4 Fuerzas impulsoras que afectan al sector forestal

4.1 Cambios en el contexto internacional

Los movimientos ocurridos en el ámbito socioeconómico-comercial fundamentados en el concepto de liberalización de los mercados, también afectaron al mercado de los productos generados a partir de la materia prima forestal, principalmente a través del precio pagado por el consumidor por productos sustitutos de la madera. Esta tendencia es fortalecida por los esfuerzos desarrollados por algunos organismos ambientalistas a favor del aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos forestales, aspecto que pone en alerta a los sistemas de asistencia crediticia limitando aún más la disponibilidad de créditos para el aprovechamiento forestal, dado que el concepto de manejo sostenible aún no ha sido posible implementarlo a satisfacción desde el punto de vista comercial en las operaciones forestales.

Esta situación pone en evidencia la disyuntiva de que no se puede aprovechar sosteniblemente los recursos forestales porque existen limitaciones de tipo legal y social, lo cual a su vez previene que estén disponible recursos institucionales y financieros en la cuantía necesaria para lograr que efectivamente las formas de aprovechamiento sean sostenibles. Sin embargo, el impas existente induce a la tala ilegal y por ende no sostenible de los bosques, como una manera de abastecer la demanda que aún existe por los productos forestales maderables.

Desde un punto de vista positivo sin embargo, esta realidad está siendo cada vez más observada y analizada en foros internacionales de reconocida importancia, lo que hace suponer que poco a poco se irá caminando hacia el diseño e implantación de sistemas estandarizados de manejo y aprovechamiento de los recursos forestales. Esta nueva condición de normas relativas a la sostenibilidad forestal, permitirá a los países competir en precio y calidad, pero en un marco estandarizado de manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos.

4.2 Cambios en los aspectos macroeconómicos y sus consecuencias para el sector forestal

A raíz de estos movimientos socioeconómicos internacionales, el gobierno panameño decide unilateralmente rebajar los aranceles de importación de los materiales de construcción, incluyendo los de los productos elaborados con materia prima forestal, como un instrumento de política para estimular la construcción de viviendas procurando cerrar la brecha de falta de viviendas. La puesta en práctica de esta medida afectó negativamente los esfuerzos desarrollados por las autoridades gubernamentales responsables por el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, desde los siguientes puntos de vista:

• No se contaba con la suficiente experticia y conocimientos para aprovechar rápidamente el momento comercial/ambiental y más bien, se logró un demostrar que el manejo y aprovechamiento sostenible forestal, no era viable. A partir de este momento, se ha seguido trabajando en el tema y hoy se dispone de mayor información que de lograrse otros apoyos importantes, se podría tener un impacto positivo en torno al desarrollo forestal nacional.

• Desde otro punto de vista, la incorporación de medidas orientadas a posibilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales introduce costos que reducen significativamente los márgenes de rentabilidad de las operaciones de aprovechamiento forestal. Este hecho, unido al alejamiento cada vez mayor de los bosques productivos reduce el interés de los madereros por el aprovechamiento de nuestra riqueza forestal a través de los mecanismos de concesiones forestales. Esta ausencia de competitividad vía precio, estimula sin lugar a dudas la importación de los productos de origen forestal de países más flexibles en los aspectos relativos al manejo forestal sostenible, reduciendo cada vez más las posibilidades de lograr la adopción del manejo forestal sostenible en el país.

4.3 Nacionales

4.3.1 Antecedentes

En la actualidad, el desarrollo de las infraestructuras y comunicaciones nacionales, parece no guardar relación con el potencial forestal del país. Las provincias con la mayor proporción de cobertura boscosa, son las que cuentan con la menor infraestructura en red vial o carreteras, comunicaciones, servicio de agua potable o de uso industrial, asistencia en salud, servicios financieros, centros de formación y capacitación profesional, pero también cuentan con el número menor de industrias de transformación de la materia prima forestal instaladas. Por otro lado, las provincias con mayor red vial, presentan los impactos de un marcado proceso de deforestación. Este hecho podría ser interpretado como excelente oportunidad para el desarrollo del potencial forestal del país, si se introducen los ajustes pertinentes a las corrientes sociales y económicas prevalecientes.

Desde un punto de vista positivo, la mayor presencia de infraestructura y comunicaciones en otras provincias, puede ser considerada como una ventaja para el desarrollo de proyectos de reforestación comercial, mientras que en las provincias con mayor cobertura forestal de bosques naturales, ofrece la oportunidad de relacionar el desarrollo de infraestructura con sus recursos más abundantes.

Es pertinente señalar en consecuencia, que la Política Nacional Forestal recientemente sancionada por el Ejecutivo, identifica la necesidad de una mayor consideración por los bienes y servicios generados por los recursos forestales en la planificación y ejecución de obras de infraestructura y la definición y estricta ejecución de las medidas de mitigación y/o compensación dirigidas a la protección de la riqueza forestal nacional. Siendo la Política el marco orientador para el desarrollo de las actividades forestales, es de esperarse que el Plan Nacional de Desarrollo Forestal las tome en cuenta. Es así como el desarrollo de la infraestructura económico-productiva del país desde el punto de vista forestal, consituye una oportunidad en el caso de la reforestación y un reto que debe ser adecuadamente planificado en el caso de los bosques naturales.

4.3.2 Infraestructura vial y de transporte

4.3.2.1 Carreteras

Según datos de la contraloría General de la República y del Ministerio de Obras Publicas para el año 2002, la República de Panamá contaba con una red vial de 11,654.44 km, distribuidos por año y por provincias según el cuadro 32 y 33 respectivamente.

Es importante destacar que las provincias con menor red vial son las que presenta una mayor superficie boscosa, tal es el caso de Bocas del Toro, Colón y Darién. En cambio la Península de Azuero, Herrera y Los Santos, que en su conjunto suman el 25.76% del total de carreteras, son junto con la provincia de Chiriquí (18.24%) las que presentan el mayor ritmo de deforestación.

Cuadro 32: Características de la red vial panameña, de 1983 al 2002

Fuente: Contraloría General de la República 1979; Ministerio de Obras Públicas, Dirección Ejecutiva de Obras y Dirección de Mantenimiento; Inventario de la Red vial; H.P. Hormigón Pórtland; C.A. Concreto Asfáltico; T.S. Tratamiento Superficial; H.P. Concreto Asfáltico/ Hormigón Pórtland; Rev. Revestido.

Cuadro 33: Distribución de la red Vial año 2002

Fuente: Ministerio de Obras Públicas, Dirección Ejecutiva de Obras, Dirección de Mantenimiento: Inventario de la Red vial.

Resulta contradictorio que obras de infraestructura tan indispensables como las carreteras, se conviertan en medio que facilitan procesos de destrucción de la riqueza forestal. Se reconoce también que la red vial no incluye dentro de sus proyecciones caminos de carácter forestal. Los caminos forestales existentes, son construidos por los madereros con el fin de utilizarlos sólo en épocas secas. Estas subredes que surgen cada año para facilitar la explotación forestal están desarticuladas sin viso alguno de planificación, obedeciendo a la conducta y naturaleza de un aprovechamiento sin manejo sostenible de los bosques, con objetivos inmediatos y a muy corto plazo, pero que sirve en muchos de los casos para facilitar la entrada del colono deforestador.

En resumen, en el marco de una nueva visión del rol de los recursos forestales como uno de los motores del desarrollo socioeconómico nacional, la red de caminos es un factor de oportunidad que debe aprovecharse para el transporte de la materia prima y de los productos forestales acabados.

4.3.2.2 Transporte

El transporte de madera en rollo entre Darién en su calidad de mayor proveedor de materia prima y la provincia de Panamá como el mayor centro de transformación industrial, puede hacerse a través de medios acuáticos o terrestres.

En este sentido, el transporte de la materia prima forestal de forma acuática o terrestre y debido al estado del equipo por un lado y por otro a los malos caminos, representa un problema que hay que enfrentar. Sin duda, que un reordenamiento de las actividades forestales conllevaría una mejoría significativa en el sistema de transporte como una forma de lograr competitividad nacional e internacional. Este esfuerzo podría ser complementado con la relocalización de la industris, para lo cual se tomarían en cuenta distancias entre la fuente de la materia prima y los mercados, red vial y sistemas de transporte, aspectos que tienen que ser considerados en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal.

Por lo pronto, la amplia red vial existente en el país, sobre todo en la vertiente pacífica, atravesando el territorio nacional de frontera a frontera, permite contar con una muy buena oportunidad para desarrollar programas de reforestación comercial.

4.3.2.3 Infraestructura portuaria

Panamá, cuenta con eficientes servicios portuarios para apoyar a la industria marítima y forestal. Sus excelentes condiciones le están permitiendo convertirse en un centro de distribución e intercambio de carga a escala mundial para todas las rutas marítimas. Las estadísticas de la Autoridad Marítima de Panamá, demuestran crecimiento positivos de gran magnitud, debido a la actividad desarrollada en el Canal de Panamá (carga y transito de buques) y al contarse con costas y puertos en el Atlántico y en el Pacífico. En el periodo comprendido entre 1996-2000, el 80% de la carga que desembarcaba en Panamá, tenía destino final otro país.

Este desarrollo portuario debe ser considerada como una oportunidad a ser aprovechada a favor del desarrollo forestal del país.

4.3.2.4 Infraestructura de energía eléctrica

En las áreas de mayor cobertura forestal, el suministro de energía eléctrica es irregular, insuficiente, dando el caso que las áreas cercanas a los bosques de producción, carecen totalmente de energía eléctrica. Las pocas empresas ubicadas en estas regiones, utilizan plantas propias de generación eléctrica, lo cual hace más caro la transformación de la materia prima. Últimamente se observa un ligero mejoramiento en este servicio en la región

Sin embargo, en el resto del país se ha logrado un algo grado de tendido para el suministro de energía eléctrica, lo que constituye una oportunidad para el desarrollo industrial forestal.

4.3.2.5 Infraestructura de acueductos, alcantarillados y salud

El abastecimiento de agua para uso domestico alcanza a un gran número de la población, mientras que para el uso industrial forestal es altamente deficitario, especialmente durante la estación seca. En 1990, la cobertura urbana de agua potable era de 93% y la rural de 73%. En las áreas rurales o cercanas a las zonas forestales del país, el servicio de agua potable es brindado a través de los acueductos rurales, los cuales cubren el 15 % del total de la población, los cuales muestran niveles preocupanes de agotamiento de sus fuentes de agua durante la estación seca y en muchos casos, también durante la estación lluviosa.

Del Cuadro N^o 34 se destaca que Panamá Este y Darién que son las zonas con mayor cobertura forestal, son las que se benefician en menor escala del servicio de agua potable. La baja cobertura de suministro de agua a poblaciones asentadas en la cercanía de los bosques de producción, ha contribuido a limitar el desarrollo de la industria forestal. No obstante, para las áreas con potencial para reforestación, el servicio de suministro de agua constituye una oportunidad para el desarrollo de la industria forestal, lo que debe ser considerado durante la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal.

Cuadro 34: Sistema de Acueducto atendido por el DAAN, Población y Cobertura de servicio por Regiones, 2001.

Fuente: Instituto Estadísticas del Acueducto y Alcantarillados Nacionales, Dirección de Planificación y Estadística, Compendio N⁰ 15 de 2001, volumen 1.

En cuanto a los servicios de salud en las áreas y empresas forestales, están en un nivel incipiente y no garantizan la eficacia requerida por una industria bien desarrollada. La asistencia en materia de salud a las industrias forestales generalmente, es producto de la gestión directa de la empresa con las instituciones privadas. Esta es una condición que debe ser corregida para estimular el desarrollo sostenible de las actividades forestales.

4.3.2.6 Infraestructura de comunicación

Los servicios de comunicación como la telefonía fija y móvil, en las provincias con la mayor cobertura boscosa, no garantizan la eficiencia necesaria y requerida por la industria forestal, sobre todo en el medio rural próximo a los bosques naturales de producción. En cuanto al resto de las provincias este servicio ha mejorado significativamente y se convierte en una oportunidad ventajosa para el desarrollo forestal.

4.3.2.7 Infraestructura del servicio financiero

Panamá a pesar de contar con más de 70 diferentes Bancos con licencia comercial, solo uno (Estatal), brinda apoyo financiero al sector forestal, orientado principalmente a la actividad de reforestación, luego de promulgada la Ley 24 de 23 de noviembre de 1992 “Por la cual se establecen los incentivos y reglamenta la actividad de reforestación en la República de Panamá”. Es importante señalar que este financiamiento a la reforestación es limitado y exige garantías colaterales, tal como ya fue explicado. La Política Nacional Forestal ha establecido la necesidad de una revisión y adecuación de la política financiera para que se constituya en un instrumento eficaz para el desarrollo integral del desarrollo forestal. Adicionalmente, el Plan de Desarrollo Forestal, tienen que desarrollar la revisión propuesta.

4.3.2.8 Centros de formación, adiestramientos y capacitación

Recientemente los centros de formación Universitaria de recursos humanos en el campo forestal, han respondido a la demandada de las empresas en el subsector forestal. Panamá cuenta con un centro a nivel Universitario de formación de Ingenieros Forestales, fundado en 1999, por la Universidad Nacional de Panamá (Facultad de Agronomía), la cual funciona con el apoyo del Estado. En el período 2001-2002, la Universidad de la Paz, institución privada, graduó una promoción de Ingenieros Forestales, pero no se dio continuidad a esta formación.

El Instituto Nacional de Formación Profesional (INAFORP), es el centro de formación de mano de obra especializadas para las empresas privadas que requieren personal capacitado. La incursión de este instituto en el medio forestal, ha sido muy limitado. Sin embargo, la Política Nacional Forestal señala la necesidad de desarrollar una labor coordinada entre los diferentes actores forestales con el propósito de preparar personal mejor calificado para las diferentes actividades del desarrollo forestal. Se estima que existe una disposición positiva a avanzar en este sentido.

La mayor demandante de recursos humanos capacitados a nivel universitario, es el Gobierno Nacional, principalmente por la ANAM. Esto refleja el poco desarrollo que ha logrado la actividad forestal a nivel del sector privado. A su vez, la mayor demanda por este sector privado se relaciona con la formulación y asistencia técnica en los proyectos de reforestación, particularmente con el propósito de acogerse a los beneficios de la Ley de Incentivos a la Reforestación.

4.4 Internacionales

Panamá es signataria de acuerdos y convenciones regionales e internacionales, los cuales son a su vez apoyados por organismos de reconocido prestigio forestal como lo son la FAO, OIMT y PNUD en lo referente a la Agenda 21. Estos acuerdos han estimulado la creación de mucha de la información necesaria para atender las necesidades del manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales. Esta información sin embargo, en su mayoría no ha sido validada ni adoptada por los actores privados que tienen que ver directamente con su puesta en práctica, aduciendo razones de costos que dificultan lograr sostenibilidad en un mercado competitivo. De lograrse formas que financieramente permitan la adopción de los mecanismos estudiados, entonces podría considerarse como una fuerza impulsora real del desarrollo forestal.

4.5 Cambios en los aspectos socioeconómicos y sus consecuencias para el sector forestal

Tomando como base la síntesis de la situación forestal en Panamá descrita anteriormente, se presenta la evolución de los factores socioeconómicos en forma de cuadros y gráficas, lo cual permite una mejor visual de las variaciones o fuerzas impulsoras ocurridas, a la vez que facilita su correlación con los factores causales y la definición de variables que fundamentarán las proyecciones al año 2020.

4.5.1 Cambios sociales - Población

La población de la República de Panamá se ha más que triplicado desde 1950 a la fecha (Ver Cuadro 35 (a)). Sin embargo, la tasa de crecimiento se ha reducido de 3,17% ocurrida en el período 1911 y 1920 a una tasa de 2% entre 1990 y 2000, situación que según estimaciones elaboradas por las Naciones Unidas, se reducirán aún más, pasando a 1.28 y 0.95 para los períodos 2000 -> 2021 y 2010 -> 2020 respectivamente.

De acuerdo con los datos del Censo de Población y Vivienda del 2000, el 48.9% de la población se concentra en la provincia de Panamá, generando una tasa de crecimiento de 2.62%. Desde el punto de vista forestal, este patrón de crecimiento poblacional podría ser interpretado como una disminución de la presión ejercida por el crecimiento humano sobre los bosques naturales motivado por la necesidad de aumentar el área destinada a la agricultura en todas sus formas. Sin embargo, las condiciones que subyacen o motivan la reducción en la tasa de crecimiento poblacional tal como lo son el mejoramiento del ingreso per cápita, hacen suponer que la demanda de productos forestales puede aumentar, lo que a su vez puede interpretarse como un tipo de presión sobre los bosques naturales y plantados para la generación de estos productos.

Cuadro 35: Evolución del número de habitantes para el período 1950-2010

*Estimación al 2010 y 2020 elaboradas por las Naciones Unidas en World Population, Revisión 1998 a tasas de crecimiento del 1.28 y 0.96 para los períodos 2000 -> 2010 y 2010 -> 2020, respectivamente.

Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda de la Contraloría General.

4.5.2 Relación población urbana-rural

De acuerdo con las cifras del Censo Nacional de Población y vivienda de 2000, la población urbana es de 1,589,939 y la población rural 1,249,238 (Ver Cuadro 36). Como se puede observar en la gráfica, la población urbana ha pasado a ser mayor que la rural a partir de 1980 y esta diferencia tiende a ser cada vez más marcada. Esta tendencia puede conducir a una disminución en la presión sobre los bosques naturales con motivo de un cambio de uso del suelo para actividades productivas agropecuarias y las características de la demanda de bienes y servicios generados por los recursos forestales, en cuanto a productos para la vivienda principalmente.

Cuadro 36: Relación entre la población Urbano y rural

Fuente: Reformas Económicas y la Distribución del Ingreso en Panamá. Institute of Social Studies. La Haya, Holanda. Enero de 2000.

4.5.3 Índices de distribución del ingreso

Los índices Gini y Theil representan medidas de desigualdad global y entre grupos poblacionales, respectivamente. En consideración a los datos que se presentan seguidamente, la desigualdad en la población rural en cuanto a ingresos, ha disminuido. En cambio, la desigualdad ha aumentado en las áreas urbanas (Ver valores en el Cuadro 4). A nivel rural la disminución de la desigualdad puede deberse a las inversiones sociales del Estado en materia de salud, educación e infraestructuras. En el área urbana, el aumento de la desigualdad se debe talvez a la migración de personas provenientes del medio rural con características funcionales claramente diferentes a las requeridas para lograr los ingresos necesarios en el medio urbano y en consecuencia, al aumento del desempleo urbano. Sin embargo, de acuerdo con otros indicadores (ingreso percápita y pobreza) pareciera que lo que ocurre es que los ingresos de ciertos grupos ocurren y se incrementan y concentran de forma más rápida que en otros.

4.5.4 Índices de pobreza

Según los índices (Ver Cuadro 37), la pobreza se ha reducido en 1997 en relación con 1983. La reducción de la pobreza se ha dado tanto a nivel urbano como rural. Sin embargo el índice de pobreza es alrededor de 3 veces más alto en las zonas rurales comparado con las zonas urbanas

Cuadro 37: Indice de pobreza para el período 183-1997.

De la misma forma que la desigualdad, la disminución de la pobreza puede deberse a las inversiones sociales del Estado en materia de salud, educación e infraestructuras.

La tendencia lógica es que la pobreza siga disminuyendo en los próximos años. Los datos disponibles son insuficientes para hacer una proyección confiable por modelación. Sin embargo, se puede suponer que el índice de pobreza total converja en torno de 3 para el año 2020. En este sentido, el desarrollo de programas de reforestación pueden tener un impacto importante en la reducción del índice de pobreza, especialmente al nivel rural.

4.5.5 Evolución de la pobreza en Panamá

De acuerdo con las estadísticas, los niveles de pobreza disminuyeron durante el período 1991 a 1994 (Ver Cuadro 38). Sin embargo, después de este período, tanto la pobreza extrema como la no extrema tienden a estabilizarse en torno a 22% y 18% respectivamente, aunque existe una leve tendencia de la pobreza no extrema a disminuir luego de 1998. La disminución de los niveles de pobreza se deben también a la efectividad de las inversiones sociales del Estado en materia de salud, educación e infraestructuras. La participación privada en actividades de reforestación, también ha incidido en esta tendencia particularmente en el medio rural.

Cuadro 38: Evolución de la pobreza en el país, período 1991-98.

Fuente: Informe Nacional de Desarrollo Humano

4.5.6 Desempleo (Tasa de desempleo en %)

La tasa de desempleo mostró una tendencia creciente entre 1982 y 1989 cuando alcanzó 16%. Posteriormente a 1989, la tendencia se ha mantenido más o menos estable en torno del 13%. Es importante destacar que a partir de 1996, el proceso de reforestación haciendo uso de la Ley de Incentivos para la reforestación creada en 1994, tuvo una incidencia positiva en la reducción del desempleo rural, lo cual a su vez neutraliza el desempleo ocurrido en la industria forestal durante el período analizado (Ver Gráfico Nº4). Se estima que la reforestación generó durante este período un total mínimo de 15,000 empleos en el medio rural principalmente.

4.6 Económicos

4.6.1 Producto interno bruto percápita (PIB)

El Producto Interno Bruto (PIB) percápita experimentó una tendencia creciente entre 1990 (Dólares EE.UU. 1,979.00) y 1998 (Dólares EE.UU. 2,514.00) (Ver Cuadro 39). Sin embargo, esta tendencia parece estabilizarse luego de 1998 conforme se observa en la tabla, lo cual obedece a condiciones económicas-sociales de índole nacional e internacional que muy bien pudieran variar positivamente en el futuro próximo. De ocurrir una mejoría tal como lo parece señalar los nuevos indicadores internacionales, podría hacerse válido las proyecciones elaboradas por el Banco Mundial y la FAO a precios de 1987, que señalan un nivel de Dólares EE.UU.4,628 y $5,607 para el 2010 y 2020 respectivamente.

Cuadro 39: Evolución del PIB/cápita

Fuente: Contraloría General de la República

La importancia de esta mejoría en el indicador de ingreso per cápita, es por su influencia en la demanda por los bienes y servicios generados por los recursos forestales y que si no se compaginaran con cambios en el manejo y aprovechamiento forestal, podrían inducir un aumento en el proceso de degradación de los bosques nacionales, dada un incremento en la demanda de la matera prima para la industria de origen forestal. Sin embargo, este aumento en la demanda de bienes de origen forestal, se puede considerar un estímulo a la reforestación, dado la existencia de un mercado en crecimiento.

4.7 Cambios en las políticas y programas nacionales y sus consecuencias para el sector forestal para la sub-región

4.7.1 Económico, industriales y sociales

Los mayores cambios en política económica con impactos en todos los sectores de la economía nacional, incluyendo al subsector forestal, son los inducidos por la incorporación de Panamá a la Organización Mundial del Comercio. Obviamente, sus consecuencias para el subsector forestal para la sub-región, debe ser motivo de un análisis más profundo y con acceso a diferentes fuentes de información de otros países.

En el caso panameño, la apertura al mercado internacional con rebajas substanciales de los niveles arancelarios de los productos que potencialmente pueden ser importados o exportados a los diferentes mercados, implica la necesidad de ser competitivos en calidad y precio. En el caso de los productos forestales, no sólo se tiene que ser competitivo, sino que también se tiene que aplicar formas de aprovechamiento sostenibles, lo que constituye medidas no arancelarias que limitan o regulan el mercado internacional. Lo difícil en este caso, es que su aplicación y rigor es potestativo de los diferentes países envueltos en el mercado internacional de determinados productos forestales, sin que ninguna autoridad internacional regule la materia. En consecuencia, se da el caso que existan países que por algunas razones, son muy flexibles en la aplicación de las regulaciones ambientales relacionadas con la generación de determinados productos y pueden por lo tanto, literalmente invadir los mercados de estos productos sin competencia significativa.

El resultado de este análisis es concordante con lo expresado en párrafos anteriores: países como Panamá por efectos de sus normas legales y sociales, exigen en lo posible la adopción de prácticas de manejo sostenible de los recursos forestales, lo que por falta de suficiente investigación aplicada y experiencia, incrementa los costos de producción, limita su capacidad competitiva y por lo tanto, permite la entrada de productos de otras latitudes en donde las exigencias de sostenibilidad no son tan severas. Este hecho debe ser atendido por organismos regionales o mundiales, dado que afecta el aprovechamiento de uno de los recursos naturales más abundantes de nuestros países tropicales, procurando reglas parejas aplicables a estos aspectos del mercado internacional. De lo contrario, se estimula la minería forestal no sostenible como única forma de poder competir con los productos importados.

4.7.2 Inversiones: promoción y obstaculización en la inversión del sector privado en el sector forestal

La revisión de las variaciones de la inversión pública y privada ocurrida durante el período 1990 – 2001, procura identificar las tendencias actuales de la inversión global y en consecuencia, el comportamiento relativo de la inversión dirigida a atender las necesidades identificadas para lograr el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales. Del análisis se identificarán el motivo de los cambios si es que ha ocurrido alguno y en consecuencia, la definición de las variables o hipótesis que permitirán visualizar el escenario esperado para el año 2020.

En el cuadro siguiente, se presenta la inversión por año y por actividad económica para el período arriba indicado. De este cuadro se puede deducir lo siguiente:

4.7.2.1 Tendencia de la inversión

La inversión total en el país (Ver Cuadro 40), ha mostrado un crecimiento estable durante todo el período considerado, pasando de 3,983 millones de Dólares EE.UU. en 1990 a 11,122 millones en el 2001. Esta condición de crecimiento puede deberse al clima de tranquilidad política que vive el país y al modelo de desarrollo económico presente durante el período, lo cual lo evidencia el hecho que es el sector privado su responsable.

La inversión privada en el sector primario sin embargo, a pesar de que es creciente, no es en ninguna forma comparable en el monto a la del total de los otros sectores económicos. Por ejemplo, en 1990 la inversión privada totaliza 2,559 millones de Dólares EE.UU., mientras que la del sector primario es sólo de 143 millones. Por otra parte, en el 2001 la inversión privada total llega a 10,488 millones y la del sector primario es sólo de 346 millones. Debe mantenerse en mente que el componente forestal en su parte silvícola, se ubica en el sector primario.

Entre las causas principales que justifican las observaciones arriba indicadas, figura el modelo de desarrollo económico que centra su gestión en el sector servicios a través de actividades alrededor del Canal de Panamá, Zona Libre de Colón y el Centro Financiero, lo cual reduce o limita las iniciativas productivas relativas al sector primario y en particular, en lo forestal dado que tradicionalmente su contribución a la formación del Producto Interno Bruto, es muy baja, (menos que el 1% en los últimos años). Es importante destacar sin embargo, que la política de desarrollo económico nacional ha iniciado un giro hacia una mayor diversificación de las actividades económicas, favoreciendo en lo posible las actividades productivas y de ecoturismo, entre otras. Este factor debe ser considerado en el análisis como una fuerza impulsora positiva.

En el caso del sector público por el contrario, muestra una tendencia decreciente durante el período analizado, con pequeñas excepciones en los años 1996, 97 y 98, lo cual es cónsono con los modelos de ajuste estructural acordados con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Al comparar la inversión pública con las cantidades asignadas a financiar actividades de reforestación a consecuencia de la Ley de Incentivos y que se contabilizan como deducciones fiscales a los inversionistas en reforestación, se nota que el monto dejado de percibir por el fisco nacional, es prácticamente insignificativo durante el período considerado, alcanzando un total de Dólares EE.UU. 29,298,000 en los seis años que van de 1996 al 2001, mientras que la inversión pública total para el mismo período fue de Dólares EE.UU. 524,000,000.00, lo que porcentualmente equivale a un 0.000052%. Simplemente, nada.

Cuadro 40: Inversión según sector público y privado de acuerdo a la actividad económica en millones de Dólares EE.UU.

Tendencia de la Asignación Presupuestaria a la ANAM, en su Calidad de Organismo Responsable por lo Forestal

Para facilitar el análisis de este componente, se presenta tanto en forma numérica en el Cuadro 41.

Cuadro 41: Presupuestario Histórico de la ANAM (1987-2001) en Dólares EE.UU.

Fuente: Dirección Nacional de Planificación y Política Ambiental/ANAM.

Al revisar el presupuesto asignado a la institución pública que es el organismo rector del manejo y aprovechamiento forestal, se pueden hacer las siguientes observaciones:

• El presupuesto de funcionamiento muestra un crecimiento constante, con un salto mayor como un resultado de la aprobación y por ende, de la creación de la Autoridad Nacional del Ambiente. Este presupuesto es ejecutado casi en su totalidad, en el orden del 94%.

• El presupuesto de inversiones sin embargo, muestra fuertes cambios que mayormente son explicados como una consecuencia de la capacidad de la institución de lograr cooperación internacional (donaciones) y por proyectos de inversión a través de préstamos, que como en el caso del 2001, está orientado a atender la Estrategia Nacional del Ambiente en su calidad de documento base de la gestión ambiental de la ANAM. En este sentido, destaca el financiamiento de la reglamentación de la Ley General de Ambiente, el diseño de normas, políticas y estrategias necesarias para orientar, facilitar y fiscalizar el desarrollo ambientalmente sostenible. Es decir, se está en el proceso de crear las bases para lograr un desarrollo nacional sostenible, incluyendo el componente forestal.

• El presupuesto de inversiones normalmente muestra una constante de ejecución de alrededor del 70%, por diversas razones entre las cuales se pueden mencionar la disponibilidad real de los fondos, la capacidad de la institución por crear y llevar a cabo las exigencias propias de las diferentes partidas y la disponibilidad del personal calificado para cumplir con las tareas.

• No se ha logrado el financiamiento en las cantidades que se requiere, en lo relacionado a investigaciones en silvicultura, tecnología del aprovechamiento sostenible, diseño y aplicación de normas técnicas para los procesos industriales forestales, capacitación en gerencia y tecnología aplicables a las plantas transformadoras de la materia prima forestal, extensión forestal formal, etc.

• Finalmente, es de esperarse que producto de las presiones nacionales e internacionales, se logrará un financiamiento apropiado para la formulación y puesta en ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, lo cual es una fuerza impulsora teórica.

4.7.3 Crédito

Las políticas financieras del país han estado dirigidas principalmente a atender las necesidades de otras actividades no ligadas con el desarrollo forestal. En el caso de los tipos de créditos orientados a financiar actividades directas de manejo forestal o de aquellas dirigidas a la transformación de la materia prima forestal, existen limitaciones generadas por la inseguridad en el abastecimiento de la materia prima por las razones arriba explicadas. En estos casos, los prestatarios tienen que tener otras garantías que le brinden al banco las seguridades necesarias por el 100% del crédito, lo cual no es una práctica estándar en el financiamiento de actividades comerciales.

Finalmente, es importante señalar que en el caso de plantaciones forestales, además de lo anteriormente señalado, tampoco se dan los años de gracia necesarios en función del desarrollo biológico de la plantación.

Ahora bien, si se logra el apoyo de los organismos de asistencia técnica y financiera bilateral y multilateral en pro del manejo forestal sostenible y bajo las condiciones anteriormente establecidas, estas condiciones deben cambiar y por lo tanto, constituirse también en una fuerza impulsora teórica.

4.7.4 Exportaciones

El país se ha preocupado por estimular las exportaciones de productos primarios y con valor agregado generados por las actividades productivas y de transformación. Existen incentivos claramente definidos para fomentar esta actividad. Sin embargo, en el caso del subsector forestal y en lo referente a la materia prima forestal del bosque natural en forma de trozas (sin ningún valor agregado), no pueden ser sujetas a exportación por prohibición expresa de la ley. La exportación de madera en rollo producida a través de plantaciones no está limitada. Por lo tanto, es de esperarse que la formulación conjunta, participativa en calidad de socios entre los sectores público y privado, podrían lograr relativamente fácil la definición de incentivos a la exportación de productos de origen forestal.

4.7.5 Energía

La política energética del país no ha seguido un rumbo definido. A partir de los años 70´s, la política estuvo dirigida a estimular la generación hidroeléctrica para abastecer al país de sus necesidades energéticas y con ello, procurar precios que no dependieran del mercado internacional de las fuentes de energía fósil. Durante el último quinquenio sin embargo, se ha permitido y la instalación de centrales termoeléctricas que no sólo dependen del mercado internacional del petróleo, sino que encarecen el costo de la energía, a la vez que contribuyen a la contaminación ambiental.

Como resultado, Panamá dispone de una de las energías eléctricas más caras de la región, lo cual influye en el desarrollo forestal debido a sus costos de transformación industrial.

Sin embargo, también es cierto que muy próximamente entrará a producción una gran central hidroeléctrica, con lo cual se podría esperar una baja en los costos de la energía eléctrica.

Cambios en las políticas sectoriales e intrasectoriales y sus consecuencias para el sector forestal

4.7.6 Agraria

Durante la última década, el país ha desarrollado un esfuerzo significativo en el campo de la titulación masiva de la tierra para favorecer a sus legítimos dueños, bajo el supuesto que sus propietarios una vez que dispongan de sus títulos de propiedad, pueden utilizarlos entre otras formas, para garantías crediticias. Un aspecto importante e implícito en este esfuerzo, es que pueden proteger con mayor ahínco sus tierras de la degradación, porque tienen la seguridad de que son propias. Incluso, este esfuerzo obvia el principio que rigió el proceso de transformación a título de propiedad de derechos posesorios o de tierras “incultas” o cubiertas por bosques, que señalaba como precondición que estuvieran deforestadas en su mayoría. El impacto de esta política aún no ha sido identificado.

4.7.7 Agropecuaria

La superficie de la República de Panamá es de 7, 551,690 hectáreas, de las cuales en 1992 existían 3,695,160 hectáreas con cobertura boscosa, que representaban el 48.93% de la superficie total del país. Para el año 2000 la superficie boscosa se estima en 3,364,591 hectáreas, equivalentes al 45% del total del país, (Sistema de Información Forestal, 2003), y para el año 2020 se ha proyectado una superficie de 2,786,917 hectáreas, equivalentes al 36.9%, si la tendencia no sufre modificaciones.

Es importante señalar que no ha sido sino hasta recientemente y a través de la Política Nacional Forestal, instrumento diseñado participativamente con todos los actores que tienen alguna competencia forestal en el 2001-2002 y sancionado por el Ejecutivo en el 2003, que se ha establecido la necesidad de diseñar un sistema de extensión coordinado entre los diferentes organismos responsables del uso del suelo. De esta forma se espera evitar la deforestación innecesaria, a la vez que potencialmente puede dar lugar a un proceso de reversión de uso agropecuario a lo forestal o agroforestal, si el suelo lo requiere.

Se requiere por lo tanto, la formulación participativa de un plan que logre el consenso de los actores públicos y privados que tienen alguna competencia forestal, tal como se señala en la Política Nacional Forestal recientemente puesta en vigencia.

4.7.8 Forestal

Las actividades del subsector forestal del país presentan una dicotomía interesante. Por un lado la parte conceptual-técnico institucional y profesional muestra avances en favor del manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, pero el desarrollo de las actividades de la empresa privada que tienen que ver con la adopción y aplicación del avance técnico, no han evolucionado en este mismo sentido. Una proporción importante de las actividades forestales no se atienden con los niveles de prioridad e intensidad requeridos. Tal es el caso de la deforestación, la protección de los bosques naturales no productivos localizados fuera del sistema nacional de áreas protegidas, el manejo sostenible de los bosques de producción, el control de los incendios forestales, la asistencia técnica a la pequeña y mediana industria forestal, el perfeccionamiento a nivel gerencial, de mandos medios y técnicos, la transformación primaria y secundaria de la madera y la comercialización de productos forestales.

En definitiva, se requiere de acciones que ayuden, permitan, faciliten o incentiven la adopción y puesta en práctica de los avances conceptuarles, técnicos y profesionales en las actividades que afectan los recursos forestales desarrolladas por los privados, con lo se constituirían en una fuerza real impulsora del desarrollo forestal.

4.7.9 Marco de políticas públicas

Dentro de los avances conceptual-técnico e intitucional, se logró el diseño, adopción y aplicación de políticas de desarrollo para la protección y manejo sostenible de los recursos forestales del país, estableciendo objetivos, metas, acciones y estrategias acorde con el potencial de las áreas boscosas, los suelos y demás recursos naturales, considerando que su influencia transciende las esferas del subsector forestal, como por ejemplo, producción camaronera, tal como se señala en la sección anterior.

Adicionalmente, se han modificado artículos claves del Código Agrario y las políticas de transferencia de tecnologías, crédito agropecuario y de apoyo a la producción, sobre todo en las áreas de expansión de la frontera agrícolas, debido a la orientación de las políticas públicas ambientales adoptadas en el marco de la Estrategia Nacional del Ambiente, pero su aplicación no se da a los niveles requeridos por la condición nacional prevaleciente.

Por su importancia, se destacan alguno de los aspectos del proceso de diseño e identificación del contenido de la Política Nacional Forestal. el Estado con la participación de instancias públicas y privadas, diseñó y sancionó el Decreto Ejecutivo Nº 2 de 17 de enero de 2003, el cual contiene los Principios y Lineamientos Básicos, de la Política Forestal de Panamá”. La política esta diseñada desde tres escenarios o ámbitos i) intersectorial o en el marco del modelo socioeconómico del desarrollo nacional, ii) sectorial (sector primario) y iii) subsector forestal. En todos los ámbitos se desarrollan objetivos estratégicos y acciones para lograr la política diseñada.

En el ámbito intersectorial se promueve la compatibilización y articulación de la política forestal en el modelo de desarrollo nacional, procurando que los recursos forestales y su manejo sostenible mejoren su contribución relativa al proceso de desarrollo socioeconómico, considerando que esta contribución favorece principalmente a las zonas rurales tradicionalmente marginadas.

En el ámbito sectorial se plantea: la incorporación del manejo forestal en la estrategia de desarrollo del sector primario, armonizar el uso de la tierra en función de su aptitud productiva y la sostenibilidad del manejo forestal. Como estrategias se plantean entre otras, establecer mecanismos de trabajo con los organismos del sector primario para revisar y compatibilizar las políticas y normas del sector.

En cuanto al ámbito del subsector forestal, se plantean seis políticas, i) aprovechamiento y manejo sostenible del Patrimonio Forestal del Estado, ii) desarrollo del plan nacional de plantaciones forestales, iii) generación y difusión de información técnica para facilitar el manejo forestal sostenible, iv) capacitación y formación de empresarios, técnicos y obreros forestales, v) fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa forestal y vi) financiamiento y protección forestal.

En consecuencia, puede decirse que el diseño y sanción del Decreto Ejecutivo que pone en vigencia la política forestal nacional, muestra que el Estado reconoce la necesidad de enfrentar y superar las restricciones y limitaciones del aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos forestales. Sin embargo, por lo reciente de su aprobación y sanción no existe información de la aplicabilidad y nivel de adpoción por parte de los diferentes actores del subsector forestal.

4.7.10 Cambios en los aspectos institucionales

La administración de los recursos forestales del país ha sido siempre una responsabilidad del Estado a través de organismos públicos que han evolucionado procurando ajustes de acuerdo con los momentos y modelos de desarrollo imperantes. Por su parte, los privados aunque aún representan un segmento débil en el quehacer económico nacional, han logrado avanzar institucionalmente y crear la Cámara Forestal Nacional que aglutina a los diferentes actores privados que tienen alguna relación con el manejo y aprovechamiento de los recursos forestales. Este organismo aún es débil, pero otras instancias privadas y de gobierno procuran por diferentes medios su fortalecimiento y con ello, una mayor participación en el desarrollo forestal nacional.

Con el propósito de ubicar al lector las características del proceso histórico de desarrollo seguido por el país, se señala que Panamá, al igual que muchos otros países en vías de desarrollo, diseñó y llevó a la práctica un modelo de desarrollo socioeconómico durante los años 70´s en adelante, orientado a la sustitución de importaciones y que movió al gobierno a establecer el concepto de “Estado Productor” como una alternativa para producir aquellos bienes que la sociedad civil no consideraba atractivo por motivos de falta de experiencia, mercados, etc. Esta etapa del modelo se justificaba como una responsabilidad del Estado para lograr la tecnología, mercados, y experiencia necesaria para que luego esta actividad fuera retomada por la empresa privada. Este modelo creó en la sociedad civil una nueva cultura o comportamiento social que de alguna forma aún se mantiene y que establece que el gobierno tiene la obligación de resolver todos los problemas de los diferentes actores económicos.

Esta actitud difiere sensiblemente del concepto de responsabilidad compartida que actualmente se necesita poner en práctica, particularmente en el caso del manejo y aprovechamiento de los recursos forestales. Esta condición sugiere entonces, que para incorporar la práctica del manejo sostenible de los recursos forestales en el modelo de aprovechamiento actual, se requiere de mucho más recursos y presión de parte nacional e internacional, lo cual a su vez exige una clara identificación de los beneficios socioeconómicos y ambientales, mismos que cuantificados en términos de valor monetario, mueva a todos los actores (sociedad civil y administración pública), a priorizar el desarrollo del subsector forestal como eslabón importante del modelo de desarrollo socioeconómico del país y en consecuencia, dotar de los recursos necesario a todos los organismos con competencia forestal, sean estos públicos o privados.

La evolución institucional observada por el organismo responsable por el manejo y aprovechamiento forestal, como en el cuadro 42.

4.7.11 Avances de la normativa ambiental y forestal

De lo anteriormente expresado, se puede colegir que se han logrado avances significativos en el concepto, aspectos técnicos e institucionales para sentar las bases del desarrollo forestal nacional con un sentido de sotenibilidad. Entre estos logros, se destaca la Estrategia Nacional del Ambiente, documento desarrollado por la ANAM y que es el producto de un amplio proceso de consulta con la sociedad civil. Este documento fue promulgado por el gobierno nacional en su conjunto, pero no ha logrado ponerse en práctica.

Entre los aspectos relevantes de su contenido, se destaca el diagnóstico consensuado de la situación ambiental actual por temas ambientales relevantes, lo cual permitió formular la siguiente visión forestal al año 2020 :

Los recursos forestales se han ordenado, incrementado y se manejan con una proyección estratégica de desarrollo sostenible por parte de las comunidades rurales y un sector forestal organizado, fortalecido técnica y empresarialmente. Los bienes y servicios ambientales que brindan los recursos forestales son valorados en su justa dimensión y su aprovechamiento se lleva a cabo en forma integrada por una empresa privada organizada y eficiente y con la participación de las comunidades. La industria forestal se ha mejorado con la introducción de nuevas y apropiadas tecnologías de procesamiento, elevando la eficiencia del sector y garantizando el abastecimiento de materia prima, leña y materiales de construcción. La participación de la actividad forestal en la generación de la riqueza nacional se ha incrementado substancialmente. La tasa de deforestación ha llegado a niveles mínimos considerables. En las áreas de amortiguamiento de zonas boscosas la participación consensuada del Estado, la comunidad y la industria forestal han permitido reducir y controlar significativamente la perdida y degradación del recurso forestal y se implementan alternativas económicas y ambientales sostenibles de gestión forestal, agrícola, pecuaria y agroindustrial; mejorándose las condiciones sociales, económicas y ambientales de dichas áreas.

A partir de esta visión se desarrollaron los siguientes objetivos estratégicos, con sus respectivos objetivos específicos.