JM 05.2/3

联席会议

I. 介绍

1. 在2005年5月召开的联席会议上，委员会“同意继续讨论有关简化整个计划和预算程序的普遍问题，并寻找更好的方式来调节本组织的计划过程和预算决策。本文探讨了以下可能性：1)使计划文件的数量、范围与篇幅更加合理；2)预算决定的时间安排和程度与相应工作计划的制定有更加密切的联系”。

2. 在同一问题上，计划委员会认为“概述下列四个方面的情况很有帮助：

怎样更好地制订各种计划文件，以及尽可能简化总体规划的计划和预算过程；

怎样加强和修改单个文件的格式，以便在战略框架内更加接近其预期目的；

当前准备方案过程中产生的问题；以及使规划的计划工作和预算额度的决定更加密切。

3.根据委员会上届联席会议的要求，本文审议和总结了联合国系统类似组织的实践和经验。

II. 调查范围

4. 调查选择联合国系统的下列组织进行：联合国本身；比较的四个专门机构：国际劳工组织、世界卫生组织、联合国教科文组织和联合国工业发展组织；¹ 以及世界银行。尽管世行（只与行政性预算有关）的背景明显不同于国际金融机构。

5. 根据2005年5月会议讨论的精神，包括成员发现的具体问题和提出的问题，所调查的计划规划和预算编制措施和方法包括：

提交给领导机构的类似于粮农组织的战略框架、中期计划、概要（工作计划和预算概要）的主要文件及详尽的工作计划与预算；

这些文件的范围和格式，包括缩小规模的最终趋势。如果在这些组织发现类似的文件，即中期计划、工作计划和预算概要等文件的最终影响；

管理过程的相关特征（即涉及到的最重要的机构、会议时间安排，以及在决策过程中对其有效作用的认识）；

在批准的预算额与建议明显不一致时，确定方案的最终应用和安排调整工作计划和预算内容。

III. 应用注重结果的管理原则

6. 接受调查的所有组织都在探索怎样结合其自身特点，应用先进的战略计划和注重结果的管理原则。

7. 在这方面，人们可能会想起，负责向联合国系统行政首长协调委员会汇报的财务预算网络已经对注重结果的管理方法的应用进行了审查。另外，上次会议上联合检查组(JIU)提交给委员会的系列报告也值得注意，这些报告为联合国系统应用注重结果的管理提供了建议“基准”。其中之一表述如下：

“向注重结果的管理方式有序过渡需要本组织各主要方对明确定义的责任（劳动分工）达成共识。在此方面：

成员国应通过立法机关，将工作重点放在为组织制定清晰、可衡量和有时限的目标、目的和对象上；确定秘书处在实现本组织的目标和目的时所肩负的责任对其他各方的责任；特别是他们自己的责任；监督本组织在实现这些目标和目的方面取得的进展，重点放在结果方面，从而避免微管理，坚持结果问责制；提供与批准计划相称的资源，及/或在不能提供充足资源的地方对计划和资源配置重点给予明确的指导；

秘书处应使成员国确信，确定的目标和目的正转化为能够帮助或确保他们成功的有效计划和活动，资源为此目标而得到有效利用，成员国确定的任务和重点得到充分尊重；促进管理人员和职员对所有权和责任感的认识，包括决策过程中全面参与计划的管理人员；同时促进各方彼此信任的氛围，包括通过透明度和与成员国磋商来营造这种彼此信任的氛围；以及通过定义的工具，每隔一段时间就对本组织的业绩进行明确评估。以及

内外部监督机构在了解各自职责的同时，应使成员国确信，秘书处正在以最有效方式履行其职责，并以适当的方式建议和指导秘书处努力提高效率。”

8. 在审议其他组织的文件时，运用注重结果管理原则的一般性努力似乎转化为多种范围、格式和内容的主要计划文件，而领导机构在审议并应对这些文件所采取的措施也千差万别。这些组织在提供充足的信息以给予政策指导、同时避免陷入繁琐的事务方面也历尽艰辛，尽管一些组织在这方面做得比其他组织更为成功。

IV. 初步结论

9. 本文件并非意味着在粮农组织内有一套理想的变化。传统和“组织文化”在形成各自的实践中发挥着重要的作用，而各个机构为了能达到目前的局面，长期以来进行了多次试验，有时在向相反的方向发展。在受调查的组织中，共同性看来不足以表明值得粮农组织效仿的一般性规则。此外，将其他机构有吸引力的方案应用于粮农组织，虽然从理论上看往往可行，但是需要粮农组织的领导机构根据其自身情况对其影响和价值进行全面评价。

10. 六个所选组织的主要成就概要在附件中都制成了表格。除汇报实际情况外，本文旨在寻求促进联席会议讨论的方案，而没有其它目的。以下目的旨在对这些成果得出初步结论，并根据粮农组织当前的实践予以确定。

主要计划文件的衔接

11. 调查结果证实，粮农组织实质上很独特，拥有一系列补充文件（战略框架、中期计划、及两阶段的工作计划和预算），以非常清晰的方式解决了不同的时间问题。类似组织都感到，除任务性计划和预算建议外，还需要制定一些“政策框架”文件。这种“政策框架”首先意味着指导制定任务性计划和预算建议，这样的话，观察的时间一般需要比观察工作计划和预算所花的时间更长，虽然方法和分析内容多种多样。然而，没有一个组织通过粮农组织为期15年的战略框架。

12. 可视为类似于粮农组织中期计划文件的时间范围不尽相同，联合国教科文组织文件同为6年时限，联合国文件为2年。然而，并非所有这些文件都像粮农组织的中期计划一样具有滚动性质。在某些情况下，粮农组织的战略框架和中期计划的目的似乎只与一个文件相符。

13. 在其他组织，比工作计划和预算的时间框架更长的文件都不包含如此详尽的资源计划。而另一方面，粮农组织的中期计划就2006-11年中期计划中一些实体介绍了计划实体一级详细的资源计划。

14. 下表简单概述现有文件，而非工作计划和预算。

表1. 现有文件概略

组织	主要文件，工作计划与预算除外
联合国	滚动性两年度战略框架
国际劳工组织	4年期战略政策框架 — 有些类似于战略框架 — 不滚动，无中期计划。
世界卫生组织	4年期总体工作计划 — 类似于战略框架 — 不滚动。目前无中期计划，将来会有变化，会成为10年期总体工作计划，由6年期中期战略计划补充 — 可能类似于中期计划，不滚动。
联合国教科文组织	6年期中期战略—类似于战略框架和中期计划—不滚动。
联合国工业发展组织	4年期中期计划框架 — 更加类似于战略框架而不是中期计划—滚动。各种战略文件没有特定的时间框架。
世界银行	中期战略 — 每年都更新。

15. 一种可能的推论是，粮农组织文件的时间框架 — 无论其目的如何 — 都值得按经验重新审查。滚动计划的含意也应得到重新关注，特别是后续版本的篇幅和内容。

工作计划和预算概要的实施

16. 虽然一些组织可能有些程序和简单文件供秘书处在制定工作计划与预算建议时预先征求成员国的意见，但粮农组织的工作计划和预算概要似乎有其独到之处，该文件旨在提供所有有关工作计划和预算建议方面的信息分析预览。这证实了各委员会所表现出的智慧，在上次会议上已经讨论了工作计划和预算概要的格式与内容。

17. 下表简要介绍了工作计划和预算起草前的最终正式磋商阶段的情况。

表2. 工作计划和预算起草前的最终正式磋商阶段概要

组织	文件或惯例
联合国	预算大纲（6页）旨在让大会对资源上限提供初步指导。
国际劳工组织	《预先审议下一个两年度工作计划与预算建议》是战略政策框架的最后部分 — 战略政策框架每４年发表一次（16页）。不提前提供有关预算或财务性质的信息。
世界卫生组织	无
联合国教科文组织	《总干事对下一个两年度的初步建议》（18页）是另一份文件的一部分。其中没有财务细节或资源计划。仅请执行委员会为下一期工作计划和预算提出预算上限。
联合国工业发展组织	无。
世界银行	无（但是可以进行非正式磋商）。

文件篇幅

18. 文件模式极不规范，一些组织（国际劳工组织、世界卫生组织和世界银行）在精减计划文件的篇幅方面已经取得巨大进展，但是另一些组织仍然是鸿篇巨著（例如联合国和联合国教科文组织）。

方案介绍

19. 没有一个组织在工作计划和预算文件中事先介绍两个或更多的方案，在过去的几个两年度期间，这种情况在粮农组织几乎已系统化。

20. 目前较为普遍的可能就是，行政首长在工作计划和预算中提出的单项计划预算建议在政府间讨论之后，本组织可以进行修订和重新阐述（例如：在国际劳工组织、世界卫生组织、联合国教科文组织、及联合国工业发展组织内）。

管理过程和会议的时间安排

21. 从国际劳工组织、世界卫生组织、联合国教科文组织、及联合国工业发展组织的经验中可以清楚地发现，以下措施在很大程度上可以帮助这些组织消除实质性计划工作与工作计划和预算的最终决定之间长期拖延的不确定性和“分离”问题，一些委员会认为粮农组织已经作出适当安排，即：

对主要机构的会议时间作出适当安排（例如世界卫生组织和国际劳工组织这些主要机构在上半年召开会议）；及/或

在最高机构做出正式决定之前，类似粮农组织理事会和计划和财政委员会的机构明显具有较大的决定性作用，这是惯例。

附件

在被调查组织实施的相关措施情况

组织：世界卫生组织
主要成就	补充信息
调查事项：主要计划文件
-两年度《工作计划和预算》 -《总体工作规划》。世界卫生组织经过长期努力，制定了为期4年的总体工作规划。目前的第10期总体工作规划是2002-05年度的。然而，世界卫生组织正在考虑改革主计划文件。下一期即第11期总体工作规划将为期10年，为2006-2015年度。这并非是以世界卫生组织为中心，而是根据战略工具的性质，以不同的选择更好评估世界卫生发展趋势。 《2008-13年度中期战略计划》（表面上不具备粮农组织中期计划的滚动性质）将在2006年提交给地区委员会，在2007年提交给执行委员会和世界卫生大会。该文件计划包括战略资源的配置。	世界卫生组织习惯将详尽冗长的《地区工作计划和预算》提交给地区委员会（类似于粮农组织地区会议，但是拥有更多权力）。
调查事项：范围和格式
《2006-07年度工作计划和预算》比旧版本简短：175页。 该文件按“工作领域”作介绍，大体相当于主计划或粮农组织的《工作计划和预算》计划，文件着重介绍了指标和结果。表格信息系统涉及了常规预算和预算外资源。然而，涉及财务性质方面的信息极少（例如成本增加、储备资金、岗位等），涉及的非技术计划也十分有限。 当前的《总体工作规划》非常短，大约9页。包括一般形势分析、战略指导、核心职能和组织范围内的优先领域等内容。该文件不包含资源计划的内容。 世界卫生组织在削减文件篇幅上相当成功，最近两版的《工作计划和预算》比以前的版本要短得多。
调查事项：中期计划（或类似文件）的作用
目前没有真正与粮农组织《中期计划》相类似的文件，但是在2007年有望发生变化（见上文）。
调查事项：工作计划和预算概要（或类似文件）的作用
没有与粮农组织《工作计划和预算概要》直接相类似的文件。
调查事项：管理过程的主要方面和会议的时间安排
虽然审批权正式由世界卫生大会负责，但是执行委员会（由政府代表组成，理论上是在个人基础上选出的）看来对决策有相当大的影响（见下文）。执行委员会通常得到计划发展委员会及行政预算和财政委员会的帮助。现在这些机构被一个单一机构所替代，该机构称做计划预算和行政委员会，由14名成员组成。该委员会计划在一月份召开执行委员会会议和五月份召开世界卫生大会之前召开两次年会。 赋予世界卫生组织强大的分权结构和惯例这种特有的方法就是将2006-07年度工作计划和预算主文件于2004年提交给世界卫生组织区域委员会，同时附上简短的《地区展望文件》。 把执行委员会会议的时间定在一月（会上通常能达成广泛一致的意见），把确定最后同意的世卫大会定在五月召开，这种安排有明显的好处，秘书处可以在两年度开始前提前了解批准的预算。	世界卫生组织的管理模式比较复杂，因为区域委员会每年也要开会，并（在历年召开的会议上）要参加下一个两年度工作计划和预算建议的讨论。因此，工作计划和预算必须在批准前提前一年拟定好。
调查事项：确定预算额度和方案的最终使用
《工作计划和预算》里没有正式介绍有关方案。 在2005年1月执行委员会会议召开之后，秘书处公布了修订版《2006-07年度工作计划和预算》，随后，在2005年5月世界卫生大会上予以批准。为此，执行委员会发挥了极为重要的作用。
调查事项：将工作计划和预算调整至批准程度（如果与建议不一致）
2005年提交的修订版工作计划和预算获得了世界卫生大会的批准。另外，总干事通常要向执行委员会汇报需要调整的情况。

组织：联合国工业发展组织
主要成就	补充信息
调查事项：主要计划文件
近几年来，联合国工业发展组织发表了诸多文件，文件以各种方式介绍了本组织的战略方向。这些文件的性质反映了其主要职能是提供技术援助。这些文件经常相互引用。包括 ： 《联合国工作发展组织未来作用和职能业务计划》（1997年由大会上批准——为重大组织和计划变动的依据）。 《战略指南》（2002年由工业发展委员会通过）。 《本组织战略》：“发展工业：提高生产力，促进社会进步”。 此外，通常要为大会准备两份文件，即： 《中期计划框架》 两年度工作计划和预算	计划文件的安排看来仍在演变。2005年大会将通过一份10～15年的《战略展望》声明。文件很短（大约10～15页），旨在特别强调联合国工业发展组织对千年发展目标所做的贡献。
调查事项：范围和格式
《战略指南》共38页，没有具体的时间框架。 《本组织战略》共32页，没有具体的时间框架。 《中期计划框架》为期4年，每两年更新一次，涉及计划重点内容（目前中期计划框架为20页，附件中包括一份前期战略概要）。该文件不包括资源计划内容。 两年度《工作计划和预算》大约140页长。其内容包括计划描述、基本原理、目标、结果、资源投入、活动、产出和指标等；其详细程度类似于粮农组织的计划。
调查事项：中期计划（或类似文件）的作用
虽然中期计划框架与粮农组织的中期计划有些相似，但此文件不涉及计划细节。因此，文件对整个过程的影响可能不大。
调查事项：工作计划和预算概要（或类似文件）的作用
联合国工业发展组织没有直接类似的文件。
调查事项：管理过程的主要方面和会议的时间安排
联合国工业发展组织有一个由三个重要机构构成的管理结构：即 - 计划预算委员会； -工业发展委员会，大致类似于粮农组织委员会；及 -大会 中期计划框架由计划预算委员会和工业发展委员会审议（在两年度的第一年）及大会审议（第二年）。 在两年度的第二年晚春，向计划预算委员会提交根据单一资金额度起草的工作计划和预算建议，它可以作为预算额度方面的一条意见（需要27个成员中2/3多数同意）提交给工业发展委员会。 工业发展委员会在夏季召开会议，并依次通过工作计划和预算额度（53个成员中要有2/3以上的多数才能通过），如认为合适，就向大会推荐。 大会在11月召开，批准预算（需要得到171个成员中2/3多数的同意）。
调查事项：确定预算额度和方案的最终使用
没有实施方案。 在预算批准过程的每个阶段，都可能对工作计划和预算进行修改，即：在大会前的两个阶段提出建议，这样的决定方式原则上在大会前进行，以促进整个过程的进行，给预算额最后可能会获得批准的情况做出意见一致的明确指示。	在最近的两次预算中，大会批准了工业发展委员会建议的额度。 关于《2002-03年度工作计划和预算》，预算额度与秘书处的提议相同，就《2004-05年度工作计划和预算》而言，额度略低了些。
调查事项：将工作计划和预算调整至批准程度（如果与建议不一致）
迄今为止没有发现问题（见上文）

组织： 世界银行
主要成就	补充信息
调查事项：主要计划文件
这些成就仅与世界银行的行政预算有关。 两个文件在随后的阶段提交给执行董事委员会（即事实上就是世行的永久性领导机构）：　 -《中期战略》文件的目的是广泛从委员会获得反馈意见。该文件主要作为信息文件加以考虑。 -《世行/国际开发协会工作方案和预算》文件 （包括在一个重复性阶段进行大量内部咨询——事先涉及的几个阶段）	世界银行使用财政年度概念，即预算期为7月1日到下一年的6月30日。 直到去年，还向委员会发送了大量的“单位契约”，现在称“战略和绩效契约”（反映银行个别单位的计划活动，带有绩效指标），但是通常不予讨论。今年不再适用。
调查事项：范围和格式
上述文件于每年春季提交。 《中期战略》文件具有滚动性质。该文件提供一组中期资金封套，其内容包括长期财务方案、商业展望和外部因素。 工作方案和预算文件的篇幅很短：30～40页（+附件）。 通常包括： -净行政预算，包括同期讨论和分别批准的加薪，加薪已转为银行内部通货膨胀率。 -委员会本身和委员会秘书处的预算及用于评估的预算。 -赠款资金（称发展赠款资金） -养老金事务 还就资本预算提出一些建议。 由于过去的文件都喜欢长篇大论，世界银行在削减文件篇幅上做得非常成功。根据批准的预算在“失效前是有效的”原则，把削减文件篇幅的意图纳入多年度预算系统，这样可以使该系统更具灵活性。	工作方案和预算不包含“总人数”，即岗位数。 还应注意是，预算是完全可替代的。
调查事项：中期计划（或类似文件）的作用
见上文。
调查事项：工作计划和预算概要（或类似文件）的作用
.没有与工作计划和预算概要或“大纲”类似的文件。 然而，主要用来回答执行董事的口头或书面问题的补充信息在董事会决策会议前一周以“问题和回答”形式传阅。 用幻灯片播放的非正式介绍会通常在工作计划和预算发行前举行。
调查事项：管理过程的主要方面和会议的时间安排
执行董事会（24名董事代表不同地理分组）有权批准行政预算，行政预算送交管理委员会年会参考。 工作计划和预算文件事先经过了附属委员会（预算委员会，9名成员组成；人事委员会和审计委员会）的审议。如上所述，在正式会议之前还要召开介绍会和“非正式讨论会”，以解决岗位问题。
调查事项：确定预算额度和方案的最终使用
虽然委员会成员偶有要求，但方案没有正式实施，中期计划中做的财务预测除外。 正如以上所忆及的，执行董事会可以全权决定预算事宜。预算由简单多数（加权投票系统）即可，虽然传统上要达成一致意见。 世行目前进入了一个新的多年度管理框架，在此框架下定义了中期预算“走廊”（无息真实预算），年度预算可以以此为基础波动，预算可以“向前滚动，直至失效”。	可能需要注意的是，定义问题可能出现在实际增长、实际零增长和名义零增长等概念上。
调查事项：将工作计划和预算调整至批准程度（如果和建议不一致）
如果执行委员会对预算额度的决定与建议不一致，将发表一份简短的（1、2页）银行总预算“调整”声明，但不发表文件全文。银行管理层对最终削减多少才会产生较低影响做出决定。

¹ ILO（国际劳工组织）；WHO（世界卫生组织）；UNESCO（联合国教科文组织）；UNIDO（联合国工业发展组织）