Deuxième partie. Une vision pour le XXIe siècle

NOTE EXPLICATIVE

La célébration du soixantième anniversaire de l'Organisation nous invite à regarder en arrière et à nous demander dans quelle mesure la FAO a, jusqu'à présent, rempli sa mission telle qu'elle est décrite dans le Préambule de son Acte constitutif, à savoir encourager l'action particulière et collective de toutes les nations afin de «contribuer à l'expansion de l'économie mondiale et de libérer l'humanité de la faim». Un anniversaire est aussi l'occasion de nous tourner vers l'avenir et de nous demander en l'occurrence comment l'Organisation peut affronter les nouveaux défis qu'apportera le XXI^e siècle.

Cette partie du document, qui constitue la toile de fond des propositions de réforme présentées par le Directeur général, rappelle brièvement la naissance et l'évolution de la FAO et dresse le bilan de ses réalisations. Il anticipe ensuite quelques-uns des principaux défis du XXIe siècle et leurs conséquences pour la FAO, en les plaçant dans le contexte plus large de la vision des fondateurs de la FAO.

LA VISION DES FONDATEURS DE LA FAO

III. LES 60 PREMIÈRES ANNÉES DE LA FAO (1945-2005)

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En 1943, alors que la fin de la seconde guerre mondiale n'était pas encore en vue, 44 gouvernements réunis à Hot Springs, Virginie (États-Unis) s'engagèrent à créer une organisation internationale consacrée à l'alimentation et à l'agriculture. Le rôle et les objectifs de cette organisation ont été décrits avec beaucoup d'éloquence et de clairvoyance dans le document Le travail de la FAO, un rapport rédigé en juin 1945 au nom de la Commission intérimaire des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture par un comité présidé par Frank L. McDougall (Australie). La vision de l'avenir présentée dans ce document est aussi pertinente aujourd'hui qu'elle l'était il y a 60 ans, comme en témoignent les extraits cités dans les pages précédentes.

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Le rapport de la Commission intérimaire et le projet d'Acte constitutif ont été les deux documents de base examinés par la première Conférence de la FAO, tenue à Québec (Canada), Conférence qui a abouti à la création de la FAO, le 16 octobre 1945, en tant qu'institution spécialisée des Nations Unies. Dès sa naissance, il a été convenu que la FAO serait multidisciplinaire et «s'occuperait du vaste secteur représenté par les exploitations agricoles, les forêts et les pêches du monde entier et par le besoin qu'ont les êtres humains de leurs produits». Le rapport soulignait également que la FAO entamait son travail dans le contexte d'un effort international beaucoup plus vaste, dans la mesure où elle serait associée au Conseil économique et social des Nations Unies et aurait «pour partenaires... des organes s'occupant des problèmes internationaux en matière de main-d'œuvre, crédit, stabilisation monétaire, commerce et échanges internationaux, santé, éducation et autres questions d'une importance capitale pour le bien-être des nations».

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Les six décennies qui ont suivi ont été marquées par des changements remarquables qui ont eu une profonde influence sur la FAO et sur les autres organisations du système des Nations Unies. Dans l'immédiat après-guerre, l'effort a porté essentiellement sur l'alimentation des populations européennes et japonaises sous-alimentées et sur la remise en état de l'infrastructure et des villes européennes en ruine. Dans ce contexte, le Plan Marshall a été instauré, grâce auquel quelque 13 milliards de dollars EU ont été investis dans des infrastructures et des entreprises de base pour servir de fer de lance au redressement, créant un précédent en matière d'aide internationale à grande échelle qui a été ensuite appliqué avec succès en Asie et, dans une moindre mesure, en Amérique latine, mais pas encore en Afrique.

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Avec la poursuite du processus de décolonisation au cours des années 60, un nombre croissant de nations accédant à l'indépendance ont souhaité devenir membres des Nations Unies (ONU) et de ses institutions. Avec le retrait des puissances coloniales, le système des Nations Unies a commencé à assumer nombre des responsabilités liées à la fourniture de l'aide financière et technique demandée par les nouveaux États au moment de prendre en main leurs propres affaires et d'établir les institutions et l'infrastructure sur lesquelles fonder leur future croissance économique.

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Le système des Nations Unies, notamment la FAO et d'autres institutions spécialisées faisant partie du groupe initial, telles que l'Organisation internationale du travail (OIT), l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), a rapidement pris de l'ampleur dans les années 60 et 70 afin de pouvoir répondre à ces nouvelles demandes. Parallèlement à cette expansion, de nouvelles entités ont été fondées au sein du système, notamment, dans les domaines intéressant la FAO, le Programme alimentaire mondial (PAM) en 1963, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) en 1965, le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) en 1972 et le Fonds international de développement agricole (FIDA) en 1977. De plus, le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI), étroitement lié au système des Nations Unies, a été créé en 1971. À partir des années 60, la Banque mondiale et les banques régionales de développement ont rapidement constitué leur portefeuille pour le développement agricole et rural, et des donateurs bilatéraux ont commencé à mettre sur pied des ministères spécialisés chargés de la coopération pour le développement.

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Certains des changements les plus importants se sont produits ces 30 dernières années. C'est au cours de cette période qu'a été redéfini dans la plupart des pays le rôle de l'État, qui s'est retiré d'un certain nombre de domaines d'activité, comme la commercialisation des produits agricoles ou des intrants agricoles et la gestion des agro-industries, afin de concentrer ses efforts sur la fourniture de services et d'infrastructures essentiels et la mise en place de cadres juridiques, institutionnels et politiques facilitant l'émergence d'acteurs non étatiques. Pendant cette courte période, le secteur privé a commencé à jouer un rôle croissant dans les économies nationales, devenant souvent le principal fournisseur de technologies, d'intrants, de services et de marchés pour les producteurs - phénomène qui rend nécessaire une nouvelle définition des rôles respectifs des secteurs privé et public dans le développement.

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Toute aussi lourde de conséquences a été la croissance des institutions de la société civile, notamment des organisations non gouvernementales (ONG), qu'elles soient nationales ou internationales. Nombre d'entre elles ont été créées pour combler un fossé entre l'État et le secteur privé et pour répondre au souhait de particuliers désireux de contribuer directement à l'allègement des souffrances humaines en période de crise. Avec l'accroissement de leurs ressources, ces organisations ont commencé à jouer un rôle dans l'assistance au développement (plusieurs étant beaucoup plus présentes dans les pays en développement que la FAO) et sont devenues notamment d'ardents défenseurs d'un monde plus juste et plus équitable.

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La FAO a dû réagir à ces changements survenus dans le monde, et adapter son rôle tout en poursuivant les objectifs pour lesquels elle avait été fondée. L'Organisation, qui a vu le jour avec 42 membres, en compte désormais 188, qui deviendront 190 le 1^er janvier 2006, acquérant de ce fait une portée véritablement mondiale. C'est ainsi qu'elle a rassemblé des nations du monde entier qui ont adhéré à toute une gamme de traités, de codes de conduite, de conventions, de normes et de directives volontaires visant à assurer une meilleure gestion des ressources partagées par toutes les nations, telles que les ressources phytogénétiques et les ressources marines, à prévenir les risques liés au commerce de pesticides dangereux, à fixer des normes uniformes pour les denrées alimentaires qui protègent les consommateurs tout en facilitant le commerce international et à assurer le droit des peuples à accéder à une alimentation sûre et adéquate.

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La FAO a utilisé à maintes reprises sa capacité de rassemblement pour réunir ses membres et renforcer leur résolution commune à affronter les problèmes mondiaux les plus critiques. C'est ainsi qu'elle a organisé, au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, le Sommet mondial de l'alimentation en 1996 et le Sommet mondial de l'alimentation: cinq ans après en 2002. Le Sommet mondial de l'alimentation de 1996 a fixé pour la première fois un objectif quantitatif en matière de lutte contre la faim, à savoir la réduction de moitié du nombre de personnes sous-alimentées avant 2015, accompagné d'un programme, sous la forme d'un Plan d'action, visant à instaurer la sécurité alimentaire pour tous.

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Pour beaucoup de gens toutefois, particulièrement dans le monde en développement et dans les pays en transition, la FAO est connue avant tout pour son travail concret de développement et ses interventions rapides dans les situations d'urgence. La FAO a joué un rôle fondamental dans de nombreux pays, où elle dresse l'inventaire des ressources en terre, en eau, en forêts et en pêches et effectue des recensements agricoles qui ont servi de base à la formulation de politiques et de stratégies de développement. Grâce à son travail de renforcement des institutions, l'Organisation a permis à de nombreux pays membres en développement de se doter de structures nationales pour les secteurs de l'agriculture, des forêts et des pêches, souvent dès leur constitution en nations indépendantes.

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Nombre des programmes de diffusion de variétés à haut rendement et de construction de systèmes d'irrigation qui ont joué un rôle si important dans la Révolution verte ont été planifiés et exécutés avec l'aide des ingénieurs et agronomes de la FAO. Dans le monde en développement, les moyens de subsistance des artisans-pêcheurs ont été préservés grâce à une législation régissant les droits des pêcheurs élaborée par les juristes de la FAO. Un grand nombre de ménages pauvres ont pu gérer des ressources forestières fragiles grâce à des programmes de foresterie communautaire qui ont amélioré la durabilité de l'environnement, protégé les sources d'eau et renforcé les moyens de subsistance des ménages. Des millions de petits agriculteurs ont ainsi appris à cultiver des produits sains et plus rentables sans devoir dépendre exagérément de pesticides dangereux, et des communautés d'agriculteurs frappées par la sécheresse, des cyclones ou des inondations ont pu reprendre leurs activités grâce à des interventions rapides de secours et de redressement.

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Au moment de fêter son soixantième anniversaire, l'Organisation peut être fière du bilan de ses nombreuses activités. L'une des plus remarquables victoires de la seconde moitié du XX^e siècle a été la capacité des agriculteurs, des éleveurs, des pêcheurs et de ceux dont les moyens de subsistance dépendent des forêts à répondre à la demande d'aliments, de fibres, de matériaux de construction et de bois de feu d'une population mondiale qui a triplé pendant cette période, et leur contribution, de ce fait, à l'expansion de l'économie mondiale et à l'amélioration générale du niveau de vie. Qui plus est, pendant la même période, l'apport alimentaire moyen par habitant a augmenté de 23 pour cent et depuis 1960, la proportion d'êtres humains souffrant de la faim a été ramenée de 35 à 13 pour cent (en 2000-02). L'expansion de la production a entraîné une baisse des cours des produits, au profit des consommateurs. La FAO peut légitimement prétendre avoir joué le rôle qui lui revenait, compte tenu de son mandat, dans ces succès remarquables.

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En même temps, l'Organisation et ses Membres doivent reconnaître qu'ils n'ont pas pu répondre aux attentes des membres fondateurs dans deux domaines critiques, à savoir:

• tout d'abord plus de 800 millions de personnes, soit une personne sur huit, souffrent encore de la faim;

• ensuite, pour répondre à l'explosion de la demande, des dégâts incalculables et parfois irréversibles ont été causés aux ressources naturelles mondiales.

À l'aube du XXI^e siècle, la FAO est donc confrontée à deux grandes questions, à savoir comment renforcer l'efficacité de son travail avec ses Membres pour éradiquer la faim et la pauvreté et comment renforcer sa contribution à la satisfaction des besoins mondiaux en denrées alimentaires et produits forestiers, sans compromettre la durabilité des ressources naturelles de la planète, à savoir les terres, l'eau, la biodiversité, les forêts et les zones de pêche.

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Au tournant du Millénaire, ces préoccupations ont été retenues par la communauté internationale et intégrées dans les huit Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) qui, ensemble, définissent les ambitions immédiates des pays et du système des Nations Unies à l'orée du XXI^e siècle et fixent des buts spécifiques à atteindre avant 2015. Le 13 septembre 2005, lors de la Réunion plénière de haut niveau de la soixantième session de l'Assemblée générale des Nations Unies, les chefs d'État et de gouvernement ont réitéré avec force leur «volonté d'assurer la réalisation intégrale, dans les délais prescrits, des buts et objectifs de développement convenus à l'occasion des grandes conférences et réunions au sommet des Nations Unies, notamment ceux qui sont connus sous le nom d'Objectifs du Millénaire pour le développement, lesquels ont imprimé un nouvel élan aux efforts déployés pour éliminer la pauvreté.» Les pays sont convenus «d'adopter, au plus tard en 2006, et de mettre en œuvre des stratégies de développement nationales pour atteindre les buts et objectifs de développement convenus au niveau international, notamment les Objectifs du Millénaire pour le développement».

IV. RELEVER LES DÉFIS DU XXI^e SIÈCLE

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La population de la planète devrait augmenter de moitié dans les 50 prochaines années, atteignant ainsi quelque 9,3 milliards d'habitants, pour se stabiliser autour de 10 milliards d'ici la fin du XXI^e siècle. La croissance des populations rurales a déjà cessé dans bien des pays du fait de l'exode vers les villes et les prévisions indiquent une égalité de population entre les villes et les campagnes à l'échelon mondial, dès 2006. Un accroissement du revenu par habitant, accompagné d'une diminution progressive du nombre de personnes vivant des conditions de grande pauvreté, est attendu notamment dans les régions et les pays où le taux de croissance démographique est en baisse. Dans de nombreux pays d'Afrique et dans certaines régions d'Asie du Sud, la proportion de ceux qui vivent dans la pauvreté fléchira, mais l'on prévoit néanmoins une augmentation de ces populations en nombres absolus, du moins jusqu'en 2030, si les tendances actuelles se poursuivent.

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Ces changements s'inscriront dans le cadre d'une interdépendance accrue entre les pays, à cause des avancées technologiques sans précédent dans le domaine des communications et des systèmes de transport, et de la multiplication rapide des transactions internationales. Ils laissent supposer que les politiques nationales tendront probablement à avoir une incidence sur d'autres pays, d'où la nécessité d'une meilleure compréhension de la nature même d'une telle interdépendance, notamment dans le secteur de l'alimentation et de l'agriculture.

Contribuer à l'éradication de la pauvreté et de la faim

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Il est d'une très grande importance pour la FAO que le premier des OMD appelle à l'éradication de la pauvreté extrême et de la faim, considérant la reconnaissance croissante de la faim comme étant à la fois une cause et un effet de la pauvreté. Dans de nombreux pays en développement où une bonne partie de la population souffre encore de malnutrition chronique, réduire l'incidence de la faim favorisera une croissance économique plus rapide, améliorant ainsi les perspectives d'atténuation de la pauvreté.

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L'éradication de la faim, un défi qui met l'humanité en échec depuis le début de son histoire et qui se situe au cœur même de l'action de la FAO, est sans aucun doute un objectif parfaitement réalisable au cours de ce siècle. Mais il faudra pour cela s'écarter des chemins habituels. Éliminer la faim exige des interventions délibérées et concertées à très grande échelle, sous la conduite des gouvernements mais avec la pleine participation de l'ensemble de la société. Les réductions du nombre des affamés interviendront plus rapidement si les pays adoptent des politiques assurant une répartition plus équitable des bénéfices de la croissance économique. Dans les pays où les ménages en état d'insécurité alimentaire se concentrent dans les zones rurales, un élément important de la solution réside dans l'accroissement du revenu agricole des petits exploitants et dans la promotion d'un développement fondé sur les activités non agricoles. Dans ce cas, toutefois, il ne s'agit pas de promouvoir l'escalade technologique d'un petit nombre d'agriculteurs, mais plutôt, du moins dans un premier temps, de permettre à des millions de ruraux pauvres de mettre en œuvre des changements simples, à leur portée et donnant lieu à une amélioration immédiate de leurs moyens d'existence et de leur nutrition. Cette position est conforme à la pensée des fondateurs de la FAO, qui avaient établi un parallèle entre «l'arithmétique du progrès et celle du commerce de masse: un petit profit par client multiplié par un nombre suffisant de clients produit un grand total».

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L'avancée vers l'éradication de la faim sera accélérée par la mise en place de filets de sécurité destinés à assurer une nourriture suffisante aux ménages qui ne peuvent d'ordinaire ni produire, ni acheter les aliments dont ils ont besoin, et à éviter à ceux qui ont de quoi se nourrir mais qui pourraient souffrir de la faim en cas de crises, de devoir dans de telles circonstances se libérer de leurs maigres avoirs. Des dispositifs de protection de ce type peuvent être d'autant plus importants dans les pays où la pauvreté et l'insécurité alimentaire se concentrent dans les centres urbains. Ils peuvent revêtir différentes formes mais doivent être conçus de façon à ne pas induire une dépendance ou favoriser une distorsion des marchés, être ciblés avec attention afin que la plupart des bénéfices soient captés par ceux qui en ont le plus besoin, et comporter des coûts contenus.

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Éliminer la faim et permettre ainsi aux plus démunis de participer aux processus économiques, ne constitue pas une dépense d'assistance, mais plutôt un investissement qu'aucun pays, aspirant à un taux de croissance durable élevé, ne peut se permettre d'ignorer. Les pays pauvres comme les pays riches reconnaissent de plus en plus que l'éradication de la faim à l'échelle de la planète n'est pas seulement une question de droits humains, mais qu'elle sert également leurs propres intérêts, puisque le monde en sera plus prospère et plus sûr. La vision des fondateurs de la FAO était que l'Organisation naissait d'un besoin complémentaire de paix et d'affranchissement de la faim: «la maîtrise de la faim et la couverture des besoins ordinaires d'une vie décente et digne», doivent rester le premier objectif de l'Organisation.

Renforcer la durabilité des systèmes de production et de distribution

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Fort heureusement pour la plupart de l'humanité, la couverture des besoins mondiaux en denrées alimentaires et en produits de la forêt a pu être assurée tout au long de l'existence de la FAO, mais cela a comporté des coûts environnementaux et sociaux considérables qui dans bien des cas n'ont été ni calculés, ni payés. C'est un problème particulièrement important pour l'agriculture, les forêts et les pêches qui dépendent lourdement de l'exploitation des ressources naturelles et du travail de bon nombre des membres les plus vulnérables de la population mondiale.

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D'immenses étendues de forêts primaires ont donc fait l'objet de coupes destructrices, labourées ou encore converties en pâturages à faible intensité, réduisant ainsi la diversité biologique et culturelle et causant la destruction de l'habitat des populations autochtones. Des millions d'hectares de terres fertiles ont été irrigués, sans que les investissements nécessaires au niveau du drainage aient été effectués, de sorte que ces terrains sont désormais salins et improductifs. De nombreux pays connaissent de graves pénuries d'eau, tandis qu'ailleurs on constate une pollution croissante des ressources en eau, superficielles et souterraines, due au lessivage des nitrates contenus dans les engrais et les pesticides. Paradoxalement, les résultats obtenus par les sélectionneurs de végétaux et par les éleveurs dans la sélection de plantes et d'animaux plus performants, contribuent à l'érosion de la biodiversité agricole, en rétrécissant la gamme des variétés et des races dont les programmes de sélection futurs dépendront. Les ressources halieutiques marines ont été décimées par la surexploitation des stocks. Les émissions de méthane provenant des rizières inondées et des élevages intensifs contribuent au changement climatique.

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Un autre des effets significatifs de la croissance rapide de la production agricole a été un fléchissement marqué sur le long terme du prix des produits de base. Lorsque cela se traduit par une diminution des prix de vente au détail, un grand nombre de consommateurs à faible revenu est susceptible d'en bénéficier. Or cette baisse à long terme des prix a contribué à affaiblir également les revenus des producteurs, surtout dans les pays en développement qui, pour des raisons structurelles et institutionnelles, n'ont pas été en mesure d'effectuer des réductions comparables au niveau des coûts de production. Dans un marché mondialisé, l'agriculteur qui cultive un hectare de terre à la houe est en concurrence directe avec celui qui gère une exploitation agricole à forte intensité de capital, cultivant à lui seul des centaines d'hectares grâce à des systèmes de culture mécanisée et bénéficiant souvent de subventions et autres mesures à effet de distorsion sur les prix. De la même façon, la tentative faite par certains pays de protéger leurs producteurs face à l'évolution du marché mondial, et notamment contre l'affaiblissement tendanciel des prix et l'instabilité des marchés, comporte de plus lourdes charges pour les pays et les producteurs qui ne peuvent se permettre de telles politiques. Les pressions économiques et sociales qui en résultent ont des effets dévastateurs sur de nombreuses sociétés rurales. Une interdépendance grandissante signifie également qu'un grand nombre de ressources partagées risquent d'être surexploitées dans le but d'accélérer la croissance, si elles ne sont pas gérées selon des pratiques convenues par les pays intéressés. Cela concerne de nombreuses ressources d'une grande importance pour l'alimentation et l'agriculture, notamment l'eau, les ressources marines, les forêts et les ressources environnementales, y compris le climat.

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Ces questions revêtent une importance fondamentale pour la durabilité à long terme des écosystèmes terrestres fragiles et pour les conditions de vie, en particulier celles des populations autochtones, en milieu rural, et donc pour le bien-être futur de l'humanité, comme cela a été reconnu par les fondateurs de la FAO. Elles nécessitent des efforts concertés au sein des organisations du système des Nations Unies, des institutions internationales de recherche et du secteur privé, pour la mise au point de systèmes de production, de traitement et de distribution qui soient véritablement durables dans le sens où, tout en répondant aux besoins de la population mondiale tout entière, ils ne contribuent plus à la dégradation ou à l'épuisement des ressources naturelles de la planète, à l'accélération des changements climatiques ou à l'appauvrissement de la société rurale, en termes aussi bien culturels qu'économiques.

V. LES 60 PROCHAINES ANNÉES DE LA FAO: DES PRIORITÉS EN ÉVOLUTION, DE NOUVELLES OCCASIONS À SAISIR

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Si les objectifs fondamentaux pour lesquels la FAO a été établie, demeurent valides et inchangés encore aujourd'hui, en revanche le contexte dans lequel l'Organisation intervient et les priorités d'action qui en découlent, continuent d'évoluer, tandis que de nouvelles occasions sont à saisir. Les occasions de mettre à profit les connaissances et d'en promouvoir la transmission, continueront d'augmenter dans les prochaines années, grâce à l'évolution rapide de la technologie des communications. Il faudra veiller avec davantage d'attention à ce que les bénéfices de l'urbanisation, de la mondialisation et de la transformation rapide des systèmes alimentaires reviennent à la fois aux consommateurs et aux producteurs, et surtout aux membres de la société qui en ont le plus besoin. Compte tenu de l'apparition de nouvelles institutions dans les domaines relevant du mandat de la FAO et de l'amélioration des capacités institutionnelles et des compétences des pays en développement, l'Organisation devra modifier radicalement sa démarche afin de répondre à des besoins et à des demandes différents émanant des Membres. L'engagement renouvelé d'investir dans le secteur rural ouvrira de nouvelles voies vers la réduction de la pauvreté et la croissance économique. Il s'agira toutefois d'intensifier les efforts pour faire face à des formes connues et nouvelles de catastrophes naturelles et provoquées par l'être humain, et pour améliorer la préparation aux situations d'urgence, afin de ne pas perdre les bénéfices acquis dans les pays vulnérables à la suite de conflits et de cataclysmes susceptibles de réduire à néant le fruit d'années d'efforts de développement.

Mobiliser les connaissances au profit de l'agriculture

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Les progrès en agriculture, comme dans la plupart des domaines d'activité humaine, résultent de l'inventivité et de la diffusion et mise en application des connaissances quant à la meilleure façon de faire les choses. L'expression la plus claire de ce processus a été la diffusion des espèces cultivées de leur lieu d'origine à d'autres régions du monde où elles sont devenues des aliments de base ou d'importantes sources de recettes d'exportation - un processus qui a pris son essor au moment des grandes explorations du XV^e siècle et qui se poursuit encore aujourd'hui.

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Les fondateurs de la FAO ont reconnu que l'une des principales fonctions de l'Organisation serait de donner une impulsion aux processus de transfert des connaissances. Ils ont en effet indiqué que l'intervention d'une «organisation internationale pour accélérer l'avancée du savoir scientifique et son application à l'alimentation et à l'agriculture, dans le monde entier, était désormais une nécessité urgente; et que la FAO exercerait cette fonction dans le vaste et important domaine de l'alimentation et de l'agriculture». Une grande partie des travaux de la FAO concernent encore aujourd'hui la transmission du savoir et le renforcement des capacités de mise à profit des connaissances. Pourtant, bien souvent, des connaissances potentiellement importantes pour l'agriculture, la pêche et la foresterie demeurent localisées et involontairement inaccessibles.

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Les progrès remarquables dans le domaine des technologies de l'information et de la communication (TIC) offrent la possibilité exaltante de donner une forte accélération au flux de connaissances, en les rendant bien plus largement accessibles et souvent même en les enrichissant en cours de route. La FAO doit tirer pleinement parti de ces développements, en maximisant le potentiel des TIC pour orienter la façon dont l'Organisation mène ses activités. Pour ne pas rester à la traîne dans un monde toujours plus interconnecté, la FAO doit tout mettre en œuvre pour tirer parti des opportunités extraordinaires que l'évolution des TIC offre à une organisation œuvrant à l'échelle mondiale. Mais l'Organisation doit devenir plus qu'un simple courtier du savoir et doit contribuer à une meilleure compréhension des priorités en matière de production de connaissances, notamment dans les domaines où il n'existe pas de bénéfices appropriables pour le secteur privé, puisque c'est là que les carences les plus graves sont susceptibles de se trouver.

Partager les bénéfices de l'urbanisation et de la mondialisation

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Si la croissance rapide des villes a été prévue avec une assez bonne précision, en revanche le rythme auquel les systèmes mondiaux d'échanges de produits alimentaires se transforment a surpris la plupart des observateurs. En quelques années seulement, le commerce international des produits de base est passé sous la domination d'un nombre restreint de compagnies transnationales, avec une concentration comparable de pouvoirs corporatifs dans les industries de transformation des aliments et de production d'intrants agricoles. Plus rapide encore a été l'affirmation des chaînes de supermarchés comme les principaux distributeurs de produits alimentaires pour les populations urbaines des pays développés et en développement. Cette transformation donne naissance à de nouvelles formes de relations parmi les producteurs, les intermédiaires et les consommateurs. Dans des conditions de concurrence commerciale, ces nouveaux systèmes devraient réduire les coûts de transaction au sein de la filière alimentaire et apporter ainsi des bénéfices importants aussi bien aux consommateurs qu'aux producteurs, bien qu'ils soient destinés à causer à court terme des difficultés aux pays et aux populations qui ne sont pas en mesure de s'adapter avec suffisamment de rapidité aux nouvelles possibilités et à l'ajustement des conditions commerciales. Toutefois, ces bénéfices seront certainement difficiles à saisir si le libre échange international est entravé par des obstacles tarifaires et non tarifaires qui limitent l'accès aux marchés de ceux qui sont en mesure de produire avec un avantage comparatif, et augmentent artificiellement les prix pour les consommateurs, ou encore par des mesures qui pénalisent l'importation de produits transformés par rapport à celle de matières premières.

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Les Membres de la FAO s'adresseront toujours plus à l'Organisation pour être aidés à renforcer leurs capacités et pouvoir ainsi participer efficacement au système de commerce international en évolution et de plus en plus complexe, et mettre en application les normes de qualité et de protection des consommateurs auxquelles les produits agricoles et alimentaires qui font l'objet d'un commerce international doivent de plus en plus souvent se conformer. Ils demanderont une assistance pour la formulation de politiques de développement et d'ajustement afin que les processus de transformation n'aient pas de répercussions négatives sur les pauvres, mais les aident plutôt à venir à bout de la faim et de la malnutrition chroniques et temporaires. Ils devront planifier et investir dans de nouvelles infrastructures - routes, ports, systèmes de stockage - pour être plus compétitifs sur le marché international. À l'échelon mondial, la conception et la mise en œuvre de nouveaux instruments, notamment de codes de conduite, peuvent constituer un moyen plus efficace encore pour modifier les comportements susceptibles de nuire à l'intérêt public et risquant d'entraver le progrès vers la réduction de la pauvreté et de la faim.

Apparition de nouvelles institutions, amélioration des capacités des pays en développement

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Depuis la création de la FAO, de nouvelles institutions sont apparues dans les domaines relevant du mandat de l'Organisation, accumulant expérience et compétences spécialisées, souvent à un niveau nettement supérieur aux capacités de l'Organisation. Certaines d'entre elles font partie du système international alors que d'autres se sont développées au sein des universités et l'on a assisté, dans le secteur privé, à une expansion rapide des investissements dans la recherche-développement. La FAO doit donc, dans un certain nombre de domaines, modifier sa démarche générale et, plutôt que de tenter de jour un rôle moteur, elle doit à la fois instaurer des liens solides avec ces centres d'excellence et favoriser l'établissement de liens entre eux, comme le veulent son rôle et son avantage comparatif en tant que catalyseur du développement.

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L'apparition d'organisations d'intégration économique régionale et sous-régionale (OIER) donne en outre la possibilité à la FAO de mettre au point des partenariats susceptibles d'amplifier les effets de son action. Les OIER assument un rôle de plus en plus visible sur le plan politique, deviennent souvent des acteurs importants dans les domaines du développement agricole, de la sécurité alimentaire et de la facilitation des échanges et elles bénéficient d'un avantage comparatif pour les questions de nature transfrontalière, y compris en ce qui concerne l'harmonisation des politiques. L'Organisation doit s'adapter, notamment en intensifiant la décentralisation, pour élargir sa coopération avec ces organisations.

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Comme les rôles respectifs de l'État, du secteur privé et de la société civile ont évolué, comme indiqué précédemment, la FAO se doit d'élargir et d'approfondir ses liens en allant au-delà de ses partenaires traditionnels, pour s'associer plus efficacement à des acteurs tels que: ONG, secteur privé, parlementaires, chambres d'agriculture et de commerce, pouvoirs publics locaux, associations professionnelles et autorités religieuses. Des mesures prises dans ce sens ont abouti à la création de l'Alliance internationale contre la faim - en collaboration avec le FIDA, le PAM, l'Institut international des ressources phytogénétiques (IPGRI) et des ONG internationales - et à l'appui aux alliances nationales contre la faim dans les pays en développement, comme dans les pays développés.

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Finalement, il y a eu une croissance impressionnante des compétences techniques et des capacités institutionnelles dans presque tous les pays en développement, qui a réduit la demande d'assistance technique à long terme exigeant le déploiement de grandes équipes d'experts recrutés sur le plan international, mais qui a aussi ouvert des possibilités très intéressantes d'expansion de la Coopération Sud-Sud, d'activités de formation intéressant plusieurs pays et de recherche en collaboration. Cette évolution modifiera aussi les compétences recherchées par les pays souhaitant demander une aide à la FAO.

Renouveler l'engagement en faveur de l'investissement rural

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Après plusieurs années de recul des investissements en faveur du développement agricole et rural effectués par les gouvernements des pays en développement, les institutions de financement internationales et les donateurs, la tendance semble se renverser. En juillet 2003, par exemple, les chefs d'État et de gouvernement de l'Union africaine se sont engagés dans la Déclaration de Maputo sur l'agriculture et la sécurité alimentaire en Afrique, à allouer «au moins 10 pour cent des ressources budgétaires nationales» à la mise en œuvre du Programme détaillé du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD pour le développement de l'agriculture africaine (PDDAA). Dans d'autres régions, y compris les pays ACP des Caraïbes du Pacifique, ainsi que ceux d'Asie, d'Amérique latine et du Proche-Orient, des programmes ont également été mis en place par les organisations régionales afin d'assurer qu'une plus grande partie des investissements dans le développement profitent aux zones rurales. Au niveau international, après le Consensus de Monterrey issu de la Conférence internationale sur le financement du développement en mars 2002, le Communiqué de Gleneagles présenté à la clôture du Sommet du G8 de juillet 2005, a rendu public l'engagement pris par de nombreux pays développés, y compris les 25 pays membres de l'Union européenne, le Japon et le Canada, de doubler leur aide dans les cinq prochaines années. Au cours de leurs réunions de septembre 2005, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale sont convenus d'effacer la dette de 18 pays en développement à leur égard, avec en perspective l'extension d'un tel arrangement à un bien plus grand nombre de pays parmi les plus pauvres.

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Le rôle de l'agriculture, des forêts et des pêches dans le développement durable a été trop longtemps sous-estimé. L'accroissement des investissements dans ces secteurs a été l'un des principaux objectifs des activités de plaidoyer entreprises par la FAO depuis une dizaine d'années: à Québec en 1995, à l'occasion du cinquantenaire de l'Organisation, à Monterrey en 2002, à Maputo en 2003 et lors du Conseil économique et social en 2005. Certains signes laissant finalement prévoir un arrêt de la tendance à la baisse des ressources, la FAO devra mieux s'équiper pour aider ses Membres à mobiliser et utiliser au mieux ces investissements supplémentaires et ces ressources accrues allouées à la coopération technique, en ciblant plus précisément ses efforts afin d'aider les pays membres en développement à formuler des stratégies et des politiques visant à résoudre leurs problèmes les plus urgents de pauvreté et d'insécurité alimentaire et à mobiliser des ressources à l'intérieur comme à l'étranger pour mettre en oeuvre des programmes sur une base durable.

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L'Organisation doit pouvoir s'engager plus résolument à aider les pays à élaborer des Stratégies de réduction de la pauvreté qui tiennent pleinement compte de la contribution clé du secteur agricole et du renforcement de la sécurité alimentaire, pour la réduction de la pauvreté et la croissance économique; à poursuivre les réformes politiques correspondantes; et à préparer des Programmes nationaux de sécurité alimentaire dans le contexte élargi des programmes mis en œuvre pour la réalisation des OMD. Cet effort doit s'accompagner d'une évolution des relations de la FAO avec les donateurs multilatéraux et bilatéraux, en mettant l'accent sur la création de partenariats autour de l'objectif commun de la mobilisation de ressources additionnelles pour l'agriculture et la sécurité alimentaire dans les pays membres, plutôt que sur la recherche de ressources extrabudgétaires à destiner principalement aux propres programmes de la FAO.

Réduire l'impact des catastrophes et améliorer la préparation aux situations d'urgence

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Les situations d'urgence qui retentissent sur l'agriculture et sur les disponibilités alimentaires, semblent destinées à se produire plus fréquemment et à avoir une plus grande ampleur au cours de ce siècle. Cela est dû en partie à la dégradation des écosystèmes causée par l'être humain - par exemple, la destruction des zones côtières de mangroves pour faire place à des élevages intensifs de crevettes ou à des réalisations immobilières, qui privent les communautés côtières d'une protection efficace contre les tempêtes, ou encore la dégradation des parcours due au surpâturage, qui ouvre la voie à la désertification. De nombreux observateurs du changement climatique prévoient une accentuation des événements météorologiques extrêmes et une évolution à long terme des régimes climatiques qui nécessitera de profonds ajustements au niveau des systèmes de culture dans bien des régions du monde. Qui plus est, les processus de mondialisation, notamment la multiplication rapide des déplacements de populations sur longue distance et des transferts de biens au travers des frontières et des océans, accélèrent la diffusion des ravageurs et des maladies des animaux et des végétaux, ainsi que des espèces envahissantes, qu'il s'agisse d'adventices ou de méduses, capables de se multiplier très rapidement en l'absence d'ennemis naturels. L'impact des chocs sur les individus est d'autant plus fort lorsque la capacité de résistance des populations est affaiblie du fait de leur pauvreté ou de leur insécurité alimentaire; aussi des investissements s'attaquant aux causes mêmes de la vulnérabilité contribueront-ils sans aucun doute à réduire l'ampleur des crises - ainsi que les coûts pharamineux des interventions nécessaires - en cas de catastrophes.

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La FAO continuera d'être appelée à répondre à ce type de situations d'urgence. Son principal avantage comparatif tient à sa capacité d'améliorer les prévisions, la détection rapide et, si possible, la prévention, surtout en cas de menaces à caractère transfrontière ou mondial nécessitant des solutions internationales. Les États Membres reconnaissent de plus en plus qu'il est souvent nettement moins onéreux et bien moins perturbateur sur le plan social d'intervenir à titre préventif au moment opportun, que de laisser des problèmes tels que les pénuries alimentaires, la fièvre aphteuse, les criquets pèlerins ou l'influenza aviaire s'amplifier au point de constituer une menace parfois mortelle, exigeant alors des interventions extrêmement coûteuses et comportant des pertes économiques massives. Cette prise de conscience doit toutefois encore se traduire par un financement des mesures de prévention à l'échelle nécessaire.

CONCLUSION

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Le Directeur général s'engage fermement à mettre rapidement en œuvre les propositions de réforme, conscient que la rapidité de leur exécution dépendra pour une grande part du niveau de financement disponible.

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Ces propositions visent à renforcer la capacité de l'Organisation à répondre aux attentes de ses Membres fondateurs dans un monde totalement différent de ce qu'il était en 1945. Ces réformes permettront à la FAO d'être mieux à même de continuer à jouer un rôle essentiel et extrêmement utile à la recherche d'un monde meilleur, dans l'espoir qu'elles permettront de garantir à l'Organisation de pouvoir bénéficier des ressources nécessaires pour mener à bien les responsabilités qui lui ont été confiées, à la satisfaction de tous ses Membres. Toutefois, le rythme auquel interviennent les changements dans un environnement international est rapide et difficilement prévisible. Le processus sera influencé à la fois par l'issue qui sera donnée à la réforme plus vaste de l'ensemble des Nations Unies et par les résultats obtenus par l'Évaluation externe indépendante de la FAO qui a été demandée par le Conseil de la FAO. Le Directeur général est convaincu que la mise en œuvre de ces réformes fournira un cadre plus propice à ces deux processus et permettra à la FAO de renforcer ses capacités en ce qui concerne la mise en œuvre des stratégies et la concrétisation des objectifs que les Membres ont fixé pour l'Organisation ou qu'ils fixeront pour l'avenir.

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Ces réformes interviennent à une époque d'interdépendance croissante dans un monde où le bien-être futur des nations et celui de leurs peuples sont inextricablement liés. Les choix qui sont faits par les consommateurs à Tokyo, Paris ou New York ont une incidence en bout de course sur les moyens d'existence des producteurs de thé dans les zones d'altitude du Sri Lanka, des horticulteurs du Kenya et des producteurs de café du Nicaragua. En outre, la pauvreté et la faim généralisées dans les pays en développement rendent des millions de personnes extrêmement vulnérables aux catastrophes, qu'elles soient naturelles ou provoquées par l'être humain, et créent les conditions d'une instabilité politique et de conflits qui déstabilisent les marchés internationaux et poussent les masses pauvres à aller chercher une vie meilleure au-delà des frontières. Il n'est jamais apparu de façon plus évidente qu'il existe un intérêt commun - outre l'obligation morale - pour tous les pays du monde à mettre fin à la pauvreté extrême qui afflige tant et tant d'êtres humains tout au long de leur vie.

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En fait, compte tenu de cette interdépendance, l'incidence finale des activités de l'Organisation dépendra dans une grande mesure de ce qu'il adviendra en dehors de la FAO, dans le cadre plus vaste du développement, en particulier dans les domaines de l'aide et du commerce. La rapidité avec laquelle la faim pourra être éradiquée dans le monde sera déterminée par la manière dont les ressources intérieures et l'aide internationale pourront être dirigées vers les causes mêmes du problème, sur une échelle proportionnée à l'ampleur du fléau. Il faut espérer que lorsque des crises apparaîtront, elles pourront être gérées à temps sans attendre que des images d'enfants affamés soient diffusées à la télévision dans le monde entier pour déclencher une aide humanitaire de grande ampleur distribuée à grand frais. Si la même politique préventive peut être appliquée aux maladies et aux ravageurs transfrontières des plantes et des animaux, il sera possible de juguler le phénomène avant qu'il ne provoque des pertes immenses et des ravages dans les moyens d'existence des populations pauvres.

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Si cette réaffectation des ressources vers les causes fondamentales de la vulnérabilité est associée à des changements des relations commerciales de manière à créer des conditions de concurrence plus équitables, les progrès dans la réalisation de la vision qui était celle des fondateurs de la FAO seront d'autant plus rapides. Ce concept ressort implicitement de l'observation de la Commission pour l'Afrique selon laquelle «les règles commerciales sont appliquées avec de longues séries de conditions particulières», ainsi que dans sa recommandation que «la réforme des méthodes de travail de l'Organisation mondiale du commerce et du comportement des pays développés qui en sont membres joue également un rôle central dans l'établissement de l'accès au marché». Les efforts tangibles d'ouverture des marchés, non seulement aux matières premières mais également aux produits manufacturés d'origine agricole, auront un effet profond sur les moyens d'existence de la population, en particulier les habitants des pays les moins favorisés - les PFRDV, les PMA, les pays sans littoral en développement et les PEID - sur lesquels l'Organisation axera de plus en plus ses programmes relatifs aux OMD. Il est vital d'éviter que, selon la mise en garde de la Commission, les OMD s'estompent peu à peu et que «ce qui a commencé comme le plus grand engagement de notre temps entre les riches et les pauvres, risque maintenant de devenir la plus grande trahison de tous les temps des pauvres par les riches».

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Il ne peut y avoir de mission plus importante pour une institution internationale que celle de garantir que les approvisionnements alimentaires mondiaux soient suffisants pour l'ensemble de la population, aujourd'hui et à l'avenir. À Québec, en 1995, en commémorant le cinquantième anniversaire de la FAO, les membres ont réaffirmé leur soutien politique à l'Organisation dont la mission est «de contribuer à l'édification d'un monde dont tous les peuples puissent vivre dans la dignité, libérés de préoccupations alimentaires». Le Sommet du Millénaire a déclenché un processus par lequel toutes les nations reconnaissent leur intérêt commun à mettre fin à la pauvreté et à la faim et leur devoir de léguer des ressources naturelles intactes aux générations futures. La communauté internationale est plus déterminée que jamais à entreprendre de vastes programmes concrets de réduction de la pauvreté. En introduisant les réformes proposées, la FAO manifestera la force de son engagement à agir dans les limites de son mandat et de ses pouvoirs, en partenariat avec les autres institutions, au sein et à l'extérieur du système des Nations Unies, qui partagent les mêmes objectifs, pour assumer sa part de ce nouvel effort mondial.

ANNEXES

Annexe 1: Évaluations externes de janvier 1994 à septembre 2005

PAR OBJET

Note: Des groupes consultatifs d'experts externes et indépendants de haut niveau se sont réunis à plusieurs reprises en vue d'effectuer une évaluation des activités du Département économique et social, du Département des pêches, du Département des forêts et du Département du développement durable. Les rapports de ces groupes ont été soumis aux comités concernés et/ou au Conseil. Celui-ci a également été saisi de rapports du groupe consultatif externe indépendant d'experts concernant les activités liées au Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) et d'un groupe chargé de donner des conseils relatifs à la participation de la société civile aux activités entreprises dans le cadre de la suite donnée au Sommet mondial de l'alimentation.

Annexe 2: Organigramme proposé - Siège de la FAO

Structure proposée: Siège de la FAO

Annexe 3

Tableau 1a: Évolution des postes - nombre de postes par lieu d'affectation

¹ C 2005/3 Sup.1 Add.1

Tableau 1b: Évolution des postes - nombre de postes par lieu d'affectation, compte tenu des locaux communs entre Bureaux sous-régionaux et Bureaux régionaux

¹ C 2005/3 Sup.1 Add.1