El equipo de evaluación agradece sinceramente la franqueza y la disponibilidad para facilitar información y diversos puntos de vista a todas las personas de los gobiernos, los organismos de desarrollo, los donantes, las ONG y otras instituciones que acogieron amablemente las misiones de evaluación en países de todo el mundo. Se agradece en particular el apoyo de todos los funcionarios de las Oficinas Regionales y en los países de la FAO de los lugares visitados, por su generosa y competente asistencia para organizar un trabajo de campo fructífero y por dedicar su tiempo de muy buen grado para proporcionar información y opiniones, sin lo cual el equipo no habría podido completar su tarea. En la Sede de la FAO, un agradecimiento especial a la Dirección de Producción y Sanidad Animal, en particular a su Director, Samuel Jutzi, por su paciencia en un proceso de evaluación prolongando en el que se mantuvieron repetidas veces consultas animadas con el personal de la dirección. En cuanto al apoyo administrativo, gracias en particular a Heather Young, del Servicio de Evaluación.

Equipo de evaluación:

Servicio de Evaluación de la FAO:

Daniel Shallon (jefe del equipo)
Bernd Bultemeier
Carlos Tarazona

Consultora de la Sede para el examen:

Margaret Gill

Consultores de las misiones regionales:

Adama Traoré
Leonard Reynolds
Garry Cummins
Carlos Pomareda

SIGLAS

ADG	Subdirector General
AG	Departamento de Agricultura
AGA	Dirección de Producción y Sanidad Animal
AGAH	Servicio de Sanidad Animal
AGAL	Subdirección de Información Ganadera y de Análisis y Política del Sector
AGAP	Servicio de Producción Animal
COAG	Comité de Agricultura
CRGAA	Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación de Agricultura
DAD-SI	Sistema de información sobre la diversidad de los animales domésticos
EPAI	Esfera prioritaria para la acción interdisciplinaria
ESCB	Servicio de Productos Alimenticios Básicos, Dirección de Productos Básicos y Comercio
FMAM	Fondo para el Medio Ambiente Mundial
IIPA	Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias
ILRI	Instituto Internacional de Investigación Ganadera
LEAD	Programa de ganadería, medio ambiente y desarrollo
OCD	Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas
OCDO	Servicio de Descentralización (OCD)
PBEE	Servicio de Evaluación
PESA	Programa Especial para la Seguridad Alimentaria
PLP	Programa de Labores y Presupuesto
PNUD	Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPIP	Producción, políticas e información pecuarias (tema de esta evaluación)
PPLPF (PPLPI)	Servicio (Iniciativa) de políticas pecuarias en favor de los pobres
PPM	Plan a Plazo Medio
RAF	Oficina Regional para África
RAP	Oficina Regional para Asia y Pacífico
RLC	Oficina Regional para América Latina y el Caribe
RNE	Oficina Regional para el Cercano Oriente
SADC	Comunidad para el Desarrollo del África Austral
SAFR	Oficina Subregional para el África Austral y Oriental
SEUR	Oficina Subregional para Europa Central y Oriental
TCA	Dirección de Asistencia para las Políticas
TCI	Dirección del Centro de Inversiones

Resumen y principales recomendaciones

A. RESUMEN DEL INFORME

1. El Programa 2.1.3, Ganadería, incluye los tres sectores generales de sanidad, políticas/información y producción. Dada la creciente magnitud e importancia del sector ganadero en la agricultura de todo el mundo, y en particular la importante función de la producción pecuaria en la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria, la presente evaluación se concentra en la respuesta de la FAO a las cuestiones de desarrollo relacionadas con la producción, las políticas y la información pecuarias (PPIP).

2. Los principales productos de este programa son los siguientes: análisis mundial del sector ganadero, políticas y estrategias para favorecer los sistemas pecuarios de los pequeños propietarios (pobres), mejorar las normas y la inocuidad y fomentar la integración de la ganadería y el medio ambiente; elaboración de un sistema mundial de información pecuaria; asistencia técnica a los sistemas de producción pecuaria de los pequeños propietarios; y elaboración de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos zoogenéticos. El programa fue objeto de una reestructuración importante en el bienio 2000-01, pasando a ser un programa organizado en función de objetivos de desarrollo en lugar de sistemas de producción. El nuevo enfoque busca concentrar la estrategia general sobre la función de desarrollo pecuario en la evolución de tres "bienes públicos mundiales" fundamentales: equidad (en particular la mitigación de la pobreza), medio ambiente y recursos naturales y salud pública veterinaria.

3. Durante el período objeto de examen, la Dirección de Producción y Sanidad Animal (AGA) asumió la responsabilidad principal en la ejecución de 91 proyectos de PPIP no de urgencia, de los cuales 15 eran proyectos normativos en la Sede. También se ocupó de 17 proyectos de PPIP de urgencia, 10 de ellos en el Iraq. Se trata de una concentración insólitamente alta (para la FAO) de proyectos financiados por donantes en la Sede, lo cual tiene beneficios encomiables para el programa normativo. Sin embargo, ha resultado difícil atraer financiación de donantes en los planos regional y nacional, pero evidentemente no es porque no se haya intentado. Hay una necesidad manifiesta de buscar estrategias de movilización de recursos más eficaces para el Programa de Campo, como por ejemplo el fortalecimiento propuesto señalado de los equipos regionales de ganadería y la adopción de un enfoque más estratégico para las actividades sobre el terreno.

4. Las actividades relativas a la PPIP en el marco del Programa de ganadería están directamente relacionadas con las cinco estrategias de la FAO para toda la Organización conforme al Marco Estratégico para 2000-15. Se analizaron los progresos en el ámbito de cada entidad programática en relación con la PPIP. Este análisis se resume a continuación.

5. 2.1.3.A3 Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza. Esta entidad programática se concentra de manera apropiada en los pequeños animales (por ejemplo, aves de corral, ovejas y cabras) y en la elaboración en pequeña escala. Ha creado una red de asociaciones tanto dentro de la FAO como externas y es la entidad que proporciona aportaciones técnicas al componente de diversificación del PESA. Hay una demanda continua por parte de los Estados Miembros de que se aplique el enfoque más tradicional de los proyectos orientados a la tecnología. Dadas las numerosas solicitudes en este sector y los limitados recursos de la AGA, se podría prestar mayor atención a la adopción de una función facilitadora, en lugar de prestar asistencia técnica directamente, y a trabajar mediante asociaciones en las interconexiones de la transferencia de tecnología a nivel regional y nacional.

6. 2.1.3.A5 Elaboración de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos genéticos de los animales de granja: Las actividades durante los tres últimos años han estado impulsadas en gran parte por la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura (CRGAA). La entidad programática se concentra en la terminación del primer Informe sobre la situación de los recursos zoogenéticos mundiales, publicación para la que se requiere que cada Estado Miembro de la FAO designe un centro de coordinación nacional y prepare un informe sobre la situación de los recursos zoogenéticos nacionales. Esta labor tiene un alcance internacional muy grande. Sin embargo, el volumen de trabajo en la preparación del informe no ha permitido dedicar suficiente tiempo a la utilización, que es la conexión entre lo que en otro sentido es el trabajo de conservación de la biodiversidad (que no ocupa un lugar particularmente central en las prioridades globales de la AGA) y las actividades relativas a la producción, la sanidad y las políticas del resto de la AGA. Es necesario reajustar los mecanismos actuales para prestar un apoyo eficaz a este trabajo en la AGA, al mismo tiempo que se fortalece la integración en las actividades de otras partes de la dirección.

7. 2.1.3.A6 Gestión de la salud pública veterinaria e inocuidad de los alimentos y piensos: Se trata de una esfera de actividad interdisciplinaria dentro de la AGA, de la cual se examina aquí la parte de la inocuidad de los alimentos y los piensos. Esta actividad se refiere a la aplicación del Codex Alimentarius. El trabajo examinado puso de manifiesto que había unas metas claras (aunque con un objetivo expuesto de manera deficiente) y que había buenas vinculaciones tanto con el sector público como con el privado. Se debería prestar mayor atención a garantizar que los conocimientos adquiridos en esta esfera de trabajo sirvieran para informar de las actividades en otras entidades programáticas, como la A3, relativa a la pobreza, a fin de contribuir a evitar la posible situación de desventaja de la población pobre al aplicar unas normas más estrictas.

8. 2.1.3.A8 Tecnologías y sistemas para la utilización eficiente de los recursos naturales en la producción ganadera: Hay pruebas de adaptación en esta entidad programática a la creciente importancia concedida a la asistencia en materia de políticas. Sin embargo, sigue habiendo tensiones entre la oportunidad de actuar con dinamismo y la presión constante de los Estados Miembros que solicitan tecnologías tradicionales. A partir de 2006, mediante los cambios que se introducirán, se dividirá el trabajo de esta entidad programática entre dos nuevas entidades que se ocuparán de la pobreza y el medio ambiente. Habrá que tener cuidado para garantizar que no se creen nuevas divisiones y que no se aborde cada "bien público" de manera aislada. La iniciativa del LEAD (ganadería, medio ambiente y desarrollo) en el marco de esta entidad programática es ejemplo de una esfera que ha sido muy eficaz a la hora de garantizar ingresos externos. Las nuevas entidades programáticas elevan el perfil de las interacciones entre ganadería y medio ambiente en la AGA, novedad que debería garantizar que se tengan en cuenta las repercusiones de la ganadería en el medio ambiente en todos los aspectos de la producción animal.

9. 2.1.3.B1 Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero (incluida la Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres - PPLPI): La creación de una Subdirección de "Políticas" en la AGA es un ejemplo de adaptación a las nuevas exigencias y las necesidades futuras. Sin embargo, esta subdirección no está suficientemente integrada con los dos servicios más antiguos de la AGA, de manera que se pierden oportunidades. Dicho esto, se comprobó que el trabajo del equipo, incluida la propuesta de publicar un Informe sobre la ganadería mundial, era innovador, pertinente y de una calidad elevada. La Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres (PPLPI) es otro programa importante de la Sede con financiación externa que contribuye a esta entidad programática, así como a la A3 y la P1. Después de un comienzo lento, la PPLPI ha realizado progresos considerables y ahora está lista para proporcionar una cartera de intervenciones relacionadas con la ganadería para la reducción de la pobreza a través del cambio de políticas e institucional. También trata de influir en la reflexión dentro de la propia FAO acerca de los procesos encaminados a una labor de formulación de políticas globales en favor de los pobres.

10. 2.1.3.P1 Sistemas de información y marco de conocimientos mundiales para el sector ganadero: Esta entidad programática tiene por objeto agrupar todas las actividades de información y las bases de datos mantenidas en la AGA y darles una orientación estratégica más clara en apoyo de políticas y decisiones fundamentadas en el sector pecuario. Como mecanismo de coordinación para los sistemas existentes, el valor de esta entidad esta fuera de toda duda. Las misiones regionales comprobaron de manera unánime que se consideraba que la FAO era una fuente importante (a menudo la más importante) de información sobre las cuestiones relativas a la ganadería. La recopilación, gestión y difusión de información es fundamental para la visión estratégica de la AGA y la página web y los sistemas de información en el ámbito de esta entidad son cruciales para esa función. Un inconveniente es que estos sistemas dependen en gran medida para su mantenimiento y gestión de personal financiado con fondos extrapresupuestarios, con la incertidumbre que esto supone de cara al futuro.

11. La evaluación de las actividades de campo se basa en cinco misiones regionales sobre el terreno a 20 países de África, el Cercano Oriente, Europa oriental, América Latina y Asia oriental. El número de proyectos de campo evaluados directamente en los países y regiones representa más de la mitad del total de los llevados a cabo durante el período del examen. Se asignó una puntuación a varios aspectos de los proyectos. Se comprobó que la puntuación más alta correspondía a la pertinencia de los proyectos con respecto a los problemas de desarrollo. Algo por debajo estaba la claridad de los objetivos, pero las deficiencias en la formulación y el diseño (y por consiguiente en la sostenibilidad) eran más importantes, con una clasificación de no satisfactorio para casi un tercio de los proyectos. Las misiones recomendaron que se destinaran más recursos a la formulación y preparación de los proyectos del PCT. Esto estaba relacionado con la evolución que se estaba registrando en dichos proyectos, pasando de la transferencia de tecnología y el asesoramiento a las cuestiones cada vez más complejas de la mitigación de la pobreza y el desarrollo socioeconómico.

12. En la Sede, la formulación del programa refleja una visión futura de una dirección cuya función consiste en ser un centro de difusión y facilitadora de conocimientos que se concentre en las políticas y la información pecuarias, trabajando para reducir al mínimo los efectos negativos y obtener unos resultados positivos máximos de la producción pecuaria en los tres "bienes públicos". En cuanto a las políticas, la FAO ha de desempeñar una función fundamental en la presentación de pruebas de las repercusiones de las políticas en el logro de los objetivos mundiales, en particular la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria; la determinación de las repercusiones que pueden tener las políticas nacionales o regionales en otros países o regiones, especialmente mediante el comercio; y la facilitación de la reproducción de las mejores prácticas entre los países. En este sentido, la AGA está evolucionando junto con la FAO hacia una manera de trabajar que se concentra más en la información y las políticas y menos en la tecnología y la capacitación.

B. RECAPITULACIÓN DE LAS PRINCIPALES RECOMENDACIONES
DE LA EVALUACIÓN

13. A continuación se recapitulan ocho recomendaciones importantes formuladas a lo largo del informe con respecto a las actividades de la FAO sobre la producción, las políticas y la información pecuarias. En diversas secciones figuran recomendaciones más específicas relativas a determinados aspectos del programa y se destacan incluyendo el párrafo en un recuadro de texto como éste.

Reformulación de la Declaración del cometido (recomendación 1)

14. En la Declaración actual del cometido del Programa de ganadería de la FAO se dice que consiste en:

"aclarar y facilitar el papel del subsector de la ganadería para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, así como conseguir un comercio seguro de ganado y de productos animales a la vez que se protegen la biodiversidad y la sostenibilidad del medio ambiente".

15. El equipo de evaluación recomienda que se vuelva a examinar la redacción de la Declaración del cometido y que se defina con mayor precisión. Si bien la formulación final corresponde a la AGA, una redacción alternativa que para el equipo de evaluación refleja mejor la manera en que se presentó el trabajo de la dirección es la siguiente:

El cometido del Programa de ganadería de la FAO consiste en aclarar (mediante el análisis y la información) y facilitar:

la función del subsector de la ganadería en la mejora de la seguridad alimentaria y la apertura de un camino para salir de la pobreza, y
la tarea de satisfacer la demanda en rápido aumento de productos pecuarios mediante la producción, la elaboración y el comercio, y al mismo tiempo

atenuar los efectos negativos de la intensificación de la producción en la población pobre,
salvaguardar el medio ambiente y
reducir al mínimo los riesgos para la salud pública.

Aumento de la notoriedad de la labor relativa a la PPIP en la FAO (recomendación 2)

16. El equipo de evaluación recomienda que:

como medida para solucionar la cuestión de la limitada notoriedad del Programa de ganadería en el Departamento de Agricultura y en la FAO, la presencia de la ganadería como tema del programa en el Comité de Agricultura (COAG) de la FAO sea permanente. En el informe que sigue se indican otros mecanismos para aumentar la notoriedad, por ejemplo mediante una estrategia más sólida de comunicaciones, por medio de una interacción más intensa con otras partes de la Organización o mediante otras conferencias y órganos de la FAO.

Interdisciplinariedad (recomendación 3)

17. En esta cuestión hay dos aspectos: técnico y de personal. En relación con el aspecto técnico, el equipo de evaluación recomienda que:

si bien la labor sobre la aplicación de las normas y reglamentos a los productos pecuarios, así como la relativa a la sanidad animal, son en su mayor parte sectores diferenciados, en relación con los sistemas de producción pecuaria de los pequeños propietarios y de la labor de análisis sectorial y normativa (en particular las políticas en favor de los pobres), la AGA tiene que buscar de manera dinámica una integración más amplia de sus actividades con el trabajo del Departamento de Agricultura (AG) considerado en conjunto¹. Esto significa que hay que buscar la manera de integrar las cuestiones relativas al ganado de los pequeños agricultores en un enfoque completo de los medios de subsistencia agrícolas, colaborando con otras dependencias del AG a fin de proporcionar en todo el sector apoyo a las políticas y estrategias para los sistemas agrícolas de los pequeños propietarios con miras a la mitigación de la pobreza, la seguridad alimentaria y la generación de ingresos, manteniendo una relación estrecha entre el apoyo a la ganadería y el que se presta a otros sectores. Las políticas tendrían por objeto garantizar la integración coherente y efectiva de las actividades pecuarias en toda la asistencia agrícola a los pequeños propietarios, que es un aspecto de la producción entre varios otros.

18. Con respecto al personal, el equipo recomienda que:

la administración de la AGA realice una promoción más activa del trabajo interdisciplinario entre las dependencias de la dirección, así como entre el personal de la AGA y otras partes de la FAO. Esto está relacionado con los incentivos, tanto directos como indirectos, que influyen en las decisiones del personal en cuanto a la asignación de tiempo y recursos y que ahora favorecen una orientación estructurada verticalmente hacia el sector técnico estricto asociado con el puesto, el grupo, el servicio y la dirección. La administración debe, por ejemplo, buscar la manera de establecer un sistema (transparente) de incentivos que fomente el trabajo interdisciplinario dentro y fuera de la AGA. Los incentivos pueden consistir en el acceso a recursos adicionales (por ejemplo de un "fondo para actividades interdisciplinarias" mantenido en la dirección), la exención de actividades administrativas u otro mecanismo apropiado para la situación. Asimismo, los desincentivos para la resistencia a la interacción con otros podría, por ejemplo, adoptar la forma de evaluaciones negativas del rendimiento de una entidad o de una persona.

Racionalización del trabajo sobre los recursos genéticos en la AGA (recomendación 4)

19. El equipo de evaluación recomienda que:

se estudie la manera de aclarar y fortalecer la posición del trabajo sobre los recursos genéticos en la AGA y la FAO en dos sentidos:

mediante su vinculación más firme y directa con el resto de la labor de la FAO sobre los recursos genéticos y la biodiversidad. Un sistema que se planteó en las conversaciones tanto con la AGA como con la Secretaría consiste en ceder un funcionario² (preferiblemente seleccionado conjuntamente por las dos dependencias) a fin de que haya un especialista en recursos zoogenéticos en la Secretaría de la CRGAA, que de otra manera se concentra mucho más en las plantas. Es importante preparar un mecanismo que permita verdaderamente llenar con este puesto el vacío existente entre el trabajo sobre los recursos zoogenéticos y sobre otros recursos genéticos: es importante garantizar que el puesto esté compartido y no simplemente absorbido por la Secretaría, manteniendo la misma distancia que existe ahora. El equipo propone que el puesto esté totalmente financiado por la AGA, pero que el titular tenga su despacho en las oficinas de la Secretaría y colabore activamente en las funciones, reuniones, planificación, etc. de ésta. El titular del puesto respondería tanto ante la AGA como ante la Secretaría, con unas atribuciones claramente definidas. Dicho puesto ayudaría a aumentar la atención que se presta a la labor de la AGA sobre los recursos zoogenéticos, que debería adquirir mayor importancia en el contexto de la elevada prioridad asignada por muchos Estados Miembros en la actualidad a los recursos genéticos y la biodiversidad;
mediante la aceleración de la evolución del trabajo de la FAO sobre los recursos zoogenéticos hacia la utilización, con inclusión del mejoramiento, la biotecnología y la bioseguridad, así como el intercambio de recursos genéticos. Se podrá conseguir una mejora de los conocimientos prácticos de carácter técnico y sobre programación en esta esfera con la asignación de un carácter prioritario al seleccionar candidatos para los puestos vacantes en el Grupo sobre los Recursos Zoogenéticos, tanto el actual como los próximos en sustitución de los funcionarios que se jubilen. El equipo opina que no se debe esperar a ocuparse de la utilización y la ordenación hasta el cambio de orientación previsto en el PPM 2006-11, programado para el comienzo de 2008, sino que se debe comenzar ya. En el trabajo del AGAP sobre la utilización de los recursos genéticos también deben intervenir la AGAL y el AGAH cuando proceda.

Utilización de la visión estratégica para el establecimiento de prioridades en el Programa de Campo (recomendación 5)

20. Tomando como base varias indicaciones, parece que muchos Estados Miembros verían muy positivamente que la FAO adoptara un enfoque más dinámico para el establecimiento de prioridades en las actividades de campo. La AGA ha preparado un enfoque estratégico con una orientación precisa para su programa de ganadería y con él ha conseguido atraer programas importantes financiados por donantes.

21. El equipo de evaluación recomienda que:

la AGA busque la manera de transformar la nueva visión estratégica de la Sede en un enfoque coherente para el Programa de Campo y utilice esto como base para el establecimiento de prioridades en respuesta a las solicitudes. En la medida de lo posible, se debe aplicar esto a las solicitudes procedentes de los Estados Miembros, así como de otras partes de la FAO, como el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria y la Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación (TCE). La AGA no puede dar respuesta a todas y cada una de las solicitudes relativas a la ganadería, lo cual debe quedar claro para sus clientes;
para ello es evidente que se deben examinar las especificidades regionales y nacionales, y se recomienda que la estrategia se elabore con la participación directa de funcionarios regionales y determinados Representantes de la FAO en el proceso de planificación de la AGA, haciendo entrar en juego las situaciones y prerrogativas regionales y nacionales.

Constitución de "equipos básicos" regionales en tres Oficinas Regionales (recomendación 6)

22. La estructura de descentralización actual de la FAO era objeto de una evaluación a fondo cuando se realizó la presente evaluación y en el momento de redactar este documento no se había terminado de preparar todavía la respuesta de los órganos rectores y la administración de la Organización. Sin embargo, en el marco de la estructura actual, el equipo de evaluación recomienda vivamente:

que la AGA siga adelante con la propuesta de constituir un pequeño número de equipos básicos regionales con un número más elevado de funcionarios. Esto permitirá una cobertura mucho más completa en el ámbito de la región, aliviando la carga de la Sede y proporcionando a los países un apoyo técnico más completo y más fácilmente disponible;
parece que una buena fórmula sería contar con tres profesionales internacionales y personal nacional adicional, como en la RAP. La AGA ha propuesto que las Regiones de Europa y el Cercano Oriente se atiendan desde la Sede (lo cual es posible logísticamente), concentrando al mismo tiempo los puestos existentes en las otras tres Oficinas Regionales;
esto se podría hacer desplazando un puesto de la Oficina Subregional para Europa Central y Oriental y uno de la Oficina Regional para el Cercano Oriente a la RAF y solicitando el regreso de los dos puestos de funcionarios técnicos destacados/Representantes de la FAO de América Latina para situarlos en la RLC. En la SAFR se mantendría el puesto actual de oficial de ganadería internacional, considerado muy importante por el equipo de evaluación, puesto que los funcionarios de la RAF tienen dificultades logísticas considerables para viajar al África oriental y austral y para comunicarse con esa región. El equipo de evaluación recomienda firmemente la aprobación de dicho sistema;
también se debe pedir a los equipos que participen en los talleres de planificación estratégica de la AGA en orden a incorporar las perspectivas regionales (muy diversas) sobre las actividades pecuarias a la visión estratégica y el programa de la AGA.

De la transferencia de tecnología al cambio de políticas (recomendación 7)

23. Al registrarse en la mayoría de los países en desarrollo del mundo una transformación económica e incorporarse a la globalización, disponen cada vez más de los medios necesarios para solucionar las cuestiones tecnológicas sin la FAO, mediante el crecimiento rápido de la capacidad técnica interna o bien por medio de ONG y otras fuentes semejantes o mediante el uso de sus propios recursos financieros (públicos y/o privados) para comprar la tecnología y la capacitación necesarias.

24. Sobre la función de asistencia para las políticas de la AGA, el equipo de evaluación recomienda que:

el trabajo de la AGA a nivel nacional en apoyo de la producción animal se oriente cada vez más a los niveles de las políticas y estratégicos, ya se refiera esa asistencia al sector comercial/industrial o bien a los pequeños agricultores. Esto lleva consigo una integración mejor en toda la dirección de las funciones normativas ahora concentradas en la AGAL, así como un mayor reconocimiento y utilización de la contribución de los demás servicios a la labor normativa;
la FAO tiene una fuerte ventaja comparativa en el apoyo al cambio de políticas en el sector pecuario. Sin embargo, a fin de conseguir unos efectos genuinos en esta esfera, el equipo recomienda que se hagan esfuerzos para no limitarse a los interlocutores tradicionales de la FAO en los Ministerios de Agricultura, siempre que sea posible, y tratar de atraer la atención de niveles superiores y más estratégicos de autoridad, como los Ministerios de Planificación, Desarrollo, Economía o Finanzas;
los proyectos sobre el terreno basados en la tecnología deben seguir desempeñando una función decisiva, pero sobre todo convertirse en un instrumento para conseguir introducir cambios en las políticas, las instituciones y las actitudes. En la medida de lo posible, lo ideal sería utilizar estos proyectos como parte del proceso normativo, sirviendo de demostración o para impulsar nuevas iniciativas propuestas en el diálogo sobre las políticas. Cuando no sea posible hacer todo, durante la formulación de los proyectos de tecnología se debe examinar cuidadosamente el contexto de las políticas/estrategias.

25. Sobre su función de asistencia técnica, el equipo recomienda que:

la AGA preste atención a que las expectativas de respuesta a las solicitudes de asistencia tecnológica no rebasen el ámbito de la competencia profesional del personal y el nivel de los recursos disponibles. Para ello hay que difundir más las estrategias específicas de la dirección y concentrarse en los Estados Miembros y en otras partes de la FAO (como se ha señalado en la recomendación 5 supra);
se preste mayor atención a la adopción de una función facilitadora, en lugar de prestar esta asistencia directamente, trabajando mediante asociaciones en las interconexiones de la transferencia de tecnología a nivel regional y nacional. La FAO ha contribuido a la capacitación y el perfeccionamiento de personal nacional y ONG en muchos países y hay que aprovechar la oportunidad para que la función de la Organización siga evolucionando, alejándose de la asistencia técnica directa para dejar esta responsabilidad en manos de unos servicios nacionales de investigación y extensión agrarias (SNIEA) sólidos, de ONG y de consultores nacionales, por ejemplo.

Intervenciones sostenibles en el marco del PESA (recomendación 8)

26. Tomando como base los resultados de las misiones sobre el terreno, que siempre asignaron una puntuación baja a los proyectos de ganadería del PESA en cuanto a la sostenibilidad, la evaluación recomienda que:

el AGAP, como dependencia técnica que está al frente de estas intervenciones, recurra a sus conocimientos técnicos para garantizar que las actividades pecuarias del PESA sean viables, reproducibles y sostenibles en las condiciones nacionales (es decir, después del final del apoyo al proyecto). El equipo reconoce los esfuerzos que ya ha realizado la AGA en este sentido, pero anima a que se siga trabajando. En este sentido podrían servir de ayuda directrices adicionales u otros instrumentos (talleres, capacitación, etc.);
el AGAP y la AGAL adopten una función más dinámica en la (re)conceptualización de todo el enfoque de la ganadería para la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria en el PESA, sacando a la ganadería de su situación de aislamiento actual y adoptando un enfoque más global en relación con los sistemas de producción de las familias, las explotaciones, las comunidades y nacionales. Este trabajo se debería realizar en estrecha colaboración con el proceso del PPLPI, que por el momento no tiene ninguna interacción con el trabajo del AGAP relativo al PESA.

I. Introducción y contexto

27. Son muchos los factores externos que influyen en la agricultura a nivel mundial y las organizaciones asociadas con el sector deben ser conscientes de sus efectos y al mismo tiempo tener suficiente capacidad de adaptación para garantizar que sus aportaciones sigan siendo pertinentes. Esto es particularmente aplicable al sector pecuario, que ha sido con diferencia el subsector de la agricultura de crecimiento más rápido durante los últimos decenios. Si bien el consumo de productos pecuarios aumentó a nivel mundial un 2,9 por ciento al año entre 1982 y 1994 (aumento global de más del 40 por ciento), esta cifra enmascara una tendencia mucho más importante: mientras que el consumo en los países desarrollados creció sólo un 1 por ciento al año, en los países en desarrollo el crecimiento fue del 5,4 por ciento (aumento global del 88 por ciento)³. Esta tendencia se ha denominado "Revolución pecuaria" después de la publicación en 1999 de un estudio mundial del sector muy conocido realizado por el IIPA, la FAO y el ILRI⁴.

28. El aumento de esta tasa se está consiguiendo mediante un incremento de los sistemas intensivos de producción, lo cual ha despertado preocupación por las posibles repercusiones en el medio ambiente, los efectos negativos potenciales sobre la población pobre y el mayor riesgo de enfermedad de los animales. Algunas de estas enfermedades pueden afectar a las personas (zoonosis), mientras que otras pueden, por medio del comercio internacional, producir epizootias (epidemias de los animales) en diversas regiones, planteando el problema de unos requisitos y normas cada vez más rigurosos asociados con el comercio de los productos pecuarios. Aunque el aumento del comercio es la prioridad principal para numerosos países, los donantes han estado destinando al mismo tiempo más fondos al alivio de la pobreza, con el objetivo declarado de ayudar al mantenimiento de los medios de subsistencia de los productores en pequeña escala, por ejemplo de quienes pueden verse afectados negativamente por el endurecimiento de los reglamentos y las normas.

29. Este entorno externo no sólo es variable, sino que va adquiriendo una complejidad cada vez mayor. El simple suministro de tecnologías ya no tiene efectos importantes en muchos países y la determinación de las intervenciones apropiadas exige la realización de un seguimiento de las tendencias mundiales, la identificación de los marcos institucionales más apropiados y la evaluación de las repercusiones de las políticas, para todo lo cual se requiere una comprensión intersectorial.

30. Estas distintas presiones imponen a la FAO exigencias que requieren una gran variedad de competencias profesionales y de experiencia en un momento en que tanto los fondos como los recursos humanos disponibles están disminuyendo. La administración superior de la FAO ha respondido a estas nuevas exigencias mediante la introducción de varias iniciativas para estimular la interacción entre los departamentos y las direcciones, por ejemplo las esferas prioritarias para la acción interdisciplinaria (EPAI) y un nuevo modelo de programación que incluye la elaboración de entidades programáticas para varios servicios (y ocasionalmente para varias direcciones). Actualmente es difícil ajustar estas actividades a la organización vertical del presupuesto de la FAO, en el que las EPAI, por ejemplo, tienen posibilidades de financiación interna muy limitadas.

31. Trabajar en un ambiente tan dinámico puede ser muy estimulante y alentador, pero una de las consecuencias de abordarlo con una plantilla cada vez más reducida es que resulta muy difícil satisfacer todas las expectativas. El equipo de evaluación examinó la manera en que la Dirección de Producción y Sanidad Animal (AGA) de la FAO estaba satisfaciendo las demandas en este difícil entorno, aprovechando la competencia profesional de la AGA y de otras partes de dentro y fuera de la FAO. Sin embargo, la colaboración se ve a menudo dificultada por la falta de tiempo para la interacción, debido a la necesidad de responder a las solicitudes de asistencia técnica de los países. El número de dichas solicitudes ha disminuido en los últimos años, pero el mantenimiento de esta responsabilidad impone a la AGA (y la FAO en general) la necesidad de seguir contando con determinadas competencias profesionales, que tal vez no sean las más adecuadas para abordar las cuestiones más amplias.

32. La evaluación se ha realizado en este contexto, en una dirección y una organización que reconocen un cambio de las demandas y las nuevas competencias profesionales que éstas puedan requerir, manteniendo al mismo tiempo un compromiso con las demandas tradicionales que exigen una base más amplia de conocimientos.

II. Ámbito de la evaluación

33. Programa de ganadería de la FAO: Las actividades pecuarias de la FAO están incluidas en el Programa principal 2.1: Sistemas de producción agrícola y de apoyo a la agricultura, uno de los cinco programas técnicos y económicos principales de la Organización⁵. El Programa de ganadería, una parte del cual es objeto de examen en esta evaluación, está estructurado como figura en el Cuadro 1 infra. Como en el caso de otras direcciones técnicas, la labor de la AGA se subdivide en entidades programáticas de tres tipos: proyectos técnicos, actividades programáticas continuas y acuerdos relativos a los servicios técnicos⁶.

34. Ámbito de esta evaluación: El Programa 2.1.3, Ganadería, como se indica en el cuadro infra, incluye los tres sectores generales de sanidad, políticas/información y producción. Esta evaluación no se ocupa directamente del sector de la sanidad animal, porque en 2001 se realizó una evaluación de las actividades de la FAO relativas a la sanidad animal contenidas en el programa (publicada en 2002). Dada la creciente magnitud e importancia del sector ganadero en la agricultura de todo el mundo, y en particular la importante función de la producción pecuaria en la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria, se decidió realizar una evaluación estratégica de los aspectos del programa no relacionados con la sanidad animal. Así pues, la presente evaluación se concentra en la respuesta de la FAO a las cuestiones de desarrollo relacionadas fundamentalmente con la producción, las políticas y la información pecuarias (citadas en este informe como "PPIP").

35. En la evaluación se examinó la labor normativa en materia de PPIP realizada en la Sede y en las Oficinas Regionales, así como la llevada a cabo por cinco misiones regionales sobre el terreno para examinar los proyectos del PCT y otras actividades de campo en 20 países seleccionados⁷. Se ocupa fundamentalmente del trabajo del Servicio de Producción Animal (AGAP) y de la Subdirección de Información Ganadera y de Análisis y Política del Sector (AGAL) y está orientada a complementar la evaluación de las actividades de sanidad animal de 2001, de carácter más técnico. Aunque el sector de la sanidad animal se dejó fuera de esta evaluación, es difícil, por no decir imposible, analizar las actividades de producción animal o política pecuaria sin tener en cuenta aspectos relativos a la sanidad animal y de otro tipo. Por consiguiente, conforme al mandato, si bien los análisis y las recomendaciones se refieren principalmente a los sectores de la producción, las políticas y la información pecuarias, cuando procede, en la evaluación se extraen enseñanzas y se formulan recomendaciones con un alcance más amplio, que comprende el conjunto de la AGA y en algunos casos la FAO en general. La evaluación abarca el sexenio de 1998 a 2004.

Cuadro 1. Estructura y funciones de la Dirección de Producción y Sanidad Animal (AGA)

Servicios/ Subdirecciones

Oficina del Director (AGAD)

Servicios de Producción Animal (AGAP)

Subdirección de Información Ganadera y de Análisis y Política del Sector (AGAL)

Servicio de Sanidad Animal (AGAH)

Grupos y programas técnicos

• Recursos de piensos

• Recursos genéticos

• Sistemas de producción pecuaria

• Grupo normativo sobre información, análisis del sector y políticas

• Iniciativa de ganadería, medio ambiente y desarrollo (LEAD)

• Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres (PPLPI)

• Servicios de veterinaria

• Enfermedades infecciosas

• Enfermedades parasitarias

Funciones principales

Coordinación
Gestión
Planificación y Estrategia

Asistencia en:

• Inocuidad de los alimentos

• Recursos de piensos

• Conservación y ordenación de los recursos genéticos de los animales domésticos

• Tecnologías de la carne y la leche

• Producción de pequeños animales

• Actividades de urgencia

• Análisis del sector pecuario y asistencia normativa

• Coordinación y gestión de los sistemas de información pecuaria de la FAO

• LEAD y PPLPI

Asistencia en:

• Servicios veterinarios

• Actividades de salud pública veterinaria

• Vigilancia y control de las enfermedades transfronterizas - EMPRES

• Control de las enfermedades parasitarias

• Actividades de urgencia

36. Dimensiones técnicas de la producción, las políticas y la labor de información en el marco del Programa 2.1.3: La Declaración del cometido de la AGA es la siguiente:

" aclarar y facilitar el papel del subsector de la ganadería para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, así como conseguir un comercio seguro de ganado y de productos animales a la vez que se protegen la biodiversidad y la sostenibilidad del medio ambiente”.

37. La atención se concentra en el análisis y el suministro de conocimientos en el subsector de la ganadería en el marco de un mandato amplio que abarca desde el alivio de la pobreza al comercio internacional, la salud publica y el medio ambiente. Esta declaración del cometido se examina con más detalle en la Sección VIII infra.

38. Los principales productos previstos en los aspectos de la producción, las políticas y la información del Programa 2.1.3 se pueden resumir como sigue:

análisis mundial del sector ganadero, estudios, directrices y talleres como apoyo a las decisiones en materia de políticas y estrategias, en particular para favorecer los sistemas pecuarios de los pequeños propietarios (pobres), mejorar las normas y la inocuidad y fomentar la integración de la ganadería y el medio ambiente;
elaborar un sistema mundial de información en ayuda del sector pecuario, en particular con el objetivo de respaldar a) supra;
asesoramiento tecnológico directo para la producción y elaboración pecuarias de los pequeños propietarios, la inocuidad de los alimentos y las normas alimentarias y la mayor integración de la ganadería y el medio ambiente; y
elaboración de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos zoogenéticos, cuyo elemento principal es la preparación de la Situación de los recursos zoogenéticos mundiales, con inclusión de la creación de capacidad en los países para la preparación de informes nacionales sobre los recursos zoogenéticos.

39. De éstos, la labor normativa en favor de los pobres, la ganadería y el trabajo relativo al medio ambiente y, en menor medida, la Situación de los recursos zoogenéticos mundiales han conseguido obtener niveles elevados de financiación extrapresupuestaria. En el Programa de Labores y Presupuesto (PLP) para 2004-05 de la FAO, el Programa de ganadería se divide en ocho entidades programáticas que se detallan en la sección siguiente (seis proyectos técnicos, dos actividades programáticas continuas y un acuerdo relativo a los servicios técnicos, 2.1.3.S1).

III. Panorama general de las actividades de la FAO sobre producción, políticas e información pecuarias en el marco del Programa 2.1.3

A. EVOLUCIóN DEL PROGRAMA DE GANADERíA DE LA FAO, 1998-2004

40. Origen de la estructura actual del programa: Hasta 1999, la estructura del Programa 2.1.3 se basaba en el suministro de asistencia técnica a los Estados Miembros en varias esferas relativas a la producción animal. Los recursos de piensos y forraje y los sistemas de producción pecuaria eran puntos importantes, al igual que las enfermedades transfronterizas.

41. En el bienio 2000-01 se reestructuró de manera significativa, pasando a ser un programa organizado en función de objetivos de desarrollo en lugar de sistemas de producción. En el nuevo programa se reconoció la necesidad de aclarar y facilitar la gestión de los efectos positivos y negativos del aumento rápido y los cambios que sufría el sector pecuario y la "Revolución pecuaria" mencionada en la sección inicial y se reorientó para proporcionar más apoyo a las decisiones mediante el suministro de información, al mismo tiempo que se seguía aumentando la capacidad en cuanto a tecnologías y políticas relativas a la producción y la sanidad.

42. Fue entonces cuando se creó la Subdirección de Información Ganadera y de Análisis y Política del Sector (AGAL), que asumió ciertas funciones y puestos de los dos servicios existentes, el Servicio de Sanidad Animal (AGAH) y el Servicio de Producción Animal (AGAP). Con esta nueva estructura, el conjunto del programa comenzó a desplazarse más claramente de la asistencia fundamentalmente técnica hacia una mayor concentración en las políticas y la información para el desarrollo pecuario.

43. El nuevo enfoque adoptado por la AGA durante ese bienio busca concentrar la estrategia general sobre la función del desarrollo pecuario en la evolución de lo que la AGA denomina los tres "bienes públicos mundiales" fundamentales para la FAO en el sector pecuario: 1) equidad (en particular, la mitigación de la pobreza); 2) medio ambiente y recursos naturales; y 3) salud publica veterinaria, como se muestra en la Figura 1⁸. La ganadería sigue siendo un subsector más dinámico que nunca de la agricultura, debido al rápido crecimiento de la demanda de productos pecuarios, sobre todo en Asia. Este aumento ha llevado a la intensificación de los sistemas pecuarios en muchas regiones y a un aumento del comercio internacional, que si se realiza sin control tiene efectos negativos cada vez mayores sobre esos "bienes públicos". En el caso de la "equidad", la atención también se concentra en las regiones, sobre todo África, donde los efectos de la "Revolución pecuaria" apenas se comienzan a sentir, pero donde el desarrollo pecuario tiene una importante función que desempeñar en el alivio de la pobreza.

44. Entidades programáticas actuales: Las entidades programáticas del Programa de Labores y Presupuesto (PLP) para 2002-03 se examinaron y reformularon para acentuar su concentración en los "bienes públicos" fundamentales y proporcionar una entidad programática especifica para el análisis y desarrollo de estrategias para el sector. La forma que se les dio en ese momento se ha mantenido hasta el presente (PLP 2004-05 y PPM 2004-09). Estas entidades son las siguientes (las no incluidas en esta evaluación figuran en cursiva):

2.1.3.A3 Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza

2.1.3.A5 Desarrollo de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos genéticos de los animales de granja

2.1.3.A6 Gestión de la salud pública veterinaria e inocuidad de los alimentos y piensos

2.1.3.A7 EMPRES - Componente de ganadería

2.1.3.A8 Tecnologías y sistemas para la utilización eficiente de los recursos naturales en la producción ganadera

2.1.3.A9 Gestión ambiental de enfermedades transmitidas por insectos

2.1.3.B1 Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero

2.1.3.P1 Sistema de información y marco de conocimientos mundiales para el sector ganadero

2.1.3.S1 Asesoramiento a los Estados Miembros y apoyo al Programa de Campo

45. La Figura 1 muestra la colocación de estas distintas entidades en el triángulo de los tres "bienes públicos” identificados por la AGA como fundamentales para su tarea. El trabajo sobre los tres "bienes públicos" se sustenta en dos de las entidades: Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero (B1) y Sistema de información y marco de conocimientos mundiales para el sector ganadero (P1).

46. En el Plan a Plazo Medio para 2004-09 hubo cuatro entidades que recibieron un volumen de recursos relativamente mayor del Programa Ordinario, en consonancia con las prioridades expresadas por los Estados Miembros. Curiosamente, la única relacionada con la producción, las políticas y la información fue la 2.1.3 A3, Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza, aunque este aumento era principalmente para respaldar el "componente de diversificación" del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). Las otras tres entidades consideradas como prioritarias en el PPM fueron las tres que estaban relacionadas con la sanidad animal: 2.1.3 A6, 2.1.3 A7 y 2.1.3 A9.

Undisplayed Graphic

Figura 1: Triángulo de los “bienes públicos mundiales” con la
colocación de las entidades actuales del Programa de ganadería
(NB: Las entidades A7 y A9 no forman parte de esta evaluación)

47. Evolución propuesta en el PPM para 2006-11: La última actualización del Plan a Plazo Medio de la FAO se completó durante esta evaluación. La AGA examinó a fondo la estructura de su programa a fin de concentrar más su trabajo en ayudar a los países a evitar los efectos negativos del fomento del sector pecuario en los tres “bienes públicos”. Se adoptó la decisión de disminuir el número de entidades programáticas de ocho a seis con los cambios siguientes:

2.1.3 B2: Análisis y desarrollo de políticas para el sector ganadero (reformulación de la B1)

2.1.3 B4: Salud pública veterinaria e inocuidad de los alimentos (reformulación de la A6 haciendo más hincapié en la normalización)

2.1.3 B5: Fomento de la ganadería y reducción de la pobreza (combinación de la A3 con elementos de la tecnología de producción y elaboración de la A8 y la parte de zootecnia prevista en la A5)

2.1.3 B6: Interacciones entre ganadería y medio ambiente (combinación de la parte de biodiversidad de la entidad A5 de recursos genéticos, el Programa de ganadería, medio ambiente y desarrollo (LEAD) de la A8 y la A9 sobre enfermedades transmitidas por insectos)

2.1.3 P1: Información ganadera mundial (reformulación de la P1)

2.1.3 P2: EMPRES - Control progresivo de las enfermedades transfronterizas (reformulación de la A7 y transformación en un programa continuo).

48. El fundamento de estos cambios, como se describió en el PPM (2006-2011), era "afinar la atención del programa a las esferas de mayor importancia y prioridad, teniendo en cuenta la experiencia lograda hasta la fecha" y "ajustar mejor el programa a los objetivos de desarrollo del Milenio", así como eliminar las superposiciones existentes para conseguir mejorar la eficacia, ante la disminución de los recursos. Los tres “bienes públicos” corresponden a los objetivos de desarrollo del Milenio 1 (erradicar el hambre y la pobreza), 6 (combatir las enfermedades) y 7 (sostenibilidad del medio ambiente). La AGA, tratando de ajustarse a los ODM, está por delante de la mayor parte de la FAO cuando la Organización comienza a orientarse hacia una mayor integración de los ODM en su planificación estratégica.

49. Estos cambios previstos para el Programa de ganadería serán efectivos en 2006. A efectos de la presente evaluación, las entidades programáticas examinadas son las del PPM 2004-09, que han guiado la labor de la AGA desde 2002. Los cambios previstos se examinan en la Sección VIII.

B. RECURSOS DEL PROGRAMA ORDINARIO

50. Desde la adopción del nuevo modelo de programación y la formulación de las entidades programáticas actuales, los recursos del Programa Ordinario se han distribuido entre los programas técnicos de la AGA como se muestra en el Cuadro 2 infra. Los cambios en las asignaciones a las distintas entidades programáticas han sido pequeños, aumentando algo la financiación de la sanidad animal y disminuyendo ligeramente la de la PPIP.

Cuadro 2. Recursos del Programa Ordinario desde la adopción de las entidades programáticas actuales
(en miles de $EE.UU. - se incluyen los programas de sanidad animal en gris con fines de comparación)

PT	Título	2002-2003		2004-2005
2.1.3 A3	Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza	2 009	11,9%	2 097	12,1%
2.1.3 A5	Desarrollo de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos genéticos de los animales de granja	1 722	10,2%	1 976	11,4%
2.1.3 A6	Gestión de la salud pública veterinaria e inocuidad de los alimentos y piensos (~30% PPIP)	1 158	6,8%	1 426	8,2%
2.1.3 A7	EMPRES - Componente de ganadería	2 583	15,3%	2 948	17,0%
2.1.3 A8	Tecnologías y sistemas para la utilización eficiente de los recursos naturales en la producción ganadera	2 715	16,0%	2 291	13,2%
2.1.3 A9	Gestión ambiental de enfermedades transmitidas por insectos	892	5,3%	1 009	5,8%
2.1.3 B1	Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero	895	5,3%	1 101	6,3%
2.1.3 P1	Sistema de información y marco de conocimientos mundiales para el sector ganadero	1 940	11,5%	1 902	11,0%
2.1.3 S1	Asesoramiento directo a los Estados Miembros y apoyo al Programa de Campo	3 014	17,8%	2 593	15,0%
Recursos del PO para la PPIP	Total parcial (con inclusión del 30% de la A6, 70% de la S1)	11 738	69,3%	11 610	66,9%
Recursos del PO para la AGA	Total	16 928	100%	17 343	100%

51. Dotación de personal: Como se muestra en el Cuadro 3 infra, el AGAP y la AGAL tienen en conjunto 16 puestos profesionales del Programa Ordinario (PO), con inclusión de un Jefe de Servicio D1 (AGAP) y un Jefe de Subdirección P5 (AGAL). Sin embargo, el tamaño real de la plantilla es casi el doble, debido a varios proyectos normativos con financiación extrapresupuestaria que proporcionan nueve puestos profesionales (uno ahora vacante) y tres de profesionales asociados (PA). Durante el período de evaluación, debido a las reducciones del presupuesto de la FAO para el bienio 2004-05⁹, el AGAP se vio obligado a suprimir dos puestos del Programa Ordinario (un P3 y un P4), que coincidió que estaban vacantes al final de 2003. Asimismo, dos de los cuatro oficiales superiores del AGAP alcanzarán la jubilación obligatoria en 2005 y 2006. Dadas las funciones de estos funcionarios en vías de jubilación (jefe del grupo de producción lechera y jefe del grupo de recursos genéticos), esto podría tener efectos significativos en el futuro del AGAP.

Cuadro 3. Dotación de personal profesional (puestos) del AGAP y la AGAL en la Sede

Categoría del puesto	AGAP			AGAL		Total
Categoría del puesto	PO	Extrapresupuestario	Suprimido en 2004	PO	Extrapresupuestario
D-1	1	-	-	-	1	2
P-5	4	-	-	2	-	6
P-4	4 (uno ahora P3 a corto plazo)	1	(1)	-	4	9
P-3	2	-	(1)	3	2	7
P-2		1 (vacante)				1
PA (P1/2)		2			1	3
Total	11	4	(2)	5	8	28

52. El número de puestos profesionales de la AGA en las Oficinas Regionales de la FAO asciende en total a 10, aunque seis de ellos se concentran casi exclusivamente en la sanidad. Los puestos son: uno en cada una de las Oficinas Regionales para África (RAF), el Cercano Oriente (RNE) y América Latina (RLC) y las Oficinas Subregionales para el África Austral (SAFR) y Europa Central (SEUR -vacante en la actualidad). Sólo en la Oficina Regional para Asia (RAP) hay tres puestos (uno vacante). Hay también dos puestos (uno en la RLC y otro en la Sede) que han pasado a ser de funcionarios técnicos destacados/Representantes de la FAO en la Argentina y el Paraguay¹⁰. Las misiones estimaron que, con la excepción de Asia, la capacidad de las Oficinas Regionales y Subregionales en relación con la PPIP era insuficiente para proporcionar un apoyo eficaz a la realización de las actividades correspondientes (o en ese sentido las del Programa de ganadería en conjunto) a nivel descentralizado.

53. La RAP tiene tres puestos del Programa Ordinario y tres puestos nacionales en el grupo de ganadería que se ocupan de los sectores de la producción, las políticas/economía y la sanidad. En conjunto, el equipo de evaluación quedó impresionado por la profesionalidad, la labor de equipo y la variedad e intensidad de las actividades del equipo regional de ganadería. A diferencia del personal de ganadería de otras oficinas regionales, el equipo de la RAP también estaba bien informado del enfoque de planificación estratégica de la AGA y participaba en él, así como en sus actividades del LEAD (medio ambiente), recursos genéticos y PPLPI (políticas en favor de los pobres).

54. Constitución de "equipos básicos" regionales: La estructura de descentralización actual de la FAO era objeto de una evaluación a fondo cuando se realizó la presente evaluación y sus resultados no se conocían todavía en el momento de redactar este documento. No obstante, en el marco de la estructura actual, el equipo de evaluación recomienda vivamente que la AGA siga adelante con la propuesta de constituir un pequeño número de equipos básicos regionales con un número más elevado de funcionarios, siguiendo el ejemplo asiático. Esto permitirá una cobertura mucho mayor en el ámbito de la región, aliviando la carga de la Sede y proporcionando a los países un apoyo técnico más completo y más fácilmente disponible. Parece que una buena fórmula sería contar con tres profesionales internacionales y personal nacional adicional, como en la RAP. La AGA ha propuesto que las Regiones de Europa y el Cercano Oriente se atiendan desde la Sede (lo cual es posible logísticamente), concentrando al mismo tiempo los puestos existentes en las otras tres Oficinas Regionales. Se podría mantener en la SAFR al único oficial internacional de ganadería, que el equipo de evaluación considera que es muy importante, porque los funcionarios de la RAF tienen dificultades para viajar hasta África oriental en austral. En la evaluación se recomienda con firmeza la aprobación de dicha organización, puesto que fortalecería enormemente la capacidad de la AGA para estar presente en las regiones y proporcionarles servicios útiles. También se debe pedir a los equipos que participen en los talleres de planificación estratégica de la AGA en orden a incorporar las perspectivas regionales (muy diversas) a su visión estratégica y su programa (preferiblemente con más frecuencia que ahora, que es cada dos años).

C. RECURSOS EXTRAPRESUPUESTARIOS PARA LOS PROGRAMAS NORMATIVOS

55. Además de los recursos del Programa Ordinario, el programa normativo ha logrado atraer un volumen elevado de financiación extrapresupuestaria, fundamentalmente en forma de fondos fiduciarios de donantes múltiples. Se dedican en gran parte a las actividades del LEAD (ocho proyectos), los recursos zoogenéticos (cinco proyectos) y la PPLPI (dos proyectos). También se ha obtenido un pequeño fondo fiduciario del sector privado (100 000 dólares EE.UU. de la Fundación Carrefour) para la labor relativa a la inocuidad de los alimentos. Estos programas representan la mayoría de los proyectos pecuarios de la FAO financiados por donantes. La principal beneficiaria de esta financiación ha sido la AGAL, que tiene a su cargo tanto la iniciativa del LEAD como la PPLPI. En el Cuadro 4 infra se resumen los recursos extrapresupuestarios principales.

56. Además de estos proyectos que financian directamente los programas de la Sede, el LEAD administra dos proyectos en curso del Fondo para el Medio Ambiente Mundial(FMAM)-Banco Mundial en Tanzanía y Asia oriental, cuyo valor una vez concluidos ascenderá en total a 7,9 millones de dólares EE.UU. El grupo de recursos genéticos administra dos proyectos subregionales del PNUD en los países de la SADC y de África occidental. Estos dos últimos proyectos representan un volumen de financiación muy superior (2,68 millones de dólares EE.UU.) a la ayuda recibida para las actividades relativas a los recursos zoogenéticos en la Sede.

Cuadro 4. Principal financiación extrapresupuestaria de los programas normativos de la AGAL/AGAP en la Sede

Programa normativo	Nº de proyectos	Cuantía (miles de dólares)	Fuente de los fondos
Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres (PPLPI)	2	12 881	DFID (Reino Unido)
Ganadería, medio ambiente y desarrollo (LEAD)	8	4 670	Alemania, Banco Mundial, Francia, Japón, Reino Unido, Suiza, UE
Recursos zoogenéticos	5	720	Finlandia, Francia, Japón, Países Bajos, PNUMA
Total	15	18 271

D. PROYECTOS DE CAMPO

57. Durante el período objeto de examen (1998-2004), la AGA asumió la responsabilidad principal en la ejecución de 91 proyectos no de urgencia relacionados con la producción, las políticas o la información, con inclusión de los 15 mencionados en la sección anterior sobre la labor normativa en la Sede. De los 76 proyectos de campo, 59 eran del Programa de Cooperación Técnica (PCT) financiados con cargo al propio presupuesto del Programa Ordinario de la FAO (21 en África; 14 en Asia y el Pacífico, 15 en América Latina, nueve en el Cercano Oriente y Europa). Además, durante este período el AGAP había asumido la responsabilidad de siete proyectos de urgencia (con inclusión de cuatro del PCT) y 10 proyectos de Petróleo por Alimentos en el Iraq. Las cinco misiones regionales sobre el terreno realizadas para esta evaluación examinaron 43 proyectos de campo (algunos de los cuales se habían realizado antes del período de la evaluación), con inclusión de 28 proyectos del PCT, 13 proyectos de fondos fiduciarios y dos proyectos de urgencia.

58. Contrariamente a la situación relativa a los proyectos normativos de la Sede a cargo de la AGAL, el AGAP era la dependencia técnica principal de 43 proyectos del PCT, mientras que la AGAL lo era sólo de tres. El tema con diferencia más respaldado por los proyectos del PCT era el sector de la producción lechera en pequeña escala (20 proyectos del PCT, así como cuatro de fondos fiduciarios), principalmente sobre conservación y elaboración de la leche en pequeña escala, seguido de la elaboración e inspección de la carne (nueve proyectos del PCT, varios de los cuales eran de capacitación regional). Otros temas que se repetían eran el apoyo al componente de diversificación del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (siete proyectos del PCT y uno del Programa de cooperación FAO/gobiernos (PCG)), los recursos de piensos y la inocuidad de los alimentos (cuatro proyectos del PCT y uno del PCG) y el apoyo a la producción en pequeña escala de animales de ciclo corto (cinco proyectos del PCT).

59. El equipo de evaluación observa la concentración algo inusual (para la FAO) de proyectos financiados por donantes (PCG) en la Sede en apoyo de programas normativos más que de campo. Esto es ciertamente encomiable en cuanto a sus beneficios para el programa normativo. La cuestión es por qué ha resultado tan difícil atraer dicha financiación en los planos regional y nacional si es tan abundante para la labor normativa. Los proyectos del FMAM que ahora están en una fase avanzada de tramitación son ejemplos de ese potencial. Aunque era evidente que si resultaba tan difícil disponer de esos fondos no era porque no se intentase, esta evaluación, no obstante, alienta la búsqueda de estrategias más eficaces de movilización de recursos para el Programa de Campo, a ser posible con inclusión del fortalecimiento de los equipos regionales de ganadería indicados más arriba, y la adopción de un enfoque más estratégico para las actividades sobre el terreno, como se ha hecho con el programa normativo (la Sección VI.B contiene más información sobre estas propuestas).

IV. Encuesta mediante un cuestionario a los Estados Miembros sobre la asistencia de la FAO en relación con la PPIP

60. Para tener una muestra representativa más amplia de las opiniones de los Estados Miembros, se envió un cuestionario a 43 países que no habían recibido la visita de las misiones de evaluación regional. Se seleccionaron países que habían tenido por lo menos un proyecto de PPIP durante los seis últimos años. El cuestionario tenía por objeto recabar opiniones sobre las prioridades nacionales, los conocimientos sobre las actividades pecuarias de la FAO y la evaluación del funcionamiento de los programas de la Organización en las esferas relativas a la PPIP. Los cuestionarios estaban destinados a encuestados específicos en orden a aumentar el índice de respuesta. De los 43 países de la encuesta se recibieron 27 respuestas (63 por ciento), casi todas ellas de jefes o funcionarios superiores de los departamentos de ganadería o producción animal y los resultados reflejan sus prioridades. La calidad de las respuestas fue bastante alta y contenían también muchas observaciones adicionales.

61. En general, las respuestas y las observaciones por escrito de los encuestados mostraban un aprecio elevado de la labor y la función de la FAO en relación con la PPIP, pero señalaron la falta de notoriedad de esta labor en muchos casos, en comparación con el trabajo de la FAO sobre la sanidad animal.

62. Se pidió a los encuestados que evaluaran su grado de satisfacción con los distintos tipos de productos obtenidos: proyectos del PCT, proyectos de donantes, asistencia en la preparación de proyectos para la financiación de donantes, asesoramiento de expertos sobre temas particulares, participación en talleres/seminarios o redes, publicaciones y páginas web de ganadería de la FAO. La única actividad con una puntuación importante de "superior a las previsiones" fueron los proyectos del PCT, aunque incluso en este caso sólo el 21 por ciento de las respuestas fueron positivas: el 65 por ciento clasificaron los proyectos del PCT como "satisfactorios" y el 14 por ciento encontraron los resultados "no satisfactorios".

63. Se pidió a los países que compararan el funcionamiento de la FAO en sectores relativos a la PPIP con otras fuentes de asesoramiento y asistencia. Curiosamente, donde se encontró que el funcionamiento de la FAO era claramente superior a otros fue en el sector del análisis y el asesoramiento sobre políticas, donde el 44 por ciento de los encuestados consideraban que la FAO era mejor, frente al 18 por ciento que la encontraban igual a otras fuentes. La FAO también recibió una puntuación alta en asistencia técnica (37 por ciento), pero en este caso también otros obtuvieron una puntuación alta (el 37 por ciento consideraban que otras fuentes eran iguales a la FAO). La puntuación más baja de la FAO en comparación con otras fuentes fue en la asistencia relativa a cuestiones comerciales internacionales, donde la FAO podía tener una ventaja comparativa menor (sólo el 16 por ciento consideraban a la FAO igual, mientras que el mismo número opinaban que otras fuentes eran mejores que la FAO).

64. Una sección del cuestionario se refería a las prioridades programáticas. Los encuestados recibieron una lista de nueve sectores de la asistencia de la FAO relativa a la PPIP y se les pidió que seleccionaran cinco prioridades en orden de importancia. Los resultados figuran en el Cuadro 5 infra, clasificados en el orden de las prioridades asignadas.

Cuadro 5. Resultados del cuestionario: Opinión de la los Estados Miembros sobre la importancia relativa de los diferentes tipos de asistencia correspondiente a la PPIP

Temas	Clasificación (5 = la mayor importancia, 1 = la menor importancia)
Temas	5	4	3	2	1	Total	Total ponderado*	Porcentaje ponderado
Fomento de tecnologías apropiadas para la mejora de la producción pecuaria en pequeña escala	9	5	6	5		25	93	17,5
Análisis del sector pecuario, asesoramiento sobre políticas y elaboración de estrategias	7	7	1	5		20	76	14,3
Conservación y mejora de las especies y razas importantes de animales domésticos locales (ordenación de los recursos genéticos de los animales de granja)	4	7	4	1	6	22	68	12,8
Elaboración de sistemas de información pecuaria	3	7	6	1	1	18	64	12,1
Cuestiones relativas al comercio internacional de ganado y productos pecuarios	4	2	4	3	2	15	48	9,1
Inocuidad y calidad de los alimentos y los piensos en relación con la ganadería	2	2	7	3	3	17	48	9,1
Conservación, elaboración y comercialización de los productos pecuarios después de la obtención (incluidas la información sobre los mercados y la adición de valor)	2	3	3	6	3	17	46	8,7
Fomento y ordenación de los recursos de piensos y de agua eficaces y ecológicamente sostenibles para el ganado	3	4	2	2	1	12	42	7,9
Reducción de los efectos del sector pecuario en el medio ambiente, desde el comercio y la producción (con inclusión del desbroce de tierras, la utilización de los recursos y la gestión de los desechos) hasta la elaboración y la venta	2	2		4	3	11	29	5,5
Otros aspectos no mencionados supra	3				1	4	16	3,0
Total	39	39	33	30	20			100,0

* El total ponderado se calculó asignando cinco puntos al sector de mayor prioridad, cuatro al segundo, etc., con un punto para el quinto. No se asignó ningún punto a los sectores no seleccionados.

65. Esta cuestión permite establecer algunas comparaciones entre las prioridades de los encuestados y las del Programa de ganadería de la FAO. Los resultados indican que los encuestados de los países (por lo menos los de departamentos técnicos de los ministerios interesados), a la hora de pedir asistencia técnica directa en relación con las tecnologías de producción en pequeña escala, se dirigen en primer lugar al Programa de ganadería de la FAO. Esto se ajusta bien al mandato sobre seguridad alimentaria y mitigación de la pobreza de la FAO, aunque corresponde a un medio de asistencia en el que se pone en duda la ventaja comparativa de la FAO (véase la Sección VI.B infra). La segunda elección de los encuestados fue la asistencia en el análisis del sector pecuario y la asistencia para las políticas, lo cual se ajusta a la evolución reciente de la AGA hacia una mayor concentración en la labor normativa.

66. Tras estos dos sectores, los países mostraron un orden de prioridades próximo al de la FAO, otorgando a los recursos genéticos y los sistemas de información pecuaria, ambos de alta prioridad para la AGA, una puntuación parecida, seguidos del comercio internacional y el sector relativo a la inocuidad de los alimentos y los piensos (normas y reglamentos), que también son prioritarios para la AGA. Es interesante, pero no sorprendente, el hecho de que las preocupaciones ambientales se sitúen en el último lugar, probablemente debido a la presencia entre los encuestados de una mayoría de países de bajos ingresos, donde tienden a predominar las prioridades más inmediatas.

67. Las respuestas se analizaron con carácter regional para determinar si había diferencias significativas. Los países africanos concedieron una prioridad especialmente alta al suministro de tecnologías para los pequeños productores. Mucho más baja fue la asignada a la asistencia en materia de políticas y el comercio internacional. Las cuestiones relativas al medio ambiente obtuvieron la puntuación más baja, muy probablemente por la razón indicada en el párrafo anterior. En América Latina, la mayor importancia se otorgó a las tecnologías y los recursos genéticos, luego, con una puntuación casi igual, a los sistemas de información pecuaria, la elaboración y comercialización después de la obtención y la asistencia en materia de políticas. El último puesto fue para el comercio internacional, donde la FAO parece tener menos ventaja comparativa. Para Asia y el Cercano Oriente, el número de respuestas fue demasiado pequeño para poder generalizar, aunque es interesante que los dos encuestados asiáticos (Pakistán y Laos) concedieran la puntuación máxima a la asistencia en materia de políticas.

68. Conclusiones. Las prioridades identificadas parecen indicar que la creciente concentración de la AGA en las políticas, el análisis del sector pecuario y la información refleja una tendencia existente entre los Estados Miembros, pero que, al menos por ahora, es necesario mantener la capacidad en el sector del apoyo a las tecnologías de producción para muchos países. Esto también es coherente con los resultados de las misiones sobre el terreno (véanse las siguientes secciones).

V. Evaluación del Programa Ordinario y las actividades normativas

A. COHERENCIA DEL PROGRAMA CON EL MARCO ESTRATéGICO DE LA FAO

69. El Programa de ganadería, y en particular las actividades relativas a la PPIP, está directamente relacionado con las cinco estrategias de la FAO para toda la Organización conforme al Marco Estratégico para 2000-15. La contribución a la erradicación de la inseguridad alimentaria y la pobreza (Objetivo estratégico 'A') se realiza tanto mediante la asistencia técnica directa y el apoyo con tecnologías de producción como mediante el análisis sectorial y la ayuda a la adopción de decisiones en favor de los pobres y la formulación de políticas. Los marcos normativos y reglamentarios (Estrategia 'B') son fundamentales para muchos aspectos de la labor relativa a la PPIP, con inclusión de las actividades sobre inocuidad de los alimentos, el trabajo relativo a la mejora de las políticas para el medio ambiente y la gestión de los desechos y las actividades relacionadas con los recursos genéticos y la biodiversidad. El aumento de la producción y la mejora de la elaboración, la comercialización y el comercio (Estrategia 'C') son, desde el punto de vista técnico, competencia directa del AGAP, así como de la AGAL en la esfera normativa. El uso sostenible de los recursos naturales (Estrategia 'D') corresponde al punto del 'medio ambiente' del triángulo de los ‘bienes públicos’ y está principalmente a cargo del LEAD (ganadería, medio ambiente y desarrollo) y las entidades programáticas relativas a los recursos genéticos y las tecnologías para una utilización eficaz de los recursos. Por último, la gestión y suministro de información relativa a la ganadería (Estrategia 'E') es al mismo tiempo el tema de su propia entidad programática y una parte esencial de la labor de todas las dependencias de la AGA.

70. Se comprobó que la AGA, como dirección, también había estado al frente de determinadas estrategias interinstitucionales del Marco Estratégico. En particular, la AGA ha hecho grandes esfuerzos en los sectores de: 1) “fomento de la interdisciplinariedad”, mediante la formulación de sus entidades programáticas, que cada vez traspasan más los límites de los grupos y servicios de la dirección, además de buscar la interacción con otros grupos técnicos de la Organización (aunque esta esfera sigue presentando todavía deficiencias importantes, a pesar de estos esfuerzos, véase infra); 2) “mejora de los procesos de gestión”, mediante la asignación pronta de las competencias en materia de presupuesto y gestión de las entidades programáticas a los jefes efectivos de las entidades, la realización de esfuerzos para incorporar a la formulación de su programa enfoques basados en los resultados y la utilización de procesos consultivos a la hora de introducir cambios y mejoras en ellos; y 3) “movilización de recursos”, especialmente en sus programas normativos, mediante el perfeccionamiento de los programas para atraer mecanismos de apoyo de donantes múltiples hacia la labor normativa, por ejemplo el LEAD, las actividades sobre recursos genéticos y la labor normativa en favor de los pobres. Hay que señalar que estos esfuerzos no siempre han producido los resultados deseados, como se señala en otras partes de este informe.

B. EXAMEN DE LAS DISTINTAS ENTIDADES PROGRAMáTICAS

71. El nuevo modelo de programación de la FAO es todavía algo reciente (se aplicó por primera vez en el año 2000) y los principios de la planificación orientada a los resultados no se han integrado todavía plenamente en el proceso de planificación. Al examinar el Programa 2.1.3, con frecuencia se encontró que los objetivos, los productos y los indicadores que aparecían en el PPM tenían una formulación deficiente. Según la definición, la progresión desde la identificación del problema hasta los objetivos y los productos principales con frecuencia dependía de tantos factores externos (hipótesis) que el vínculo era demasiado débil para poder medirlo. Las declaraciones sobre las hipótesis, los beneficiarios destinatarios y en particular los indicadores eran a menudo incompletas o poco claras. Muchos de los indicadores no eran fácilmente verificables y otros sólo medían productos en lugar de la consecución de los objetivos.

72. Hay que señalar que estos problemas no se limitan a la AGA, sino que son una característica del PPM en general. Se puede decir que la AGA ha realizado esfuerzos por encima de la media en este sentido en comparación con algunas otras direcciones técnicas. Tal como se han reformulado para el PPM 2006-11, las entidades programáticas de la AGA representan un trabajo considerable sobre la planificación estratégica y el establecimiento de prioridades. Sin embargo, es necesario avanzar más en esta esfera, como se recomienda más abajo.

73. El equipo analizó con cierto detalle el programa de PPIP de la Sede y extrajo varias conclusiones y recomendaciones. Cada una de las entidades que se examinan a continuación va precedida de su objetivo asignado en el Plan a Plazo Medio para 2004-2009 de la FAO. Luego se evalúan en cuanto a su orientación, evolución, pertinencia, integración en el programa global, productos y, cuando es posible, efectos observados en la Sede y sobre el terreno. Se identifican cuestiones para cada entidad y se formulan propuestas para mejorar o abordar las deficiencias observadas. Este análisis se basa en numerosas entrevistas con el personal de la AGA, el personal de otras direcciones y la administración superior de la FAO, un examen de las publicaciones y otros productos del programa, un examen de la página web y los sistemas de información, los resultados y la experiencia de las misiones sobre el terreno y los conocimientos y la experiencia de un experto externo de nivel superior. También se examinó la autoevaluación para la entidad P1, sobre información. Al final este análisis, se presenta en un cuadro resumido la puntuación de las entidades programáticas según criterios de evaluación normalizados (Cuadro 6).

2.1.3 A3 Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza

74. Objetivo declarado en el PPM: Técnicas mejoradas para la ganadería y la sanidad animal, la elaboración de productos pecuarios y el acceso a los mercados utilizadas en programas orientados a los hogares agrícolas pobres; estrategias nacionales de reducción de la pobreza en que se tengan cada vez más en cuenta las posibles mejoras de la ganadería en pequeña escala.

Evaluación

75. Esta entidad programática se concentra de manera apropiada en los pequeños animales (por ejemplo, aves de corral, ovejas y cabras) y en la elaboración en pequeña escala. Ha creado una red de asociaciones tanto dentro de la FAO como externas y es la entidad que proporciona aportaciones técnicas al componente de diversificación del PESA - Ganadería. Hay una demanda continua por parte de los Estados Miembros de que se aplique el enfoque más tradicional de los proyectos, reuniones, consultas de expertos y publicaciones orientados a la tecnología, aunque ha habido alguna adaptación con la presentación de guías de buenas prácticas. La calidad de las publicaciones examinadas era alta y estaban bien orientadas, aunque podrían integrarse mejor en la AGA, por ejemplo aprovechando el material recopilado por el LEAD.

76. La labor en el marco de esta entidad programática se va a ampliar en 2007 (con un aumento considerable del presupuesto) mediante la adición de trabajo de zootecnia, ahora comprendido en los recursos genéticos. La descripción de la nueva entidad programática (Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza) indica una variedad bastante amplia de productos. Hay que prestar atención a que las expectativas de respuesta a las solicitudes de asistencia tecnológica no rebasen el ámbito de la competencia profesional del personal y el nivel de los recursos disponibles, prestando mayor atención, por ejemplo, a la adopción de una función facilitadota, en lugar de prestar asistencia técnica directamente, y a trabajar mediante asociaciones en las interconexiones de la transferencia de tecnología a nivel regional y nacional.

Cuestiones

77. El equipo de evaluación señala a la atención las siguientes cuestiones en relación con la entidad programática:

• Dadas las demandas crecientes sobre la FAO, tal vez sea apropiado adoptar un enfoque más estratégico para identificar los sectores de la Organización con ventaja comparativa y concentrarse en ellos, determinando las actividades que se podrían asignar ('contratar externamente') a programas nacionales o proyectos de desarrollo sobre el terreno.

• La oportunidad de redefinir esta entidad como ‘Fomento de la ganadería y reducción de la pobreza’ se debería utilizar para establecer prioridades viables, en el marco de los resultados de los análisis sectoriales, la competencia profesional del personal y la capacidad de los programas nacionales.

2.1.3 A5 Elaboración de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos genéticos de los animales de granja

78. Objetivo declarado en el PPM: Mejorar la ordenación y conservación de los recursos genéticos de los animales de granja en el plano local, nacional, regional e internacional, incluida la aplicación de planes y programas de acción prioritarios, [y la ratificación de un tratado internacional sobre los recursos genéticos de los animales de granja]¹¹.

Evaluación

79. Esta entidad fue objeto de una autoevaluación durante 2004. Sin embargo, no se ha podido disponer de los resultados preliminares de esa labor hasta después de redactar el presente informe, por lo que sólo se han podido utilizar en una medida limitada.

80. Las actividades relativas a los recursos genéticos de los animales de granja o recursos zoogenéticos en el AGAP durante los tres últimos años han estado impulsadas en gran parte por la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura (CRGAA). En el marco de la CRGAA, el AGAP se ocupa de las funciones de secretaría del Grupo de Trabajo Técnico Intergubernamental sobre los Recursos Zoogenéticos y parece hacerlo con eficacia.

81. La entidad programática se concentra en la terminación del primer Informe sobre la situación de los recursos zoogenéticos mundiales, publicación para la que se requiere en primer lugar que cada Estado Miembro de la FAO designe un centro de coordinación nacional y luego prepare un informe sobre la situación de los recursos zoogenéticos nacionales. Esta labor tiene un alcance internacional muy grande, con la participación de 145 países que manifestaron su acuerdo en principio, 139 nformes nacionales ya presentados y otros 26 previstos. Entre 2001 y 2004 (inclusive) se han destinado 6,6 millones de dólares EE.UU. a esta esfera de trabajo. Las actividades encaminadas a la preparación del informe se han concentrado sobre todo en la recopilación, catalogación y clasificación de información sobre los recursos genéticos autóctonos. Se ha prestado atención a la conservación de la biodiversidad, mientras que ha sido limitada la que se ha dedicado a las cuestiones relativas a la utilización sostenible de los recursos zoogenéticos. La entidad guarda una relación muy directa con la EPAI sobre la diversidad biológica y en menor medida con las relativas a la biotecnología y la bioseguridad. Tiene sólo vinculaciones limitadas con el trabajo sobre los recursos fitogenéticos.

82. Hay un problema con la integración de la función relativa a los recursos zoogenéticos en el AGAP y en la AGA considerada en conjunto. Tras mantener numerosas entrevistas dentro y fuera de la AGA, el equipo de evaluación estimó que había diferencias evidentes entre el Grupo sobre los Recursos Zoogenéticos y el resto de la dirección con respecto a su cometido y su objetivo global. Esto plantea problemas a quienes trabajan en este sector y tienen que alcanzar objetivos específicos que no están reconocidos como muy prioritarios en el resto de la AGA. La interacción con el resto del servicio y de la dirección era escasa, si se exceptúa la entidad de información 2.1.3 P1, de la que forma parte el sistema de información sobre los recursos zoogenéticos DAD-SI, (véase infra en P1).

83. En su última reunión, la CRGAA recomendó que el trabajo futuro sobre los recursos genéticos fuera más interdisciplinario, y la Secretaría de la Comisión (que está en la FAO) tendrá la responsabilidad de mejorar la integración de las diversas actividades sobre los recursos genéticos distintos de los cultivos en el proceso de la CRGAA. Asimismo, el Grupo de Trabajo Técnico Intergubernamental sobre los Recursos Zoogenéticos ha subrayado repetidas veces la importancia de que la FAO se concentre más específicamente en los aspectos de la utilización y en una Estrategia mundial que incorpore la ordenación y utilización de estos recursos además de la catalogación y conservación.

84. Sin embargo, el volumen de trabajo en la preparación del informe no ha permitido al Grupo sobre los Recursos Zoogenéticos del AGAP dedicar mucho tiempo a ello, pero este aspecto de la utilización es la conexión entre lo que en otro sentido es el trabajo de conservación de la biodiversidad (que no ocupa un lugar particularmente central en las prioridades globales de la AGA) y las actividades relativas a la producción, la sanidad y las políticas del resto de la dirección. Por ello, el equipo de evaluación estimó que era necesario reajustar los mecanismos actuales, a fin de: 1) proporcionar el apoyo necesario y apropiado al AGAP en la realización de su trabajo; y 2) garantizar la integración más sólida de la labor sobre los recursos zoogenéticos con el trabajo de otras partes de la dirección, incluidos los sistemas de mejoramiento, biotecnología y producción (AGAP), la estrategia sectorial, las políticas y el comercio (AGAL) y las cuestiones relativas a las enfermedades y la sanidad, como la bioseguridad, la resistencia a las enfermedades y los aspectos genéticos de éstas (AGAH).

85. Será necesario fortalecer esta esfera de actividad ante la próxima "Conferencia Técnica Intergubernamental sobre los Recursos Zoogenéticos", programada para 2007 con un alcance mundial, de cuyas funciones de secretaría tendrá que hacerse cargo la AGA (posiblemente mediante la creación de un grupo especial con aportaciones externas). Sería lógico que, además del AGAP, la AGAL contribuyera de manera significativa a esa actividad, ya que tiene relación con la labor sobre las políticas en favor de los pobres y el trabajo sobre ganadería y medio ambiente (biodiversidad) y será una reunión en la que se elaborarán marcos normativos mundiales y regionales para la ordenación y utilización de los recursos zoogenéticos. Cabe esperar que uno de los resultados de la conferencia sea un impulso mayor a las políticas y programas para la utilización sostenible de los recursos zoogenéticos.

86. En el PPM 2006-11 revisado, el trabajo en esta esfera se divide entre dos de las nuevas entidades, pasando las cuestiones reglamentarias a largo plazo (conservación de la biodiversidad) a la B6: Interacciones entre ganadería y medio ambiente, y el trabajo sobre mejoramiento (producción animal) a la B5: Fomento de la ganadería y reducción de la pobreza. Esta división llevará consigo un cambio en las asignaciones presupuestarias al final de 2007, ya que se destinan más fondos a la utilización y se reduce el volumen de trabajo necesario para las responsabilidades de orden reglamentario.

87. Si bien el equipo está convencido de que esta reorientación de la atención en el ámbito de la dirección es positiva, existe el riesgo de que en la nueva organización no reciban apoyo suficiente los aspectos reglamentarios de los recursos zoogenéticos relativos a la conservación de la biodiversidad. El equipo opina que es fundamental una integración más estrecha de las cuestiones relativas a los recursos zoogenéticos con el resto del trabajo de la FAO (fuera de la AGA) sobre la biodiversidad, a fin de evitar la pérdida de la función mundial que desempeña la FAO ahora en este sector. Es igualmente importante el reconocimiento más generalizado de la importancia y la utilidad del trabajo sobre los recursos genéticos por parte del resto de la AGA, de manera que la función básica de la FAO en relación con los recursos zoogenéticos reciba un apoyo más firme de toda la dirección.

Cuestiones

88. El equipo de evaluación señala a la atención las siguientes cuestiones en relación con esta entidad programática:
	La entidad debe destacar e integrar más el trabajo sobre los recursos zoogenéticos mediante su vinculación más firme y directa con el resto de la labor de la FAO sobre los recursos genéticos y la biodiversidad. Un sistema que se planteó en las conversaciones tanto con la AGA como con la Secretaría consiste en ceder un funcionario (o encontrar financiación extrapresupuestaria para un puesto de dos años) a fin de que haya un especialista en recursos zoogenéticos en la Secretaría de la CRGAA (que de otra manera se concentra más en las plantas). Sería preferible que en la selección del funcionario que ocupe este puesto intervengan conjuntamente la AGA y la Secretaría. Es importante preparar un mecanismo que permita verdaderamente llenar con este puesto el vacío existente entre el trabajo sobre los recursos zoogenéticos y sobre otros recursos genéticos y garantizar que esté compartido y no simplemente absorbido por la Secretaría, manteniendo la misma distancia que existe ahora. El equipo propone que el puesto esté totalmente financiado por la AGA, pero que el titular tenga su despacho en las oficinas de la Secretaría y colabore activamente en las funciones, reuniones, planificación, etc. de ésta. El titular del puesto respondería tanto ante la AGA como ante la Secretaría, con unas atribuciones claramente definidas, y ayudaría a aumentar la atención que se presta a la labor de la AGA sobre los recursos zoogenéticos, que debería adquirir mayor importancia en el contexto de la elevada prioridad asignada por muchos Estados Miembros en la actualidad a los recursos genéticos y la biodiversidad.
	La AGA debe buscar y utilizar los medios necesarios para acelerar la evolución del trabajo sobre los recursos zoogenéticos hacia los aspectos de su utilización, con inclusión del mejoramiento, la biotecnología y la bioseguridad, así como su intercambio. Ciertamente se podrá contribuir a mejorar los conocimientos prácticos de carácter técnico y sobre programación en esta esfera con la asignación de un carácter prioritario al seleccionar candidatos para los puestos vacantes en el Grupo sobre los Recursos Zoogenéticos, tanto el actual como los próximos en sustitución de los funcionarios que se jubilen. El equipo opina que se debe comenzar ya a trabajar sobre estos aspectos, con la intervención de la AGAL y el AGAH cuando proceda, y no se debe esperar al cambio de orientación previsto en el PPM 2006-11, que no prevé un cambio presupuestario en este sentido hasta el comienzo de 2008.

2.1.3 A6 Gestión de la salud pública veterinaria e inocuidad de los alimentos y piensos

89. Objetivo declarado en el PPM: Establecimiento o fortalecimiento de estructuras nacionales de salud pública veterinaria para combatir las enfermedades zoonóticas prioritarias.

Evaluación

90. Se trata de una esfera de trabajo en la que intervienen los dos servicios de la AGA. Esto es positivo con respecto a las preocupaciones relativas a la interdisciplinariedad y se reconocen sus beneficios potenciales. La evaluación solamente examinó la parte de la inocuidad de los alimentos y los piensos de esta entidad programática. Esta actividad se refiere a la aplicación de los Códigos de Prácticas del Codex Alimentarius sobre Alimentación Animal, Higiene de la Carne e Higiene de la Leche. Se han celebrado una serie de reuniones regionales y se han preparado publicaciones sobre la carne y los productos lácteos, con la colaboración de la industria.

91. Una cuestión que surge claramente del examen de esta entidad programática y que está respaldada por la misión regional al Asia oriental es que este trabajo puede ser una fuente de contradicción para la FAO, puesto que la aplicación más amplia de normas más rigurosas sobre la inocuidad de los alimentos tendrá con frecuencia repercusiones negativas en la capacidad de los productores en pequeña escala para competir con los grandes productores "industriales" al incorporarse a una economía de mercado con conexiones mundiales (o verse arrastrados hacia ella). La FAO tiene un mandato muy definido en ambos sentidos, tanto para el establecimiento de normas como para tratar de conocer y reducir sus repercusiones en la población vulnerable. No es probable que los clientes de la labor de normalización tengan en cuenta las repercusiones en la pobreza, de manera que donde la FAO debe concentrarse es en la atenuación de dichas repercusiones. La AGAL y el PPLPI, junto con el Servicio de Productos Alimenticios Básicos (ESCB) de la Dirección de Productos Básicos y Comercio de la FAO, han realizado una labor importante encaminada al conocimiento de las repercusiones del comercio y el entorno reglamentario en los pequeños productores. Se trata de un sector que requerirá una evaluación ulterior y continuada, así como la identificación de enfoques para la atenuación. La FAO está en condiciones ideales para encabezar el debate sobre estas cuestiones normativas y debe considerar esto como una esfera prioritaria. Este tipo de actividad entra de manera clara en el cometido de la FAO y la Organización tiene una ventaja comparativa indudable para contribuir a ella.

92. El trabajo examinado puso de manifiesto que había unas metas claras (aunque con un objetivo expuesto de manera deficiente) y productos que ilustraban la actuación, y había buenas vinculaciones tanto con el sector público como con el privado. Lo que tal vez era menos evidente era de qué manera se estaban utilizando los conocimientos adquiridos en esta esfera de trabajo para informar de las actividades en otras entidades programáticas, como la 2.1.3 A3, entidad relativa a la pobreza, a fin contribuir a evitar la posible situación de desventaja de la población pobre. También hay un problema con la página web, en la que el portal de "Inocuidad de los piensos y alimentos" no se actualiza desde 2001, incluido el anuncio de algunas manifestaciones "próximas" que tuvieron lugar hace tres años.

93. Se señala la retirada de la palabra "piensos" del título de la nueva (PPM 2006-11) entidad programática, aunque la nueva redacción no significa que se abandone el trabajo en el sector de los piensos cuando pueda tener repercusiones para la salud humana (por ejemplo el uso de harina de carne y de huesos). Sin embargo, hay que tener cuidado a fin de garantizar que los colegas del sector privado (y de otras partes de la FAO) comprendan el fundamento. También es importante, como otro ejemplo de interdisciplinariedad, que todo el personal de la AGA sea consciente de la contribución que pueden hacer los sistemas de producción a las cuestiones de salud pública veterinaria y que la contribución que se pueda derivar de sus conocimientos y actividades para la salud pública veterinaria se incorpore a la labor de esta entidad programática.

Cuestiones

94. El equipo de evaluación señala a la atención las siguientes cuestiones:
	Es necesario actualizar la página web de esta entidad programática e incorporar enfoques más nuevos a la difusión de información en el marco de la entidad 2.1.3 P1 (infra). La cuestión de los posibles efectos de la aplicación de normas sobre la inocuidad de los alimentos frente a la garantía de que los productores pequeños/pobres puedan participar en la "Revolución pecuaria" debe ser un tema constante de análisis y debate en el ámbito interno. Se trata de una conexión entre dos de los tres "bienes públicos" que corren peligro de quedar olvidados en el nuevo PPM, en el que cada entidad se concentra de manera más precisa en un solo "bien público". Es necesario seguir examinando y elaborando las posibilidades de que otros grupos de la AGA (ajenos a la sanidad animal) contribuyan a las necesidades en materia de salud pública veterinaria, incluso en relación con las situaciones de urgencia.

2.1.3 A8 Tecnologías y sistemas para la utilización eficiente de los recursos naturales en la producción ganadera

95. Objetivo declarado en el PPM: Aplicación de políticas para fomentar el desarrollo ganadero al mismo tiempo que se protege la salud pública y el medio ambiente; servicios nacionales veterinarios y ganaderos y otros proyectos populares que promueven prácticas agrícolas recomendables para los sistemas ganaderos intensivos y semiintensivos.

Evaluación

96. Hay pruebas de adaptación en esta esfera de trabajo, siendo el personal plenamente consciente de las nuevas necesidades. Sin embargo, sigue habiendo tensiones entre la oportunidad de actuar con dinamismo y la presión constante de los Estados Miembros que solicitan tecnologías tradicionales. Es un sector que probablemente seguirá registrando cambios significativos. Las publicaciones del equipo mantienen una tendencia hacia los productos técnicos del pasado, aunque el nivel de las publicaciones es alto y la selección de los destinatarios apropiada. Por otra parte, como en el caso anterior, la página web cuenta con información que evidentemente no se ha actualizado desde hace algún tiempo; no siempre es necesario hacerlo, pero también aquí se hace referencia en ocasiones a manifestaciones que hace años que han pasado. Los cambios que se han de introducir en 2006, en virtud de los cuales el trabajo en esta entidad se divide entre otras nuevas, son positivos, pero también hay que tener cuidado para garantizar que no se creen nuevas divisiones y que no se aborde cada "bien público" de manera aislada.

97. La iniciativa del LEAD (ganadería, medio ambiente y desarrollo) es un ejemplo de una esfera de trabajo que ha sido muy eficaz a la hora de garantizar ingresos externos, pero tiene también un aspecto negativo en el sentido de que los colegas de la AGA, aunque son conscientes de los productos de información del LEAD, parece que en el pasado lo han considerado como algo ajeno a ellos, tal vez como un elemento de interés para los donantes más que una cuestión que debería ocupar un lugar central en la producción animal. Por consiguiente, se considera positiva la última revisión de las entidades programáticas, que eleva el perfil de las interacciones entre ganadería y medio ambiente, de manera que se garantice que el examen de las repercusiones de la ganadería en el medio ambiente como consecuencia de las posibles intervenciones adquiera una segunda naturaleza al abordar todos los aspectos de la producción animal.

Cuestiones

98. El equipo de evaluación señala a la atención las siguientes cuestiones en relación con esta entidad programática:
	Se acoge positivamente el acuerdo de la administración superior para permitir la contratación externa a fin de satisfacer algunas demandas en el futuro en apoyo de proyectos del PCT, y también habría que plantearse la posibilidad de recurrir a acuerdos de asociación para la realización de una parte del trabajo técnico del Programa Ordinario, como las publicaciones técnicas que siguen solicitando los países. La FAO ha contribuido a la creación de capacidad nacional en muchos países, pero se ha esforzado menos en servirse de esta oportunidad para aprovechar la mayor capacidad del personal nacional, de manera que la función de la Organización siga evolucionando, alejándose de la asistencia técnica directa para dejar esta responsabilidad en manos de unos servicios nacionales de investigación y extensión agrarias (SNIEA) sólidos y de consultores de los países en desarrollo, por ejemplo. Esta cuestión, que va más allá del ámbito de esta entidad, también se examina en la Sección VI.B infra. Existe el peligro de que, con las nuevas entidades programáticas separadas de acuerdo con el paradigma de los "bienes públicos esenciales", la integración entre ellas pueda resultar difícil. A partir de esta entidad programática, hay que tener en cuenta las interacciones fundamentales entre ganadería y medio ambiente, que: a) empeoran la situación de los productores pobres y/o agravan los riesgos para la salud pública, y viceversa; y b) probablemente sean más perjudiciales para el medio ambiente si se aplican las recomendaciones de las entidades en favor de los pobres y de salud pública. Las respuestas de urgencia son una actividad básica de la labor de la AGA y es importante anticiparse a las cuestiones relativas a la ganadería y el medio ambiente que puedan derivarse de las respuestas de urgencia. La AGA podría estudiar la posibilidad de preparar árboles de decisiones/instrumentos destinados específicamente a ayudar a quienes tienen que adoptar decisiones sobre las prioridades sometidos a la presión del tiempo en las situaciones de urgencia.

2.1.3.B1 Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero
(incluida la Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres - PPLPI)

99. Objetivo declarado en el PPM: Mayor conciencia de la sociedad civil y las autoridades sobre los costos ocultos de la revolución pecuaria, lo que daría lugar a cambios normativos en favor de una ganadería equitativa, y sobre bienes públicos como la equidad, la salud pública y el medio ambiente.

Evaluación

100. La existencia de una Subdirección de “Políticas” explícita en la AGA fue acogida en general favorablemente por otros grupos entrevistados en la FAO. Se consideraba que la AGA se estaba adaptando a las nuevas exigencias y que incluso estaba en primera línea en el reconocimiento de cómo serían probablemente las necesidades futuras. Sin embargo, era general la frustración por el hecho de no estar la AGAL bien integrada con los dos servicios más antiguos de la AGA, lo cual hacía perder oportunidades. El equipo también observó una falta de lógica entre el nuevo título que figuraba en el PPM 2006-11, en el que se sustituiría “desarrollo de estrategias” por “formulación de políticas” (que parece referirse a la formulación de propuestas de políticas por la AGAL), y los resultados previstos, que se refieren a los “instrumentos de apoyo a las decisiones para la formulación de políticas”.

101. Dicho esto, se comprobó que el trabajo del equipo era innovador, pertinente y de una calidad elevada. La propuesta de publicar un Informe sobre la ganadería mundial (semejante a las publicaciones de la FAO sobre la Situación mundial) se considera positiva y se deriva de los marcos de apoyo a las decisiones para la política del sector pecuario. La reciente colaboración con otras partes de la FAO, por ejemplo para la rehabilitación en el Iraq y en respuesta de urgencia a la influenza aviar, ha sido muy positiva e ilustra la creciente importancia de disponer de estos conocimientos técnicos en la AGA, al aumentar la importancia de las cuestiones pecuarias a nivel mundial. A medida que evoluciona esta esfera de trabajo, tanto dentro de la FAO como en los países en desarrollo, es evidente que no será posible examinar las cuestiones relativas a la ganadería de manera aislada. Hay que plantearse de alguna manera cómo debería evolucionar el trabajo de la AGAL a medida que cambien las necesidades en el futuro. El equipo también recomienda un examen de la base de conocimientos prácticos y la orientación actuales, a la vista del aumento y los cambios de estas exigencias. Se reconoce que hay dificultades para la contratación, pero se deben aprovechar las oportunidades para devolver a los Estados Miembros conocimientos prácticos particulares, cada vez más necesarios.

102. La Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres (PPLPI) contribuye a esta entidad programática (así como a la 2.1.3 A3 y la 2.1.3 P1), pero su financiación es externa (de un fondo fiduciario del Reino Unido). El proyecto tuvo un proceso consultivo inicial de dos años en el que participaron muchas personas de distintas partes de la FAO, de manera que se despertaron unas expectativas considerables tanto dentro de la Organización como en otras partes. Al final, el proyecto comenzó tarde y tardó en consolidarse y el donante redujo el presupuesto original a la mitad en el último momento. No se mantuvo la amplia participación de personal de la FAO y el proyecto quedó algo aislado. Es una pena, porque uno de los objetivos fundamentales de este proyecto es influir en la reflexión dentro de la propia FAO acerca de los procesos encaminados a la formulación de políticas globales en favor de los pobres para el desarrollo rural.

103. Después de esto, el proyecto ha realizado progresos considerables durante la fase de establecimiento y ahora está listo para proporcionar “una cartera de intervenciones relacionadas con la actividad pecuaria para la reducción de la pobreza, a través del cambio de políticas e institucional”. En el momento de las visitas sobre el terreno (marzo-mayo de 2004 y América Latina en octubre) no era mucho lo que había hecho la PPLPI en los países examinados. Solamente funcionaba en el Perú el centro regional andino, mientras que en el Senegal el centro para el África occidental acababa de comenzar. Sin embargo, se habían celebrado reuniones regionales en todas las regiones y todos los profesionales que habían asistido estaban impresionados por lo que proponía la PPLPI. Asimismo, entre las personas entrevistadas por las misiones, las pocas (sobre todo expertos extranjeros) que habían visto los documentos de trabajo y las notas informativas sobre políticas de la PPLPI tenían una impresión muy positiva de los documentos y su utilidad.

104. La PPLPI tiene un componente de información muy activo, que funciona en el marco de la entidad de información 2.1.3 P1 (véase infra). La Iniciativa está contribuyendo con un volumen significativo de tiempo de personal y recursos extrapresupuestarios a las actividades de información de la AGA. El proyecto tiene un comité directivo sólido que ha trabajado activamente presentando propuestas sobre la actualización del marco lógico a medida que evoluciona el proyecto.

Cuestiones

105. El equipo de evaluación señala a la atención las siguientes cuestiones:
	Es necesario facilitar la interacción entre el equipo de la AGAL y los encargados de la formulación de políticas sobre el terreno para conocer la mejor manera de identificar las necesidades de los beneficiarios previstos y proporcionarles los instrumentos apropiados. El equipo propone que, a fin de enriquecer los conocimientos prácticos de la dirección en materia de asistencia para las políticas, la AGA/AGAL estudie la posibilidad de invitar a funcionarios públicos de los Estados Miembros de la FAO involucrados directamente en la formulación de políticas en este contexto y, en sentido inverso, estudie la posibilidad de ceder personal de la AGA para realizar directamente en los países un trabajo temporal con los encargados de la formulación de políticas. También hay diversos centros del Grupo Consultivo que intervienen en el análisis sectorial y la preparación de instrumentos de apoyo a las decisiones para los encargados de la formulación de políticas. Se recomienda que se lleve a cabo una labor específica (por ejemplo un taller internacional) para formular una definición clara de los aspectos positivos y las ventajas comparativas de la FAO/AGA en el trabajo sobre políticas pecuarias. Sería útil incluir a colegas de la AGA y de otras partes de la FAO entre los beneficiarios previstos y un diálogo interno como indicador, a fin de ayudar a facilitar la integración de este trabajo en la AGA y elevar el perfil de su contribución potencial dentro de la FAO. En dichos cambios también se debería reconocer que hay unos conocimientos considerables relativos a la formulación de políticas en el AGAH y el AGAP, que podrían contribuir más a la labor de la AGAL. Tal vez podría ser útil compilar los conocimientos de toda la AGA sobre los mecanismos del proceso de formulación de políticas en los distintos países/regiones. Es necesario mejorar la comunicación acerca de la PPLPI en la FAO y la AGA e integrar más el proyecto en la AGA si se quiere conseguir el objetivo del “fortalecimiento de la capacidad en la FAO”.

2.1.3.P1 Sistema de información y marco de conocimientos mundiales para el sector ganadero

106. Objetivo declarado en el PPM: Mejora del proceso de toma de decisiones en el plano local, nacional, regional e internacional con respecto a las políticas y tecnologías ganaderas que mejoren los medios de vida y las oportunidades de ingreso para los productores ganaderos en pequeña escala, al mismo tiempo que promuevan la utilización sostenible de los recursos naturales.

Evaluación

107. Durante muchos años, la AGA se ha ocupado de la organización de sistemas de información sólidos que abarquen diversos aspectos de sus actividades sobre la producción y la sanidad. A partir del PLP 2000-01 se creó la entidad 2.1.3.P1 como elemento continuo específico para agrupar todas las actividades de información y las bases de datos mantenidas en la dirección y darles una orientación estratégica más clara en apoyo de políticas y decisiones fundamentadas en el sector pecuario. Esta entidad fue objeto de una labor de autoevaluación durante el período de la presente evaluación. El proyecto de informe se concluyó inmediatamente antes que éste y el equipo de evaluación lo examinó durante la preparación de su informe.

108. Como mecanismo de coordinación para los sistemas existentes, el valor de esta entidad está fuera de toda duda. La recopilación, gestión y difusión de información es fundamental para la visión estratégica de la AGA y la página web y los sistemas de información en el ámbito de esta entidad son cruciales para esa función. Los sistemas incluidos son el Sistema de información sobre recursos de piensos (AFRIS), el Sistema de información sobre la diversidad de los animales domésticos (DAD-SI), el Sistema mundial de información sobre las enfermedades de los animales del Sistema de prevención de emergencia de las plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES-i) y el sistema de información del Programa contra la tripanosomiasis africana (PAAT-SI). Como parte de estos sistemas de información, la AGA mantiene varias bases de datos, a menudo relativas a enfermedades particulares (la peste bovina, la fiebre aftosa, la tripanosomiasis, etc.) y con cifras de producción y comercio. Gran parte de esta información tiene una referencia geográfica como parte de la labor de la AGA (y más en general de la FAO) en el Sistema de información geográfica (SIG) para la ganadería. Como depósito global de datos, la entidad está elaborando el "Sistema de información pecuaria", como depósito de datos con referencia geográfica para los otros sistemas de información de la AGA.

109. Sin embargo, se observó que varios de estos instrumentos de información estaban bastante anticuados, en particular el AFRIS, el PAAT-SI y el DAD-SI, así como algunas de las secciones más antiguas de la página web. Los sistemas más antiguos carecen de una interfaz uniforme para los usuarios o una manera fácil de enlazar los sistemas y sus datos con el resto del sistema. Es mucho lo que queda por hacer para actualizarlos, proporcionar una interfaz más uniforme para todos ellos y mejorar las referencias cruzadas, puesto que en caso contrario los usuarios de la página web de la AGA tendrán una impresión negativa. La evaluación recomienda que en esta entidad programática se conceda prioridad a decidir la manera de actualizar estos sistemas más antiguos lo antes posible.

110. Esta entidad programática se está ocupando de agrupar esas diversas bases de datos y sistemas de información en el marco del Atlas mundial de producción y sanidad pecuarias (GLiPHA) e introducir mejoras en la difusión de todos estos recursos y el acceso a ellos mediante una página web de la AGA rediseñada y actualizada recientemente. El GLiPHA constituye un enfoque innovador, que abordará claramente la función de la FAO de "ofrecer información". La descripción habla de "evaluar y compilar información" procedente de diversas fuentes y ciertamente compila datos de una manera fácilmente accesible. Se comprobó que la página web de la AGA era de las mejores de la FAO (a juicio de un experto externo contratado para la autoevaluación) y ha registrado un fuerte aumento del número de usuarios tras la reciente reestructuración, que está en línea desde mayo de 2003.

111. Otro sistema importante gestionado por la AGA es el Centro virtual del LEAD, pero forma parte de un proyecto financiado con recursos extrapresupuestarios, por lo que no tiene vinculaciones directas con esta entidad ni dispone de conexiones suficientes con el sistema global de datos de la AGA. Se deben establecer vinculaciones más sólidas como parte de la intensificación de la integración de todas las actividades de la AGA en el marco del nuevo diseño del PPM.

112. Las misiones regionales comprobaron de manera unánime que se consideraba que la FAO era una fuente importante (a menudo la más importante) de información sobre las cuestiones relativas a la ganadería. El personal técnico de los ministerios, los donantes, los expertos internacionales y el mundo académico indicaron que utilizaban los recursos de información de la AGA. Esto era especialmente aplicable a América Latina y Asia oriental.

113. Un problema que se repite en todos estos sistemas es el de la exactitud y fiabilidad de los datos. Es bien conocido que los datos del censo pecuario de algunos países no son muy fidedignos. Hay muchos motivos para ello y se admite que la FAO no puede hacer distinciones reteniendo información basándose en su calidad. El descargo de responsabilidad actual limita la que tiene la FAO, pero tiene un carácter defensivo en lugar de ayudar de manera dinámica a los usuarios a conocer las limitaciones. La descripción global se refiere a la “extrapolación de la información disponible” y a la “aplicación del SIG, la teledetección y las técnicas de creación de modelos” y puede ser conveniente establecer prioridades en algunos de los modelos (por ejemplo, el análisis de la sensibilidad para ilustrar las posibles limitaciones de los datos) antes de permitir a los usuarios externos compilar las series de datos biofísicos y de sanidad animal para predecir, por ejemplo, posibles brotes de enfermedades. En otras palabras, es necesario mantener un equilibrio entre la compilación y la evaluación de los datos, a fin de evitar la creación de expectativas acerca de la fiabilidad de los resultados de la combinación de series de datos sin prestar la debida atención a su exactitud. Sobre un problema análogo, la autoevaluación subrayó la importancia de garantizar la calidad de las publicaciones en línea por medio de exámenes colegiados y otros mecanismos.

114. Un problema señalado por la autoevaluación es la ausencia de una estrategia global de información en la AGA. La evaluación está de acuerdo con la recomendación de que se redacte dicha estrategia para que sirva de orientación en las actividades de la AGA relativas a la información. Será importante examinar la cuestión de la manera de llegar a las audiencias destinatarias de los sistemas de información de la AGA, muchas de las cuales (por ejemplo los funcionarios públicos de muchos países africanos) no tienen fácil acceso a Internet, que es el método preferido de difusión.

115. El sistema y la página web dependen en gran medida para su mantenimiento y gestión de personal financiado con fondos extrapresupuestarios, contando solamente con la asignación de un funcionario del Programa Ordinario de categoría P3. Dado el éxito de esta página y los sistemas en los que se basa, su elevada utilización y especialmente el lugar central que ocupan en la AGA, el equipo de evaluación respalda plenamente la recomendación de la autoevaluación de que se asigne a esta tarea un funcionario de categoría superior con dedicación completa a ser posible y, con carácter oficial, se asigne la responsabilidad (y la correspondiente parte del tiempo) a un funcionario técnico de cada dependencia pertinente de la AGA como centro de coordinación para las actividades de información en el marco de esta entidad programática.

Cuestiones

116. El equipo de evaluación señala a la atención las siguientes cuestiones en relación con esta entidad programática:
	Se recomienda la celebración de conversaciones en el marco de la EPAI sobre "Definiciones, normas, metodologías y calidad de la información" acerca de la manera de abordar la cuestión de asesorar a los usuarios de manera constructiva en relación con las posibles limitaciones de la utilización de los datos. El GLiPHA es un instrumento muy potente, que puede ayudar a otras partes de la AGA a conseguir sus objetivos, pero es necesario elevar el perfil del instrumento internamente. En cuanto a la entidad anterior, se recomienda la inclusión explicita como beneficiarios previstos en el PPM de colegas tanto de la AGA como más en general de la FAO. Una de las funciones declaradas de esta entidad programática consiste en poner datos a disposición, pero el equipo observó que el número de enlaces a otras posibles fuentes de información y conocimientos era bastante limitado. Debido a esto, la impresión es que la entidad tiene un carácter bastante introspectivo, en lugar de desempeñar una posible función como "portal" para la información pecuaria de todo el mundo. Por ejemplo, el ILRI dispone de información sobre la cartografía de la pobreza en relación con los propietarios de ganado y habría cabido esperar un enlace a los mapas accesibles desde su página web. Se recomienda que se preste mayor atención al enriquecimiento de esta labor con referencias y enlaces al trabajo conexo y de apoyo de otras partes.

Puntuación global de las entidades programáticas

117. Puede ser conveniente hacer algunas aclaraciones sobre las puntuaciones más bajas. Los objetivos, tal como figuraban en el PPM 2004-09, en muchos casos no estaban claros y no se correspondían debidamente con los productos propuestos. Así ocurre con la entidad A6, sobre salud pública, en cuyo objetivo no se hace referencia a la labor de normalización sobre la inocuidad de los alimentos y los piensos. En la A8, el objetivo parece indicar que es sobre todo una actividad normativa, mientras que la entidad funciona principalmente con tecnologías y asistencia técnica. En la formulación de la A5, sobre los recursos genéticos, la atención se sigue concentrando fundamentalmente en su conservación, mientras que la AGA y la FAO deberían ocuparse más de su utilización. Con respecto al proceso, las puntuaciones no son en general altas debido a la escasa comunicación e integración en la dirección. En el caso de la A8, la evaluación considera que la transferencia de tecnología (que constituye una parte significativa del trabajo de esta entidad) no es donde la FAO tiene su mayor ventaja comparativa, dados los costos y la escasez de tiempo del personal de la Organización, de manera que se debería estudiar la posibilidad de buscar asociaciones y la contratación externa de parte de este trabajo. Por último, los efectos y las repercusiones de la entidad A3 en la pobreza se supone que serán limitados debido al enfoque, también en este caso demasiado orientado a la tecnología. En la A6, la cuestión de las repercusiones para los pequeños productores de la aplicación de normas sobre la inocuidad de los alimentos tiene un efecto negativo que no se señala de manera suficientemente explícita y se supone que diluirá las repercusiones positivas.

118. El equipo de evaluación puntuó las entidades programáticas con arreglo a criterios de evaluación normalizados (Cuadro 6 infra). La puntuación se basó en lo expuesto más arriba, considerando los aspectos positivos y negativos en relación con la visión global de la AGA, el mandato y las ventajas comparativas de la FAO, la necesidad de interdisciplinariedad y comunicación, la utilidad para conseguir la visión global, la adaptación a un entorno en evolución y la coherencia interna.

Cuadro 6. Puntuación de las entidades programáticas según los criterios de evaluación
(sobre una escala de 1-3, en la que 1 es "no satisfactoria", 2 es "satisfactoria" y 3 es "superior a las previsiones")

Criterios		A3	A5	A6	A8	B1	P1	Prom.
Pertinencia	¿Corresponde la entidad a las prioridades de la FAO en el Marco Estratégico y las surgidas del examen de la Sede y las misiones sobre el terreno?	3	2	2	2	3	3	2,5
Claridad del objetivo	¿Está claramente especificado el resultado deseado (efecto de los productos) de la entidad?	2	2	1	1	2	2	1,7
Formulación y diseño	¿Están claramente definidos los beneficiarios, los productos y los indicadores? ¿Hasta qué punto son claras las vinculaciones entre las actividades, los productos y los objetivos? ¿Los medirán los indicadores?	2	1	2	2	2	2	1,8
Productos	¿Cuál es la calidad y la cantidad de los productos obtenidos, en comparación con las previsiones?	2	3	2	2	3	3	2,5
Proceso	¿Se está llevando a cabo la entidad de la mejor manera para obtener los resultados deseados, en cuanto a productos y objetivos?	2	2	2	1	2	2	1,8
Efectos y repercusiones sostenibles	¿Cabe esperar un cambio duradero y una actuación continuada que corresponda a lo previsto cuando se formuló la entidad?	1	2	1	2	2	3	1,8
Promedio		2,0	2,0	1,7	1,7	2,3	2,5

C. CUESTIONES INTERSECTORIALES

Medición de los resultados y los efectos de las entidades programáticas:
Objetivos e indicadores

119. El examen de los objetivos de las entidades programáticas del PPM analizadas pone de manifiesto deficiencias de carácter general con respecto al seguimiento de las directrices del PPM y la utilización del enfoque “basado en los resultados” para la planificación y formulación de los programas que se propugnan en el nuevo modelo de programación. Son pocos los objetivos señalados en los que se especifica quién utilizará los resultados o cuándo se espera obtener los beneficios. Esto es también aplicable a los indicadores que figuran en el PPM. La mayor parte tienen una vinculación insuficiente con el objetivo al que se refieren, la formulación es demasiado vaga o resulta difícil ver en la formulación de qué manera se pueden medir. En ninguno de los indicadores cuantitativos que se dan figura el elemento temporal (“en un plazo de 10 años”, “para 2006”, etc.) o un valor establecido como objetivo (“por lo menos 20 países adoptan...”, “un aumento de un 30 por ciento de...”) como se indica en los directrices, reduciéndose ulteriormente su utilidad como medida de los progresos o el éxito. Además de los problemas con la formulación de los objetivos e indicadores, el equipo de evaluación no consiguió encontrar pruebas de que se estuvieran supervisando sistemáticamente estos indicadores como medida de la eficacia del trabajo que se estaba haciendo.

120. Se han introducido algunas mejoras en las entidades programáticas reformuladas para el PPM 2006-11, aunque se ha mantenido sin cambios el objetivo no bien expuesto de la entidad de veterinaria e inocuidad de los alimentos. Los indicadores también muestran algunas mejoras, aunque siguen careciendo de especificidad.

121. La AGA tiene que seguir trabajando para integrar el nuevo modelo de programación y la gestión basada en los resultados en la aplicación de su programa, así como en la redacción. Se han conseguido grandes progresos y el proceso debe proseguir y se ha de intensificar. Se recomienda a la AGA que lleve a cabo, probablemente en el marco de una reunión de reflexión en el futuro, una labor moderada por un experto en planificación basada en los resultados para examinar y definir de nuevo los objetivos e indicadores, a fin de que sean verdaderamente útiles para los directores de programas a la hora de medir el éxito en función de los resultados y los efectos, y no sólo los productos.

Publicaciones y comunicación del mensaje de la AGA

Publicaciones

122. Las actividades de publicación de la AGA han evolucionado considerablemente en el período objeto de examen, paralelamente a los cambios que han tenido lugar en el conjunto de la dirección. Hasta finales de los años noventa, las publicaciones de la AGA eran en su mayor parte el producto de actividades técnicas específicas y de los intereses de los diversos funcionarios de los distintos grupos técnicos. Sin embargo, desde la reorientación del programa se ha realizado un esfuerzo para conseguir una gestión más estratégica del programa de publicaciones de la dirección. Se ha establecido un Comité de Publicaciones con la doble finalidad de garantizar la pertinencia, la idoneidad y la rentabilidad de las publicaciones de la dirección y de proporcionar un mecanismo de control de calidad unificado de todas las publicaciones pecuarias.

123. La gama de publicaciones que se producen es amplia, desde manuales de campo para la producción avícola familiar hasta estudios de ámbito mundial sobre la economía y el comercio de los productos pecuarios. Se comprobó que las publicaciones seleccionadas examinadas por el equipo de evaluación eran de gran calidad y relevancia, como se ha señalado en las secciones relativas a las entidades programáticas correspondientes más arriba. Sin embargo, hay todavía margen para un enriquecimiento mutuo y una complementariedad mayores entre distintas partes de la AGA, así como con otras partes de la FAO. Por ejemplo, las publicaciones relativas a los sistemas de producción podrían integrar aspectos ecológicos del LEAD y aspectos normativos de la AGAL y de la iniciativa en favor de los pobres (PPLPI), y viceversa. El equipo respalda la asignación de una función destacada al Comité de Publicaciones, a fin de garantizar que las publicaciones, además de tener una calidad elevada, se beneficien de las posibles sinergias y sean coherentes con la función en evolución y las nuevas orientaciones del Programa de ganadería y de toda la FAO.

124. En el sector de las publicaciones también son importantes las producidas por las Oficinas Regionales, especialmente en Asia y en América Latina. Entre ellas hay una amplia variedad de documentos técnicos y normativos e informes sobre el sector pecuario. En una muestra de estas publicaciones se observó que en general eran de gran calidad, aunque el equipo de evaluación no dispuso del tiempo o los medios necesarios para determinar su nivel de utilización, los usuarios y la finalidad. Sin embargo, una cuestión planteada durante los debates es que, si bien hasta ahora las actividades de publicación de las Oficinas Regionales han sido bastante independientes, será importante una coordinación mejor en el futuro con el enfoque más estratégico para las publicaciones que está adoptando la AGA.

Distribución de publicaciones y comunicación de mensajes básicos

125. Aunque no siempre es accesible a todas las audiencias de la AGA en los países en desarrollo, en opinión del equipo el sistema de difusión de documentos basado en la web es de los mejores de la FAO en cuanto a facilidad de navegación y disponibilidad de documentos en línea. También se distribuyen las nuevas publicaciones de forma dinámica a las listas de receptores ajustadas caso por caso para incluir a las personas e instituciones apropiadas. Con arreglo a la información recibida, el equipo de evaluación observó que este aspecto del trabajo de la AGA se llevaba a cabo con eficacia.

126. Sin embargo, las misiones regionales informaron de que era limitada la familiaridad con las publicaciones de la AGA sobre temas relativos a la PPIP a nivel nacional, con la posible excepción de Asia oriental y de determinados manuales técnicos en otras partes. También se confirmó esto en los cuestionarios de los países, que mencionaban principalmente las publicaciones sobre sanidad animal. El personal de la FAO de las oficinas en los países con frecuencia no conocía las publicaciones recientes sobre ganadería.

127. Había problemas con la comunicación de los mensajes de la AGA. De las entrevistas mantenidas en diversas partes de la Organización, así como de la información reunida sobre las misiones regionales de esta evaluación, parece deducirse que la AGA no es tan eficaz como podría serlo en la presentación de este enfoque, de su trabajo y de los recursos que puede ofrecer (así como de los límites de lo que puede ofrecer). Como se señala más abajo, la capacidad y la actuación de la FAO en cuanto a la PPIP no se conocen bien en ninguna de las regiones examinadas, así como en la Sede.

128. La preparación de la nueva página web de la AGA ha sido una medida muy positiva en orden a mejorar la imagen de la dirección y el reconocimiento de sus características. Las cifras demuestran que la página ha recibido una atención considerable. Desde la introducción de la nueva página a comienzos de 2003 han aumentado significativamente las visitas a ella y las descargas de documentos. El fortalecimiento de la "identidad visual" de la AGA es una esfera a la que el programa tendrá que prestar una atención constante si se quiere que la FAO pueda satisfacer con eficacia las necesidades del sector pecuario mundial.

VI. Evaluación de las actividades de campo

129. La presente evaluación se basa en el trabajo de cinco misiones regionales sobre el terreno en el África occidental, el África oriental y austral, el Cercano Oriente y Europa, América Latina y el Caribe y Asia oriental. Estas misiones pudieron visitar 20 países y evaluar 43 proyectos sobre el terreno, de ellos 28 del PCT, siete de fondos fiduciarios del Programa de cooperación FAO/gobiernos, tres financiados por el PNUD, dos de urgencia, el proyecto sobre prevención de pérdidas de alimentos, uno de fondos fiduciarios unilaterales y uno financiado por el PESA. Dos de los proyectos evaluados eran anteriores al período de evaluación. El número de proyectos sobre el terreno evaluados directamente en los países y regiones representa más de la mitad del total de los 76 llevados a cabo durante el período del examen. De ellos, 34 fueron objeto de un examen más detallado y están incluidos en la puntuación del Cuadro 7 infra, mientras que los otros se estudiaron con menor detalle debido al tiempo transcurrido desde su ejecución o a causa del itinerario de las misiones.

A. EVALUACIÓN CUALITATIVA

130. Los proyectos se evaluaron analizando ocho aspectos diferentes. Se los puntuó sobre una escala de tres puntos, siendo el 3 la puntuación más alta para cada aspecto. La puntuación de 2 se considera satisfactoria; las puntuaciones medias por encima de 2 se pueden considerar más que satisfactorias y las medias por debajo de 2 no satisfactorias. En el cuadro que sigue se presentan los criterios y las puntuaciones medias para los proyectos examinados.

Cuadro 7. Puntuación de los proyectos sobre el terreno según los criterios de evaluación
(sobre una escala de 1-3, en la que 1 es "no satisfactoria", 2 es "satisfactoria" y 3 es "superior a las previsiones")

Criterios		% para cada puntuación			Puntuación media
Criterios		3	2	1	Puntuación media
Pertinencia	¿Correspondió el proyecto a necesidades importantes del país? Para los proyectos del PCT, ¿cumplieron verdaderamente los criterios para la aprobación?	42%	58%	-	2,4
Claridad de los objetivos	¿Se especificaron claramente los resultados finales deseados?	28%	69%	3%	2,3
Formulación y diseño de los proyectos	¿Cómo se especificaron los beneficiarios destinatarios, los productos y las aportaciones? ¿Hubo vinculaciones claras entre las aportaciones a los proyectos, sus actividades, sus productos y sus objetivos?	25%	47%	28%	2,0
Aportaciones	¿En qué medida fueron adecuadas y puntuales las aportaciones de la FAO y otras partes al proyecto?	6%	84%	10%	2,0
Productos	¿Cuál fue la calidad y la cantidad de los productos obtenidos, en comparación con las previsiones?	28%	55%	17%	2,1
Proceso	¿Se ejecutó el proyecto de manera correcta para obtener los resultados deseados en cuanto a productos y objetivos?	24%	52%	24%	2,0
Eficacia en función de los costos	¿Se ejecutó el proyecto de la manera más eficaz en función de los costos para obtener los resultados deseados?	24%	52%	24%	2,0
Efectos y repercusiones sostenibles (incluido el seguimiento)	¿Hubo después del proyecto una actuación eficaz y duradera, correspondiente a lo previsto cuando se aprobó?	15%	59%	26%	1,9

131. Como ha ocurrido en otras evaluaciones temáticas recientes, la puntuación más alta corresponde a la pertinencia de los proyectos con respecto a los problemas de desarrollo. Estas puntuaciones se refieren en su mayor parte a proyectos del PCT, que en principio se derivan de solicitudes directas de los gobiernos nacionales interesados, por lo que cabe suponer que serán muy pertinentes a las necesidades nacionales. En realidad, en las misiones sobre el terreno se comprobó que más del 40 por ciento de los proyectos examinados eran "muy pertinentes" a las necesidades nacionales y no se encontró ninguno que no fuera pertinente.

132. La claridad de los objetivos fue ligeramente menos "satisfactoria", pero las deficiencias en la formulación y el diseño fueron más importantes, con una clasificación de "no satisfactorio" en este aspecto para casi un tercio de los proyectos. Esto se puso de manifiesto en las recomendaciones de las misiones sobre el terreno, dos de las cuales recomendaron expresamente que se prestara mayor atención al diseño y la preparación en los proyectos del PCT, y en otro caso en que se recomendó que se realizara un análisis más oficial de los costos-beneficios y un diseño más específico de las actividades de seguimiento para esos proyectos. De acuerdo con el Examen independiente del PCT, el equipo recomienda que esta mayor atención al diseño se incorpore como parte de las actividades iniciales de la primera misión incluida en los proyectos del PCT, y no como una actividad de diseño separada, por razones de economía.

133. Esto está estrechamente relacionado con la evolución observada en los proyectos del PCT, que se han apartado del ámbito limitado de la transferencia de una tecnología, una metodología específica o el asesoramiento sobre un tema definido de manera restringida para pasar a las cuestiones cada vez más complejas de la mitigación de la pobreza y el desarrollo socioeconómico. Como se indica con mayor detalle más abajo, se trata de una evolución necesaria e inevitable (y también positiva), pero que impone limitaciones al mecanismo existente del PCT. El equipo también respalda en este caso las recomendaciones del Examen del PCT de que se aumente su flexibilidad, se simplifique la clasificación de los proyectos y se vinculen las prioridades del PCT de manera más directa al Marco Estratégico de la FAO y a los marcos de prioridades de los países.

134. El criterio más débil fue el de la sostenibilidad y el seguimiento. Se trata de un aspecto que despierta especial preocupación en relación con los proyectos del PCT que forman parte de una iniciativa más amplia o tratan de introducir cambios para favorecer el desarrollo de un grupo o una actividad particular (como el componente de diversificación del PESA o los proyectos de fomento del sector lechero en pequeña escala), en los que es necesario establecer la base para una actuación a más largo plazo. Dicho aspecto está vinculado a la evolución observada en el párrafo anterior hacia actividades más complejas del PCT. Esta observación induce al equipo de evaluación a señalar, de acuerdo con el Examen del PCT, la importancia de que las actividades de seguimiento se planifiquen desde el comienzo y respalda la recomendación del Examen de que se celebre un debate obligatorio al final del proyecto relativo a los resultados y el seguimiento entre la FAO, el gobierno y las partes interesadas pertinentes, a fin de aumentar la sostenibilidad de las actividades del PCT.

B. CUESTIONES RELATIVAS A LAS ACTIVIDADES DE CAMPO

135. Del trabajo de las misiones regionales sobre el terreno surgieron varias cuestiones. Varias son importantes en el ámbito del presente informe debido a que son aplicables a muchas regiones y proyectos o bien porque se refieren a cuestiones más estratégicas para la dirección, el departamento o la Organización.

De las intervenciones basadas en la tecnología a las basadas en el desarrollo

136. Una observación importante derivada del examen de los proyectos sobre el terreno, que también subrayó el personal de la Sede, es el predominio de los proyectos del PCT concentrados en la tecnología para la producción de leche y de carne. Se observó que esto daba respuesta a una fuerte demanda de este tipo de asistencia por parte de los países de diversas regiones y niveles económicos: transferencia de tecnología financiada con donaciones para tecnologías apropiadas en pequeña escala como ayuda a los productores más pobres. También es una fuente importante de ingresos para el AGAP en la Sede, puesto que los funcionarios de este servicio llevan a cabo misiones frecuentes de apoyo a dichos proyectos. A pesar de estas motivaciones, las entrevistas y análisis indujeron al equipo de evaluación a plantear algunas cuestiones relativas a la ventaja comparativa y la eficacia en función de los costos de la FAO en el suministro de este tipo de asistencia, a menos que esté combinada directamente con objetivos más estratégicos de cambio de las políticas y reforma institucional.

137. Algunos de los proyectos examinados se concibieron hace muchos años, cuando eran más pertinentes y aportaban una contribución más valiosa mediante transferencias directas de tecnología. Sin embargo, ahora el entorno ha adquirido una mayor complejidad, a medida que se han abierto las sociedades, se han liberalizado los mercados y se han revolucionado las comunicaciones. Los beneficios de los pequeños proyectos de transferencia de tecnología van disminuyendo, debido a que sus efectos suelen ser sólo locales y a corto plazo. En este entorno en evolución, toda nueva intervención técnica se debe situar siempre en un marco de desarrollo, con la introducción del examen de cuestiones sociales, económicas, políticas y ecológicas más amplias en el proceso de diseño.

138. Además, al registrarse en la mayoría de los países en desarrollo del mundo una transformación económica e incorporarse a la globalización, disponen cada vez más de los medios necesarios para solucionar las cuestiones tecnológicas sin la FAO, mediante el crecimiento rápido de la capacidad técnica interna o bien por medio del uso de sus propios recursos financieros (públicos y/o privados) para comprar la tecnología y la capacitación necesarias. Es evidente que ha ocurrido así en la mayoría de los países visitados, si no en todos. A este respecto, el trabajo de la FAO a nivel nacional en apoyo de la producción animal se debe orientar cada vez más a los niveles de las políticas y estratégicos, ya se refiera esa asistencia al sector comercial/industrial o bien a los pequeños agricultores. Los gobiernos, los donantes y los expertos técnicos subrayaron repetidas veces a las distintas misiones regionales la ventaja comparativa observada de la FAO en el apoyo al cambio de las políticas. Sin embargo, a fin de conseguir unos efectos genuinos en esta esfera, la FAO (y la AGA) a ser posible no se deben limitar a sus interlocutores tradicionales de los Ministerios de Agricultura y han de tratar de atraer la atención de niveles superiores y más estratégicos de autoridad, como los Ministerios de Planificación o de Finanzas.

139. Todavía hay espacio, y muy importante, para los proyectos sobre el terreno basados en la tecnología. El trabajo sobre el terreno siempre habrá de desempeñar una función decisiva como base para que la AGA consiga introducir cambios en las políticas, las instituciones y las actitudes. Ahora bien, en la medida de lo posible lo ideal sería utilizar los proyectos sobre el terreno como parte del proceso normativo, sirviendo de demostración o para impulsar nuevas iniciativas propuestas en el diálogo sobre las políticas. En cierta medida, los proyectos de elaboración de productos lácteos en pequeña escala del AGAP ya están funcionando de esta manera.

Producción lechera en Asia oriental: Establecimiento de prioridades y estrategia en el Programa de Campo

140. Aunque los cuatro países visitados en Asia oriental asignaban una prioridad elevada a la producción y la elaboración de leche, el equipo de evaluación encontró poco convincente la motivación para concentrar el apoyo de la FAO en la intervención muy costosa y de alto riesgo de la producción lechera en entornos tropicales húmedos, en culturas tradicionalmente no consumidoras de leche¹². La principal justificación es el firme convencimiento de los gobiernos nacionales de que la promoción del consumo de leche es importante para la salud y la nutrición de la población y para la sustitución de las importaciones.

141. La cuestión que se plantea es la siguiente: Si una prioridad señalada por un país afecta a una minoría muy pequeña de la población (y no al sector más pobre), mientras que otros problemas menos manifiestos, como los relativos a la producción porcina, afectan a la mayoría de los agricultores y consumidores pobres, ¿hacia dónde debe orientar su atención la FAO? En el contexto de la disminución del apoyo presupuestario a los programas de campo de la FAO, el equipo estima que es necesario analizar y examinar ulteriormente el elevado nivel de prioridad asignado a la producción lechera en Asia oriental. Puede estar justificada una reevaluación parcial de las prioridades en cuanto al apoyo a la ganadería para abordar de manera más directa la mitigación de la pobreza en esta región.

142. Esto no significa que la FAO no deba respaldar la producción lechera en absoluto en esos países: si se hace de manera apropiada desde el punto de vista técnico, es posible producir leche en determinadas zonas de la región con unos costos razonables y, si se trata de producción y elaboración en pequeña escala o de recogida a granel en pequeña escala y elaboración en gran escala, puede ser beneficioso para la población rural pobre. Ciertamente esta observación se refiere a la región de Asia oriental, ya que en otras regiones puede ser bastante apropiado concentrar la atención en la elaboración de la leche en pequeña escala.

143. Sin embargo, la cuestión planteada por este ejemplo se repite en muchas situaciones, tanto sobre el terreno como en la Sede: ¿Qué grado de dinamismo puede y debe tener una dirección o un programa técnico de la FAO al establecer el programa de esa asistencia a los Estados Miembros? El programa se debe basar con claridad en una evaluación pormenorizada de las necesidades y demandas, pero esto no equivale a responder a cualquier solicitud especial de un país. Se trata del establecimiento de prioridades para la FAO. El programa normativo de ganadería de la Sede ha elaborado un programa estratégico con una orientación precisa y con él ha conseguido atraer programas importantes financiados por donantes. Sería útil encontrar la manera de transferir este enfoque bien definido al Programa de Campo. El objetivo sería disponer de un enfoque estratégico claramente identificado y experimentado para el desarrollo en el sector (cometido y visión).

144. El marco analítico en el que se basa la visión estratégica de la AGA, con los "bienes públicos" fundamentales y la serie de actuaciones a este respecto, se puede adaptar a la situación de cualquier Estado Miembro, desde el más pobre hasta el más rico. La AGA debe buscar la manera de transformar la nueva visión estratégica de la Sede en un enfoque coherente para el Programa de Campo y utilizar esto como base para el establecimiento de prioridades en respuesta a las solicitudes. Para ello se deben examinar las especificidades regionales y servirá de ayuda la participación directa de funcionarios regionales y determinados Representantes de la FAO en el proceso de planificación, haciendo entrar en juego la situaciones y prerrogativas regionales. La Sede no debe trabajar aislada.

Falta de notoriedad del trabajo reciente de la FAO sobre la PPIP

145. La FAO goza de un gran reconocimiento en todas las regiones como el organismo internacional con el mayor nivel de compromiso y participación directa en asuntos relativos a la ganadería, así como organismo que mantiene de manera genuina unas relaciones excelentes con los gobiernos. Ésta es evidentemente una de las ventajas comparativas de la FAO, que se debe aprovechar al máximo. Son objeto de un gran aprecio las iniciativas de la FAO sobre producción y sanidad animal que vienen de antiguo, su función como proveedora de información y documentos (especialmente manuales técnicos) sobre la ganadería y su función como facilitadora de acuerdos, tratados y redes internacionales.

146. Sin embargo, las contribuciones recientes relativas a la visión estratégica de la AGA, con inclusión de los documentos, las principales novedades en el suministro de información y las iniciativas más nuevas, como el LEAD en relación con el medio ambiente y la PPLPI en la política en favor de los pobres, son conocidas por muy pocas de las personas con las que mantuvieron contactos las misiones regionales. Estas personas eran funcionarios de los gobiernos, organizaciones del sector privado y de productores, donantes, expertos, universitarios y funcionarios de la FAO en los países. Esto llamó particularmente la atención a la vista de la elevada y creciente importancia de la ganadería en todos los países. La escasa notoriedad de la PPIP contrastaba con la bastante elevada de las actividades de sanidad animal de la FAO, debido en parte a las recientes situaciones de urgencia de salud pública veterinaria en diversas partes del mundo, pero más en general al predominio de los veterinarios en los departamentos nacionales de ganadería en muchas partes del mundo.

Componente de diversificación del PESA

147. Una esfera en la que hay actividad en muchos países es el “componente de diversificación” del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). Sin embargo, el equipo de evaluación observa que este componente del PESA se ve afectado por la opinión (no totalmente infundada) de que se trata, por citar a un entrevistado del África occidental, de “una idea tardía para lo que es básicamente un programa de cultivos alimentarios”. Basándose en los resultados de las misiones sobre el terreno, que siempre asignaron una puntuación baja a los proyectos del PESA en cuanto a la sostenibilidad, la evaluación recomienda que el AGAP, como dependencia técnica que está al frente de estas intervenciones, recurra a sus conocimientos técnicos para garantizar que las actividades pecuarias del PESA sean viables, reproducibles y sostenibles en las condiciones nacionales (es decir, después del final del apoyo al proyecto). Sería conveniente que el AGAP participara más en la conceptualización de todo el enfoque de la ganadería para la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria en el PESA, sacando a la ganadería de su situación de aislamiento actual y adoptando un enfoque más global en relación con los sistemas de producción de las familias, las explotaciones, las comunidades y nacionales. También parecería lógico que este trabajo se realizara en estrecha colaboración con el proceso del PPLPI, que por el momento no tiene ninguna interacción con el trabajo del AGAP relativo al PESA.

Sistemas pecuarios pastorales

148. En los últimos años, la AGA ha perdido su capacidad técnica para respaldar los sistemas pecuarios pastorales. En muchas regiones del mundo, los sistemas pastorales trashumantes con ganado vacuno, pequeños rumiantes y camellos tienen tal importancia que es imposible ocuparse de la producción pecuaria sin abordar también este aspecto. Los pastores suelen estar entre la población más pobre, a pesar de sus hatos de ganado vacuno. Sus necesidades, problemas y limitaciones son diferentes de los que encuentran los productores asentados. Tanto la misión sobre el terreno que visitó el África occidental como la de Asia oriental (China) comentaron esta laguna en la asistencia de la FAO. El equipo de evaluación considera importante que tanto el AGAP como la AGAL cuenten con una base técnica sólida en sistemas de producción pastoral.

149. La AGA está comenzando a ocuparse ahora de este sector una vez más, con la orientación del Jefe del AGAP. En el marco de un “Programa mundial de pastoreo”, bajo los auspicios del PNUD y la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación, se llevaron a cabo algunas actividades que no se concluyeron. En la FAO se ha formado un “Grupo de Pastoreo” no oficial con la participación de personal de la AGA (incluido el LEAD), pastos y pastizales, tierras y aguas, tenencia de la tierra y derecho para el desarrollo. Sin embargo, está en una fase muy inicial y se necesitará el apoyo constante del AGAP y la AGAL. Posiblemente podría constituir la base de una nueva EPAI o una esfera de concentración específica para la EPAI sobre la desertificación.

Proyectos del PCT

150. La cuestión mencionada más arriba en relación con la necesidad de diseñar los proyectos de transferencia de tecnología teniendo presente su contexto de desarrollo para que tengan los efectos deseados es aplicable en particular a los del PCT. En el Examen independiente del PCT realizado simultáneamente con esta evaluación se subraya la debilidad de la formulación de sus proyectos. La consecuencia de esta observación se indicó repetidas veces en las misiones regionales: los proyectos son más complejos, por lo que es necesario destinar más tiempo y recursos a la formulación de los proyectos del PCT. En general (con algunas excepciones), se comprobó que los documentos de formulación de los proyectos del PCT eran bastante superficiales, con una descripción somera del contexto en el que ha de tener lugar la intervención. Como norma, los proyectos del PCT con una puntuación baja en la claridad de los objetivos o en el diseño y formulación también la tuvieron baja en la sostenibilidad.

151. El equipo de evaluación respalda la recomendación del Examen del PCT de que, tras la aprobación “en principio” del proyecto, la mayor atención al diseño forme parte del mandato de la primera misión relativa al proyecto durante la fase inicial.

152. Otra cuestión es la necesidad de una supervisión y evaluación cuidadosas de los resultados de los proyectos piloto financiados con cargo al PCT. Las restricciones presupuestarias no permiten una supervisión o evaluación de cerca de la mayor parte de los proyectos del PCT, pero en el caso de las actividades piloto deben exigirse evaluaciones de los resultados como parte del logro de sus objetivos, sin lo cual no se pueden repetir dichas actividades "piloto" o extraer enseñanzas.

153. Una observación reiterada a menudo en los informes regionales es que los proyectos del PCT son demasiado breves (dos años), especialmente en el sector pecuario, en el que el ciclo generacional de la mayor parte de los animales es demasiado largo para obtener resultados en sólo dos años: para el ganado vacuno pueden requerirse cinco años antes de que la segunda generación esté lista para producir. Asimismo, los informes regionales observaron que los procesos de aprobación y ejecución previstos para los proyectos del PCT pueden absorber una parte excesiva de su limitado calendario. Los obstáculos para la utilización de expertos internacionales también limita la eficacia de los proyectos. Por consiguiente, el equipo respalda las recomendaciones del Examen del PCT de que se amplíe el calendario de sus proyectos (dentro de ciertos límites), que haya un plazo máximo para la aprobación técnica si es necesaria y que se flexibilicen los límites sobre la utilización de expertos internacionales.

VII. Formulación del programa y cuestiones en la Sede

A. NOTORIEDAD INSTITUCIONAL DEL TRABAJO SOBRE LA GANADERÍA EN LA FAO

154. El equipo de evaluación examinó la cuestión planteada repetidas veces en el curso de la evaluación relativa a la notoriedad de las actividades sobre la ganadería en la FAO y la institucionalización de un mecanismo para ampliar el programa y ponerlo más directamente en un primer plano, de acuerdo con el rápido crecimiento de su importancia en la producción agropecuaria¹³.

155. Las propuestas más radicales consisten en la creación de un departamento independiente para la ganadería, semejante a los de Pesca y Montes, aunque son pocos los que creen que esto sea una solución útil. También es bastante radical la propuesta de crear un nuevo comité en los órganos rectores, como el Comité de Agricultura (COAG) ya existente, del que forma parte ahora la ganadería. La creación y el funcionamiento de dicho comité tiene unos costos prohibitivos y tendría poco sentido sufragarlos mediante la reducción del presupuesto de la AGA. Otra posibilidad, considerada más viable por muchas partes interesadas, es la creación de un Subcomité de Ganadería del COAG. Sin embargo, los costos de dichos subcomités también son relativamente elevados y se tendería a añadir divisiones en lugar de respaldar una integración más sólida.

156. Si bien el equipo de evaluación no está en condiciones de recomendar ninguna de las medidas específicas examinadas, puesto que intervendrían cuestiones institucionales y de recursos que van mucho más allá de su mandato, el equipo señala que la principal cuestión es la necesidad de la presencia más firme de las cuestiones pecuarias en los programas de algunas otras dependencias técnicas, desde los cultivos hasta los sistemas de explotación agrícola, la tenencia de la tierra, los montes, el comercio y las normas. La separación del programa de ganadería de otros aún más de lo que está ahora creando nuevas entidades institucionales no parece ser el medio ideal para conseguir dicha presencia¹⁴.

157. La ganadería ha figurado como tema del programa en las últimas reuniones del COAG, lo cual constituye un avance. A fin de tratar de hacer más visible el trabajo de la FAO sobre la ganadería y mejorar su posición en la labor del Departamento de Agricultura considerado en conjunto, la evaluación recomienda que la presencia de la ganadería como tema del programa en el Comité de Agricultura de la FAO (COAG) sea permanente. En otras partes del presente informe se indican otros mecanismos para aumentar la notoriedad y la integración, por ejemplo una estrategia más sólida de comunicaciones y una interacción más intensa con otras partes de la Organización.

B. FORMULACIÓN DEL PROGRAMA Y PROCEDIMIENTOS DE TRABAJO

158. La formulación del programa tiene ahora una relación muy clara con la visión futura de la dirección, cuya función consiste en ser un centro de difusión y facilitadora de conocimientos, que se concentre en las políticas y la información pecuarias, trabajando para reducir al mínimo los efectos negativos y obtener unos resultados positivos máximos de la producción pecuaria en los tres “bienes públicos” fundamentales: la equidad, el medio ambiente y la salud pública. Esta visión hace recaer una carga particular en la AGAL, que es el centro de coordinación tanto de las políticas como de la información en la dirección. El análisis sectorial es una parte vital de este proceso, pero en la actualidad está relativamente aislado dentro de la AGAL. Los entrevistados tanto de la AGA como de otras partes de la FAO comentaron la falta de conocimiento de lo que hace la AGAL, por lo cual se pierde la oportunidad tanto de estar informados como de informar. También se obstaculizan los progresos hacia la visión.

159. Sin embargo, la visión no depende exclusivamente de la AGAL. La presentación de las entidades programáticas de “políticas” y de "información" como respaldo de todo el trabajo restante de la dirección puede dar a otros funcionarios una impresión errónea acerca de su importancia y afecta negativamente el mensaje de que lo que se necesita es fundamentalmente un enfoque de equipo. Durante los cuatro últimos años se han realizado progresos considerables hacia la integración en toda la AGA, pero se puso de manifiesto con bastante claridad que todavía queda camino por recorrer. El equipo recomienda que la AGAL se ponga al frente para conseguir una integración mejor de sus funciones y actividades con el trabajo del resto de la dirección, además de colaborar más estrechamente con las actividades normativas relativas a las políticas del AGAP y el AGAH.

160. Otra cuestión se refiere al equilibrio entre la capacidad de respuesta de la AGA frente a las solicitudes de los países por una parte y la formulación de su propio programa a partir de su visión estratégica interna y el análisis de las tendencias y las nuevas cuestiones por otra. En la medida en que se mantenga cierta falta de claridad sobre este tema, seguirá habiendo tensiones manifiestas dentro de la dirección. Estas tensiones internas se reconocen no sólo en el seno de la AGA, sino también con posibles colaboradores de otras direcciones de la FAO.

161. Se suele admitir que se han realizado progresos hacia la solución de estas cuestiones, pero la evaluación recomienda que se haga más para permitir a todo el personal contribuir a los debates y participar internamente en las exposiciones más claras de los principios rectores para el trabajo de la dirección, por ejemplo sobre su página de Internet. La creación de un Comité de Publicaciones que supervisa las prioridades de las publicaciones se considera un avance positivo. El próximo paso podría ser el establecimiento de directrices para decidir cuándo debe ser un funcionario de la AGA y cuándo un consultor quien deba respaldar un proyecto u otra actividad. Sin embargo, a fin de permitir la participación de todo el personal, el equipo de evaluación recomienda que éstas y otras directrices de funcionamiento se establezcan mediante consulta directa o mediante la creación de un grupo de acción formado por funcionarios de toda la dirección para formular propuestas.

162. Una cuestión más difícil de solucionar por medio de directrices genéricas es la de garantizar que cada uno de los funcionarios tenga un volumen de trabajo razonable. La comunicación vertical en sentido descendente parece ser buena, pero fueron pocos los entrevistados que conseguían ver los beneficios de la comunicación horizontal en relación con sus opiniones presentes acerca de lo que se esperaba de ellos. El equipo de evaluación recomienda que la administración y el personal lleguen a un acuerdo sobre descripciones más claras de los puestos, con objetivos que representen el equilibrio previsto para cada persona entre la respuesta a las solicitudes externas y el desempeño de una función dinámica dentro de la dirección. Dichas descripciones se podrían examinar una vez cada trimestre, por ejemplo para evaluar las repercusiones del aumento del trabajo de urgencia o la ausencia imprevista de colegas en el volumen de trabajo de una persona. De esta manera se conseguiría una asociación entre la administración y el personal, de manera que la primera tendría más oportunidades de ver las posibilidades de sinergia que podían surgir de la interdisciplinariedad (véase infra).

Interdisciplinariedad en la AGA y vinculaciones con otras partes de la FAO

163. En las entrevistas con el personal de la AGA se hizo referencia a menudo a que la colaboración entre dicho personal se producía en circunstancias especiales, teniendo lugar cuando "hay una buena relación recíproca entre las personas". Numerosas ocupaciones externas que requieren tiempo, como las EPAI y las solicitudes de los países, parecen ir en contra de la colaboración interna y la cohesión del grupo. El equipo recomienda que se busque la manera de establecer un sistema (transparente) de “recompensas” que fomente el trabajo interdisciplinario dentro y fuera de la AGA. Las recompensas pueden consistir en el acceso a recursos adicionales (por ejemplo de un "fondo para actividades interdisciplinarias" mantenido en la dirección), la exención de actividades administrativas u otro mecanismo apropiado para la situación. Asimismo, la resistencia a la interacción con otros podría llevar, por ejemplo, a evaluaciones negativas del rendimiento de una entidad o de una persona.

164. En las numerosas entrevistas con otras direcciones de la FAO, el equipo de evaluación obtuvo una impresión clara de que se consideraba que la AGA estaba algo aislada, particularmente en determinados casos concretos en los que debería existir colaboración. Así ocurre en cuanto a la interacción con la Dirección del Centro de Inversiones (TCI), que tiene su propio especialista en ganadería. La comunicación entre la AGA y la TCI es limitada y la segunda realiza su propia labor de asesoramiento sobre ganadería independientemente de la primera, e incluso en ocasiones “compitiendo” con ella, por ejemplo en dos iniciativas sobre políticas en favor de los pobres en el África occidental, la Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres (PPLPI) en el ámbito de la AGAL y la iniciativa “ALive” (ganadería en África) del Banco Mundial con la asistencia de la TCI. Aunque algunos grupos de la TCI han pedido recientemente apoyo a la AGAL (en concreto para actividades del FMAM y sobre la influenza aviar), en general la colaboración dista mucho de lo que debería ser.

165. Otro caso es la Dirección de Asistencia para las Políticas (TCA), que ha mantenido una interacción muy escasa con la AGAL o la PPLPI, a pesar de la compatibilidad de sus mandatos. Se está creando un nuevo grupo de acción de la TCA para la labor normativa dentro de la FAO y esto puede brindar la oportunidad para que estas dos dependencias establezcan una interacción más sistemática, por lo menos oficialmente.

166. Otra esfera en la que debería haber habido colaboración, pero no ha ocurrido así, era entre la PPLPI y el otro Programa importante de apoyo a los medios de subsistencia financiado por el Reino Unido, puesto que ambos se ocupan de enfoques relativos a los medios de subsistencia sostenibles y a la promoción del cambio de las políticas en favor de los pobres. No obstante, se citaron algunos ejemplos de interacción, en particular con:

el Servicio de Productos Alimenticios Básicos (ESCB), de la Dirección de Productos Básicos y Comercio, sobre los efectos de las políticas comerciales en los productores pobres;
el Grupo de Pastizales y Cultivos Forrajeros, del Servicio de Cultivos y Pastos (AGPC), aunque la interacción era más débil de lo que cabía esperar;
el Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias (Codex Alimentarius) sobre la calidad y la inocuidad de los alimentos y los piensos; y
la División Mixta FAO/OIEA de Técnicas Nucleares en la Agricultura y la Alimentación (AGE) de Viena sobre el trabajo de laboratorio relativo a la nutrición animal y los recursos genéticos, aunque también en este caso las vinculaciones eran menores de lo que sería posible.

167. La AGA también colabora indirectamente con algunos otros servicios técnicos mediante su participación en mayor o menor medida en 10 Esferas prioritarias para la acción interdisciplinaria (EPAI)¹⁵. Las EPAI en las que se informó que eran más activos la AGAL y el AGAP eran las de los sistemas de producción integrada, la diversidad biológica, la gestión de la información espacial, los estudios prospectivos mundiales y el socorro después de las emergencias. La participación de la AGA en estas EPAI puede ilustrar la importancia de la ganadería para la labor de la FAO, pero la intervención en este número de EPAI cuando todavía no se ha garantizado la financiación de la mayoría de ellas puede no ser la mejor manera de aprovechar el tiempo del personal. No está claro si se están evaluando periódicamente los beneficios de tales actividades para la FAO en conjunto, para la AGA o para las personas y se da luego la orientación apropiada.

168. La cuestión de la actividad interdisciplinaria de los programas y el personal de la AGA está estrechamente relacionada con la de la conveniencia de considerar la ganadería como una disciplina distinta e independiente. Si bien la labor sobre la aplicación de las normas y reglamentos a los productos pecuarios, así como la relativa a la sanidad animal, son en su mayor parte sectores diferenciados, en relación con los sistemas de producción pecuaria de los pequeños propietarios y de la labor de análisis sectorial y normativa (en particular las políticas en favor de los pobres), hay una necesidad imperiosa de una integración más amplia de las actividades de la AGA en el trabajo del Departamento de Agricultura (AG) considerado en conjunto. En la esfera de los recursos genéticos, la catalogación y conservación de los recursos zoogenéticos debe estar muy estrechamente vinculada con las actividades relativas a los recursos fitogenéticos y la biodiversidad en otras partes del AG. En el trabajo del PESA, las actividades pecuarias del "componente de diversificación" se deben llevar a cabo como actividades agropecuarias integradas con el Servicio de Cultivos.

Conocimiento de la función de la FAO en la PPIP en el contexto mundial

169. Como se ha indicado más arriba, el sector pecuario está registrando ahora un crecimiento considerable, en respuesta a la creciente demanda de sus productos. Esto sucede en un momento en el que muchos donantes están prescindiendo de los asesores/grupos especializados en ganadería, con lo cual la existencia de la AGA como grupo especializado adquiere mayor importancia. Sin embargo, también significa que la AGA tiene que evitar una dispersión excesiva. Hay organizaciones como el ILRI y la División Mixta FAO/OIEA que cuentan con expertos destacados, al igual que los servicios nacionales de investigación y extensión agrarias (SNIEA) con una base sólida en algunos países en desarrollo y los institutos de investigaciones avanzadas de los países desarrollados. Las empresas de piensos y de medicamentos veterinarios y otras empresas pertinentes del sector privado de los países desarrollados también están invirtiendo en los países en desarrollo con posibilidades de mercado.

170. Se recomienda la realización de una labor de planificación ¹⁶, a fin de examinar otras fuentes de asistencia para la PPIP y garantizar que la AGA conozca con claridad su ventaja comparativa y sus organizaciones asociadas fundamentales y concentre sus actividades en complementar lo que pueden hacer otros. El objetivo es conseguir coherencia, coordinación y complementariedad con otras instituciones, la sociedad civil y el sector privado.

171. Un análisis resumido de la orientación que siguen los distintos proveedores de servicios pecuarios, tanto ahora como en el futuro, parece indicar que tanto las empresas de piensos como los servicios de investigación y extensión de los países financiados por los gobiernos podrían prestar en el futuro cada vez más apoyo técnico a los sistemas pecuarios intensivos. Los institutos de investigaciones avanzadas pueden interesarse cada vez más en las políticas y la orientación futura del ILRI también puede quedar definida con mayor claridad cuando se examinen las prioridades estratégicas del Grupo Consultivo en enero de 2005. Es deseable cierta superposición entre las organizaciones en el suministro de servicios, con objeto de garantizar que haya sinergias, pero esto se debe conseguir mediante un reconocimiento dinámico de las ventajas comparativas de cada organización, y no mediante una sensibilización reactiva.

VIII. Conclusiones generales sobre la orientación estratégica del trabajo de la FAO relativo a la PPIP

Función presente y futura de la FAO en el sector pecuario

172. La AGA ha realizado progresos importantes en la determinación de las dificultades y las oportunidades de un sector pecuario dinámico. Se reconoce que los cambios en las entidades programáticas que se han de aplicar en el PPM 2006-2011 son un paso positivo hacia una visión orientada al suministro de información y de asistencia para las políticas. En este sentido, la AGA está evolucionando junto con la FAO hacia una nueva manera de trabajar, concentrándose más en la información y las políticas y menos en la capacitación y la tecnología. Sin embargo, éstas son generalizaciones muy amplias y es importante definir con exactitud lo que puede aportar la FAO a ambas esferas (información y políticas).

173. Por lo que se refiere a la información, la función básica de la FAO se ha definido como de compilación (a nivel mundial) y evaluación. Dado el rápido crecimiento de la utilización de páginas web, muchas de las cuales no están controladas en cuanto a su calidad, el equipo recomienda que la AGA fortalezca su función básica de demostración de buenas prácticas y utilización de enfoques innovadores para identificar los riesgos asociados con el uso indebido y el control de calidad inadecuado de los datos. En particular, se comprobó que el control de calidad era un esfera importante que requería una mejora continuada, aunque ya se están realizando esfuerzos considerables en ese sentido.

174. En cuanto a las políticas, normalmente se establecen a nivel nacional, y cuando hay acuerdos mundiales la FAO es solamente una asociada. Sin embargo, la FAO ha de desempeñar una función fundamental en:

la presentación de pruebas de las repercusiones de las políticas en el logro de los objetivos mundiales, en particular la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria;
la determinación de las repercusiones que pueden tener las políticas nacionales o regionales en otros países o regiones, especialmente mediante el comercio; y
la facilitación de la reproducción de las mejores prácticas entre los países.

175. El cometido de la AGA se ajusta perfectamente a este marco, pero el camino para alcanzar la visión requiere un análisis ulterior.

Entidades programáticas revisadas del PPM 2006-11

176. Como ya se ha señalado más arriba, durante la reciente actualización del PPM para abarcar el período 2006-11 la AGA decidió reducir el número de entidades programáticas de ocho a seis, a fin de “afinar la atención del programa a las esferas de mayor importancia y prioridad, teniendo en cuenta la experiencia lograda hasta la fecha” y “ajustar mejor el programa a los objetivos de desarrollo del Milenio”. Al abordar el futuro de las actividades de ganadería de la FAO, el equipo de evaluación examinó la formulación de las nuevas entidades y buscó respuesta a las siguientes preguntas:

1. ¿Ha permitido este cambio comprender mejor el trabajo de la dirección (interna y externamente)?

Evidentemente todavía no ha ocurrido así, aunque los cambios son todavía muy nuevos en muchos casos. Uno de los problemas es la descripción del cometido (véase infra). El equipo de evaluación respalda los esfuerzos actuales para mejorar la capacidad de la AGA de "comunicar su mensaje".

2. ¿Está llevando esta orientación a la AGA de manera manifiesta (tanto interna como externamente) hacia su visión de una importancia creciente del suministro de información y asistencia para las políticas?

La orientación está llevando claramente al programa en este sentido, aunque sigue siendo necesario, como se ha indicado más arriba, comunicar mejor este mensaje a las partes interesadas internas y externas.

3. ¿En qué medida participa todo el personal de la AGA en los cambios?
	Esto se planteó como un problema. Será importante que la administración del programa se concentre en conseguir un consenso mayor en cuanto a la evolución de los progresos del programa. Esto se podría hacer mediante una reunión anual o semestral (u otra actividad del tipo de un taller) que abarque a todo el personal y que mantenga un programa abierto.

4. ¿Llevará esta orientación más clara a una mayor interdisciplinariedad en la AGA y con otras partes de la FAO?

No cabe duda de que cabe esperar esta consecuencia de los cambios. Sin embargo, el éxito dependerá en gran medida de las tres cuestiones anteriores.

"Cometido" del Programa de ganadería de la FAO

177. El cometido de la AGA consiste en la actualidad en:

"aclarar y facilitar el papel del subsector de la ganadería para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, así como conseguir un comercio seguro de ganado y de productos animales a la vez que se protegen la biodiversidad y la sostenibilidad del medio ambiente".

178. La utilización de la expresión "aclarar y facilitar" indica de manera manifiesta que la AGA se concentra en el análisis y el suministro de conocimientos en el subsector pecuario. Sin embargo, la redacción del resto del cometido carece de claridad y ha dado lugar a conflictos. Se propone que se vuelva a examinar la redacción de la Declaración del cometido. Una redacción alternativa que para el equipo de evaluación representa la manera en que se presentó el trabajo de la dirección es la siguiente:

El cometido del Programa de ganadería de la FAO consiste en aclarar (mediante el análisis y la información) y facilitar:

La función del subsector de la ganadería en la mejora de la seguridad alimentaria y la apertura de un camino para salir de la pobreza, y
la tarea de satisfacer la demanda en rápido aumento de productos pecuarios mediante la producción, la elaboración y el comercio, y al mismo tiempo

atenuar los efectos negativos de la intensificación de la producción en la población pobre,
salvaguardar el medio ambiente, y
reducir al mínimo los riesgos para la salud pública.

179. Esto se ajusta perfectamente a la atención que presta la FAO a la seguridad alimentaria, al mismo tiempo que se reconoce expresamente la “revolución pecuaria” como principal elemento impulsor del sector ganadero en muchos Estados Miembros. También se recomienda que la AGA estudie la posibilidad de describir por separado las esferas en las que el Programa de ganadería puede añadir valor actuando con dinamismo, aprovechando las esferas de la FAO con ventaja comparativa (por ejemplo, el análisis de las tendencias de la ganadería desde la escala mundial hasta la local y los marcos institucionales para ayudar a la población rural pobre), en comparación con las esferas en las que la AGA responde a las solicitudes de los países o contribuye al mandato de la FAO en materia de normas (por ejemplo, la labor sobre el Codex Alimentarius). Éste debería ser tal vez el tema de una reunión de la dirección, con la finalidad expresa de buscar un equilibrio y contraprestaciones entre la respuesta a las solicitudes específicas de asistencia técnica de los países y la búsqueda dinámica de la visión estratégica de la dirección. Dicha reunión o taller podría llegar a un acuerdo sobre políticas o directrices explícitas de la dirección. Esto se examina también en relación con los planes de trabajo individuales del personal de la AGA en la sección supra sobre “Formulación del programa y procedimientos de trabajo”.

____________________

¹ Se hace referencia al AG por ser el departamento al que pertenece la Dirección de Producción y Sanidad Animal y en el que más necesaria es la integración del trabajo, pero es evidente que, cuando proceda, se ha de extender también a la integración con el trabajo de otros departamentos.

² Una alternativa, aunque no sencilla, consiste en encontrar financiación extrapresupuestaria para un puesto de dos años.

³ Incluso en los países en desarrollo hay extremos que se alejan de la media: algunos países africanos mostraron realmente una disminución del consumo de productos pecuarios por habitante durante el período, en comparación con el fuerte aumento registrado en los países de Asia oriental y sudoriental, alcanzando un máximo de por lo menos el 6,3 por ciento al año en China.

⁴ Delgado et al., Livestock to 2020:The Next Food Revolution. Alimentación, Agricultura y Medio Ambiente, documento de debate Nº 28; IIPA (Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas), FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación), ILRI (Instituto Internacional de Investigaciones Agropecuarias); Washington, mayo de 1999. Es digno de mención el hecho de que el actual director de la AGAL fuera uno de los autores de este estudio fundamental. Las cifras que se citan también se han tomado del estudio.

⁵ Los otros son: Políticas y desarrollo de la agricultura y la alimentación; Pesca; Montes; y Contribuciones al desarrollo sostenible y enfoques programáticos especiales.

⁶ Un proyecto técnico tiene las características generales siguientes: una duración máxima de seis años, objetivos precisos y con un plazo determinado, definidos en función del uso que los destinatarios hagan de los productos, definición de los principales productos, criterios e indicadores que demuestren la efectividad, especificación de los usuarios destinatarios y de los vínculos con los asociados. Las actividades programáticas continuas son de carácter permanente, que no pueden vincularse a objetivos con un plazo, pero por lo demás son semejantes a los proyectos técnicos. Los acuerdos de servicios técnicos tienen como finalidad prestar servicios orientados por la demanda y pueden incluir la prestación de servicios a reuniones ordinarias adaptado del PLP 2002-03.

⁷ África oriental y austral: Zimbabwe (con inclusión de la SAFR/Harare), Botswana (con inclusión de la SADC/Gaborone), Swazilandia, Sudáfrica, Malawi , Kenya (con inclusión del ILRI); África occidental: Ghana (con inclusión de la RAF/Accra), Senegal, Chad; Cercano Oriente y Europa central: Líbano, Turquía, Egipto (con inclusión de la RNE/El Cairo), Eslovaquia; Asia oriental: Myanmar, Viet Nam, Tailandia (con inclusión de la RAP/Bangkok), China; América Latina: México, Ecuador, Perú, la RLC de Santiago.

⁸ Se planteó una cuestión con respecto al uso del término ‘bienes públicos mundiales', porque la mayor parte del trabajo de la PPIP se refiere a los efectos nacionales o como mucho regionales del desarrollo ganadero en estos bienes públicos (sin embargo, no ocurre así con las cuestiones sanitarias). Por este motivo, se suelen mencionar en este informe simplemente como "los tres bienes públicos".

⁹ Estas reducciones son el resultado del valor decreciente del dólar EE.UU. frente al euro y de la decisión de los Estados Miembros de adoptar un modelo de "crecimiento nominal cero" para el presupuesto en curso. Este recorte presupuestario afectó a todas las direcciones de la FAO.

¹⁰ Este programa está a cargo del Servicio de Descentralización (OCDO). Básicamente consiste en el envío de funcionarios técnicos como Representantes de la FAO. El 75 por ciento del tiempo del personal se debería dedicar oficialmente a temas técnicos (Circular de la OCD de 2004 sobre responsabilidades y relaciones en los países); sin embargo, en la práctica no es así, porque el volumen de trabajo de los Representantes de la FAO es demasiado elevado. En la reciente evaluación independiente de la descentralización de la FAO se ha recomendado la supresión de este sistema. No obstante, en una fecha tan reciente como diciembre de 2004 se pidió de nuevo a la dirección que destinase personal al sistema.

¹¹ El objetivo de obtener la ratificación de un tratado internacional se retiró posteriormente, debido a que no había un consenso claro al respecto en la CRGAA.

¹² Mientras que el consumo (en peso) de leche por habitante en todo el mundo en 1993 fue 2,2 veces superior al de carne, en Asia oriental, excluida China, este valor fue de 0,36 veces y en China de sólo 0,21 veces. Naturalmente, la situación es diversa en Asia meridional, donde el consumo de productos lácteos es tradicional y está generalizado: el consumo de leche por habitante en esa región es más de 10 veces superior al de carne (14,5 veces en la India). (Cifras de Delgado et al., op.cit.)

¹³ Al analizar esta cuestión, el equipo observa que, si bien la proporción de la ganadería en la producción agropecuaria global ha crecido enormemente en los últimos años (hasta un 50% de la producción total expresada en valor), esto se debe más al crecimiento de los sistemas de producción intensiva comerciales que a la mayor producción pecuaria de los pequeños propietarios pobres. Sin embargo, la atención de la FAO se sigue concentrando fundamentalmente en los pequeños propietarios pobres del medio rural y la población con inseguridad alimentaria. Por consiguiente, se plantea la cuestión de si la FAO debería plasmar el crecimiento mundial del sector pecuario con la ampliación correspondiente de su propio programa de ganadería.

¹⁴ La Pesca y los Montes sirven de ejemplo: al ser departamentos separados, tradicionalmente les ha resultado aún más difícil integrar sus actividades con otras disciplinas técnicas.

¹⁵ Son las siguientes: sistemas de producción integrada; bioseguridad; gestión de la información espacial e instrumentos de apoyo a las decisiones; ordenación integrada de la diversidad biológica en la alimentación y la agricultura; aplicaciones de la biotecnología en la agricultura, la pesca y el sector forestal; cuestiones relativas al cambio climático en la agricultura; prevención y mitigación de las catástrofes y preparación para afrontarlas, y socorro y rehabilitación después de las emergencias; alimentos para las ciudades; definiciones, normas, metodologías y calidad de la información; y estudios prospectivos mundiales.

¹⁶ Se ha presentado a la dirección un ejemplo de este tipo de labor como parte del informe de la presente evaluación sobre el componente del Programa Ordinario.

Equipo de evaluación:
Servicio de Evaluación de la FAO:	Daniel Shallon (jefe del equipo) Bernd Bultemeier Carlos Tarazona
Consultora de la Sede para el examen:	Margaret Gill
Consultores de las misiones regionales:	Adama Traoré Leonard Reynolds Garry Cummins Carlos Pomareda

Comité del Programa

93º período de sesiones

Roma, 9-13 de mayo de 2005

Evaluación de la producción, las políticas y la información pecuarias (Programa 2.1.3)

Índice

Evaluación de la producción, las políticas y la información pecuarias (Programa 2.1.3)

AGRADECIMIENTOS

SIGLAS

Resumen y principales recomendaciones

A. RESUMEN DEL INFORME

B. RECAPITULACIÓN DE LAS PRINCIPALES RECOMENDACIONES DE LA EVALUACIÓN

I. Introducción y contexto

II. Ámbito de la evaluación

III. Panorama general de las actividades de la FAO sobre producción, políticas e información pecuarias en el marco del Programa 2.1.3

A. EVOLUCIóN DEL PROGRAMA DE GANADERíA DE LA FAO, 1998-2004

B. RECURSOS DEL PROGRAMA ORDINARIO

C. RECURSOS EXTRAPRESUPUESTARIOS PARA LOS PROGRAMAS NORMATIVOS

D. PROYECTOS DE CAMPO

IV. Encuesta mediante un cuestionario a los Estados Miembros sobre la asistencia de la FAO en relación con la PPIP

V. Evaluación del Programa Ordinario y las actividades normativas

A. COHERENCIA DEL PROGRAMA CON EL MARCO ESTRATéGICO DE LA FAO

B. EXAMEN DE LAS DISTINTAS ENTIDADES PROGRAMáTICAS

2.1.3 A3 Contribución del ganado a la mitigación de la pobreza

Evaluación

Cuestiones

2.1.3 A5 Elaboración de la Estrategia mundial para la ordenación de los recursos genéticos de los animales de granja

Evaluación

Cuestiones

2.1.3 A6 Gestión de la salud pública veterinaria e inocuidad de los alimentos y piensos

Evaluación

Cuestiones

2.1.3 A8 Tecnologías y sistemas para la utilización eficiente de los recursos naturales en la producción ganadera

Evaluación

Cuestiones

2.1.3.B1 Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero (incluida la Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres - PPLPI)

Evaluación

Cuestiones

2.1.3.P1 Sistema de información y marco de conocimientos mundiales para el sector ganadero

Evaluación

Cuestiones

Puntuación global de las entidades programáticas

C. CUESTIONES INTERSECTORIALES

Medición de los resultados y los efectos de las entidades programáticas: Objetivos e indicadores

Publicaciones y comunicación del mensaje de la AGA

Publicaciones

Distribución de publicaciones y comunicación de mensajes básicos

VI. Evaluación de las actividades de campo

A. EVALUACIÓN CUALITATIVA

B. CUESTIONES RELATIVAS A LAS ACTIVIDADES DE CAMPO

De las intervenciones basadas en la tecnología a las basadas en el desarrollo

Producción lechera en Asia oriental: Establecimiento de prioridades y estrategia en el Programa de Campo

Falta de notoriedad del trabajo reciente de la FAO sobre la PPIP

Componente de diversificación del PESA

Sistemas pecuarios pastorales

Proyectos del PCT

VII. Formulación del programa y cuestiones en la Sede

A. NOTORIEDAD INSTITUCIONAL DEL TRABAJO SOBRE LA GANADERÍA EN LA FAO

B. FORMULACIÓN DEL PROGRAMA Y PROCEDIMIENTOS DE TRABAJO

Interdisciplinariedad en la AGA y vinculaciones con otras partes de la FAO

Conocimiento de la función de la FAO en la PPIP en el contexto mundial

VIII. Conclusiones generales sobre la orientación estratégica del trabajo de la FAO relativo a la PPIP

Función presente y futura de la FAO en el sector pecuario

Entidades programáticas revisadas del PPM 2006-11

"Cometido" del Programa de ganadería de la FAO

Evaluación de la producción, las políticas y la información pecuarias
(Programa 2.1.3)

B. RECAPITULACIÓN DE LAS PRINCIPALES RECOMENDACIONES
DE LA EVALUACIÓN

2.1.3.B1 Análisis y desarrollo de estrategias para el sector ganadero
(incluida la Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres - PPLPI)

Medición de los resultados y los efectos de las entidades programáticas:
Objetivos e indicadores