y de su calidad general. Sin embargo, el equipo de evaluación llegó a la conclusión de que había una minoría significativa de personal descentralizado de todas las categorías que carecía de la necesaria competencia o calidad, o de ambas. Se percató de ello por los comentarios de otros miembros de la comunidad internacional, las respuestas al cuestionario de personal de la FAO, y las limitadas observaciones que pudo hacer por sí mismo. Cuando funcionarios sin la competencia o el rendimiento necesarios ocupan posiciones directivas, se reduce la eficacia del personal subordinado y se socava la moral, impidiendo a la FAO una prestación eficaz de servicios. La evaluación llegó a la conclusión de que el problema había sido importante en la disminución de la eficacia de la descentralización de 1994-95 (Recomendación 17).
27. Apoyo a las políticas de recursos humanos: Por ello se hacen recomendaciones para aumentar la competencia, entre ellas la introducción de un proceso de selección abierto y competitivo para FAOR y personal regional superior, y el refuerzo de la evaluación, rotación y capacitación del personal. Se propone también mejorar el equilibrio entre hombres y mujeres en las oficinas descentralizadas. Una mayor flexibilidad de la FAO en su respuesta descentralizada necesitará capacidad para ajustar periódicamente los perfiles y competencias del personal. Esos cambios requerirán cambios del reglamento del personal de la FAO, así como medidas de la FAO a nivel del régimen común, juntamente con las organizaciones afines (Recomendación 18).
28. El Programa de Cooperación Técnica de la FAO (PCT) y la autoridad de los FAOR para aceptar fondos de donantes: Aunque las demoras han sido un problema, la evaluación consideró que el PCT era importante para dar una rápida respuesta a los gobiernos. Sin embargo, podría utilizarse mucho más estratégica y eficazmente por los FAOR en el contexto de la descentralización, para: i) proporcionar fondos de asociación y de efecto multiplicador de los donantes; ii) proporcionar apoyo técnico ad-hoc a cargo de personal técnico y consultores de la FAO a los Representantes; y iii) proporcionar ayuda del PCT para prefinanciar la formulación de proyectos, etc. (Recomendación 19). La evaluación estimó también que había un problema por el hecho de que, en general, los FAOR no podían aceptar directamente ni siquiera pequeñas cantidades de fondos de donantes dentro del marco de prioridad convenido del país, aunque había habido excepciones en casos de emergencia (Recomendación 20).
29. Delegación de autoridad administrativa: Se consideró que la falta de delegación administrativa de la FAO, especialmente en sus representantes, era un aspecto en que la FAO era fuertemente criticada por los países, otras organizaciones, los propios representantes y los funcionarios técnicos. La evaluación llegó a la conclusión de que aunque la FAO podía no ser mucho que los restantes organismos especializados, era lenta y burocrática en su adopción de decisiones directivas, administrativas y financieras. Para que la Organización pueda responder adecuadamente a las necesidades de sus Miembros, debe actuar más como los fondos y programas de las Naciones Unidas, en comparación con las cuales los gobiernos y donantes la juzgan.
30. Se recomienda también que se diferencien los niveles de autoridad de las oficinas de los FAOR, en función de los niveles de capacidad del personal y la infraestructura y de las necesidades del país (Recomendación 21). Después de una evaluación para determinar la diferenciación, se hacen propuestas para hacer transferencias importantes de autoridad a los FAOR y competencias para tramitar transacciones a las dependencias de apoyo a la gestión regionales. Estas dependencias prestan servicios a los fondos extrapresupuestarios administrados por los FAOR, y la evaluación recomienda que los servicios del Programa Ordinario de los FAOR sean prestados también por ellas, consiguiendo ahorros mediante la transferencia de esa función desde la Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas de la Sede (OCD). A este respecto, es esencial un ambiente de control, basado en una mejor comprensión de la naturaleza del riesgo y de las implicaciones en los efectos y la eficiencia en función de los costos de las medidas de control. Aun conservando la separación de funciones, el equilibrio de las medidas de control debe lograrse más a posteriori, y basarse en el análisis de riesgos, haciendo que las personas sean claramente responsables (Recomendación 22).
Conclusiones generales: Fortalecimiento y ampliación de la unidad y la coherencia de la Organización
31. El equipo de evaluación ha hecho un análisis a fondo y señalado problemas significativos. Esos problemas reducen sustancialmente la eficacia en función de los costos de la plantilla de personal regional y en los países, desde el punto de vista de los beneficios para los Estados Miembros. También menoscaban la unidad de la Organización. De acuerdo con el mandado, se formulan recomendaciones para hacer esos servicios más eficaces. Al hacer esas propuestas, el equipo de evaluación confía en que el presente informe contribuirá al reconocimiento de los problemas y a un debate constructivo sobre la mejor forma de abordarlos. A falta de cambios que, como mínimo, aumenten la competencia del personal, cuando sea necesario; deleguen más autoridad para adoptar decisiones; ajusten los recursos de forma que el personal pueda viajar y trabajar más en los países; y establezcan procesos prioritarios con sentido a nivel de los países... el potencial ulterior de la descentralización existente se verá socavado.
32. La evaluación estimó que los países en desarrollo Miembros de la FAO deseaban equilibrar sus relaciones institucionales internas con la Organización a fin de lograr que se diera igual peso a los problemas específicos de los países y las regiones y a la labor normativa global, muy importante, encabezada por los departamentos técnicos centrales. Al mismo tiempo, la evaluación estimó que había una cultura en la Sede que asumía que las decisiones administrativas y técnicas podían tomarse mejor en Roma que en las regiones y los países interesados. La comunidad de desarrollo internacional en su conjunto (Naciones Unidas y donantes) y los gobiernos de los países en desarrollo sentían la necesidad de una adopción de decisiones descentralizada dentro de una visión, unas políticas y unos objetivos estratégicos unitarios. El equipo de evaluación estimó que los objetivos de la descentralización se habían alcanzado de forma insuficiente, en gran parte como consecuencia de un desequilibrio en el peso dado en la estructura institucional de la FAO por un lado a las necesidades de los países y regiones y por otro a los programas técnicos y las estructuras administrativas de la Organización.
33. Los representantes regionales debían convertirse en el centro del trabajo de la Organización en las regiones, en el marco de las estrategias convenidas para cada región, y el trabajo regional debía definirse en el PPM aprobado por el Consejo y la Conferencia. Era particularmente importante que el trabajo a nivel de los países se basara en los marcos de prioridad del país, y éstos debían proporcionar un firme apoyo en la elaboración de la estrategia regional. Los representantes regionales debían viajar mucho por la región, escuchar a los Estados Miembros de ésta, seguir a alto nivel los procesos de desarrollo iniciados por el Director General y apoyar a los FAOR y a los equipos técnicos en los asuntos críticos. A fin de reforzar mejor a los FAOR en su trabajo, los representantes regionales debían convertirse en la línea de información de los FAOR y los funcionarios técnicos regionales en cuestiones del programa a nivel de los países y en el trabajo regional. Al mismo tiempo, había que cuidar de que ello no introdujera más estratos de burocracia en la comunicación normal. Ésta debería ser la actual, es decir, entre las partes más interesadas, y los FAOR y los funcionarios técnicos debían tratar directamente con las dependencias de la Sede y las regiones, cuando fuera necesario.
34. Además, la Organización debía interrelacionarse más, con mayor contacto cara a cara cuando fuera posible. Un costo del éxito de la descentralización será un aumento de las reuniones e intercambios dentro de las regiones, entre éstas y con la Sede. Todos los demás organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas dedican a ello una proporción de sus recursos considerablemente superior a la de la FAO.
35. Para que esos cambios institucionales logren sus objetivos de mayor unidad, mayor idoneidad y mayores efectos, el establecimiento de un nuevo equilibrio exigirá prestar tiempo y atención considerables a los problemas de las regiones y los países, a nivel superior de la Organización. Sin ello, incluso con comunicaciones modernas y una participación más plena de los representantes regionales en las reuniones directivas de la FAO, los representantes regionales seguirán teniendo una posición débil frente a los subdirectores generales de la Sede, y existirá también el riesgo de que tengan una supervisión y orientación insuficientes. Para el Director General, que tiene a cargo la totalidad del trabajo de la FAO, resulta difícil tratar esos asuntos a diario, pero es esencial que reciban atención continua a un nivel muy alto dentro de la Organización. Por ello se propone que, sin diluir en modo alguno la línea directa de rendición de cuentas entre los representantes regionales y el Director General, éste designe al Director General Adjunto para que se ocupe en su nombre de cuestiones regionales y de países, más detalladas. Las políticas y la gestión general de los nombramientos y destinos de los FAOR deberían seguir siendo administradas por una dependencia de la oficina del Director General.
36. La evaluación se fijó la tarea de formular propuestas que pudieran ejecutarse con los recursos existentes e hizo estimaciones provisionales, y halló unos 15 millones de dólares EE.UU. por bienio que podrían destinarse a sufragar los cambios propuestos. Dicho esto, y aunque había importantes puntos débiles que era necesario superar, el equipo quedó convencido de que, con los cambios recomendados en la evaluación, la acción descentralizada de la FAO al servicio directo de los Estados Miembros merecía muy bien un aumento presupuestario en términos absolutos, sin reducción alguna con los recursos para la labor normativa.
37. En vista de las políticas en curso y de las cuestiones de esa índole que podrían surgir al reforzar más la descentralización, incluidas las relacionadas con el establecimiento de grupos técnicos, la extensión de la acreditación múltiple y otros cambios de las disposiciones para la presencia en los países y el apoyo técnico, tal vez deseen los órganos rectores considerar el establecimiento de un grupo de acción ad hoc para que se ponga en contacto con representantes del Director General en relación con las cuestiones de políticas que surgieran al determinar un plan de ejecución, decidiendo, si procediera, el sometimientos de las cuestiones importantes a los órganos rectores.
38. En virtud de su Constitución, la FAO debe servir a sus Miembros mediante su trabajo global y normativo y mediante la prestación de asistencia técnica a los Estados Miembros. Esas funciones se reafirmaron en el Marco Estratégico para la FAO 2000-2015. En el documento titulado “Examen por el Director General de los programas, estructuras y políticas de la Organización” se presentó un conjunto de reformas al Consejo de la FAO en mayo de 1994. La descentralización tuvo el abrumador apoyo de los Miembros y se definió como uno de los “principios rectores” de esa reforma, sirviendo de base a propuestas de cambio para lograr una Organización revitalizada y más eficaz. Con arreglo a los principios rectores “se deberá buscar el mayor grado posible de descentralización de las actividades técnicas a nivel regional, subregional y nacional. […] la Sede de la FAO está demasiado alejada de las poblaciones rurales de Asia, los pequeños estados insulares del Pacífico, los inmensos problemas de los países frágiles de África, y las cuestiones concretas de interés para América Latina y el Caribe, el Cercano Oriente y Europa oriental. Es imprescindible que la Organización siga siendo visible y respondiendo a las necesidades y que se le vea actuar cerca de donde se producen los problemas. Las repercusiones positivas de una política activa de descentralización permitirán utilizar mejor la capacidad nacional, subregional y regional, conseguir economías considerables en las modalidades de aplicación y acortar el tiempo transcurrido entre el momento en que se expresan las necesidades de los Estados Miembros y el momento en que la Organización las satisface.”1.
39. La presente evaluación se realizó a solicitud de la administración superior y de los Comités del Programa y de Finanzas, con la aprobación del Consejo. La evaluación debía hacer una valoración independiente y amplia del aumento de la descentralización. Se realizó 10 años después de la decisión de reforzar institucionalmente la FAO mediante esa mayor descentralización. La finalidad principal de la evaluación se definió en su mandato (véase el anexo 1) del siguiente modo: “sugerir maneras de aumentar los beneficios de la descentralización para los Estados Miembros, al mismo tiempo que se corrige cualquier efecto negativo y se asegura también un aumento de la eficiencia en función de los costos. Así pues, el propósito central de la evaluación será promover los objetivos que encierran los principios rectores anteriormente mencionados, es decir, sin dejar de garantizar la coherencia de la FAO en cuanto organización unitaria, aumentar:
40. Se encargó a la evaluación valorar los puntos fuertes y débiles de la descentralización con respecto a las estructuras de organización, funciones y procedimientos, dando importancia a la determinación de ajustes importantes para satisfacer mejor las necesidades futuras. Era necesario también analizar la validez y eficacia de la estrategia general de descentralización con respecto al medio ambiente global en evolución y las necesidades de los Estados Miembros, destacando los cambios pertinentes en esas necesidades.
41. Entre los factores que debían examinarse al evaluar la idoneidad general y eficacia de la descentralización se encontraban los siguientes:
42. La evaluación fue realizada por un equipo independiente: David Sands Smith y Mary Chinery-Hesse, jefes de equipo; consultores regionales Minoli Santaipillai, Adel Aboul Naga y Roberto Cabral, apoyados por tres Miembros del Servicio de Evaluación de la FAO: John Markie, Rachel Sauvinet-Bedouin y Tullia Aiazzi (véase en el anexo 2 los currículos de los miembros externos del equipo).
43. El trabajo de evaluación comenzó en octubre de 2003, con la preparación en la Sede de documentación de información y debates preliminares. Los miembros del equipo de evaluación examinaron los diversos exámenes internos de la FAO sobre aspectos de la descentralización. Se examinaron también las posiciones de los países, manifestadas en los órganos rectores, sobre aspectos de la descentralización.
44. Se emprendió un extenso programa de visitas a todas las regiones del mundo (se visitaron todas las oficinas regionales y Subregionales y las 15 oficinas de enlace), además de 16 oficinas en los países2, de diferentes categorías de representación. Trabajando con listas de comprobación estructuradas, en las visitas a los países se consultó con los gobiernos en los ministerios encargados de la agricultura y en los que se ocupaban de las finanzas y la planificación. En la mayoría de los países visitados (el 55 por ciento) se recogieron opiniones a nivel ministerial o de secretaría permanente. Además, durante las visitas a los países se celebraron consultas con las Naciones Unidas y otros organismos internacionales y con representantes de la sociedad civil y del sector empresarial. El equipo de evaluación fue observador en dos Conferencias Regionales de la FAO3. Al mismo tiempo, gobiernos de países en desarrollo, FAOR, personal profesional de las oficinas regionales y Subregionales y personal técnico superior de la Sede respondieron cuestionarios. Se celebró otra serie de reuniones con direcciones de la Sede a principios de junio de 2004. Las disposiciones institucionales y el rendimiento de la FAO se contrastaron sistemáticamente con los de otros organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas durante las visitas a los países, mediante visitas a sus sedes y cuestionarios4.
45. Desde el principio, el equipo de evaluación consideró que debía darse importancia primordial a asegurar un servicio óptimo de la FAO a los países en desarrollo y al lugar que en ello debía ocupar la descentralización. Por eso consultó a fondo con esos países sobre sus expectativas y su grado de satisfacción en relación con ambos aspectos.
46. El equipo de evaluación se convenció también de que el único camino realista era formular sus recomendaciones sobre la base de un presupuesto de crecimiento nulo (en términos reales), sin implicaciones de una transferencia neta de recursos entre la labor normativa y las diversas formas de asistencia directa a los Estados Miembros. Fue muy consciente de que no había emprendido una evaluación comparable de la labor normativa realizada en la Sede de la FAO, ni había formulado propuestas de transferencia de puestos técnicos de la Sede a las regiones o viceversa. Al mismo tiempo, la evaluación había tenido conciencia de la firme vinculación necesaria entre la labor normativa y la de apoyo directo a los países.
47. Las restricciones de recursos limitan las propuestas que pueden formularse de modo realista y el equipo ha sido muy consciente de que una descentralización eficaz (se subraya el término “eficaz”) está limitada por los recursos. Se señalan esferas para reducciones y ajustes, a fin de financiar las medidas que se estimaron importantes para aumentar la eficacia. Dicho esto, las esferas en donde podrían aprovecharse recursos adicionales resultan también totalmente evidentes por las conclusiones que siguen, y el equipo de evaluación las recomienda a los Estados Miembros cuando examinen los recursos para el bienio 2006-07.
48. A continuación se resumen brevemente los principales cambios que se hicieron a raíz de la mayor descentralización de la FAO acordada en el período extraordinario de sesiones del Consejo en mayo de 1994. En otras secciones del presente informe se evalúa la eficacia de esos cambios. Se destacan en el texto las conclusiones y las principales recomendaciones, con una indicación de su calendario de ejecución, se numeran por separado. En el texto se subrayan otras recomendaciones. Las secciones sustantivas del informe se dividen en los siguientes capítulos principales: 2. Contexto de la descentralización; 3. Eficacia general de la descentralización (opiniones de los Estados Miembros y de otras partes interesadas); 4. Necesidades de apoyo para el desarrollo de los países y respuesta de la FAO; 5. Recursos y modalidades de la presencia de la FAO en los países; 6. Prestación de servicios técnicos en las regiones y función de las oficinas regionales; 7. Función, idoneidad y cobertura de las oficinas de enlace; 8. Los recursos humanos y su gestión; 9. Cuestiones operacionales, de gestión y de organización; 10. Conclusiones generales: refuerzo y profundización de la unidad y la coherencia de organización.
49. Desde su fundación, ha habido cierta descentralización en la FAO. La Conferencia aprobó el establecimiento de una Oficina Regional para Europa (REU) en 1946. Entre 1946 y 1959 se establecieron cuatro oficinas regionales en sus emplazamientos actuales. En el período comprendido entre 1951 y 1974 se crearon tres oficinas de enlace5, así como direcciones conjuntas con las Comisiones Económicas Regionales de las Naciones Unidas. El Consejo inició en 1976 el establecimiento de Representaciones de la FAO, con financiación del Programa Ordinario (anteriormente había habido un sistema de asesores agrícolas superiores, cofinanciados por la FAO y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), pero que en la práctica dependían de los Representantes del PNUD). En los primeros pasos del aumento de la descentralización en el bienio 1994-95 se establecieron cinco oficinas subregionales y dos oficinas de enlace más, y se descentralizó en mayor número personal técnico y funcionarios de políticas. En 1996-98 se transfirieron las operaciones de proyectos a las oficinas regionales y, ulteriormente, a partir de 2000, a los FAOR. En 2001 se nombraron los primeros FAOR/Funcionarios técnicos destacados.
1.2.1 Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas (OCD)
50. Para facilitar la descentralización y apoyar una línea directa de presentación de informes al Director General por todas las oficinas descentralizadas, en 1994 se estableció la OCD, con un director de categoría D-2. Anteriormente, los FAOR habían informado al Director General por conducto de una oficina del entonces llamado Departamento de Desarrollo, y el personal de las oficinas regionales había informado por conducto de sus representantes regionales. La OCD presta apoyo al Director General en la coordinación de las oficinas regionales. Administra el presupuesto de los FAOR y asesora al Director General sobre la contratación y los traslados. Presta servicios administrativos a los FAOR (con exclusión de los recursos extrapresupuestarios). La OCD se encarga también de elaborar las directrices de organización y procedimientos por los que se rigen las relaciones entre las dependencias de la Sede y las oficinas descentralizadas, y de definir las funciones entre ellas.
1.2.2 Fortalecimiento de las cinco oficinas regionales y establecimiento de cinco nuevas oficinas subregionales
51. En la descentralización de 1994-95, el número de oficinas regionales y su ubicación permanecieron inalterados. Además, se establecieron cinco oficinas subregionales en las islas del Pacífico (SAPA); África austral y oriental (SAFR); el Caribe (SLAC); África del Norte (SNEA); y Europa central y oriental (SEUR). Cada oficina subregional está dirigida por un Representante Subregional. Las representaciones de la FAO en los países en que están ubicadas están a cargo también de las oficinas regionales y subregionales (salvo la REU y la SEUR). Desde 2004, el Representante Subregional en Europa central y oriental ha sido también FAOR en los dos países de la CEI con Corresponsales Nacionales.
52. Se esperaba que las oficinas regionales y subregionales se convirtieran en la fuente principal de apoyo a las oficinas en los países y prestaran servicio a los órganos regionales. Se encomendó a las oficinas regionales: i) señalar las zonas prioritarias de acción de la Organización en la respectiva región; ii) seguir y presentar informes sobre los principales acontecimientos regionales y las tendencias de la agricultura; iii) asesorar sobre la labor normativa y de cooperación técnica de la Organización en las regiones respectivas; iv) prestar apoyo técnico de primera línea a los países y el Programa de Campo; v) proporcionar apoyo de gestión y administrativo para la ejecución del programa de campo; y vi) organizar las Conferencias Regionales y las reuniones técnicas de carácter regional.
53. Se vieron reforzadas por la transferencia de expertos de asistencia técnica y políticas y por el establecimiento de dependencias de apoyo a la gestión. Al propio tiempo, se suprimieron las direcciones conjuntas con las comisiones económicas y sociales de las Naciones Unidas se suprimieron. Mientras que el personal técnico de las oficinas regionales había informado anteriormente al representante regional y había participado relativamente poco en el Programa de Campo, ahora debía dedicar al menos el 50 por ciento de su tiempo al apoyo directo a los Estados Miembros. El personal de la oficina regional está organizado en grupos técnicos y en un equipo multidisciplinar en las oficinas subregionales. Esos grupos tienen fines de coordinación, pero cada funcionario informa a su dependencia técnica de Roma.
1.2.3 Oficinas de enlace
54. Para mejorar el enlace con los principales países desarrollados Miembros de la FAO, el número de oficinas de enlace pasó de una (en América del Norte) a tres, con la adición de las oficinas de enlace en el Japón y en Bruselas (Unión Europea y Bélgica). Se mantuvieron las oficinas de enlace con las Naciones Unidas en Nueva York (LONY) y Ginebra (LOGE). Esas oficinas informan a la Oficina del Asesor Especial del Director General (SAD).
1.2.4 Presencia de la FAO en los países
55. El papel de las oficinas de la FAO en los países ha evolucionado desde funciones predominantemente de enlace hasta un papel más central en la realización de las actividades de la Organización. Los FAOR se encargan del funcionamiento de los proyectos desde 2001, y en 2004 se decidió darles cada vez más la dirección oficial en la elaboración del programa de campo. Para lograr economías de personal y aprovechar mejor los expertos nacionales, los puestos de funcionarios internacionales del programa de las oficinas de representación de la FAO se convirtieron en puestos profesionales nacionales.
56. El Consejo decidió en 1976 fijar número de FAOR en un máximo de 78. Por ello se han empleado otros medios para ampliar la cobertura de los países, a fin de atender las solicitudes de nuevos países:
Cuadro 1: Cobertura de países de la FAO (abril de 2004) |
Número |
Países con una representación plena de la FAO (fuera de la Oficina Regional/Subregional) |
74 |
Países en que hay una Oficina Regional o Subregional que se encarga de la representación de la FAO |
9 |
Países con acreditación múltiple |
32 |
Países con un solo Corresponsal Nacional |
8 |
Países con Funcionario técnico destacado/FAOR |
9 |
Total |
132 |
1.2.5 Descentralización de las operaciones del programa de campo
57. Se aplicaron escalonadamente nuevas disposiciones para ejecutar el Programa de Campo, incluida la descentralización, a partir de 1994:
58. En 2003, la participación general de los FAOR en el total de ejecución de programas extrapresupuestarios y PCT (sin incluir el Programa Petróleo por Alimentos del Iraq) fue del 31 por ciento y, juntamente con las subdirecciones de operaciones regionales, esos representantes realizaron otro 13 por ciento de las operaciones de la FAO. Con exclusión del Iraq, el 28 por ciento de las operaciones correspondieron a emergencias en las que los FAOR apoyaron las operaciones dirigidas desde la Sede. El 28 por ciento correspondió a los departamentos técnicos, principalmente en programas interregionales y normativos.
1.2.6 Descentralización de la asistencia para las políticas y de la elaboración del programa de campo
59. En 1995, el personal que se ocupaba de la asistencia para las políticas a los Estados Miembros en la antigua Dirección de Análisis de Políticas se combinó con el encargado de la elaboración del programa de campo del Departamento de Cooperación Técnica, y esta nueva dirección (la Dirección de Asistencia para las Políticas, o TCA) se descentralizó en gran parte a las oficinas regionales y Subregionales.
1.2.7 Mejoramiento de la infraestructura de tecnología de la información (TI) y perfeccionamiento del sistema
60. Como parte de las reformas de 1994, se ha dado prioridad al mejoramiento de la TI y los sistemas administrativos y contables asociados de la Organización, incluidos en el apoyo a una descentralización eficaz. Se implantó progresivamente el sistema Oracle para sustituir a los anteriores sistemas de finanzas, planificación y gestión de personal. La infraestructura de comunicación se ha mejorado considerablemente. Se ha dado a todas las oficinas regionales acceso al Oracle y todas las representaciones de la FAO tienen un acceso a Internet que, en la mayoría de los casos, es de calidad razonable. Con la puesta en práctica de la red de amplio alcance (WAN), un gran número de representaciones de la FAO tienen también acceso a la Intranet de la Organización. La Red de información sobre las oficinas en los países (COIN) proporciona acceso directo a la información de esa índole. El nuevo Sistema de Contabilidad sobre el Terreno (FAS) y la ofimática han traído cambios importantes en las comunicaciones y la gestión general de la presentación de informes y rendición de cuentas a nivel de las oficinas en los países. Se está desarrollando también la COIN para facilitar el tratamiento de transacciones.
1.2.8 Procedimientos y sistemas de información para la gestión
61. Durante el período se han revisado considerablemente los procedimientos administrativos, financieros, de personal y relacionados con las adquisiciones, así como los sistemas de información para la gestión. Esto se realiza mediante cierto número de iniciativas, entre ellas el Comité del Programa de Campo y el establecimiento del Grupo de Trabajo Permanente sobre Procedimientos Administrativos y Operativos. Por medio de Internet, las oficinas en los países tienen acceso a un conjunto de servicios en continuo aumento. Se creó el archivo de datos, y hoy esta a disposición de 75 oficinas en los países para acceder a información presupuestaria y financiera básica. Las oficinas pueden acceder también a un sistema de información sobre gestión del Programa de Campo (FPMIS) y a una amplia variedad de herramientas de ayuda para este programa y, cada vez más, para otras aplicaciones. Se está revisando y adaptando el Manual del Programa de Campo. Se han revisado ya algunos de los procedimientos, como los relativos a la responsabilidad de los titulares de los créditos, las operaciones de proyectos y las adquisiciones.
62. El límite para las adquisiciones de los FAOR se aumentó en 1997 de 20 000 a 25 000 dólares EE.UU., el de los representantes subregionales a 50 000 dólares EE.UU. y el de los representantes regionales a 100 000 dólares EE.UU. Los FAOR pueden contratar ahora consultores nacionales por un período de hasta once meses, con cargo a presupuestos de proyectos, mientras que anteriormente el límite era de cuatro meses. Ello ha acelerado la contratación de personal para proyectos.
1.2.9 Transferencias de recursos
63. El cuadro 2 resume los cambios generales de personal y distribución de recursos. Puede verse que el porcentaje de puestos profesionales de la FAO en las oficinas regionales y Subregionales ha pasado del 10 al 17 por ciento del total entre 1994-95 y 2004-05, y que ha habido una disminución correspondiente en la proporción de la Sede, del 80 al 70 por ciento, mientras que en las representaciones de la FAO (incluidos los profesionales nacionales) ha aumentado del 10 al 13 por ciento. El panorama, desde el punto de vista de los recursos financieros, es menos claro, y el aumento de la proporción destinada a las estructuras regionales es menos considerable. Las razones de ello incluyen los costos fijos de los servicios de infraestructura en Roma y el pronunciado aumento de los costos del personal de Roma en comparación con el de las regiones. De hecho, una función de la descentralización ha sido el ahorro de costos de personal de Servicios Generales.
Cuadro 2: Cambios en la distribución del personal y los recursos presupuestarios a raíz de la descentralización | |||||
Ubicación |
Porcentaje del total de puestos profesionales |
Cambio (%) de profesionales en el total de puestos entre 2004-05 y 2006-07 |
Porcentaje del presupuesto | ||
1994-95 |
2004-05 |
1994-95 |
2004-05 | ||
Sede |
80% |
70% |
-15% |
79% |
77% |
Oficinas Regionales, Subregionales y de Enlace |
10% |
17% |
+65% |
12%% |
13% |
FAOR (profesionales internacionales) |
10% |
9% |
-42%% |
9% |
10% |
FAOR (profesionales nacionales) |
0% |
4% |
n.d. |
||
64. A efectos de comparación, cabe señalar que sólo el 43 por ciento del personal de la Organización Mundial de la Salud (OMS) se encuentra en la Sede. Las cifras respectivas de otros organismos especializados importantes son: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), 65 por ciento; Organización Internacional del Trabajo (OIT), 66 por ciento; y Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), 80 por ciento. En el presupuesto de la OMS para 2003, el 40 por ciento correspondió al nivel de los países y el 23 por ciento al nivel regional. El objetivo de la OMS es destinar el 70 por ciento de los recursos a los países y regiones en el bienio 2004-05.
1.2.10 Ahorros resultantes de la descentralización
65. Todos esos cambios se han traducido en una reducción de la duplicación de trabajo y, en particular, en una reducción de los costos de sueldos de Servicios Generales. Los ahorros comunicados por la Organización desde 1994-95 ascienden a 26 millones de dólares EE.UU., distribuidos del siguiente modo:
Cuadro 3: Ahorros como resultado de la descentralización |
Ahorros en millones de dólares EE.UU. por bienio (precios corrientes) |
Sustitución en las oficinas en los países de funcionarios de programas internacionales por funcionarios de programas nacionales |
12 |
Descentralización de funciones técnicas, de políticas y de operaciones a nivel regional/subregional |
4 |
Descentralización de las operaciones del programa de campo |
10 |
Total |
26 |
Fuente: Servicio del Programa y del Presupuesto de la FAO.
66. La descentralización se ha de examinar en el contexto de la evolución mundial, incluida la disminución global del promedio anual de asistencia para el desarrollo agrícola, que descendió en dólares EE.UU. constantes (2000) de 19 300 millones en 1985-89 a 10 300 millones en 1995-99 (véase el Gráfico 1). También se han registrado cambios importantes en las políticas y prioridades de los países en desarrollo en relación con la asistencia para el desarrollo, así como en la manera en que los donantes prestan asistencia. A nivel mundial, los ODM atrajeron la atención de la comunidad internacional, pero no ha observado un aumento significativo de la asistencia total para el desarrollo. Muchos países en desarrollo han elaborado documentos de lucha contra la pobreza (DELP) y, en el caso de los países africanos, programas sujetos a un examen colegiado en el marco de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD). Los países en desarrollo también están prestando mucha atención a las cuestiones de ámbito mundial, en particular las relativas al comercio internacional.
Gráfico 1. Asistencia externa para la agricultura en los países en desarrollo (miles de millones de dólares EE.UU. constantes de 2000)
67. En el seno de las Naciones Unidas, se han adoptado medidas para aumentar la coherencia y la colaboración entre sus programas y organismos especializados, así como con las instituciones de Bretton Woods. Las instituciones financieras internacionales (IFI) y regionales y los donantes nacionales en general se están descentralizando más hacia el ámbito nacional. También están colaborando más entre sí, así como con los gobiernos de los países en desarrollo y la sociedad civil (incluidas las ONG) y con el sector privado. Estos organismos prestan cada vez más la asistencia de manera conjunta, por medio de programas sectoriales globales y apoyo presupuestario vinculado a los programas nacionales de lucha contra la pobreza. Coincidiendo con estas novedades, se han registrado acontecimientos que han dado lugar a un aumento de la necesidad de asistencia de urgencia, que con 5500 millones de dólares EE.UU. al año representa el 10% de la asistencia oficial para el desarrollo y se ha duplicado en valor real en comparación con el decenio anterior.
68. Este contexto en evolución presenta nuevos retos para la FAO a la hora de dar respuesta apropiada a las necesidades de carácter nacional y regional y de trabajar en asociación con otros. También es un contexto en el que la presencia de la Organización en los ámbitos regional y nacional adquiere mayor importancia.
Gráfico 2. Disminución del presupuesto del Programa Ordinario de la FAO (millones de dólares EE.UU.)
69. La descentralización de 1994-95 se llevó a cabo en un contexto de reducción de los recursos de la FAO. Entre los bienios de 1994-95 y 2004-05, el Presupuesto Ordinario de la FAO en dólares EE.UU. constantes de 1994-95 se redujo de 673 millones a 541 millones. Esto ha tenido a la larga repercusiones importantes para la eficacia de la descentralización en cuanto a la capacidad de respuesta a los Miembros.
70. También se registró una disminución significativa de los recursos extrapresupuestarios para los programas de desarrollo sobre el terreno (por desgracia con un aumento de las actividades de urgencia). Si se excluye el Programa Petróleo por Alimentos en el Iraq, el volumen de los gastos extrapresupuestarios (expresados en dólares EE.UU. corrientes) en 1992 fue de 343 millones de dólares al año, 22 millones de los cuales se destinaron a operaciones de urgencia y 152 millones se recibieron del PNUD. Luego los gastos extrapresupuestarios descendieron a la escasa cuantía de 224 millones de dólares EE.UU. al año en 1996, debido en gran medida a la decisión del PNUD de retirarse de la ejecución de los organismos de las Naciones Unidas. Así pues, la financiación del PNUD se redujo de 152 millones de dólares EE.UU. en 1992 a sólo 12 millones de dólares en 2003. Al mismo tiempo ha aumentado la financiación del Programa de cooperación con los gobiernos, de manera que, junto con la financiación con cargo a fondos fiduciarios unilaterales, pasó de 169 millones de dólares EE.UU. en 1992 a 258 millones de dólares en 2000, nivel que más o menos se ha estabilizado, pero con una proporción mayor de los recursos para la labor normativa llevada a cabo en la Sede. La financiación extrapresupuestaria de urgencia, excluido el Programa Petróleo por Alimentos, se elevó de un nivel comprendido entre 12 millones y 22 millones de dólares EE.UU. (alrededor del cual fluctuó en el período de 1992 a 1999) hasta alcanzar los 65 millones de dólares EE.UU. en 2003. En el Gráfico 3 se resumen estas tendencias.
Gráfico 3. Financiación extrapresupuestaria de los programas de la FAO (excluido el Programa Petróleo por Alimentos en el Iraq)
71. Por consiguiente, en el momento de decidir la descentralización los planteamientos se vieron muy influidos por el pasado reciente, en el que había habido un Programa de Campo financiado con un volumen elevado de recursos extrapresupuestarios y las funciones tanto del personal técnico del Programa Ordinario como del PCT eran menos destacadas que ahora para garantizar apoyo técnico a los países.
72. Al extraer sus conclusiones, el equipo de evaluación ha sido consciente de que, con independencia del volumen de recursos de la FAO, no es posible satisfacer todas las expectativas. El equipo también ha tenido presente que los recortes sucesivos del presupuesto han limitado gravemente la realización efectiva de la descentralización. Hay que tener en cuenta asimismo que estos recortes a lo largo de todo el proceso de descentralización limitaron la capacidad de las Representaciones de la FAO y otras oficinas descentralizadas, con la supresión de puestos y la disponibilidad de menos fondos para sus actividades. Se informó además al equipo de evaluación de que los planes originales de la descentralización, incluido el establecimiento de nuevas oficinas subregionales, se habían reducido o cancelado como consecuencia de las limitaciones presupuestarias.
73. Se comprobó que tanto los países como los donantes y los organismos de las Naciones Unidas eran favorables a la descentralización. En este sentido, insistieron en la descentralización de funciones y facultades, y no primordialmente de personal. Hubo acuerdo general sobre los objetivos establecidos para el proceso de descentralización de 1994-95, es decir, garantizar a la FAO:
74. La mayor descentralización satisfacía una necesidad que sentían los países en desarrollo y estaba en consonancia con las opiniones de los países desarrollados sobre la manera de conseguir la máxima eficacia de la Organización. Así pues, recibió pleno apoyo de los órganos rectores y el Director General impulsó el proceso efectivo, con cierta resistencia de las direcciones administrativas y técnicas de la Sede. La descentralización de las operaciones de campo, en primer lugar desde la Sede hacia las regiones y luego desde éstas hacia las Representaciones de la FAO, también encontró alguna resistencia en las dependencias afectadas. Esto, unido a la escasez de recursos, hizo que la descentralización avanzara de manera iterativa y con altibajos, puesto que se adoptaba una decisión y luego se introducían reajustes para garantizar su funcionamiento. Cualquier cambio institucional es perturbador y el equipo de evaluación llegó a la conclusión de que eran pocas las alternativas al avance en este sentido, teniendo en cuenta la necesidad de romper la inercia institucional.
75. El Consejo definió la mayor notoriedad, proximidad y capacidad de respuesta de la FAO y sus servicios para los Estados Miembros como objetivos importantes de la descentralización de 1994-95. Las opiniones globales de los consultados sobre la descentralización de la FAO presentaban variaciones significativas por regiones. El equipo de evaluación observó durante sus visitas a los países que en las islas del Pacífico y el Caribe se había alcanzado este objetivo. Esto era particularmente aplicable al Pacífico. También se registró un aumento de la notoriedad y la capacidad de respuesta en los países más próximos a Hungría en Europa. En otras partes, los gobiernos, los donantes y otros miembros de las Naciones Unidas indicaron con frecuencia que no habían visto pruebas de una mayor descentralización de la FAO o de sus beneficios. Fue desalentador observar que en África, Asia meridional, la CEI y en cierta medida América Central la gran mayoría de los países no habían señalado ningún beneficio de la mayor descentralización del personal, incluidas las oficinas subregionales. Esto se debe considerar en el marco de una disminución del tamaño del Programa de Campo, así como del menor volumen de recursos para viajes del personal de la FAO, que reduce la influencia de la FAO en los países, con independencia de la descentralización como tal.
76. Tanto en el ODM 8 como en el Marco Estratégico de la FAO se reconocen las necesidades especiales de los pequeños Estados insulares. Por consiguiente, fue alentador el hecho de que, en el Pacífico y el Caribe, todos aquellos a quienes se dirigió el equipo de evaluación pusieran de relieve el valor de tener una oficina de la FAO que se ocupaba de su subregión. El valor se derivaba del conocimiento que tenía cada una de las dos oficinas subregionales de los países que estaban a su cargo, tanto del marco sociopolítico global como de las cuestiones específicas que encontraban los sectores agrícola, forestal y pesquero. Este conocimiento había permitido a las oficinas subregionales garantizar que las respuestas de la FAO fueran apropiadas y eficaces. Se opinaba que el hecho de que los representantes subregionales y algunos miembros de los equipos procedieran de las subregiones respectivas confería mayor fortaleza a las oficinas.
77. Si bien había posibilidades considerables de mejora, los Estados Miembros estaban en general satisfechos con los servicios de las oficinas regionales en Asia (excluida la CEI) y en América Latina. En África fueron numerosas las críticas durante las visitas del equipo con respecto a la orientación y la manera de trabajar de la FAO, pero los gobiernos y los donantes indicaron a menudo que consideraban que la FAO era el mejor de los organismos especializados de las Naciones Unidas (en cuanto distintos de los fondos y programas). No parecía ocurrir siempre esto en los países de Asia, donde los ministerios de planificación y finanzas o los donantes y los Coordinadores Residentes de las Naciones Unidas no clasificaban necesariamente a la FAO con un nivel tan alto como el de otros organismos especializados de las Naciones Unidas. En Europa había malestar por la cobertura de los países de la CEI.
78. Los gobiernos nacionales y todos los demás asociados en el desarrollo consultados por el equipo de evaluación insistieron en la necesidad de una descentralización más profunda de la FAO, especialmente en cuanto a la transferencia de la adopción de decisiones, a fin de afrontar los retos de un mundo en evolución y más globalizado en el que se estaban convirtiendo en norma tanto la descentralización como la interconectividad. Opinaban que la FAO debía ajustarse a los cambios de otros en la comunidad internacional y a nivel nacional. En particular, la mayoría pedían una capacidad técnica que respondiera mejor en el servicio a los países y que:
79. La comunidad internacional y los gobiernos de varios países expresaron la opinión de que la FAO necesitaba mayor proporcionalidad en su utilización de los recursos descentralizados en relación con las necesidades y las posibilidades de los países (con inclusión de la atención del personal de apoyo técnico regional, la capacidad de las oficinas nacionales y el uso del PCT).
80. La administración superior ha subrayado acertadamente que la descentralización debe reforzar la unidad de objetivos de la Organización en lugar de reducirla, así como la necesidad de mantener normas financieras y administrativas y reducir al mínimo el riesgo de abusos. En su respuesta a los cuestionarios, la mayoría de los funcionarios técnicos superiores de la Sede de la FAO encuestados opinaron que había una pérdida de eficacia debida a la descentralización. También se indicó al equipo de evaluación, sobre todo por parte de algunos de los consultados en la Sede, que había un peligro de falta de realismo en la promoción de la descentralización, en particular: a) la mayor descentralización ha reducido la eficacia de la ejecución; b) no es posible tener en las oficinas descentralizadas el mismo nivel y motivación globales del personal que en la Sede, debido a una serie de factores, en particular que el personal no puede ser suficientemente experto en todos los sectores; c) los costos de garantizar niveles aceptables de riesgo de abusos o la ignorancia sobre los procedimientos son inaceptablemente altos fuera del entorno de la Sede; d) la descentralización ha tenido un efecto negativo en la FAO, con un número crítico de funcionarios de disciplinas técnicas esenciales dedicados a labor normativa (casi el 40por ciento de los funcionarios superiores de la Sede que respondieron a los cuestionarios opinaron que esto era un problema); y e) el sistema común de normas sobre el empleo del personal de las Naciones Unidas no permite efectuar reajustes flexibles en el personal esencial para la reestructuración institucional.
81. En la evaluación se han examinado estas cuestiones y la medida en que cada una de ellas representaba un riesgo justificado a la hora de aumentar ulteriormente la eficacia de la descentralización. En las secciones siguientes del informe se abordan estas cuestiones.
__________________________
1 CL 106/2, párr. 24, y resumen, párr. VI, e).
2 Burkina Faso, Etiopía, Kenya, Lesotho, Malí, Togo, China, India, Laos, Jordania, Líbano, Siria, Kirguistán, Turquía, Brasil y Nicaragua.
3 América Latina y el Caribe, y Cercano Oriente.
4 La OIT, la ONUDI y la OMS respondieron cuestionarios. La UNESCO, el PNUD y el PMA facilitaron información por escrito sobre diversos aspectos.
5 Oficina de Enlace con las Naciones Unidas (Nueva York - LONA), Oficina de Enlace para América del Norte (Washington - LOWA) y Oficina de Enlace con las Naciones Unidas (Ginebra - LOGE).
6 El PNUD representa a la FAO en 17 países y contribuye a la representación de la FAO en otros seis de los ocho en que la FAO tiene un funcionario nacional y dos con acreditación múltiple.
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