El Paraguay nace como país independiente en 1811 con una concepción de estado-nación con fuerte influencia del autoritarismo. Los bienes, incluidos los bosques, eran administrados por el estado y la producción de alimentos se llevaba a cabo en “Estancias de la Patria” que permitían la autosuficiencia. A partir de este modelo se consolidaron las redes viales con el ferrocarril, las comunicaciones con el telégrafo y la educación con la fundación de colegios, seminarios y universidades (Maria Heikel, 1994). Este Modelo de estado-nación no era coincidente con los modelos económicos regionales que se basaban en la explotación y venta de materias primas y endeudamiento externo como estrategia de desarrollo, impulsado fundamentalmente por las grandes potencias de la época (Inglaterra, Portugal , Francia).
Como consecuencia al no alineamiento político internacional de la época sobreviene una guerra regional excusada y/o acentuada por problemas limítrofes denominada guerra de la “Triple Alianza” (1865-1870). Posterior a esta guerra, contra Uruguay, Argentina y Brasil, es impuesto por estos últimos un modelo liberal que impone cambios en los conceptos de la administración del estado. En ese período el país es desmembrado y se establece una nueva Constitución (Constitución Nacional de 1870), se fundan los dos partidos tradicionales, Colorado y Liberal, y las propiedades del estado, que en su inmensa mayoría eran bosques, son vendidas o concedidas a capitales principalmente anglo-argentinos en base a influencias y corrupción de la nueva clase política. De está forma se origina la clase propietaria latifundista. Se sientan las bases socio-políticas y estructuras institucionales para una economía basada en la exportación de materia prima, principalmente de maderas preciosas y tabaco.
Este modelo, que creo mucha pobreza y desigualdades, quedo arraigado hasta mediados del siglo veinte. En ese entonces una segunda ola progresista regional en los años sesenta y setenta basada fundamentalmente en el endeudamiento externo para dar mayor capacidad industrial y de exportación a las economías regionales y fundamentalmente a las de Argentina y Brasil, generan gran influencia sobre el Paraguay y sobre sus recursos naturales. Dentro de este auge progresista se declaran los bosques como tierras improductivas y se da énfasis a la agricultura empresarial y a la ganadería extensiva lo que inevitablemente trajo consigo bruscos cambios en el uso de la tierra.
En los años ochenta y noventa surgen movimientos ecológicos mundiales. Estos cambios internacionales ejercen presión para una mayor atención sobre el recurso bosque a nivel nacional y como consecuencia de crean una serie de normativas que restringen el uso discrecional de este recurso.
La política nacional en los años 70 y 80’s se concentró en crear un marco general para el establecimiento de inversiones y mayor procesamiento de la materia prima con el objetivo de dar un nuevo impulso a la economía a través de las exportaciones. Es así que se firma el tratado de Itaipú con Brasil para la construcción de una represa hidroeléctrica sobre el río Paraná y se amplían las fronteras agrícolas. Ello trajo como consecuencia nuevas redes de caminos que facilitó el acceso a las mejores tierras agrícolas del país aumentando la presión sobre los bosques.
Esta política, a pesar de influir negativamente en los recursos forestales, logró un elevado crecimiento de la economía en la década de los setenta y principios de los ochenta, basado fundamentalmente en el crecimiento de los rubros agrícolas de soja y algodón (incrementos de 400 y 500% en volumen para ese periodo de tiempo), el crecimiento del sector de obras civiles y el crecimiento del sector de servicios. En este período de crecimiento se empieza a dar más atención al sector forestal con la creación de la Ley Forestal 422/73 la cual sirvió como instrumento para las primeras regulaciones del uso del bosque y la inversión en el sector aunque sin mayor éxito. Primó el interés recaudador, a través de las tasas al aprovechamiento del bosque, antes que una visión a largo plazo de desarrollo de este sector productivo.
Con Itaipú se generaron además nuevas y numerosas redes de tendido eléctrico que coincidió con la época de mayor desmonte y de más aprovechamiento de los recursos forestales. El mayor aprovechamiento de los recursos maderables se debió fundamentalmente a un aumento en la productividad de las industrias.
Los convenios que ya han entrado en vigor y tienen plena vigencia lo constituyen el “Convenio para el establecimiento y conservación de la reserva del Mbaracayu y la Cuenca del Jejui” establecido por Ley 112/91 y la “Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES)” establecido por Ley 583/76. Con el primero de ellos se logró la conservación de alrededor de 61.000 hectáreas de bosque Atlántico, mientras con el segundo se establecieron restricciones más bien en el cupo de comercialización de especies de fauna.
Se tiene mucha expectativa en el impacto sobre los recursos forestales y en especial en potenciales plantaciones que pueda generar la entrada en vigencia del Protocolo de Kyoto pero no existe una clara visión de las real potencial como país para el aprovechamiento de este mercado.
Indudablemente el acuerdo de integración de relevancia lo constituye el tratado de Asunción por el cual se crea a principios de los noventa el “El Mercado Común del Sur” (MERCOSUR) que lo integran Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay constituyendo un mercado de alrededor de 350 millones de personas. El temor inicial apuntaba a que Paraguay se constituya en un simple proveedor de materia prima, y dentro de estas, de madera en bruto con poco procesamiento y además que esta situación ponga aún más presión sobre la desaparición de los recursos forestales nativos. En efecto la localización geográfica del Paraguay lo sitúa en el centro de este mercado y sus exportaciones madereras tienen como principal destino los países del MERCOSUR, no obstante esta situación ya se daba anterior al tratado de Asunción y por el contrario, después del mismo, surgen otros mercados de extrazona al MERCOSUR que tienen un ritmo creciente de demanda. No se observa un aumento en las tasas de deforestación durante el período de vigencia de este tratado ni un aumento significativo en el ritmo de crecimiento de la demanda para estos países.
Determinando la forma en que esta variable afecta al sector forestal podemos observar que no se aprecian correlaciones evidentes de la estimación de la deforestación por departamentos con la densidad poblacional por departamentos, el porcentaje de población rural y el porcentaje de pobreza por departamentos.
La misma débil o nula correlación se puede observar entre el porcentaje de cobertura boscosa por departamento y el porcentaje de población rural y el porcentaje de pobreza por departamentos.
Por otro lado si se observa una fuerte correlación entre la densidad poblacional y el porcentaje de superficie cubierta de bosques en cada departamento, así también puede notarse una fuerte correlación entre el porcentaje de población pobre y el porcentaje de población rural por departamento.
En la figura 4 podemos notar la relación inversa entre la densidad poblacional y el porcentaje de bosques existentes por cada departamento. Aplicando un análisis de regresión lineal simple esta relación se muestra estadísticamente significativa (valor probabilístico de p=0,002). Podemos concluir que existe una fuerte relación entre la densidad poblacional y el porcentaje de cobertura boscosa donde a mayor densidad poblacional se observa un menor porcentaje de cobertura boscosa de la superficie de los departamentos.
Cuadro 18 - Matriz de Correlación de estimación del
porcentaje deforestado desde 1945
al año 2002, datos en porcentaje por departamento.
Deforestación |
Superficie bosques |
Densidad |
Población rural |
Pobreza |
Pobreza extrema | |
Deforestación |
1 |
|||||
Superficie de bosques |
0,426 |
1 |
||||
Densidad |
0,26 |
-0,761 |
1 |
|||
Población rural |
-0,286 |
-0,126 |
-0,151 |
1 |
||
Pobreza |
-0,051 |
0,127 |
-0,263 |
0,601 |
1 |
|
Pobreza extrema |
0,032 |
0,045 |
-0,132 |
0,549 |
0,979 |
1 |
Fuente: Elaboración propia.
Para este análisis se omitió el departamento de Central por ser un departamento muy poblado más bien urbano, que no sigue los patrones de asentamientos humanos rurales, y por consiguiente sesga la tendencia real de los valores observados. También fueron excluidos del análisis los valores de los departamentos de Misiones y Ñeembucu donde existe muy poca cobertura boscosa debido a que estos departamentos se encuentran cubiertos en su mayor parte por campos naturales y humedales por tanto no existe relación alguna entre densidad poblacional y cobertura boscosa (más detalles en el anexo), lo que también los convierte en casos atípicos del resto de los departamentos de la región Oriental.
Estos datos llevan a una aparente conclusión preliminar de que el porcentaje de pobreza y el porcentaje de población rural no tienen relación significativa con el porcentaje de cobertura boscosa departamental y el porcentaje de la deforestación (estimada al año 2002 con base en el año 1945), por lo tanto se analizan otras variables como la política de cambio en el uso de la tierra, que es analizada en otro capítulo, y la densidad poblacional.
Fig. 4 - Densidad Poblacional (habitantes por km2) y porcentaje de cobertura boscosa por departamento.
Fuente: elaboración propia
La densidad poblacional no explica el porcentaje de la deforestación de 1945 al 2002 (ritmo de deforestación), pero si explica el porcentaje de superficie cubierta con bosques en los diferentes departamentos. Aun así se debe determinar la presión que ejercen estas variables en la degradación del bosque especialmente en lo que respecta a la demanda por leña y carbón y a la extracción selectiva de especies de valor comercial presente.
A mediados de la década de los ochenta el crecimiento de la agricultura empezó a disminuir su ritmo y las industrias que daban un mayor valor agregado a las materias primas eran escasas, por lo que no generaron un gran impacto en la economía.
A principios de los años noventa el crecimiento de la agricultura es negativo, por causa de la caída de precios internacionales y bajos rendimientos de los cultivos a causa de las malas condiciones de clima. La política nacional se centra en la liberación de la economía basada en una política de privatizaciones de entes públicos de servicios, en la descentralización del poder, la diversificación de la producción agrícola, la simplificación de la estructura tributaria (Ley125/91), y en una reactivación de las inversiones a través de la exoneración de impuestos a la renta (Ley 60/90). Esta política de privatizaciones y reactivación de las inversiones no tuvo impacto fundamentalmente por las crecientes prácticas de corrupción generalizada e inestabilidad política. Dentro de la política de liberalización de finales de los ochenta y principios de los noventa se permitió a los entes públicos a hacer depósitos en bancos privados. Debido a esta liberalización financiera se observó una sobre dimensión de la cantidad de entes financieros con poco control y por consecuencia la oferta de créditos también se sobre dimensionó dentro de un sistema de control permisivo que llevó al aumento de los índices de morosidad. Ello desencadenó en una gran crisis financiera entre los años 1995 y 1997 que llevó al cierre de alrededor de 40 entidades bancarias y financieras. Esta crisis en el sector de servicios financieros sumada a la recesión en el sector agrícola creó grandes déficit públicos que se ahondaron en los tres años siguientes afectando fundamentalmente la capacidad del estado de promover programas de inversiones.
Fig. 5 - Superávit y déficit públicos en el período 1990-2001 (en millones de guaraníes constantes de 1982).
Algunos autores sugieren que el Producto Interno Bruto conjuntamente con la población son los dos mayores determinantes de la demanda y provisión de productos y servicios forestales. Esta relación se confirma al observar la fuerte correlación positiva entre la producción de rollos para la industria y el PIB. Llama la atención sin embargo la débil correlación negativa entre la tasa de deforestación anual y el PIB, y de la tasa de deforestación y la producción de rollos para industria, cuando aparentemente se debería esperar lo contrario.
Cuadro 19 - Matriz de Correlación de Pearson entre PIB a
precios constantes de 1982,
tasa de deforestación anual y producción de rollos para la industria
PIB a precios 1982 |
Deforestación |
Producción de Rollos | |
PIB a precios 1982 |
1.000 |
||
Deforestación |
-0.400 |
1.000 |
|
Producción de Rollos |
0.957 |
-0.251 |
1.000 |
Fuente: Elaboración propia
Estudios más detallados aplicando análisis de regresión muestran relaciones no significativas entre la tasa de deforestación anual y el PIB (valor probabilístico de 0,058, al 95% de nivel de confianza); así como también muestran la no significativa relación de la tasa de deforestación anual y la producción de rollos para la industria (valor de probabilístico 0,248, al nivel de 95% de confianza). De esto se puede deducir que efectivamente existe una relación entre el volumen de la explotación forestal de rollos y el PIB, pero no entre la tasa de deforestación anual y el volumen de explotación forestal de rollos. En consecuencia tampoco existe una relación entre la tasa de deforestación anual y el crecimiento del PIB.
Indudablemente la política económica de crecimiento basado en la exportación de productos agrícolas y fundamentalmente ganaderos así como la política de tenencia de la tierra son los que mayor impacto han tenido sobre el sector forestal fundamentalmente en el cambio de uso del suelo. El sector forestal se reduce prácticamente a una actividad anexa circunstancial de aprovechamiento de lo que bien podría llamarse un subproducto de la actividad de habilitación de tierras. El aprovechamiento altamente selectivo se ha ampliado a un número mayor de especies aunque claramente insuficiente para el aprovechamiento total de todo el bosque, trayendo como consecuencia grandes cantidades de material leñoso quemados en los campos habilitados.
La política cambiaría de control del dólar ha desalentado en cierta forma las exportaciones y favorecido las importaciones aunque en los últimos tiempos la relación dólar guaraní se ha mantenido fluctuante.
Las políticas industriales han tenido un impacto relativo sobre el sector manufacturero forestal entre los instrumentos más importantes de esta política se encuentran la ya citada Ley 60/90, la Ley 117 y la Ley de Maquila. La primera de ellas ha sido ampliamente utilizada especialmente cuando se implementó la prohibición de exportación de maderas en rollo. La Ley 117 de igualdad de tratamiento a las inversiones nacionales y extranjeras establece la reducción de gravámenes sobre los ingresos siempre que estos sean reinvertidos en el país en la instalación industrial, ampliación o renovación de bienes de activo fijo o destinados a cubrir costos de implantación de forestación y reforestación en el sector rural. No se han reportado mayores inversiones en forestación y reforestación a través de esta ley.
La ley de maquila (1064/97) fomenta y regula las actividades de subcontratación y producción compartida de bienes y servicios con fines de exportación. Bajo el amparo de esta ley algunas empresas de tecnología más avanzada especialmente de fabricación de pisos han importado madera de Bolivia y Brasil y reexportado el producto final a otros mercados.
Un claro ejemplo de los impactos sobre el sector forestal de un cambio en la política de inversiones es observable con la aplicación de la Ley 536 de incentivo a la reforestación a través del cual se dio un salto sin precedentes en la implantación de plantaciones forestales, pero por la crisis económica que se desencadeno en los años 1995-2001 creó déficit fiscales que frenó ese impulso en reforestación aunque los avances en el sector forestal fueron significativos.
Históricamente las inversiones privadas en el sector forestal han sido muy escasas limitándose prácticamente a la inversión en industrias forestales de escasa tecnología. La inversión privada a largo plazo para asegurar el flujo de materia prima es fuertemente dependiente de los instrumentos de promoción del estado y estos a su vez son dependientes del superávit fiscal. Ante una situación de déficit fiscal la priorización de los gastos públicos concluyen en una disminución para gastos de inversión en el sector productivo en donde, a su vez, el sector forestal ocupa una menor importancia comparativa con los otros sectores.
La política crediticia del gobierno se ha centrado en créditos a corto y mediano plazo para la habilitación de tierras para agricultura y para habilitación de tierras y mejoras en establecimientos ganaderos respectivamente. No existen créditos adaptados a los ciclos de proyectos de plantaciones forestales, tampoco existen créditos para el manejo forestal de bosques nativos. Esta última actividad es desconocida y solo se conocen de experiencias pilotos. Dentro del sector forestal es el sub-sector industrial el que accede a créditos aunque los mismos son créditos ordinarios de la banca privada.
Mas del 90% de la producción forestal es destinada a exportación. Una de las políticas más claras de los sucesivos gobiernos ha sido el apoyo a las exportaciones a través de la liberalización del impuesto al valor agregado a los productos exportados. Por otro lado, existe disconformidad en los exportadores por la tramitación burocrática para la exportación. La Ley de maquila también ha sido concebida con fines de promoción de exportaciones y ha generado cierta expectativa en especial teniendo en cuenta la capacidad tecnológica de algunas fábricas especialmente de pisos. En general los incentivos a la exportación de maderas no han tenido mayores incidencias en las tendencias del sector forestal paraguayo.
La política energética de brindar abundante energía como base para la instalación de industrias de transformación de materia prima fue materializada con la construcción de las represas de Itaipú y Corpus. La influencia sobre industrialización se basó en un mayor y mejor aprovechamiento fundamentalmente del producto de los desmontes.
En general son los latifundios los que conservan parte o en algunos casos la totalidad (especialmente en la región Occidental) de su superficie aún cubiertas con bosques por lo que se hace obvio que las políticas públicas que tengan mayores efectos sobre el uso de estos latifundios serán a su vez las que mayor impacto generen sobre el recurso bosque.
Las políticas públicas han puesto énfasis en la explotación de rubros agropecuarios con fines de exportación como una manera contribuir al crecimiento económico a corto plazo. Este comportamiento se presenta lógico si se toma en cuenta dos factores: que la tierra en Paraguay, desde la posguerra de 1865-1870, ha quedado casi en su totalidad en manos del sector privado y que la rentabilidad y retornos a corto plazo que poseen los rubros agropecuarios son más atractivos para los propietarios que la reforestación o el manejo de bosques nativos, que son a largo y mediano plazo. Además de los retornos a corto plazo los rubros agropecuarios poseen la ventaja del conocimiento de sus rendimientos, tratamientos culturales, rentabilidad y mercados mientras que con el manejo del bosque natural estas interrogantes no son bien conocidas y lo que se conoce no tiene mucha difusión, por lo que se agrega incertidumbre a la inversión. Los propietarios en la generalidad de los casos no están dispuestos a correr este riesgo cargando con estas incertidumbres y con las cargas financieras más altas que se deben afrontar en la inversión forestal.
Se crearon instituciones, cuyas normativas no se encontraban en coordinación con las normativas de la Ley 422/73, específicamente en cuanto al uso del bosque. Se incentivó la actividad agrícola o ganadera a expensas de las tierras con cobertura forestal. Este es el caso del Fondo Ganadero que incentiva con créditos a largo plazo la habilitación de tierras cubiertas por bosques para la instalación de pasturas, o del Crédito Agrícola de Habilitación que otorga créditos para pequeños productores rurales y brinda asistencia técnica para habilitación de tierras para la agricultura y la producción de rubros agrícolas generalmente a expensas de los bosques. El Instituto de Bienestar Rural hasta el año 2001 (Ley 852/1963) daba la potestad de expropiar tierras boscosas, por ser consideradas estas, dentro de su estatuto, como improductivas. Con el nuevo estatuto agrario (Ley 1863/2002) se revierte este concepto y se incluyen a los bosques como productivos. El Banco Nacional de Fomento creado para financiar proyectos agrícolas, ganaderos, silvícolas e industriales también financia fundamentalmente la instalación de rubros agropecuarios a expensas del bosque.
Estas facilidades en crédito y asistencia técnica, sumados a la apertura de caminos y tendidos eléctricos, dieron aún más impulso a las actividades agropecuarias como resultado de ello se pudo observar el rápido avance de la frontera agrícola y ganadera que, según estimaciones de la Dirección de Estadísticas y Censos Agropecuarios (1998) para el período 1972 a 1987,se incrementó de 953.000 a 3.995.600 hectáreas para los cultivos agrícolas y de 14.840.900 a 19.959.900 hectáreas para pasturas de ganado para ese mismo periodo. Por otro lado, la superficie de bosques disminuyó de 23.929.000 a 15.600.000 en ese lapso de tiempo. Sumado a estos factores en Paraguay no existen entes financieros ya sean públicos o privados que cuenten con créditos que se adecuen al flujo financiero de los proyectos forestales.
Los latifundios están destinadas, en su gran mayoría a la ganadería, lo que lleva a la conclusión de que en Paraguay la habilitación de tierras para uso ganadero tiene una mayor influencia en la deforestación que ninguna otra actividad.
Fig. 6 - Uso de la tierra en Paraguay en el periodo 1972-1987 (miles de hectáreas)
Fuente: Elaboración propia en base a estimaciones de la
Dirección de Estadística
y Censos Agropecuarios del ministerio de
Agricultura y Ganadería.
Los efectos de estos instrumentos de la política agropecuaria y su relación con el recurso bosque puede ser claramente observado en el cuadro de uso de la tierra en el periodo 1972-1987. Realizando, en base a datos de este periodo, una estimación de la deforestación así como del avance de la frontera agrícola–ganadera por año y analizando la correlación entre los mismos se puede observar una alta correlación lineal de 0,89 entre la deforestación estimada y el aumento de la superficie de tierras destinadas a la ganadería, por otro lado la correlación entre la deforestación y el incremento de la superficie destinada a la agricultura es bastante débil 0,15. Estos datos fortalecen la hipótesis que el avance de la frontera ganadera tiene una mayor influencia que la agricultura en el avance de la deforestación en Paraguay.
Estudios sobre superficie boscosa y uso agropecuario clasificados por departamentos realizados por la Carrera de Ingeniería Forestal de la Universidad Nacional de Asunción y la Misión Técnica Alemana (GTZ) también permite analizar la relación entre la superficie agropecuaria del año 1984/85 y la deforestación en el período comprendido entre los años 1945 y 1984/85 en 9 departamentos de la región oriental del Paraguay. De estos datos también se puede observar una fuerte correlación entre estas variables (0,8) y una estadísticamente significativa relación lineal (valor probabilístico de p= 0.016 aplicando análisis de regresión simple) en la que por cada hectárea de uso agropecuario se deforestó una hectáreas de bosque para el período 1945-1984. Del análisis, en base a estos datos, se desprende que probablemente la totalidad o gran parte de la producción agropecuaria en este período se basó en las nuevas tierras habilitadas a expensas de bosques.
Fig. 7 - Relación del uso agropecuario en el año 1984/85
y de la deforestación
entre los años 1945 y 1984/85 por departamentos (en miles de hectáreas).
Fuente: Elaboración propia.
Se debe tener en cuenta que la explotación de ganado de carne en Paraguay es extensiva. La carga animal, en la región oriental, se estima en una a dos hectáreas por cabeza de ganado, mientras para la región Occidental en 3,4 hectáreas por cabeza.
Teniendo en cuenta que los suelos cultivados con pastos pierden su fertilidad y deben ser dejadas en desuso hasta su recuperación se pronostica la continua habilitación de tierras para ganadería.
Las prácticas de manejo de las pasturas hacen que la unidad de superficie (hectárea) necesarias para las actividades ganaderas de producción de carne bovina sea mayor por cabeza de ganado. El promedio general del país para en el año 1999/2000 es de 1,9 hectáreas de pasturas por cada animal vacuno para carne.
El último gran aumento de la cantidad de ganado de carne ocurrió entre 1991 y 1992 en el que se pasó de 7,6 a 8,9 millones de cabezas, para esos años se estima una deforestación promedio de 253.333 hectáreas (correspondiente al período 1986-1991). A partir de aquí la variación del ganado en pie en los últimos diez años se mantuvo casi constante, comparada con los años anteriores, pasando de 8,945 a 9,189 millones de cabezas de ganado de carne, alcanzando su pico máximo en 1993 con 9,315 millones de cabezas. Lo que significó la necesidad de habilitar al menos una superficie de 703.000 hectáreas (370.000 cabezas x 1,9 hectáreas de pasturas por cabeza) para nuevas pasturas, en ese mismo período la estimación de la deforestación en la región oriental para los años 1991-1999 baja, comparada con el período 1986-1991, a un promedio de 90.352 hectáreas por año totalizando una superficie deforestada, para ese lapso de tiempo, de 722.816 hectáreas que es similar al requerimiento mínimo estimado de 703.000 hectáreas de nuevas pasturas en el país.
En el sector agrícola se observó un incremento constante en la superficie de los cultivos extensivos más plantados (soja, algodón y maíz) desde mediados del siglo pasado hasta los años 1990, decreciendo entre 1990 y 1992 y volviendo a crecer a mediados de los noventa aunque sin alcanzar los valores máximos de los años ochenta.
Las actividades productivas de corto y mediano plazo como la ganadería y la agricultura han sido las que han marcado las políticas sectoriales. La actividad forestal, fundamentalmente la extracción de rollos del bosque natural, es considerada una actividad no sustentable y ha sido visto como una forma de obtener recursos financieros para otras actividades.
La política forestal en sus inicios dio énfasis al bosque como regulador del ecosistema y refugio de fauna y flora es así que en el año 1966 se crea el primer parque nacional en la región Occidental.
En el año 1973 se crea el Servicio Forestal Nacional institución encargada de regular el uso del recurso bosque. El instrumento de la nueva política forestal fue la Ley Forestal 422 y su posterior resolución reglamentaria 11681 del año 1975, así se da mayor énfasis al sector forestal como sector contribuyente a la economía pero todavía el Servicio Forestal Nacional. La ley forestal hasta ese entonces era cumplida solo en su aspecto impositivo y el control era ejercido sobre el transporte de rollos. No obstante ya surgen algunos intentos por promover las actividades de forestación y reforestación a través de incentivos como la exoneración del impuesto a la renta por inversiones en plantaciones forestales, la exoneración de impuestos a las tierras con plantaciones forestales y la exoneración de impuestos a la importación de materiales para la silvicultura. La aplicación de estos incentivos tuvieron poca aceptación y por el contrario fueron vehículos de fraudes contra el fisco por lo que su aplicación cesó aunque aun estén en vigencia dentro de la Ley Forestal.
En 1986 se aprueba la resolución 18831 con el objetivo de reforzar las normas ya existentes sobre al aprovechamiento de los bosques estableciéndose la obligatoriedad de dejar el veinticinco por ciento de reservas forestales en las propiedades mayores a veinte hectáreas. Estos instrumentos legales, aunque estaban sancionados en la Ley 422 y sus decretos y resoluciones, no eran aplicados.
Es recién a fines de los ochenta y principios de los noventa que el Servicio Forestal Nacional implementa las normas establecidas en la legislación en los aspectos relacionados a la restricción del uso de los recursos forestales. El Servicio Forestal Nacional exige la presentación de “Planes de Manejo Forestal” como requisito para la extracción selectiva (sistema de entresaca) de rollos y su posterior transporte. Los “Planes de Uso de Tierras” son exigidos como requisito para la realización de desmontes. Los “Planes de Manejo Forestal” constituyen en cierta forma planes de manejo primitivos que se basan en restricciones de volúmenes de corta sin tener en cuenta otros aspectos del manejo del bosque como árboles semilleros, árboles de futuro, árboles a ser eliminados sin aprovechamiento etc. Los “Planes de Uso de Tierras” constituyen una planificación del uso de las propiedades en base a estudios de suelos y demarcación de las áreas de uso forestal en el que se incluyen el veinticinco por ciento de bosques de reserva y de bosques de protección de cursos de aguas y laderas.
Todos estos instrumentos de la política forestal no lograron frenar significativamente el ritmo de la deforestación, aunque aún así pueden ser consideradas de un impacto positivo en el sentido de que a través de estas normativas se lograron al menos la cierta protección de cursos de agua y laderas pronunciadas. No obstante, dado lo primitivo del manejo y las dificultades del control sobre los mismos, ellos no cumplen a cabalidad con su función y no logran impedir la degradación a que es sometido el bosque.
Es en el período de aplicación de estas medidas restrictivas (años1986-1991) cuando se registraron los picos más altos de deforestación. Evidentemente estas medidas sectoriales basadas en sanciones y control no tienen impactos en la tendencia histórica de la deforestación del bosque natural. Por otro lado las medidas basadas en incentivos a la forestación y reforestación si demostraron tener mucha influencia en la tendencia de esta última variable.
La reforestación y forestación, sin incentivos, han demostrado no ser negocios atractivos para los propietarios de tierras en Paraguay. El largo plazo de las inversiones, la incertidumbre, las tasas de interés, el costo de oportunidad del capital (especialmente cuando son comparados con la agricultura y ganadería), los incentivos a la agricultura y ganadería y la falta de experiencias y conocimientos acabados sobre el comportamiento y rendimientos de las especies forestales en plantaciones han rezagado las inversiones en este sector. Con incentivos provenientes del estado paraguayo las inversiones privadas en forestación y reforestación tomaron un salto sustancial. Sin estos incentivos las actividades de reforestación y forestación eran prácticamente nulas o muy escasas siendo las únicas experiencias de iniciativas puramente privadas las plantaciones de Eucaliptos (Eucaliptus sp) con fines energéticos realizadas por una firma de tejidos (Manufactura Pilar) y las plantaciones de Paraíso Gigante (Melia azedarach) con el objetivo de producir madera aserrada y laminado de la empresa Blaysur en Caaguazú. En su conjunto estas iniciativas no sobrepasaban las tres mil hectáreas de plantaciones establecidas.
Con el plan Nacional de reforestación a través de la Ley 422/73, por el que el impuesto a la renta quedaba liberado si el monto era invertido en plantaciones forestales, se lograron reforestar 10.025 hectáreas. Con el régimen compensatorio a través del decreto 14047/92, que emitía permisos de traslado de productos forestales a cambio de reforestación, se reforestaron 1.227 hectáreas. Proyectos como el de “Bosques modelos” y “Reforestación con fines energéticos”, con subsidios en la provisión de plantas y ayuda técnica, se lograron reforestar 115 hectáreas con el primero y 1.763 hectáreas con el segundo. Por último con la Ley 536/95 “De Fomento a la Forestación y Reforestación”, que abonaba en forma de subsidio el 75 % de los costos directos de implantación y mantenimiento hasta los tres primeros años de la plantación a los propietarios que plantaban en sus tierras especies forestales se instalaron alrededor de 25.000 hectáreas de plantaciones forestales.
Precisamente el esfuerzo de inversión más serio de la política sectorial se instrumentalizó en esta última ley (desarrollada a principios de los noventa y finalmente promulgada en el año 1995). La misma tuvo un gran impulso inicial en los tres primeros años (1995-1997) para luego decrecer hasta finalmente no realizarse más plantaciones bajo su amparo debido a la imposibilidad de pagos del subsidio por parte del estado. Es a finales del año 1997 cuando el estado comienza a tener los déficit más grandes de los últimos tiempos. Se realiza una priorización de gastos públicos y los presupuestos asignados a la inversión en forestación y reforestación disminuyen drásticamente hasta prácticamente desaparecer.
Cuadro 20 - Presupuesto ejecutado para el pago de las
bonificaciones
para la Forestación y Reforestación previstas en la Ley 536 (en mil millones de guaraníes).
Año |
Presupuesto asignado |
1997 |
9,03 |
1998 |
20.602,00 |
1999 |
12.124,50 |
2000 |
2,00 |
2001 |
2,00 |
Fuente: Servicio Forestal Nacional.
Las prioridades de la política estatal están reflejadas en los presupuestos asignados a las diferentes instituciones del sector productivo así se observa que en el año 2000 el Servicio Forestal Nacional recibió un presupuesto cercano a 10 mil millones de guaraníes mientras que instituciones de otros sectores como el Crédito Agrícola de Habilitación y el Instituto de Bienestar Rural recibieron presupuestos cercanos a 43 y 200 mil millones de guaraníes respectivamente.
No obstante Víctor Vidal (2002) menciona como fuentes posibles de financiamiento, además de los créditos y subsidios fiscales ya discutidos, los siguientes:
• Donaciones o Grants
• Fondos fiduciarios Forestales de Inversión
• Canje de Deuda Externa por Naturaleza
• Servicios Ambientales
• Secuestro de Carbono por el Bosque
• Fondo de Desarrollo Forestal
Las donaciones constituyen fuentes esporádicas de financiamiento y generalmente están destinadas a ayuda técnica y en muy raras excepciones a bienes de capital, por lo que basar el financiamiento del manejo del bosque natural y/o la reforestación en esta fuente se hace poco probable. En cuanto a los fondos fiduciarios en Paraguay existe una previsional estatal que maneja fondos jubilatorios pero su utilización, en las condiciones actuales, para fines de inversión en el sector forestal se hace poco probable, fundamentalmente por causas de las incertidumbres que implica invertir en este sector y por la complejidad política que implica el uso de estos fondos. El canje de deuda por naturaleza parece tener buenas perspectivas para el país pero su probable implementación solo beneficiaría a la conservación de áreas de rica diversidad biológica por lo que tendría restricciones para su aplicación generalizada, no obstante la implementación de esta modalidad podría tener contribuciones interesantes.
Hubieron intentos de implementación de venta de servicios ambientales y secuestro de carbono, pero experiencias exitosas internacionales han demostrado que la venta de servicios ambientales y secuestro de carbono requieren a su vez de una financiación inicial propia para alentar al sector privado a invertir en estos campos si se pretende un impacto generalizado, de otra forma, y como ocurre en la mayoría de los países, emprendimientos de esta índole son implementados solo como proyectos pilotos sin mayores impactos. Ramón González Giménez (2002) indica “son fundamentales, para el funcionamiento de las instituciones como un sistema coordinado y para la masificación de los proyectos de sumideros de carbono, el funcionamiento de un fondo o mecanismo de financiamiento de los proyectos, coordinación entre las instituciones del sector forestal y fortalecimiento de las mismas, y mayor apoyo a la investigación y capacitación”.
Por los aspectos analizados las alternativas consideradas hasta este punto constituyen más bien fuentes adicionales o complementarias de financiamiento siendo evidente la necesidad de contar con una fuente inicial continua y segura de fondos que garanticen el funcionamiento de los programas forestales.
Considerando lo expuesto la alternativa de un fondo de desarrollo forestal parece ser la alternativa más realista y que posee más fuerza y perspectivas a nivel nacional. Esta propuesta basa la obtención de sus fondos en impuestos a la explotación forestal y en impuestos a los combustibles fundamentalmente. Se encuentra actualmente en estudio en el congreso nacional. Los probables impactos derivados de su eventual implementación aparentan relevantes para el sector.
La política ambiental enfocada al sector forestal no es clara y más bien confusa. El principal instrumento de la política ambiental es la Ley 1561/2000 de creación de la Secretaría del Ambiente que tiene una tendencia de preservación más que de conservación. Su función y su inserción dentro de las demás estructuras estatales forestales es también confusa y su función normativa muchas veces se transforma en ejecutora y de superposición con otros entes estatales lo que más bien crea más burocracia, más costo estatal y confusión dentro del sector forestal.
La entidad directamente encargada de la administración, promoción y desarrollo de los recursos forestales en Paraguay es el Servicio Forestal Nacional dependiente directamente del gabinete del Ministro del Ministerio de Agricultura y Ganadería, creada por la Ley 422 del año 1973. Para cumplir con esta misión el Servicio Forestal Nacional posee el objetivo general de protección, conservación, aumento, renovación y aprovechamiento racional de los bosques nativos y/o cultivados a través de:
• Investigación y difusión de temas forestales
• Promoción de la reforestación y forestación, mediante la Ley 536/95 de “Fomento a la Forestación y Reforestación”.
• Promoción, fiscalización y control del Manejo del bosque natural.
Para el cumplimiento de los objetivos anteriormente mencionados el Servicio Forestal Nacional esta constituido por cuatro departamentos: Manejo de Bosques, Reforestación, Educación, Extensión e Investigación Forestal y Administrativo. Dichos departamentos tienen las siguientes funciones: El Departamento de Manejo de Bosques tiene a su cargo el catastro de bosques, la aprobación y control de planes de manejo forestal y la emisión de las guías forestales en base a estos planes. El Departamento de Reforestación tiene a su cargo la revisión de los planes de reforestación y el catastro de plantaciones. El Departamento de Educación, Extensión e Investigación Forestal tiene como función el de formar profesionales de mandos medios en el sector forestal, investigar sobre temas de interés forestal y difundir las tecnologías y conocimientos del área, componiéndose de cuatro centros forestales de formación de técnicos y/o investigación: Centro Forestal Alto Paraná, Centro Forestal Itapúa, Centro Forestal Caapibary y Centro de Difusión de Tecnologías Forestales. Las funciones de estos departamentos están apoyadas por oficinas descentralizadas en los departamentos de Amambay, Canindeyú, San Pedro, Concepción, Caaguazú, Alto Paraná, Itapúa, Caazapa, Chaco y Central.
El Servicio Forestal Nacional cuenta con 249 funcionarios. La fortaleza de esta institución lo constituye su infraestructura y alcance nacional así como su plantel técnico extenso lo que permite una mayor eficiencia en el control de los bosques y la difusión de nuevas tecnologías. La desventaja que enfrenta es su enorme debilitamiento como consecuencia de la corrupción imperante, que genera una mala imagen institucional ante la opinión pública.
Otra de las instituciones públicas relacionadas al sector forestal es la Secretaría del Ambiente, creada por Ley 1561/2000, dependiente directamente de la presidencia de la República, tiene por objetivo “la formulación, coordinación, ejecución y fiscalización de la política ambiental nacional”. Posee cuatro direcciones de las que destacan por su relacionamiento directo con el sector forestal la Dirección General de Gestión Ambiental, la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental y de los Recursos Naturales y la Dirección General de Protección y Conservación de la Biodiversidad. Las funciones de estas direcciones son: La Dirección General de Gestión Ambiental es la que establece e implementa la política ambiental del Paraguay. La Dirección General de Control de la Calidad Ambiental y de los Recursos Naturales evalúa los estudios de impactos ambientales, aprueba la explotación de bosques, flora y fauna silvestre y fija normas e indicadores de calidad ambiental y por último la Dirección General de Protección y Conservación de la Biodiversidad bajo cuya administración se encuentran las áreas silvestres protegidas tiene por finalidad crear, fiscalizar, manejar y controlar las áreas silvestres pertenecientes al dominio público. Estas tres direcciones están compuestas por unas 195 personas. La debilidad de esta institución radica en su débil cobertura geográfica y su escaso personal en relación a la gran amplitud de funciones que se le asigna, lo que la tiende a convertir en una institución burócrata y con falta de ejecutividad.
El Instituto de Bienestar Rural (IBR), es un ente autónomo, autárquico y descentralizado relacionado al Ministerio de Agricultura y Ganadería, creado por Ley 852/1963, es la institución que concede las tierras fiscales para los asentamientos de colonias agrícolas fundamentalmente en latifundios considerados improductivos a través de la venta de tierras a largo plazo y a precios subsidiados a todo individuo que quiera acogerse a la reforma agraria. También se encarga del diseño y habilitación y titulación de los asentamientos rurales. El estatuto agrario el cual estaba vigente hasta el año 2001, daba potestad al IBR de expropiar tierras no productivas para ser destinadas a la agricultura. Fundamentalmente aquellas tierras con cobertura forestal se encontraban dentro de esta consideración. El nuevo Estatuto Agrario (Ley 1863/2002) revierte este concepto e incluye a los bosques como productivos. Bajo la actual administración del IBR se encuentran 936 colonias agrícolas que representan unas 9.672.645 hectáreas.
Otra institución relacionada al sector forestal lo constituye el Crédito Agrícola de Habilitación, creado por el Decreto-ley 1611/1943, que tiene por objetivo el otorgamiento de créditos y asistencia técnica a pequeños agricultores para actividades agropecuarias. Desde el año 1997 el crédito Agrícola de Habilitación ha habilitado una línea de crédito para financiar los proyectos de forestación y reforestación de la Ley 536/95 hasta el cobro de las bonificaciones establecidas en esta ley. Estos créditos actuaban de enlace para el establecimiento de plantaciones y debían ser devueltos a partir del cobro de las bonificaciones a los un año de realizada la siembra.
El Banco de Fomento creado Ley N°281/1961, es otra entidad crediticia cuya misión principal es el desarrollo de incentivos de la economía para cuyo efecto promoverá y financiará programas generales y proyectos específicos de fomento de la agricultura, la ganadería, la silvicultura, la industria y el comercio de materias primas y productos originarios del país. A través de este banco también se obtuvieron créditos para establecer plantaciones hasta enlazar con las bonificaciones otorgadas por el estado.
Por último el Fondo Ganadero creado por Decreto N° 7.383 del Poder Ejecutivo, tiene por misión asistencia crediticia y técnica para el sector ganadero. La actividades fundamental objeto de financiamiento es la implantación de nuevas pasturas y mantenimiento de unidades productivas para la ganadería.
La degradación de los recursos forestales ha puesto de manifiesto las falencias institucionales del sistema actual focalizando la atención sobre el Servicio Forestal Nacional que es la institución que por treinta años ha estado administrando los recursos forestales. Víctor Vidal (2002) menciona entre las debilidades más resaltantes de las instituciones del sector forestal: la poca autonomía en la toma de decisiones, la falta de mecanismos sistematizados de planificación y monitoreo y la insuficiencia de recursos económicos y humanos. Entre los varios argumentos discutidos como causantes de esta situación destacan la inserción del Servicio Forestal Nacional dentro de un ministerio de Agricultura y Ganadería, el marco de corrupción generalizado, le situación de déficit del estado paraguayo y la falta de una mejor capacitación del personal técnico.
La creación de la Secretaria del Ambiente en el año 2000 buscó dar solución a esta aparente ineficacia en las respuestas. Es así que bajo sus administración pasan los parques nacionales y la administración de la antigua dirección de Medio Ambiente.
La Ley Nro. 1561/2000 en el artículo 12 inciso n, menciona específicamente el recurso bosque y establece como función, atribución y responsabilidad de la Secretaria del Ambiente lo siguiente “promover el control y fiscalización de las actividades tendientes a la explotación de bosques, flora, fauna silvestre y recursos hídricos, autorizando el uso sustentable de los mismos y la mejoría de la calidad ambiental” .
Este artículo faculta a la Secretaría del Ambiente a aprobar planes de aprovechamiento de bosques provenientes del Servicio Forestal Nacional, pero no menciona la fiscalización ni el control de las guías forestales como enfáticamente lo hace la Ley Nro. 422/73 en sus artículos 12 y 26.
El decreto reglamentario Nro. 17201/2002 por su parte faculta a la Secretaria del Ambiente a reglamentar la forma y condiciones para la expedición de guías forestales, así como el de dejar sin valor las guías forestales emitidas por el Servicio Forestal Nacional. Este decreto se contrapone en forma explícita con la Ley forestal Nro. 422/73 en los artículos mencionados anteriormente tomando atribuciones asignadas al Servicio Forestal Nacional. Además la Ley 1561 no deroga la Ley Forestal 422/73 ni se constituye en autoridad de aplicación de la misma tal cual lo esclarece la primera en sus artículos 14 y 15.
Este inciso de la Ley N° 1561 crea choques y conflictos institucionales de atribuciones. Con ello se pretende que el manejo de los bosques nativos quede bajo jurisdicción de la Secretaría del Ambiente y la investigación y extensión forestal así como la forestación y reforestación queden en el ámbito del Servicio Forestal Nacional. Es decir existirían estructuras paralelas para abocarse; una al control y fiscalización del manejo del bosque natural y la otra a la reforestación y forestación, enriquecimiento de bosques nativos, investigación forestal y extensión.
Dada la cantidad de recursos humanos especializados del Servicio Forestal Nacional y la cobertura nacional del mismo, la falta de presupuesto del gobierno para crear estructuras paralelas (personal, vehículos, estructura edilicia y equipos) para diferentes fines cuando una misma estructura puede ser utilizada para ambos fines, la tendencia de las políticas regionales a disminuir el tamaño del estado y la falta de coordinación interinstitucional hacen esta propuesta muy poco conveniente para los intereses del país.
En resumen desmembrando las funciones de un ente forestal en diferentes instituciones la tendencia es que las mismas perderán aún más fuerza administrativa y eficacia en el cumplimiento de sus fines, diseminándose en un mayor grado la burocracia y corrupción así como también la distracción de temas prioritarios del sector forestal y del ámbito nacional.
A partir de estas circunstancias surgen tres alternativas a definir: una de ellas es la anexión total del Servicio Forestal Nacional a la Secretaría del Ambiente, la segunda es la de fortalecer el Servicio Forestal Nacional en la estructura del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Aunque la segunda posibilidad se presenta más coherente ante la alternativa de desmembramiento, ninguna de estas dos formas resuelve la falta de autonomía política y presupuestaria y la pesada carga burocrática, además del problema de corrupción que es generalizado. Por estos motivos los resultados de insertar entes forestales dentro de otros entes ambientales o productivos no han tenido mayor éxito. La tercera propuesta deriva de un proceso de análisis de las ventajas y desventajas de las dos propuestas anteriores y forma parte de la tendencia internacional y consiste en dar autonomía e identidad propia al sector forestal de modo a cumplir con todos sus roles en forma balanceada: los ambientales, los productivos o puramente económicos y los roles sociales. Ejemplos exitosos de esta visión tenemos en Chile, Uruguay y los Estados Unidos.
Dentro de este marco se creo un ámbito de concertación nacional de los sectores públicos y privados, denominado Mesa Forestal Nacional, el cual parece aglutinar los intereses de la mayor parte de los actores forestales. Dentro de sus lineamientos políticos se encuentran la mayor participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y la eliminación de la discreción de los órganos administrativos así como la concientización de la importancia del sector forestal en sus dos aspectos: la producción forestal y la conservación ambiental y sus consecuencias socio-económicas. Para ello esta política se basa fundamentalmente en dos pilares; el primero se fundamenta en una organización administrativa con participación de organizaciones no gubernamentales con el objeto de buscar mayor transparencia, fortalecimiento administrativo y descentralización que se da en denominar “Instituto Forestal Nacional”; y el segundo pilar se cimienta en la oferta de recursos e incentivos para el desarrollo del manejo sostenible de los recursos forestales que se denomina “Fondo de Desarrollo Forestal”.
El ente autárquico debería lograr:
• mayor autonomía política y administrativa
• constituirse en entidad con mayor presencia normativa y reguladora
• incorporación del sector privado
• fomento a la inversión en el sector
• obtención de otras fuentes de ingreso (además del presupuesto asignado por el estado y las recaudaciones por tasas al aprovechamiento forestal) como donaciones o créditos debido a la mayor credibilidad institucional.
• mayor compromiso de los actores forestales involucrados en el sector
• potenciamiento de recursos humanos
• redireccionamiento de las recaudaciones en inversiones forestales
El Fondo de Desarrollo Forestal sería un ente mixto de administración autónoma cuyo objetivo fundamental sería el financiamiento de proyectos de manejo y protección de bosques nativos, reforestación y forestación, agroforestería, restauración de áreas naturales degradadas, tecnología de la madera, investigación forestal y cualquier otra actividad forestal cuyo objetivo sea el uso sostenible de los recursos forestales.
Los recursos financieros del Fondo de Desarrollo Forestal provendrían de:
• asignaciones del estado
• fondos asignados para los programas de reforestación dentro de la Ley 536/95
• fondos provenientes de tasas, impuestos y multas relacionadas a la actividad forestal
• donaciones y legados
• prestamos reembolsables y no reembolsables otorgados por organismos nacionales e internacionales
• fondos provenientes de la administración de créditos
• fondos provenientes del pago del interés de los préstamos concedidos por el Fondo de Desarrollo Forestal
• fondos provenientes de recursos financieros mantenidos en fideicomiso
• recursos financieros generados por venta de servicios ambientales
• contribuciones de la Federación Paraguaya de Madereros y de la Cámara Paraguaya de Reforestadores.
Los cambios tecnológicos dentro del sector son bastante lentos y adaptados a las características de gran variabilidad de la materia prima proveniente del bosque natural así como a la capacidad de suministro y a la infraestructura de apoyo existente.
Los cambios más significativos fueron sin dudas la electrificación de los aserraderos que permitió mayor productividad. Otros cambios de menor impacto se sucedieron como la adaptación de sistemas de avance hidráulicos que dieron más velocidad y por consiguiente mayor productividad a los aserraderos. La incorporación de maquinas de última generación especialmente en la fabricación de pisos también aumentó la productividad del sub-sector industrial.
Las áreas potenciales de aplicación de ciencia y tecnología se dan fundamentalmente en: el manejo del bosque natural, aunque es muy comentado, es prácticamente un tema desconocido, el procesamiento primario de la materia prima y en especial la productividad y rendimiento en la conversión rollo / madera aserrada y rollo / laminado, la generación de conocimientos del uso de los remanentes de estos procesos primarios y un conocimiento más acabado del potencial de las especies actualmente no utilizadas.
Los servicios ambientales no han tenido mayor impacto en el sector y son vistos como alternativas complementarias. Las pocas experiencias se han dado a niveles piloto. La certificación forestal esta en sus comienzos aunque no genera muchas expectativas en los exportadores debido a la gran demanda actual de productos no certificados.
La Ley Forestal 422/73 es la ley marco para el uso del recurso bosque con su respectivo decreto 11681/75 que reglamenta la aplicación de los fines establecidos en dicha Ley, la cual ha sido empleada como instrumento legal para fines fundamentalmente recaudadores en sus inicios. Víctor Vidal (2002) resume los mandatos fundamentales de esta ley en:
• Fomentar la reforestación a través de incentivos fiscales
• Declarar de interés público el uso y el manejo de los bosques y tierras forestales
• Definir el patrimonio forestal del Estado
• Clasificar los bosques en bosques de producción, de protección y especiales
• Definir las reservas forestales
• Creación del servicio Forestal Nacional y definición de sus funciones y atribuciones
• Creación del canon de aprovechamiento
• Establecimiento de la exigencia de mantener un 25% del área boscosa en propiedades rurales
• Creación del Fondo Forestal
• Establecimiento de regulaciones para proteger el uso de los recursos forestales
Sucesivos decretos y resoluciones establecen exigencias actualizadas como el decreto 18831/86 que establece el mantenimiento de franjas forestales de al menos 100 metros a ambos márgenes de ríos, lagos y lagunas, prohíbe la deforestación en laderas con pendientes mayores a 15%, mantenimiento de franjas de 100 metros por cada 100 hectáreas de deforestación, y el de reforestar al menos el 5% de aquellas fincas mayores a 20 hectáreas que no alcanzan a mantener el 25% de reserva forestal exigido. El decreto 14047/92 que obliga a reforestar una hectárea por cada 200 m3 de corta y la Ley 515/94 que prohíbe la exportación de madera en rollos, trozos y vigas de madera, lograron en cierta forma minimizar los efectos negativos de la deforestación aunque no lograron frenar el proceso de deforestación en si mismo. Ante esta situación se promulga la Ley 816/96 que establece como zona de prohibición de desmontes por cinco años una importante franja de la región nor-este de la región Oriental que abarca los departamentos de Canindeyu y Amambay fundamentalmente. Esta última ley se transforma en la Ley 1848/2001 que prorroga por otros cinco años la prohibición de desmontes (hasta el 21 de agosto del año 2006), extendiéndose esta prohibición a la totalidad del departamento de Concepción y casi la totalidad de los departamentos de Canindeyu y Amambay, que constituyen los departamentos de la región Oriental con mayor superficie de bosques. La Ley 1848/2001 se ha convertido en el esfuerzo más claro en la lucha contra la deforestación y, aunque no la ha detenido, su contribución en frenarla ha sido significativa. La ley 716/95 refuerza la normativa forestal existente al darle un carácter de delito ecológico a la trasgresión de las normas ambientales estableciendo penas de cárcel para las mismas.
La promulgación de la Ley 1561/2000 por el cual se establece el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaria del Ambiente, como ya mencionado anteriormente, ha creado un conflicto de autoridad en el manejo del recurso forestal amenazando con la desmembración de responsabilidades de control y fiscalización, de investigación y difusión y de reforestación, a diferentes instituciones.
Otras leyes de influencia sobre el sector forestal lo constituyen la Ley 96/92 y 352/94 que regulan el manejo de la Vida silvestre y de las Áreas Silvestres protegidas. Por último la ley 536/95 de “Fomento a la Forestación y Reforestación” y su decreto reglamentario 9425/95 que establecen subsidios a través de bonificaciones por parte del estado ha demostrado su fuerte influencia en la decisión de inversión en el sector forestal.
Si se considera la proyección del crecimiento poblacional y de la población económicamente activa de alrededor del 2,5% y 3,1% anuales respectivamente para el primer decenio del siglo veintiuno y de 2,1 y 2,4 % anuales para el segundo decenio, el PIB necesitará crecer al menos en un 3,1% anual (Estudio sobre el Plan de Reforestación de la región Oriental de la República del Paraguay, 2002). Proyectando el Producto Interno Bruto al 2020, en base a su comportamiento de los últimos 24 años, presenta una perspectiva de crecimiento de alrededor del 1% anual. Este crecimiento limitado es claramente insuficiente para revertir la situación actual de déficit fiscal. Por ello se espera que en los próximos veinte años, de seguir la tendencia, la priorización de gastos del estado en el área productiva será aún más severa dando énfasis sobre todo a aquellos rubros de producción de corto plazo que mayor y más conocida rentabilidad presenten.
Este escenario no solo influencia sobre la capacidad de inversión del estado sino que también sobre la capacidad de endeudamiento del mismo. En consecuencia este panorama tendencial también presenta menor capacidad de gestión de préstamos y por lo tanto disminuye aún más la probabilidad de inversión en proyectos para el sector forestal.
Las políticas sectoriales de fomento a través de subsidios han demostrado tener gran influencia en la demarcación de las tendencias en la inversión forestal fundamentalmente en plantaciones y se basan fuertemente en la capacidad financiera del estado. La estrategia de la política nacional ha dado y sigue dando mayor énfasis al sector agrícola ganadero por su mayor rentabilidad financiera y generación de ingresos a corto plazo.
Indudablemente, a la luz de las estadísticas, la ganadería y la agricultura son los factores directos que más influencian sobre los recursos forestales por lo tanto los efectos que generan las políticas de incentivos a estas dos actividades tienen también gran impacto sobre los bosques. Es poco probable que la política agrícola-ganadera de incentivos cambie drásticamente en los próximos veinte años, más bien se espera que estas refuercen las tendencias de crecimiento actual. Las variables que poseen más probabilidad de cambios drásticos son aquellas que no están influenciadas por factores locales o aquellas variables que no son previsibles; como la cotización de los productos agrícolas en los mercados internacionales o el clima, que ya han demostrado su influencia en el rumbo de las tendencias sectoriales a principios de la década de los noventa cuando determinaron la disminución de la superficie sembrada de los principales rubros agrícolas.
La variación de los valores de ganado para carne en los últimos diez años se muestra estadísticamente no significativa por lo que si consideramos este período de tiempo para proyectar el sector ganadero no tendríamos mayores variaciones en los próximos 20 años y esperaríamos que el número de cabezas de ganado para carne se mantenga alrededor de 9 millones de cabezas, aún así se requerirían nuevas áreas de pasturas debido al desgaste de las actuales.
Si para el sector agrícola las tendencias se mantienen como en los últimos veinte años se proyecta un crecimiento de alrededor de 472.220 hectáreas para estos cultivos en el año 2020.
Los conflictos de autoridad y liderazgo de las instituciones ligadas al sector forestal crean confusión y distraen la atención de los problemas prioritarios. Un ente forestal autónomo daría el marco ideal para el desarrollo sectorial.
Fig. 8 - Valores observados y tendencias de la
superficie agrícola cultivada
por año de soja, algodón y maíz (miles de hectáreas)
Fuente: Elaboración propia
Vision sectorial sobre fuerzas impulsoras más influyentes sobre el recurso bosque
Esta visión se basa en la encuesta a los actores forestales tanto del sector privado como público envueltos en el sector forestal en forma directa con un mínimo de cinco años de experiencia en actividades forestales.
Ocho encuestados (33% del total) definieron como causante más influyente de la pérdida de los bosques nativos a la expansión en conjunto de la frontera agrícola y ganadera. La pobreza, las políticas nacionales y la expansión de la frontera agrícola, fueron mencionadas dos veces cada una (8,3% del total para cada variable) como causantes más influyentes. La tenencia de la tierra, los problemas sociales, la inseguridad, la falta de información, la ilegalidad, la corrupción, la distribución de las riquezas, la mala interpretación de la democracia, costos de oportunidad del capital y avance de la frontera ganadera han sido mencionados solo una vez (4% del total para cada una de estas variables).
En cuanto al poco avance en la reforestación, forestación y manejo del bosque natural fueron más nombrados los problemas de falta de inversión en estas actividades (diez encuestados, 41,6% de las encuestas) ya sea por carencias de financiamiento adecuados y/o incentivos. Le siguen la falta de conocimiento y/o información sobre los beneficios económicos de estas actividades y sobre los mercados (mencionados en cinco oportunidades, 20,8% del total), la corrupción (nombrado en tres encuestas, 12,5% del total), y por último la falta de visión empresarial de país, la seguridad para las inversiones, la política nacional, la mentalidad cortoplacista, la mala distribución de las riquezas y la especulación financiera (indicados en una sola oportunidad cada uno , 4% del total de las encuestas para cada variable).
A través de estas encuestas y análisis se ha corroborado la gran cantidad de variables que influyen en el sector forestal así como la complejidad en la interacción de las mismas.
En una clasificación tentativa se podrían categorizar a las variables influyentes sobre el sector forestal en tres tipos. Las variables de primer orden se clasificarían como aquellas variables medibles y observables que se presentan como las causas aparentes de la deforestación, la forestación y reforestación y la degradación del bosque natural. Estas variables son el avance de la frontera ganadera, el avance de la frontera agrícola, la densidad poblacional, la pobreza y la existencia de fondos para la inversión forestal. Las variables de segundo orden se definirían como aquellas variables medibles o no que influencian las variables de primer orden e interactúan con las variables de tercer orden, variables marco o de referencia. Las variables de segundo orden comprenden, la rentabilidad conocida y a corto o mediano plazo de las actividades agrícolas y ganaderas, desinformación y/o desconocimiento sobre rentabilidad y/o manejo del bosque, la tenencia de la tierra, mentalidad y necesidades cortoplacistas, valores sociales. Por último las variables de tercer orden, variables marco o de referencia, son aquellas variables no medibles que determinan el marco de las actividades forestales, influencian sobre las variables de primer orden, aunque en menor grado que las variables de segundo orden, e interactúan con estas últimas. Estas variables son la Política Nacional, Política Sectorial , Leyes e Institucionalidad.
Cuadro 21- Encuesta sobre variables más influyentes sobre el recurso bosque
No. |
Variables causantes del avance de la deforestación 1/ |
Variables causantes del poco avance en la reforestación, forestación y manejo del bosque2/ |
1 |
Ganadería |
Desconocimiento de Mercados |
2 |
Política Nacional |
Incapacidad de inversión |
3 |
Uso agropecuario |
Desconocimiento de la rentabilidad de la reforestación |
4 |
Agricultura |
Falta de política fuerte |
5 |
Necesidad económica |
Falta de incentivos financieros |
6 |
Uso agropecuario |
Falta de recursos para Incentivos |
7 |
Costo de oportunidad del capital |
Corrupción |
8 |
Pobreza |
Falta de información |
9 |
Política Nacional |
Falta de conocimientos sobre el retorno económico de la inversión en reforestación |
10 |
Extensión de frontera agrícola |
Falta de financiamiento |
11 |
Mala distribución de la riqueza |
Mala distribución de la riqueza |
12 |
La tenencia de la tierra |
Falta de seguridad jurídica y administrativa |
13 |
El desconocimiento del valor del recurso bosque |
Falta de mecanismos de financiamiento |
14 |
Problema social |
Falta de cumplimiento de los incentivos |
15 |
Expansión de la agricultura y ganadería |
Falta de incentivos |
16 |
Incumplimiento de las leyes |
Especulación financiera |
17 |
Agropecuario |
Falta de visión empresarial del país |
18 |
Presión agroganadera |
Mentalidad cortoplacista-oportunista |
19 |
Ganadería-agricultura |
Falta de incentivos |
20 |
Corrupción e impunidad |
Corrupción e impunidad |
21 |
Mal entendimiento de la democracia reflejadas en las actividades agropecuarias |
Información sobre los beneficios económicos y sociales |
22 |
Inseguridad en la tenencia de la tierra |
Corrupción generalizada |
23 |
Modelo de desarrollo extractivo agrícola y ganadero |
Falta de financiamiento |
24 |
Expansión agrícola-ganadera |
Falta de recursos del estado para las bonificaciones |
1/ En respuesta a la
pregunta: “Si tuviera que decidirse por una sola variable como causante del
avance de la deforestación, que factor elegiría como causa más
influyente?”.
2/ En respuesta a la pregunta:
“Si tuviera que decidirse por una sola variable como causante del poco avance de la reforestación, forestación y manejo del bosque natural que factor elegiría como causa más influyente?.
Fuente: Elaboración propia
Esta complejidad de interacción y el hecho de que los datos sobre las variables medibles que afectan al sector forestal no se encuentran disponibles para los mismos períodos de tiempo o se basen en estimaciones indirectas, dificulta el establecimiento de un modelos globales realistas que permitan cuantificar el avance de la deforestación, la degradación del bosque natural, la forestación y la reforestación al año 2020. No obstante la proyección individual de las variables medibles influyentes nos pueden dar un marco de referencia para escenarios futuros del sector forestal paraguayo.
