PC 92/6a) - FC 108/18-Sup.1 |
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PC 92/6a) - FC 108/18-Sup.1 |
92º período de sesiones |
Roma, 27 de septiembre – 1º de octubre de 2004 |
Evaluación independiente de la descentralización de la FAO |
Respuesta preliminar de la administración superior |
1. La presente respuesta lleva el calificativo de «preliminar» porque no ha sido posible, en el tiempo disponible desde que la administración recibió el informe final el día 10 de agosto de 2004, abordar con amplitud la totalidad de las complejas cuestiones planteadas. En varios casos, la administración aprecia la necesidad de estudiar algunos aspectos con más detalle antes de llegar a una conclusión. En otros, hace falta tiempo para consultar plenamente a las partes afectadas. Por tanto, la administración prevé un proceso constante que finalmente conducirá a un examen completo de la totalidad de las muchas sugerencias y recomendaciones.
2. Cabe elogiar al equipo independiente de evaluación por la preparación de un examen amplio, sincero, constructivo y muy útil de la descentralización de la FAO y agradecerle su diligencia y minuciosidad a la hora de asumir una tarea de esta naturaleza, tan compleja, pero de importancia vital. El informe subraya con razón la importancia de una descentralización eficaz y eficiente para responder a las necesidades prioritarias de la mayoría de los Estados Miembros de la FAO.
3. El informe de evaluación está lleno de observaciones útiles y de sugerencias oportunas y recomendaciones bien razonadas para la consideración del Comité del Programa y de la propia Organización. Ciertamente se trata de una contribución valiosísima a la mejora de los esfuerzos de descentralización de la Organización.
4. En el informe se desarrolla una línea argumental común importante: la necesidad de unidad y coherencia entre los programas de la FAO, empezando por unas actividades en los países regidas por la demanda que cubran tanto las cuestiones de políticas como las técnicas, reflejadas en unos marcos para la acción por países actualizados. Estos últimos se incorporan a programas regionales que, a su vez, se integran en programas mundiales y, posteriormente, en el establecimiento de prioridades a todos los niveles. La necesidad de contratar y retener al personal con las mejores cualificaciones posibles en el plano de los países, el regional y el subregional, y de prestarle apoyo con una infraestructura de TI y de procedimientos administrativos eficientes es inherente a este aspecto. De ello se desprende una necesidad de facilitar un diálogo y un intercambio de información constructivos entre los programas, así como con otros asociados del sistema de las Naciones Unidas y bilaterales. Se considera que las estructura y elementos básicos para ello ya existen, pero se aceptan las opiniones del equipo de evaluación de que hay márgenes para el refuerzo y la mejora.
5. Aunque se coincida en general con las principales orientaciones del informe, según se ha dicho antes, se desearía destacar dos puntos de especial importancia.
6. En aras de la concisión, no se incomodará al Comité con comentarios detallados sobre los muchos análisis, observaciones, conclusiones y sugerencias del equipo, aparte de decir que constituyen un tesoro de información valiosa que la Organización estudiará muy a fondo. Tal como se indica en el Prefacio de esta respuesta, ello requerirá tiempo. En su lugar, solo se hará referencia en lo restante de la respuesta, que figura en anexo, a las recomendaciones específicas formuladas en el informe.
1. Con respecto a los marcos de prioridades nacionales eslabonados, la administración apoya esta recomendación, que refleja estrechamente las recientes recomendaciones formuladas por el Comité del Programa de Campo de introducir en determinados países, inicialmente a escala experimental, unos acuerdos del programa indicativo nacional de la FAO. La administración propone que el Comité del Programa de Campo tenga en cuenta los elementos adicionales de la propuesta del equipo al aplicar esta fase experimental. A este respecto, se deberá recordar que la FAO ha estado directamente involucrada en procesos de programación de todo el sistema, como los CCA/MANUD y los DELP, a los que ha contribuido sustancialmente y a los que está contribuyendo en determinados países, en colaboración con los asociados internacionales en el desarrollo. Por tanto, los marcos prioritarios tendrían que aprovechar estas estrategias existentes y también las estrategias nacionales y subregionales para el desarrollo alimentario y agrícola hacia el año 2015, elaboradas por la FAO conjuntamente con los países en desarrollo.
2. Aunque durante algún tiempo se han realizado esfuerzos importantes y con resultados positivos por desarrollar asociaciones en los países y en las regiones con distintos colaboradores, la administración los seguirá fortaleciendo, especialmente con el FIDA, el PMA y el IICA. Ya están en marcha importantes esfuerzos a este respecto.
3. La administración apoya el apartado a), referente a la aportación de los representantes regionales a la labor normativa. Aunque buena parte de lo expuesto ya existe, hay margen para la mejora. No obstante, la administración tiene reservas acerca de la integración de los recursos técnicos al temer que las complicaciones y cargas administrativas inherentes a ello serían superiores a cualquier ventaja resultante.
4. Con relación al apartado b) sobre la definición de las prioridades regionales, la administración coincide con el análisis, pero sugiere que la programación de las Conferencias Regionales al principio del primer año del bienio hace impracticable la propuesta de su participación en el PPM/PLP. En lugar de ello, las prioridades regionales deberían considerarse una aportación a la elaboración del PPM y del PLP, aunque con mejoras dirigidas a garantizar que se les preste la debida atención.
5. Claramente la administración apoya la idea de que las Conferencias Regionales estén dotadas de flexibilidad en su estructura y de que alimenten el proceso de programación, planificación y presupuestación. En gran medida, esto ya se está realizando, pero las mejoras son posibles.
6. En general, la administración apoya muchas de las ideas y, en particular, está de acuerdo con los apartados b), d), e), f) y g) de esta recomendación que aborda la mayor proporcionalidad y eficacia en el uso de los recursos en las oficinas de la FAO en los países, aunque su aplicación tendrá algunas limitaciones y puede no resultar siempre fácil. Debe observarse que el Comité del Programa de Campo, reconociendo que las Representaciones de la FAO se hacían cargo con mayor eficacia de la asistencia en el plano de los países, recomendó el refuerzo de las oficinas en los países, inicialmente con carácter experimental. Las consecuencias de las recomendaciones del equipo serán mayores si las Representaciones de la FAO tienen una capacidad real de colaborar eficazmente en el país y con las demás partes de la Organización.
7. Con referencia al apartado a), la acreditación múltiple, se acepta que puede haber ventajas de costo en la ampliación de esta práctica existente a países que ahora no están cubiertos por un FAOR dedicado en exclusiva. Sin embargo, debe reconocerse que cada vez más países desean tener un FAOR dedicado en exclusiva. Esta cuestión ha sido objeto de debates del Consejo y de la Conferencia. Además, aunque la acreditación múltiple puede funcionar para algunos países, para otros, las consideraciones políticas no permitirían este tipo de disposición.
8. La administración sigue estando preocupada por la sustitución de oficiales administrativos de contratación internacional con nacionales (apartado c)) en razón del mayor riesgo financiero que ello podría suponer. En particular, toma nota de la apreciación del Inspector General de que los controles financieros y administrativos son más sólidos en oficinas con un oficial profesional administrativo y de finanzas de contratación internacional. Este tipo de oficial es más versado en los procedimientos de gestión y administración de la FAO y menos vulnerable ante las presiones locales. También se utiliza para proporcionar apoyo administrativo y financiero a las oficinas de los países cercanos. Así pues, aunque se acepta que la contratación de nacionales reduciría el costo del personal, la aplicación de esta sugerencia situaría a las finanzas de la Organización ante un mayor riesgo y, en definitiva, podría no resultar rentable. Además, el costo de la reasignación o del cese de los titulares actuales sería importante.
9. El plan de oficiales técnicos destacados/FAOR se inició tras su aprobación por el Consejo en noviembre de 2000 y solo ahora se está poniendo en marcha. En opinión de la administración, no ha habido suficiente experiencia como para considerarlo un éxito o un fracaso. A medida que se presentan problemas, se pueden efectuar ajustes, pero se tienen dudas sobre la idea del abandono prematuro. Sin embargo, se reconoce que las contribuciones nacionales (apartado b)) no siempre han respondido a las expectativas. En resumen, aunque se respetan las reservas manifestadas por el equipo, la administración concluye que el plan debería ser objeto de un estrecho seguimiento y de un examen más detallado en el próximo bienio. Dicho examen analizaría, entre otros aspectos, la medida en que los OTD/FAOR procedentes de los departamentos técnicos están capacitados para desempeñar la parte técnica de sus funciones.
10. En cuanto al apartado a), la administración considera que la propuesta de nombrar unos FAOR/coordinadores superiores de las operaciones de urgencia que trabajen en las situaciones de urgencia importantes, complejas y prolongadas merece una mayor consideración y una posible experimentación. Sin embargo, es necesario sopesar las consecuencias sobre las relaciones con el gobierno y las contrapartes humanitarias de un mandato combinado de este tipo. Además, la transferencia de las responsabilidades de los FAOR a los coordinadores de urgencia durante situaciones de urgencia importantes y complejas resultaría perturbadora por lo que se refiere a las relaciones con el gobierno y sería problemática de gestionar en el aspecto de personal. Aunque se reconozca que puede haber dificultades ocasionales que resolver entre los coordinadores de las operaciones de urgencia y los FAOR, sus mandatos respectivos son claros, de forma que los malentendidos sobre funciones y responsabilidades tendrían que constituir la excepción. Así pues, deben examinarse a fondo las consecuencias de la propuesta de dotar a estos FAOR/coordinadores superiores de las operaciones de urgencia con responsabilidades presupuestarias para los proyectos de urgencia, pero es probable que resulte difícil de aplicar, aunque se llegue a la conclusión de que es deseable. La administración cree que las recomendaciones incluidas en el apartado b) merecen una consideración más atenta en vista de las consecuencias que tendrían sobre el desvío de recursos lejos de la TCE y requieren más estudios. En cuanto al apartado c), pueden estudiarse ajustes presupuestarios tras el proceso consultivo interno normal de preparación del PLP y con el consentimiento de los órganos rectores. La administración está de acuerdo con la propuesta de incrementar la financiación con cargo al PO para cubrir determinadas funciones centrales permanentes de la TCE, pero será difícil que los incrementos sean importantes hasta tanto el presupuesto global de la Organización siga disminuyendo en términos reales.
11. Con razón el informe señala (párrafo 188) que esta recomendación de transferir la responsabilidad sobre el personal técnico regional y sus presupuestos y programas de los departamentos técnicos de la Sede a los representantes regionales puede ser una de las más controvertidas. Sin embargo, la administración tiene la preocupación de que las desventajas de esta idea puedan superar a las ventajas y devuelvan a la Organización a una situación que se dio a principios del decenio de 1990 y que supuso grandes problemas. No hay garantía de que el regreso a dicho modelo resulte en la mejora de la labor normativa regional o de los servicios técnicos a los países. Incluso existe un riesgo de que las dependencias técnicas de la Sede puedan comprometerse menos en los temas regionales y de que la supervisión técnica de la labor regional pueda ser de menor calidad. Se estudiarán más a fondo las complejas cuestiones que rodean a esta recomendación, incluida la medida en que la aplicación de la mayor parte de los elementos de la recomendación nº 9 podría suponer un remedio para las deficiencias que percibe el equipo.
12. La administración considera que la observancia de la mayoría de las funciones de las oficinas regionales y de la Sede con respecto a los oficiales técnicos, según se recomienda en el documento, resolvería la mayoría de las dificultades que aborda la recomendación nº 8. En particular, la administración está de acuerdo con los apartados a), b), f) y g). También está de acuerdo con las visitas ocasionales de los oficiales técnicos regionales a la Sede (apartado c)), preferiblemente en conjunción con otros acontecimientos, como las reuniones de los comités técnicos, pero duda, por razones de costo, en insistir en que sean anuales.
13. Con respecto al apartado d) sobre rotación del personal, la administración está, en principio, de acuerdo con el hecho de que tanto la experiencia en la Sede como la de campo pueden resultar valiosas para muchos puestos y, por tanto, que debería practicarse siempre que sea posible la rotación de personal entre la Sede y los países, y entre las distintas oficinas regionales y subregionales. Sin embargo, es preciso que una política de este tipo sea flexible y no obligatoria, en vista de las limitadas oportunidades de rotación que existirán, ya que muchos puestos son altamente especializados y por la necesidad de ajustarse a procedimientos competitivos que conllevan un ascenso. Según se menciona correctamente en el informe, la FAO no tiene el mismo grado de flexibilidad que algunas otras organizaciones con más personal generalista y estructuras de clasificación más flexibles. El apartado e) no es pertinente en una situación en la que no se aplique la recomendación nº 8.
14. La administración acoge favorablemente la intención de esta recomendación de que el apoyo técnico que presten a los países las oficinas regionales tenga que regirse por la demanda y coincide en que hay espacio para más diálogo entre el personal de las OR y los FAOR, bien sea por videoconferencia, correo electrónico u, ocasionalmente, en reuniones, dentro de las limitaciones presupuestarias. Según se sugiere, las peticiones de los países a través de los FAOR deberían alimentar los programas de los oficiales técnicos y podría haber alguna forma de seguimiento sencillo.
15. La administración está de acuerdo en que es necesario determinar caso por caso la responsabilidad rectora técnica y operacional de los proyectos y el lugar desde donde debería prestarse el servicio técnico y operacional, y en que, en la medida en que resulte posible y apropiado, debería prestarse más atención a las capacidades del personal regional y subregional a este respecto.
16. La idea de crear unos pocos nudos técnicos es interesante y merece consideración. La administración comprende las razones para que se recomiende la asignación de más técnicos más cerca de los países que más los necesitan, con unos lugares de destino situados en países con buenas conexiones por vía aérea. No obstante, sería más importante estudiar su vinculación a entidades políticas existentes, tales como los grupos económicos regionales y subregionales, especialmente cuando dichas entidades están situadas en ciudades bien conectadas por vía aérea. Sin embargo, sería preciso estudiar y evaluar muy detalladamente las cuestiones administrativas y de plantilla relacionadas con ello. En concreto, en esta época de recortes de plantilla, la administración necesitaría asegurarse de que su ya disminuido personal técnico no se encuentre tan dispersado por toda la Organización que esta carezca totalmente de masa crítica en todos los lugares. Tomando nota de que el equipo sugiere la aplicación de esta recomendación a lo largo de los próximos dos bienios, la administración estudiará la materia con más detalle antes de adoptar una posición final sobre la recomendación.
17. Aunque se comprenda el deseo de disponer de mayores recursos presupuestarios para viajes del personal, no se apoya la opinión del equipo de que se debería reducir en un 15-20 por ciento el personal técnico regional y subregional con el objetivo de liberar recursos para viajes. Hacerlo así dificultaría aún más la aplicación de la recomendación anterior. Y lo que es más importante: los órganos rectores de la FAO han venido insistiendo coherentemente en que las restricciones presupuestarias se operen con tan pocas consecuencias sobre los programas técnicos como sea posible, y la reducción de personal técnico equivaldría a reducir programas. En opinión de la administración, es mejor disponer de una plantilla moderada de personal que puede realizar algún viaje que tener menos personal que puede realizar muchos viajes, en la medida que sea pertinente. Hacerlo así permite poner a disposición una gama mayor de competencias técnicas para los países y para la labor normativa. Además, debería observarse que no siempre resulta necesario viajar con el fin de prestar asesoramiento y asistencia a los FAOR y a los Estados Miembros. Por otra parte, la administración volverá sobre la cuestión de las asignaciones de recursos con el fin de determinar lo que puede hacerse y también alentará esfuerzos para obtener un apoyo extrapresupuestario que pueda cubrir parcialmente las necesidades de viaje adicionales.
18. La idea de tener especialistas regionales en reserva es innovadora y merece un estudio atento. Cuando los conocimientos del cuadro regional son altamente especializados, su coordinación puede requerir la participación de los expertos pertinentes en la Sede, donde es más posible que se encuentren tales conocimientos especializados. Cuando esté debidamente cualificado, el personal jubilado de la FAO podría suponer una fuente para alimentar una lista de reserva de este tipo. Además de las necesidades técnicas, la administración abordará las cuestiones contractuales/administrativas, así como la viabilidad presupuestaria de la puesta en marcha de un plan de estas características, por lo menos con carácter experimental.
19. La administración explorará la posibilidad de establecer unos acuerdos flexibles con nuevos donantes para suministrar conocimientos técnicos como ampliación de la recomendación anterior.
20. En sustancia, esta recomendación especifica mayormente las recomendaciones nº 12 y 14 referentes a los nudos técnicos y a los especialistas regionales, y será estudiada en conjunción con dichas recomendaciones.
21. La administración ampliará el actual proyecto sobre competencias a todos los puestos descentralizados mediante la elaboración de perfiles generales de competencia para los puestos de FAOR y ya está publicando anuncios de vacantes para puestos regionales y de FAOR (por lo menos por debajo del nivel de ADG), en línea con los apartados a) y b) de esta recomendación. Sin embargo, en este momento, no ve la ventaja de crear comités de selección específicos para estos puestos diferentes de los ya existentes para todos los puestos de nivel D y de FAOR.
22. Con referencia al apartado c) sobre la evaluación del rendimiento, la administración observa que la gestión del rendimiento es una parte de la estrategia Seguir mejorando el proceso de gestión y que la cuestión está siendo ahora objeto de nuevo estudio como parte del Proyecto Oracle HRMS. Sin embargo, es demasiado pronto para indicar de qué forma podría aplicarse a los FAOR. Por último, la administración desea señalar que no comparte la opinión expresada en el informe de que las asociaciones del personal se habían opuesto a la evaluación del personal en general y de que los procedimientos existentes no se toman en serio.
23. La administración comparte los apartados b), c), e) y f) sobre experiencia regional, capacitación, equilibrio de sexos y flexibilidad en las plantillas de las oficinas descentralizadas. Aunque estas últimas ya gozan de gran estima en la Organización, se coincide en garantizar que se les preste la atención adecuada en materia de plantillas. Con referencia al apartado a) sobre rotación del personal, ya se ha comentado en el apartado 13. Con respecto a la posibilidad de que los profesionales de contratación nacional trabajen en otros países, mencionada en el apartado d), debería recordarse que, conforme a las normas actuales, estos oficiales son de contratación local y son nacionales del país donde trabajan. Por lo tanto, no pueden ser destinados fuera de sus propios países. No obstante, estas normas no impiden que los PCN viajen a otros países, por ejemplo para la capacitación o para participar en reuniones o incluso para investigar o reunir información para la oficina en la que se encuentran destinados.
24. Respecto a la propuesta de un uso más flexible del PCT, debería observarse que, a petición del Consejo en 2003, el Comité del Programa examinará en su período de sesiones de septiembre de 2004 un documento sobre «Políticas y marco operativo del Programa de Cooperación Técnica: la respuesta a un entorno cambiante». Aunque la administración está en principio de acuerdo con la idea de que los FAOR tendrían que disponer de mayores recursos financieros y que el PCT podría ser una fuente para ello, todo movimiento en esta dirección debería realizarse progresivamente. Además, al ser la FAO una institución técnica que presta asistencia en muchos campos, es importante que todas las propuestas de proyectos del PCT sigan siendo objeto de estudio por parte de las direcciones técnicas competentes antes de su aprobación, si es que han de concretarse los beneficios de la capacidad multisectorial de la FAO.
25. La administración estudiará las autorizaciones de que disponen los FAOR para recibir fondos con la intención de proporcionarles una mayor flexibilidad para aceptar fondos de los donantes y también para acelerar el proceso de aprobación técnica en tales proyectos. El proceso de examen debería reflejar mejor el tamaño de los proyectos y puede resultar útil a este respecto el establecimiento de plazos para la respuesta.
26. La administración está de acuerdo con esta recomendación y examinará las necesidades de los países y las responsabilidades de las respectivas oficinas en los países de la FAO, tras de lo cual podría estar en condiciones de evaluar la capacidad individual de los FAOR y de su personal y sistemas con el fin de determinar las necesidades de capacitación y mejora en las infraestructuras.
27. El apartado a) de esta recomendación es, en esencia, un resumen de anteriores recomendaciones relativas a una mayor autoridad para los FAOR, los representantes subregionales y los regionales, cuestión sobre la que se está de acuerdo en que es merecedora de una atenta consideración. Los apartados b) al f) se refieren a la transferencia de varias funciones administrativas de la Sede a las oficinas regionales. Aunque la administración no se encuentra en este momento en situación de estar de acuerdo con ello, conviene en que se trata de sugerencias importantes y útiles que merecen un análisis cuidadoso. No solo sería necesario que la transferencia de tales funciones fuera rentable, sino que la administración también necesitaría asegurarse de que todas las funciones de seguimiento, vigilancia y control operen plena y adecuadamente, especialmente considerando las preocupaciones manifestadas por el Auditor Externo.