ANEXO 1 – MANDATO DE LA EVALUACIÓN

I. INTRODUCCIÓN

1) En el documento titulado “Examen por el Director General de los programas, estructuras y políticas de la Organización”, de mayo de 1994, se presentó al Consejo de la FAO un conjunto amplio de reformas. La descentralización se definió como uno de los “principios rectores”de dicha reforma, y objetivo común a muchas de las propuestas de cambio formuladas con vistas a revitalizar la Organización y aumentar su eficacia. El objetivo de dicho principio rector era el siguiente: “Se deberá buscar el mayor grado posible de descentralización de las actividades técnicas a nivel regional, subregional y nacional. […] la Sede de la FAO está demasiado alejada de las poblaciones rurales de Asia, los pequeños estados insulares del Pacífico, los inmensos problemas de los países frágiles de África, y las cuestiones concretas de interés para América Latina y el Caribe, el Cercano Oriente y Europa oriental. Es imprescindible que la Organización siga siendo visible y respondiendo a las necesidades y que se le vea actuar cerca de donde se producen los problemas. Las repercusiones positivas de una política activa de descentralización permitirán utilizar mejor la capacidad nacional, subregional y regional, conseguir economías considerables en las modalidades de aplicación y acortar el tiempo transcurrido entre el momento en que se expresan las necesidades de los Estados Miembros y el momento en que la Organización las satisface”.³²

2) El proceso de aumento de la descentralización se puso en marcha en 1995 y ha venido ajustándose y evolucionando con la experiencia. Algunas de las medidas adoptadas son:

1. en las oficinas regionales:

1. ampliación del personal técnico de las oficinas regionales que prestan servicios a las cinco regiones en desarrollo;

2. el establecimiento y dotación de personal, de subdirecciones de asistencia para las políticas en cada una de las oficinas regionales, que se ocupan también de la elaboración del programa de campo;

3. establecimiento de dependencias de apoyo a la gestión regionales para proporcionar a las oficinas regionales, y para el programa de campo, servicios administrativos y relacionados con los recursos humanos;

2. establecimiento de cinco oficinas subregionales para: África austral y oriental; las islas del Pacífico; Europa central y oriental; el Caribe; y el norte de África;

3. establecimiento de dos oficinas de enlace nuevas, con la UE y Bélgica y en el Japón;
4. aumento del número de países con una oficina de la FAO o un oficial de enlace por medio de diversos acuerdos, como por medio de funcionarios técnicos destacados, corresponsales nacionales y la acreditación múltiple;
5. descentralización de las operaciones de los proyectos de cooperación técnica, primero a las oficinas regionales y posteriormente, en relación con los proyectos nacionales, a los FAOR, con una oficina de coordinación y seguimiento en la Dirección de Operaciones de Campo en Roma (las operaciones de los proyectos de emergencia siguen dirigiéndose desde la Sede);
6. reestructuración de las oficinas de los FAOR mediante la sustitución del personal administrativo y de programas de contratación internacional por personal nacional;
7. establecimiento de la Oficina de Coordinación de las OCD, que coordina las estructuras descentralizadas; y
8. ajuste de los procedimientos y refuerzo de la infraestructura de comunicaciones y tecnología de la información con miras apoyar el proceso de descentralización.

II. PROPÓSITO DE LA EVALUACIÓN

3) La administración superior decidió que, ocho años después de que se adoptara la decisión de proseguir con la descentralización de importantes funciones de la Organización, sería oportuno realizar una evaluación independiente general de los resultados hasta la fecha. La necesidad de dicha evaluación fue subrayada también por los órganos rectores³³, por el Auditor Externo³⁴ y la Dependencia Común de Inspección (DCI).

4) En este contexto, se consideran funciones descentralizadas todas las funciones que se realizan fuera de la Sede de la FAO, en las oficinas regionales, subregionales, nacionales y de enlace. Se examinarán las relaciones entre las estructuras centrales y descentralizadas y las funciones, así como entre estas últimas. Se tratará de determinar qué funciones pueden desempeñarse a nivel central y cuáles pueden descentralizarse de manera más eficaz. Se reconoce, al realizar este análisis y extraer conclusiones, que la ejecución de funciones a nivel central y en las oficinas descentralizadas no es un proceso estático, sino que el proceso va cambiando en función de la evolución de las necesidades de los Estados Miembros, los avances tecnológicos y los recursos disponibles para la FAO.

5) Con arreglo a la orientación proporcionada en el Marco Estratégico de la FAO, la evaluación será formativa y su propósito principal será sugerir maneras de aumentar los beneficios de la descentralización para los Estados Miembros, al mismo tiempo que se corrige cualquier efecto negativo y se asegura también un aumento de la eficiencia en función de los costos. Así pues, el propósito central de la evaluación será promover los objetivos que encierran los principios rectores anteriormente mencionados, es decir, sin dejar de garantizar la coherencia de la FAO en cuanto organización unitaria, aumentar:

• la pertinencia de la labor de la FAO para los países, con necesidades y prioridades diversas;
• la visibilidad de la FAO y su proximidad a los Estados Miembros;
• la rapidez de respuesta de la FAO;
• economías en la ejecución del programa; y
• la utilización de la capacidad regional, subregional y nacional.

III. ALCANCE DE LA EVALUACIÓN

6) La evaluación se centrará en la determinación de los puntos fuertes y los puntos débiles de la descentralización con respecto a las estructuras organizativas, las funciones y los procedimientos que se han aplicado hasta la fecha. Si bien se examinarán los diversos pasos del proceso de descentralización, la evaluación hará especial hincapié en la determinación de los ajustes del sistema de descentralización actualmente existente que podrían revestir importancia con objeto de satisfacer en mayor medida las necesidades futuras.

7) En la evaluación se analizará asimismo la validez y la eficacia de la estrategia general de descentralización respecto del cambiante entorno mundial y las necesidades de los Estados Miembros, poniendo de relieve los cambios pertinentes de esas necesidades. Se considera que las actividades de las estructuras descentralizadas tienen un papel fundamental en relación con cada una de las seis estrategias de la FAO para afrontar cuestiones intersectoriales de la Organización³⁵.

8) A fin de evaluar esas cuestiones, se tendrán en cuenta las opiniones de los Estados Miembros sobre los servicios que necesitan y que reciben, su calidad y eficacia. Además se considerará también la experiencia de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, en particular de otros organismos especializados.

9) Un elemento esencial para el éxito de la descentralización es ajustar los procesos, los procedimientos y la infraestructura de apoyo, incluso de tecnología de la información. Varios grupos de trabajo han realizado, o están realizando, exámenes de los procedimientos financieros y administrativos, los niveles de autoridad, las líneas de rendición de cuentas, el reembolso de los costos de apoyo, la dotación de personal y las necesidades en materia de TI, en especial, pero no exclusivamente, con respecto a la elaboración y puesta en práctica del Programa de Campo. En los informes de la Oficina del Inspector General se ha abordado también el tema de los FAOR y de las oficinas regionales. Por ello, en la evaluación misma no se examinarán esos aspectos en detalle, sino que se aprovechará la labor de esos grupos para realizar juicios.

10) La evaluación será general, pero en el curso de su trabajo, el equipo de evaluación definirá y examinará con especial atención las esferas en las que considere que existen ventajas particulares que puedan potenciarse y deficiencias a las que deba hacerse frente. Dentro de los límites establecidos en su mandato, el equipo de evaluación tendrá, por lo tanto, independencia y un cierto grado de flexibilidad para explorar en mayor profundidad las cuestiones que decida que son más importantes.

11) El análisis se enfocará desde el punto de vista de la identificación de las necesidades y preocupaciones fundamentales, en una situación caracterizada por una limitación de los recursos que no permite satisfacer todas las esperanzas. En la medida de lo posible, se evaluarán la satisfacción de los Estados Miembros y la labor con los asociados para el desarrollo tanto en relación con la FAO en conjunto como con la Sede y las estructuras descentralizadas por separado. Las disposiciones existentes en otros organismos proporcionarán un punto de referencia útil. Entre los factores que deberán examinarse a fin de evaluar la idoneidad y eficacia generales de la descentralización figuran:

1. la satisfacción en la actualidad, y los cambios al respecto, de los Estados Miembros en relación con:

1. la identificación y priorización de la respuesta a sus necesidades;
2. la prestación de servicios de cooperación técnica;
3. la preparación e intervención en situaciones de emergencia;
4. la asistencia para la elaboración de programas y la participación en las labores de preparación de la estrategia y de planificación nacional, por ejemplo en los procesos de evaluación conjunta de los países (CCA), en relación con el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD), y de DELP;
5. el análisis, el asesoramiento y el diálogo en materia de políticas y en el plano técnico, a nivel nacional y regional (incluidas las cuestiones internacionales);
6. la comunicación y difusión de información;
7. el fomento y el establecimiento de un marco para el diálogo nacional, regional y mundial;
8. el apoyo para la integración económica y política a nivel subregional y regional; y
9. la movilización de recursos.

2. el grado en que la descentralización de la FAO facilita una colaboración más eficaz con los asociados para el desarrollo (particularmente los del sistema de las Naciones Unidas, las IFI y los donantes) en beneficio de los Estados Miembros (examinado con respecto a los puntos mencionados en el apartado a) supra);
    
3. la asignación de funciones, en respuesta a las necesidades establecidas entre las diversas oficinas y la Sede y la capacidad para desempeñarlas, especialmente en relación con:

1. las necesidades de los Estados Miembros;
2. la capacidad para prestar los servicios y el resultado efectivo, por lo que se refiere a la calidad y eficacia del servicio proporcionado (incluyendo la capacidad del personal, los sistemas, los mecanismos de trabajo internos y la infraestructura); y
3. el costo y otras consideraciones relativas a la eficiencia;

4. la claridad y coherencia de las disposiciones, los procedimientos y las responsabilidades organizativos en general con respecto a la gestión y el trabajo de las oficinas descentralizadas, así como con el logro de la plena complementariedad de la labor y las funciones desempeñadas en la Sede y en las oficinas descentralizadas. Entre las esferas que se examinarán, con respecto a cada una de las funciones principales y en el trabajo en conjunto podrían figurar:

1. la estructura organizativa;
2. la claridad de las funciones, los papeles y las responsabilidades;
3. los mecanismos de planificación, programación y presupuestación respecto del Programa Ordinario y de actividades financiadas con recursos extrapresupuestarios;
4. los niveles de autoridad y flexibilidad;
5. los controles (técnicos, financieros y administrativos);
6. la coordinación, la gestión, los flujos de información y la comunicación en general; y
7. otros aspectos de los sistemas y procedimientos;

5. los parámetros dados por la mentalidad de la institución y el grado en que refuerzan o menoscaban la eficacia de la descentralización, incluidos:

1. las estructuras de incentivos, categorías y premios, las prácticas e ideas al respecto y sus implicaciones en relación con la cooperación, la competencia y el estilo de gestión;
2. los efectos en las líneas de rendición de cuentas, los flujos de información y la comunicación;
3. las políticas, los procedimientos y las prácticas en materia de recursos humanos; y
4. las actitudes respecto del aprendizaje y el cambio organizativo.

12) El equipo de evaluación examinará la validez de las críticas y sugerencias con vistas a realizar mejoras formuladas por examinadores internos y externos, incluida la DCI y el Auditor Externo.

13) Las recomendaciones deberán priorizarse y deberán identificarse claramente las mejoras que podrían realizarse sin recursos adicionales. Deberán proporcionarse cálculos aproximados de los costos y los ahorros que entrañarían los cambios propuestos (a ser posible, con arreglo a diversas hipótesis).

IV. METODOLOGÍA

14) Un requisito previo para lograr el propósito de la evaluación es que ésta sea independiente pero al mismo tiempo que sea transparente e incluya a los interesados directos a lo largo de todo el proceso.

15) La evaluación será precedida por un estudio teórico en el que se resuma toda la documentación disponible.

16) El proceso de evaluación tendrá un carácter sumamente consultivo y estará sujeto a discusión con el equipo de evaluación. Se prevé que se siga el siguiente proceso para la evaluación:

1. estudio del material de antecedentes y exámenes preliminares y sesiones informativas en la Sede;
2. preparación de una lista preliminar de cuestiones que el equipo desea explorar en mayor detalle (que se adaptará a medida que avanza la evaluación);
3. visitas a todas las oficinas regionales y a una muestra de las oficinas subregionales, a países con y sin FAOR, a los FAOR y las oficinas de enlace, durante las cuales se explorarán en mayor detalle las cuestiones seleccionadas con todos los interesados (se utilizará una lista estructurada de comprobación y es posible que se prepare un modelo estándar de evaluación de las necesidades nacionales y regionales, las funciones y el nivel del servicio). Se realizarán visitas a diversos países representativos a tal efecto. Entre los criterios para seleccionar dichos países figurarán: la distribución regional, la población, el nivel de desarrollo, el tamaño del programa de la FAO en el país y los tipos de representación de la FAO;
4. elaboración de cuestionarios que se enviarán a todos los países, las oficinas descentralizadas y las dependencias interesadas de la Sede, así como a asociados para el desarrollo tras la celebración de las primeras visitas a los países, que proporcionarán indicaciones de las cuestiones que deberán tratarse en los cuestionarios;
5. posibles visitas a las sedes de otros pocos organismos especializados de las Naciones Unidas para conocer su experiencia;
6. sobre la base de la información anterior, preparación de un proyecto de informe sobre las conclusiones y recomendaciones;
7. discusión de las conclusiones y recomendaciones con los directores interesados; y
8. finalización del informe.

17) No está previsto que se lleve a cabo un examen por un grupo separado de expertos, ya que la evaluación será dirigida por un consultor externo e incluirá un taller.

18) De conformidad con la práctica habitual tras la terminación de la evaluación, la administración superior presentará una respuesta oficial a las conclusiones y recomendaciones, que se facilitará a los órganos rectores junto con el informe de evaluación.

Jefes del equipo

David Sands Smith (Reino Unido) prestó servicios durante toda su carrera en el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido en África y Asia y desempeñó los siguientes cargos: Director del Departamento de Desarrollo de la Comunidad Europea del DFID (además de representante del Reino Unido para las cuestiones relativas al desarrollo durante las negociaciones de Lomé); Director de la oficina regional del DFID para África oriental en Nairobi; representante del Reino Unido ante los organismos de las Naciones Unidas en Roma; Director de la oficina del DFID en Escocia y Director de servicios (que incluía la responsabilidad por las funciones administrativas y de personal del DFID). Concluyó su carrera en el DFID como Jefe del Departamento de Políticas de Desarrollo.

Mary Chinery-Hesse (Ghana) es actualmente miembro del Grupo de Alto Nivel del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Amenazas, Desafíos y Cambio. Anteriormente desempeñó los siguientes cargos: Director General Adjunto de la OIT; Representante Residente del PNUD (Sierra Leona, Tanzanía, Seychelles y Uganda); y, en Ghana, Secretaria Principal del Ministerio de Finanzas y Planificación Económica, así como Secretaria del Consejo Nacional de Planificación Económica. Asimismo fue Presidenta del Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones de las Naciones Unidas, el grupo de expertos eminentes en ajuste estructural y la mujer de la Commonwealth y el grupo de alto nivel de expertos eminentes encargado de examinar los progresos hechos en la aplicación del programa para los países menos adelantados. La Sra. Chinery-Hesse fue miembro del Consejo de Asesores Africanos del Banco Mundial, el grupo consultivo de expertos eminentes de la Unión Africana, y el grupo de alto nivel de expertos eminentes distinguidos en financiación para el desarrollo (Comisión Zedillo) y la Comisión de Administración Pública Internacional.

Consultores regionales

Adel Aboul Naga (Egipto) ocupaba el puesto de FAOR en el Pakistán cuando se jubiló a final de 2003. Anteriormente, había sido representante de su país ante los organismos de las Naciones Unidas en Roma durante cinco años, durante los cuales formó parte asimismo del Comité del Programa de la FAO y fue presidente tanto del Grupo de los 77 como del Grupo del Cercano Oriente. Cuando fue nombrado para este puesto desempeñaba el cargo de Subsecretario de Producción Animal en Egipto, por lo que realizó numerosos viajes en la región del Cercano Oriente. El Sr. Aboul Naga es Doctor en Zootecnia.

Minole Santiapillai (Sri Lanka) ha prestado servicios en varios países de Asia durante su carrera de más de 20 años en el PNUD. Fue responsable en el PNUD del seguimiento de los proyectos de la FAO en Sri Lanka. Asimismo tiene experiencia más reciente como consultor para diversos clientes, incluso del sector privado, y se ha ocupado especialmente de cuestiones de género y desarrollo social.

Roberto Cabral y Bowling (México) ha realizado una larga carrera académica y de investigación en la Universidad de México en las esferas del desarrollo agrícola y económico. Ha sido asesor económico del Gobierno de México, incluyendo trabajos relativos a la reforma agraria mexicana y a la ayuda extranjera para el sector agrícola. Fue Director General de Planificación en el Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y, más recientemente, Asesor Principal del Subsecretario de Estado de Hidrocarburos.

ANEXO 3 – COMPETENCIAS NECESARIAS DEL PERSONAL

Oficinas de los FAOR y FAOR

1) Aunque las funciones de las oficinas de la FAO en los países son múltiples, la evaluación puso de relieve las siguientes, que son importantes a fin de determinar las competencias de las oficinas:

1. promover los mensajes de la FAO;

2. hacer aportaciones para el diálogo nacional sobre políticas y estrategia a todos los niveles, y facilitarlo;
3. facilitar la coordinación y las asociaciones (con un papel principal o de apoyo) entre la comunidad internacional respecto de la promoción de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, agrícola, ganadero, forestal y pesquero;
4. elaboración del programa de campo (tanto en casos de emergencia como para el desarrollo);
5. ejecución del programa de campo (tanto en casos de emergencia como para el desarrollo);
6. facilitar el intercambio de información en relación con todas las cuestiones comprendidas en las esferas de competencia de la FAO.

2) Si esas tareas tuvieran que traducirse en una combinación de competencias necesarias en la oficina, en líneas generales corresponderían a:

1. amplio conocimiento del alcance del mandato de la FAO (para ello se necesita un amplio conocimiento sectorial);
2. conocimiento del país (situación general, agricultura, etc.);
3. conocimiento de la FAO en cuanto institución y, por consiguiente, capacidad para aprovechar sus recursos, proporcionar indicaciones para sus programas y utilizar sus sistemas administrativos y financieros;
4. capacidades en materia de:

1. elaboración de políticas y estrategias;
2. establecimiento de redes y comunicación;
3. promoción de los servicios de la FAO en las esferas de las que hay demanda;
4. gestión y administración;
5. dotes de dirección; y

5. disposición del representante o la FAOR a realizar trabajo verdaderamente práctico, como elaborar estudios y documentos sobre proyectos, en vez de esperar ocupar un papel superior al trabajo directo.

3) El equipo de evaluación concluyó que, con diferencias dependiendo de las necesidades y el potencial de los países en los que trabajan, los FAOR deben poseer ellos mismos todas las competencias mencionadas. Aunque la necesidad de disponer de una capacidad administrativa y de gestión considerable puede en ocasiones ser suplida en parte por las capacidades de otros funcionarios de la oficina del FAOR, no es así en el caso de las demás capacidades.

Oficiales técnicos regionales o subregionales

4) Con la aplicación de las recomendaciones formuladas en este informe, las responsabilidades de los oficiales técnicos se ampliarían por lo que se refiere a las cuestiones que deberían abarcar y a sus funciones en materia de políticas y estrategia en los planos nacional y regional. Asimismo se esperaría de ellos que trabajaran en mayor medida como miembros de equipos interdisciplinarios. Por lo tanto, las funciones incluirían:

1. apoyar a los FAOR a fin de identificar y formular las esferas prioritarias para la adopción de medidas en el plano nacional;
2. identificar las necesidades de apoyo especializado en los planos nacional y regional;
3. contribuir, tomando la iniciativa cuando sea necesario, a la formulación de proyectos de campo;
4. contribuir, tomando la iniciativa cuando sea necesario, a la prestación de asesoramiento sobre políticas y estrategia a los países;
5. contribuir a la identificación de esferas prioritarias para la adopción de medidas por parte de la Organización en relación con la labor normativa internacional y con los proyectos;
6. contribuir, tomando la iniciativa cuando sea necesario, a las labores normativas en la región;
7. proporcionar apoyo técnico al programa de campo, incluso en intervenciones de emergencia;
8. promover los mensajes técnicos de la FAO; y
9. proporcionar, según sea necesario, un enlace entre los departamentos técnicos de la Organización y los países, con vistas a comunicar los problemas de la región a la Sede y las preocupaciones técnicas de la Sede a la región.

5) Si esas funciones debieran traducirse en una combinación de competencias necesarias para la función, las competencias necesarias serían las siguientes:

1. amplio conocimiento técnico de una de las esferas principales comprendidas en el mandato de la Organización y del modo en que su campo de competencia técnica está relacionado con el sector en conjunto;
2. conocimiento de la Organización, sus prioridades técnicas, sus recursos técnicos y sus procedimientos;
3. conocimiento del grupo de países a los que prestan servicios, tanto en relación con su esfera de trabajo como en el contexto más amplio.;
4. dotes analíticas;
5. dotes de formulación de proyectos;
6. dotes de formulación de políticas y estrategias;
7. dotes de coordinación, creación de redes y colaboración en equipo;
8. capacidad para realizar trabajo multidisciplinar; y
9. dotes de comunicación verbal y escrita y de promoción.

Representantes regionales o subregionales

6) Las responsabilidades de los representantes regionales y subregionales deberían incluir:

1. identificar las esferas de acción prioritarias de la Organización tanto en la esfera normativa como en los programas de campo a nivel nacional, de grupos de países y regional o subregional;
2. comunicar con los FAOR y prestarles apoyo en todos los aspectos de su labor, especialmente en relación con el diálogo nacional sobre políticas y estrategia y con la elaboración del programa de campo;
3. velar por la coherencia, la unidad y la sinergia entre el programa de trabajo normativo y el programa de trabajo de campo de la FAO en la región o subregión, en consonancia con las demandas nacionales y los objetivos estratégicos de la FAO, en estrecha colaboración con los subdirectores generales (ADG) de los departamentos técnicos;
4. facilitar un intercambio de información entre la región o subregión y la Sede sobre todas las cuestiones relacionadas con las esferas comprendidas en el mandato de la FAO;
5. planificar y celebrar reuniones regionales, incluida la conferencia regional;
6. coordinar y ejecutar la labor normativa de la FAO a nivel regional y subregional;
7. formar un equipo coherente en la oficina;
8. gestionar todos los aspectos de la labor de la oficina regional o subregional.

7) Para realizar estas funciones, las competencias necesarias incluyen, a un nivel muy alto:

1. dotes de dirección y visión;
2. amplio conocimiento de las esferas comprendidas en el mandato de la FAO (para ello es necesario que sus conocimientos sectoriales sean muy vastos);
3. conocimiento de la región, especialmente en el plano de las políticas (perspectiva general, agricultura, etc.);
4. conocimiento de la FAO en cuanto institución y, por lo tanto, capacidad para aprovechar sus recursos técnicos y proporcionar indicaciones;
5. capacidad analítica;
6. dotes de representación, negociación y comunicación;
7. dotes de establecimiento de redes; y
8. dotes de gestión.

SIGLAS

______________________________________

³² Doc. CL 106/2, par. 24, y resumen operativo, párr. VI e).

³³ Por el Comité del Programa, en su 86º período de sesiones, y el Comité de Finanzas, en su 97º período de sesiones.

³⁴ Doc. C 2001/5, titulado “Cuentas comprobadas, 1998-1999”, párr. 174.

³⁵ A saber: garantizar la excelencia; intensificar la interdisciplinaridad; ampliar las asociaciones y alianzas; seguir mejorando el proceso de gestión; multiplicar los efectos de los recursos para la FAO y sus Miembros; y comunicar los mensajes de la FAO.