I. Regiones de países en desarrollo
En esta sección se examinan los resultados recientes de la economía y la agricultura de las cuatro regiones en desarrollo y se ponen de relieve los principales acontecimientos en materia de políticas que han influido en sus sectores agrícolas durante 1993 y hasta mediados de 1994. A continuación, se analiza más detalladamente la experiencia de algunos países de cada región: Ghana en Africa; China en Asia; Brasil en América Latina y el Caribe; y Turquía en el Cercano Oriente y el Norte de Africa.
Cinco factores principales influyen en los resultados globales de la economía y la agricultura en la región: i) el entorno económico mundial; ii) los acontecimientos políticos, en especial los conflictos internos en los diferentes países (disturbios civiles y enfrentamientos étnicos); iii) la cooperación económica internacional e intrarregional; iv) las políticas nacionales y v) las condiciones agroclimáticas y las catástrofes naturales. Otro factor que ha tenido repercusiones significativas para la economía y la agricultura de varios países de la región es la devaluación del franco CFA.
Cambios en el entorno económico internacional
Durante los últimos años, el entorno económico mundial se ha caracterizado por el lento crecimiento de los países desarrollados, lo cual, en razón de las corrientes comerciales y de capital, así como de otros mecanismos financieros, creó condiciones negativas para el crecimiento de los países en desarrollo1.
La crisis económica de los países industrializados no afectó en la misma medida a todos los países en desarrollo. Mientras que muchas economías de las regiones de Asia, América Latina y el Caribe consiguieron un elevado nivel de desarrollo en los últimos años, el PIB per cápita disminuyó de nuevo en el Africa subsahariana en 1992 y 1993, continuando así una prolongada tendencia negativa2. Una gran parte de las exportaciones de la región (al menos el 80 por ciento) se destinaron a países desarrollados (la mayoría de ellos de Europa occidental) que atravesaban en ese momento por una difícil situación económica.
Otro factor que contribuyó a empeorar los resultados económicos y que guarda relación, en parte, con lo anterior, fue el constante deterioro de la relación de intercambio en la región, que descendió el 6,3 por ciento en 1992 y el 7,6 por ciento en 19933. Aunque la relación de intercambio descendió en casi todas las regiones de países en desarrollo (excepto en Asia oriental y meridional y el Pacífico), el deterioro más acusado se registró en el Africa subsahariana.
Este importantísimo deterioro de la relación de intercambio en la región se produjo en un contexto de comportamiento desigual de los precios de los productos básicos4. Mientras que el precio del petróleo bajó el 12,1 por ciento, el índice general de los precios de los restantes productos básicos subió el 1 por ciento, como resultado neto del incremento de los precios de los alimentos, bebidas y materias primas (el 0,2, el 5,7 y el 22,5 por ciento, respectivamente) y los descensos de los precios de los metales y los minerales (el 15 por ciento). El índice de valor unitario de los productos manufacturados bajó ligeramente (el 0,5 por ciento). Por consiguiente, el descenso global de la relación de intercambio en el Africa subsahariana refleja fundamentalmente el notable descenso de los precios de exportación del petróleo. Las exportaciones de petróleo, procedentes en su mayor parte del Africa occidental y central, representan aproximadamente el 40 por ciento de las exportaciones totales de la región (incluida Sudáfrica). La situación de Nigeria, que es el país que tiene un mayor peso específico en el índice general, influye fuertemente en los resultados globales. Otros países que se han visto afectados por el descenso de los precios del petróleo son el Camerún, Angola, el Congo y Gabón. El índice general negativo es consecuencia, también, de la relación de intercambio negativa de países exportadores de metales y minerales como Zambia, donde el cobre representa el 75 por ciento de los ingresos de exportación.
La subida del índice global de los precios de los productos básicos distintos del petróleo a finales de 1993 y comienzos de 1994 responde a la firmeza de los precios de la madera y de las bebidas (café y cacao)5. La subida del precio del café benefició particularmente a Uganda, Etiopía y la República Unida de Tanzanía, países en los que las exportaciones de café constituyen, en promedio, el 80, el 50 y el 32 por ciento de los ingresos totales de exportación, respectivamente.
Acontecimientos políticos y cooperación intrarregional
En 1993, la región del Africa subsahariana contempló la conclusión de varios conflictos y disturbios civiles y el estallido de otros.
En Somalia, prosiguieron los disturbios civiles, que exigieron la intervención de las principales potencias mundiales y de las Naciones Unidas. Aunque ha mejorado ligeramente la situación de la seguridad en el país, permitiendo la reanudación parcial de las faenas agrícolas y de la actividad del mercado, la situación económica continúa siendo incierta.
En el Sudán, la persistencia de la guerra ha agravado las consecuencias de las repetidas sequías (tres en la última década). En 1993, la producción agrícola y las operaciones de comercialización y de ayuda alimentaria resultaron perturbadas.
En Angola, persistió la desorganización de producción, el transporte y comercialización de los productos agropecuarios y se registraron situaciones de hambre localizadas. En 1993 se reanudó la guerra civil, que interrumpió dos años sucesivos de buenas cosechas.
El Zaire recogió una cosecha sin precedente de cereales en 1993, pero el derrumbamiento de la autoridad del gobierno central perturbó las actividades de comercialización en las zonas urbanas que, en consecuencia, se encuentran en grave riesgo de sufrir una situación de escasez de alimentos.
En Liberia, las facciones enfrentadas quemaron plantaciones de caucho y ello hizo disminuir la producción de caucho, que pasó de 106 000 toneladas en 1989 a 10 000 toneladas en 1993.
El conflicto de Rwanda, donde según las estimaciones han muerto más de 500 000 personas, es el de mayor envergadura -y posiblemente el más catastrófico- que hay que añadir a la larga lista de enfrentamientos civiles que han lacerado al continente africano.
Como acontecimiento positivo, hay que señalar el final de la guerra civil en Mozambique, que progresa lentamente hacia una situación de normalidad. Esto repercutirá favorablemente en los países vecinos (como Malawi y Zimbabwe), que acogieron contingentes de refugiados. La producción de cereales se está recuperando de la devastadora sequía que sufrió el país en 1992.
La conclusión de la Ronda Uruguay de negociaciones del GATT y la firma subsiguiente del Acuerdo de la Ronda Uruguay fue uno de los acontecimientos de relieve en 1993, con consecuencias a corto y largo plazo para todos los países en desarrollo. La liberalización del comercio repercutirá en los países en desarrollo en aspectos tales como el acceso a los mercados y la relación de intercambio, con efectos directos sobre el crecimiento, derivados del aumento de la eficacia, y efectos indirectos, consecuencia del crecimiento registrado en otros países en proceso de liberalización.
Se espera que con la liberalización parcial del comercio de cereales aumenten los precios mundiales de estos últimos (suponiendo que otros factores permanezcan constantes). Ello tendrá consecuencias negativas en los países del Africa subsahariana en los que los productos alimenticios tienen una presencia importante en el conjunto de las importaciones o exportaciones (Burkina Faso, Guinea-Bissau, Sierra Leona y Togo) y en aquellos que son propensos a sufrir catástrofes naturales, como la sequía (por ejemplo, Botswana y Etiopía) y dependen de las importaciones de alimentos y/o de la ayuda alimentaria de urgencia.
Un aspecto del acuerdo de la Ronda Uruguay que reviste importancia para Africa es la reducción del valor de las numerosas preferencias comerciales de que goza Africa en la actualidad en la relación con los países desarrollados, a saber, el Sistema Generalizado de Preferencias, la Convención de Lomé y, cuando procede, las Preferencias de Países Menos Adelantados. Al bajar los tipos arancelarios no preferenciales, el acuerdo reduce la ventaja de los países que gozan de un trato preferencial. Casi las cuatro quintas partes de las exportaciones procedentes del Africa subsahariana se destinan a países desarrollados, el 60 por ciento a la Comunidad Europea (CE) y el 30 por ciento a América del Norte. El 97 por ciento de las exportaciones procedentes de Africa entran en la CE en régimen de franquicia arancelaria y el tipo arancelario medio que grava las exportaciones del Africa subsahariana destinadas a la CE oscila entre 0 y 3/10 del 1 por ciento. Dichas preferencias suponen para los países del Africa subsahariana un «margen preferencial» de entre 2 y 4 puntos porcentuales6. Se estima que la reducción del 30 por ciento de los aranceles de nación más favorecida de la CE supondrá a dichos países una disminución de los ingresos de exportación (de productos distintos del petróleo) de 70 millones de dólares anuales. Una parte de esa pérdida podría compensarse con la reducción de los obstáculos no arancelarios para los textiles, las prendas de vestir y los productos agrícolas de zona templada, pero en conjunto las consecuencias serán negativas para la región7. Esta situación contrasta con la de otras regiones en desarrollo, en las que se prevé que la liberalización del comercio agrícola tendrá repercusiones positivas.
En 1993 se intensificó el proceso de democratización e integración de Sudáfrica en los sistemas económicos mundial, regional y subregional, tras la abolición del régimen de apartheid. Un hito histórico en este proceso fue la participación libre de todos los ciudadanos en las elecciones presidenciales de 1994.
Por las dimensiones del país y por su avanzado estadio de desarrollo económico y tecnológico, la superación del aislamiento de Sudáfrica puede tener importantes repercusiones sobre la economía de los países de la subregión. Sudáfrica no sólo ocupa el 17,6 por ciento de la superficie que abarca el conjunto de los diez países (más la propia Sudáfrica) que forman la Comunidad para el Desarrollo del Africa Meridional, sino que tiene alrededor del 30 por ciento de la población total, y su PIB es de 4,8 veces mayor que el de todos los países de la Comunidad para el Desarrollo del Africa Meridional (SADC)8 juntos. Sudáfrica y Botswana, con un PIB per cápita de unos 2 500 y 2 888 dólares, respectivamente, son con diferencia los países más ricos de la subregión. Además, los yacimientos de recursos minerales de Sudáfrica (diamantes, oro, carbón y metales no ferrosos) se cuentan entre los más ricos del mundo.
Estas circunstancias han dado nuevo impulso a la cooperación económica entre los países de la región y, asimismo, a la cuestión conexa del posible papel de Sudáfrica como «locomotora» para aumentar el crecimiento y el bienestar de la región.
Actualmente, Sudáfrica sólo es signataria de algunos acuerdos de cooperación económica en la zona. Pueden mencionarse, a título de ejemplo, la Unión Aduanera del Africa Meridional y la Zona Monetaria Multilateral9. La transformación de la Conferencia de Coordinación del Desarrollo de Africa Meridional, uno de cuyos objetivos era reducir la dependencia con respecto a Sudáfrica, en la SADC, que tuvo lugar en 1992, se realizó, en parte, en previsión de la probable incorporación de Sudáfrica a la Comunidad.
Previsiblemente, los esfuerzos encaminados a liberalizar el comercio modificarán instituciones de la cooperación económica en la subregión. Actualmente, existen en la zona políticas comerciales muy diferentes y una serie de acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales más o menos eficaces, que se complementan (o se subvierten) mediante acuerdos transfronterizos no oficiales. El comercio de la región está dominado por Sudáfrica. Según el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el comercio total de mercancías de los diez países de la SADC, más Sudáfrica, totalizó 54 500 millones de dólares en 1990. De esa suma, sólo 3 200 millones correspondieron al comercio intrarregional y 900 millones al comercio entre países de la SADC.
Uno de los factores que limitan el comercio entre países de la SADC es el hecho de que todos los países de la región tienen las mismas ventajas competitivas. Con la excepción de Sudáfrica, Zimbabwe y Mauricio (que desarrollan una importante actividad industrial), los países de la región producen los mismos productos agrícolas primarios y minerales y los exportan en su mayor parte sin elaborar.
Dada la estructura actual del comercio, así como las políticas nacionales y las instituciones regionales vigentes, la incorporación de Sudáfrica a un acuerdo comercial regional en el Africa meridional no tendría grandes repercusiones. Sin embargo, la liberalización de las políticas nacionales y comerciales, y sobre todo la sustitución de la autosuficiencia por una política más abierta en Sudáfrica podría implicar cambios significativos en relación con la competitividad: Sudáfrica exportaría un mayor volumen de productos manufacturados a los países de la región e importaría una mayor cantidad de productos agropecuarios. En ese caso podría constituirse un mecanismo capaz de incrementar el bienestar y de potenciar el comercio neto. Además, se prevé que Sudáfrica eliminará progresivamente las subvenciones a la producción de cereales y ello hará disminuir los excedentes de exportación, a menos que consiga también aumentar la productividad.
Otras formas de cooperación son posibles, con excepción de la integración económica plena. En el estudio que ha realizado (véase la nota 8), el BAfD ha señalado una serie de zonas del Africa meridional en las que puede establecerse una cooperación regional fructífera, con la participación de Sudáfrica. La positiva cooperación entre países ribereños y del interior de la subregión para hacer frente a la sequía de 1991/92 ilustró los beneficios que puede reportar la existencia de un mecanismo de coordinación de las actividades de transporte e información.
Por lo que respecta a la agricultura, existen posibilidades de coordinar la investigación sobre la lucha contra las enfermedades de las plantas y animales. Dado que Sudáfrica es el país que cuenta con el sistema de investigación agrícola más avanzado, puede convertirse en el centro de la actividad de investigación y capacitación agrícolas en la región. Podría crearse un organismo regional que coordinara la investigación realizada por los centros y universidades nacionales de investigación. Otro ámbito en el que puede establecerse una cooperación fructífera en la región es el de las inversiones en la agricultura. La reforma agraria que se está aplicando en Zimbabwe y la que necesariamente tendrá que realizarse en Sudáfrica, implica que un gran número de agricultores experimentados se verán obligados a abandonar ambos países. La puesta en marcha de un programa de intercambio de tierras o de reasentamiento a escala subregional permitiría a esos agricultores permanecer en la subregión y les induciría a invertir en la agricultura en otros países como Angola, Mozambique, Tanzanía y Zambia, donde existe un volumen relativamente abundante de tierras de buena calidad. Algunos países de la SADC ya han dado los primeros pasos en esa dirección10.
Los objetivos de las políticas macroeconómicas de los países de la región siguieron siendo la estabilización de sus economías, la consecución del equilibrio exterior e interior, la contención de la inflación y la estabilidad de los precios y del tipo de cambio. Dichas políticas tienen importantes repercusiones en el sector agrario.
Además, se han emprendido una serie de reformas específicas del sector, encaminadas a liberalizar los mecanismos del mercado, fomentar la actividad del sector privado y reducir la participación directa del Estado en los sectores de la producción y la distribución.
Las medidas de política que se han adoptado recientemente en el sector agrario se ajustan a estos principios generales. Así, en aplicación del programa de reformas de la agricultura, el Gobierno de Kenya suprimió en febrero de 1993 todas las restricciones al comercio de trigo, reduciendo drásticamente la importancia de la Junta Nacional de Cereales y Productos Agrícolas. En adelante, la Junta sólo se ocupará de la estabilización del mercado y del mantenimiento de la reserva estraté-gica.
En Tanzanía, ha proseguido la liberalización del comercio de cereales, con una participación del sector privado que aumentó hasta el 90 por ciento en 1993. Además, los precios son determinados por los mecanismos del mercado. Al igual que en Kenya, el papel del Estado quedó limitado al mantenimiento de una reserva estratégica. También se ha liberalizado la distribución de insumos. Las estimaciones del Equivalente en Subvenciones al Productor, que realiza el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, muestran que, de hecho, en 1992 tanto los productores agrícolas de Tanzanía como los de Kenya recibieron subvenciones, lo que suponía invertir una larga tendencia de fiscalidad global del sector (mediante impuestos directos e indirectos).
En Zambia, el aumento de los costos de transporte y las señales contradictorias del sector público respecto a su participación en la comercialización del maíz determinaron que el sector privado no adquiriera y transportara todo el volumen disponible de maíz. El Gobierno tuvo, pues, que ocuparse de nuevo de la comercialización de los cereales por medio de agentes. En noviembre de 1992, el Gobierno de Zambia, llevado del deseo de mejorar los malos resultados de la agricultura, puso en marcha, en cooperación con organismos donantes, un ambicioso Programa de inversiones en el sector agrario, que determinará los objetivos, estrategias y políticas del sector y un detallado programa de inversiones para cada subsector. Se encargará también de armonizar y coordinar proyectos agrícolas financiados por donantes con el fin de utilizar más adecuadamente los recursos financieros y materiales11.
En Uganda, la liberalización de precios y del comercio en el sector agrario ha redundado en una mayor participación del sector privado en la comercialización de productos agrícolas y en una menor presencia del sector público en esas actividades. La compra de café para la exportación por parte de comerciantes privados pasó de 0 en 1990/91 al 3 por ciento en 1991/92 y el 44 por ciento en 1992/93. Al mismo tiempo, los comerciantes privados exportaron fibra de algodón por primera vez (el 8 por ciento de las exportaciones totales) y realizaron el 11 por ciento de las exportaciones de té. También ha cobrado importancia el papel del sector privado en la importación de insumos agrícolas, y el Gobierno se reserva la función reguladora. Mientras tanto, la liberalización del código de inversiones y la supresión de los impuestos a la importación han suscitado un importante aumento de las solicitudes y propuestas de inversión en el país12.
En Nigeria, se adoptaron una serie de medidas de signo diverso. Por una parte, se puso fin a la flotación libre del naira, fijando el tipo de cambio en 22 naira por dólar EE.UU., lo que suponía modificar la política de flotación de la moneda que se había aplicado en los últimos años. También se fijaron los tipos de interés. Por otra parte, se suavizaron notablemente las medidas que prohibían realizar importaciones de trigo, que habían entrado en vigor al comenzar el programa de ajuste estructural en 1986.
En Malawi, se liberalizó la producción y comercialización de semillas como parte de la política del Gobierno de estimular la participación del sector privado en dichas actividades.
Zimbabwe y Botswana han comenzado a adoptar medidas para acelerar la recuperación una vez terminada la sequía que ha afectado recientemente a estos países, y a fin de prepararse para afrontar los problemas de este tipo que puedan sobrevenir en el futuro. En Zimbabwe se concede una atención prioritaria a los sectores agrario e hídrico (con la construcción de embalses y sistemas de riego), y en Botswana se están iniciando actuaciones en el medio rural, de gran intensidad de mano de obra, a fin de proporcionar empleo e ingresos a las víctimas de la reciente sequía.
El 11 de enero de 1994, al concluir una cumbre de dos días celebrada en Dakar, Senegal, los 14 países africanos de la zona del franco anunciaron la devaluación del franco CFA, con efectos del 12 de enero de 1994. La paridad con el franco francés pasó de 50 FCFA por franco francés, que permanecía invariable desde 1948, a 100 FCFA por franco francés. Al mismo tiempo, se devaluó el franco comorano, cuyo valor pasó de 50 FC a 75 FC por franco francés. La devaluación no afecta en modo alguno al marco y a los mecanismos institucionales de la zona del franco, que permanecen inalterables.
La zona africana del franco comprende 13 países (excluidas las islas Comoras que posee su propio banco central), agrupados en dos uniones monetarias separadas, cada una de las cuales tiene su banco central. La Unión Monetaria del Africa Occidental (UMOA) -que es en la actualidad la Unión Económica y Monetaria del Africa Occidental (UEMAO)- está formada por Benin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Malí, Níger, Senegal y Togo. El segundo grupo constituye la zona BEAC (Banco de los Estados del Africa Central, cuyos miembros son Camerún, la República Centroafricana, el Chad, el Congo, Guinea Ecuatorial y Gabón).
Cada uno de esos dos grupos tiene su propia moneda, emitida por el Banco Central. Habitualmente, se conoce a ambas monedas como franco CFA13. El funcionamiento de la zona africana del franco se basa en la libre convertibilidad del franco CFA en francos franceses a un tipo de cambio fijo garantizado por el Banco Central de Francia. Cada uno de los dos bancos centrales, así como la Banque centrale des Comores, mantiene una llamada cuenta de operaciones en el Banco Central de Francia, en la que están obligados a depositar el 65 por ciento de sus reservas de divisas. La convertibilidad del franco CFA en francos franceses se apoya en la posibilidad de mantener descubiertos en las cuentas de operaciones. Los saldos deudores soportan un interés y, al contrario los saldos acreedores lo devengan. Además, la normativa estipula que los bancos centrales deben aplicar políticas monetarias restrictivas cuando los saldos de las cuentas de operaciones se sitúan por debajo de un nivel determinado. Existe también un límite a los créditos que los bancos centrales pueden conceder a los gobiernos.
Los mecanismos de la zona del franco han constituido un marco estable para las políticas macroeconómicas de los países miembros africanos. Han garantizado bajos índices de inflación, comparables a los de los países industrializados y muy inferiores, en promedio, a los de los países africanos que no pertenecen a la CFA. Además, hasta mediados de los años ochenta, los países de la CFA experimentaron un crecimiento económico sostenido, con un incremento anual del PIB que, según los cálculos del Fondo Monetario Internacional (FMI), fue del 4,6 por ciento para el período 1975-85. Sin embargo, el crecimiento económico se estancó en dichos países durante los años siguientes. En efecto, el FMI estima que en el período 1986-93, el crecimiento medio anual del PIB en los países de la CFA fue tan sólo del 0,1 por ciento, frente al 2,5 por ciento para el conjunto de los restantes países africanos.
Los problemas a los que se enfrenta la región desde mediados de los años ochenta tienen su origen en dos graves acontecimientos externos. A partir de 1985, los países miembros de la CFA experimentaron un grave deterioro en la relación de intercambio, a consecuencia del importante descenso de los precios del mercado mundial de los principales productos básicos de exportación, como el cacao, el café, el algodón y el petróleo. En la segunda mitad del decenio de 1980, la relación de intercambio de los países de la CFA cayó casi un 50 por ciento, según estimaciones del FMI. Este problema se vio exacerbado por la apreciación concomitante del tipo de cambio efectivo real del franco CFA, ante la importante depreciación del dólar y la devaluación de su tipo de cambio efectivo real que realizaron los países competidores en desarrollo de Asia, América Latina y Africa, para hacer frente al deterioro de su relación de intercambio. A consecuencia de todo ello, los países de la zona del franco sufrieron una notable pérdida de competitividad exterior.
Desde mediados de los años ochenta, los países de la CFA están realizando un proceso de ajuste interno, aplicando políticas macroeconómicas y estructurales, pero sin llevar a cabo una devaluación nominal. En general, estos esfuerzos no han dado buenos resultados, aunque las experiencias no son idénticas en todos los países. Este período se ha caracterizado por un prolongado estancamiento del crecimiento económico, con la consiguiente caída del PIB per cápita. Ha habido también problemas de déficit público, al disminuir los ingresos fiscales, que tradicionalmente dependen en gran medida del sector de la exportación. La prolongada situación de estancamiento ha tenido gravísimas repercusiones sociales.
Las instituciones de Bretton Woods (así como muchos otros analistas) consideraban que el franco CFA estaba muy sobrevalorado y que su devaluación era una condición necesaria, aunque no suficiente, para que los procesos de ajuste pudieran tener perspectivas de éxito. De todas formas, para que la devaluación pueda dar resultados significativos y duraderos deberá ir acompañada de una serie de medidas internas. En particular, es esencial adoptar políticas monetarias, fiscales y salariales restrictivas para controlar las presiones inflacionistas que desencadena la devaluación.
En los países de la UMOA, la devaluación fue acompañada de la firma de un tratado que transformó la unión monetaria en la Unión Económica y Monetaria del Africa Occidental (UEMAO). El tratado, que se firmó el 10 de enero de 1994, constituye un nuevo marco institucional para fomentar la integración y la coordinación de las políticas económicas y sectoriales a escala regional. En la zona del BEAC está en fase de estudio un proyecto similar desde 1991.
Como ocurre siempre que se produce una devaluación, la del franco CFA incrementará los precios relativos de los productos comercializables frente a los que no lo son. Así, aumentarán los precios de las importaciones en francos CFA, al igual que los precios de las exportaciones, mientras que en principio no se verán afectados los precios de los productos no comercializables en francos CFA. Como corolario, se registrará un aumento de la producción interna de bienes comercializables, al mejorar la estructura relativa de precios, y una reducción de la demanda interna de dichos productos. Por consiguiente, los efectos serán positivos para la balanza comercial, tanto por lo que respecta a las exportaciones como a las importaciones.
Para que la devaluación permita conseguir los cambios a los que se acaba de hacer referencia, deberá ir acompañada de otras medidas. En primer lugar, es fundamental adoptar políticas macroeconómicas restrictivas para impedir que la subida inicial del precio de los productos importados desencadene una espiral inflacionista. Además, las medidas estructurales pueden favorecer la respuesta prevista de la oferta y facilitar el proceso de redistribución de los factores. Entre las medidas que habría que adoptar cabe señalar la liberalización de los mercados de mano de obra, de capitales y de productos y la eliminación de las limitaciones a la competencia en dichos mercados. Estas iniciativas se complementarían con una reforma de la política comercial tendente a liberalizar el régimen de exportación e importación. Habría que realizar también reformas de la legislación y del sistema impositivo, así como otro tipo de reformas, con el fin de estimular la inversión privada a medio plazo y la inversión pública para suministrar las infraestructuras y servicios necesarios.
Repercusiones en el sector agrícola
En general, en los países que dependen de las exportaciones de productos agrícolas, el aumento de los precios al productor debería redundar en un incremento de las exportaciones y, en consecuencia, de los ingresos de exportación. Si se repercutiera plenamente en los productores el efecto de la devaluación del franco CFA, los precios se duplicarían. Sin embargo, una cuestión importante es en qué medida la ausencia de una competencia efectiva en los servicios de comercialización y transporte puede hacer que las subidas de precios sean absorbidas por los intermediarios privados o por los organismos paraestatales y que no repercutan en los productores primarios. Asimismo, cuanto menos dependa la producción agrícola de los insumos que son objeto de comercio internacional, mayores serán los incentivos para aumentar la producción.
La expansión de las exportaciones de la zona africana del franco no debería tener efectos importantes sobre los precios del mercado mundial de una serie de productos en los que los países de la CFA tienen tan sólo una pequeña cuota del mercado, pero la situación es diferente para los productos en los que dichos países tienen una parte importante del mercado mundial. Este es el caso del cacao, del que Côte d'Ivoire es el principal productor mundial, con casi un tercio de la producción total, y que es uno de los principales productos de exportación de Benin, Camerún y Togo.
En cuanto a los cultivos alimentarios, la devaluación podría estimular la sustitución de las importaciones, al aumentar la producción nacional. En el Africa occidental, ello podría ocurrir especialmente en el caso del arroz. En la actualidad, la producción arrocera de los siete países de la UEMAO cubre casi la mitad del consumo interno. Las importaciones rondan el millón de toneladas anuales, lo que supone una factura anual de unos 250 millones de dólares. No obstante, la situación del sector arrocero es muy diversa en los distintos países de la zona, tanto por lo que respecta a los sistemas de producción como a su dependencia de la importación de insumos, y, por tanto, las posibilidades de aumentar la producción no son iguales en todos los países. En general, las perspectivas son favorables para la producción de arroz de secano, que depende en menor grado de los insumos importados y cuya superficie de cultivo puede ampliarse con relativa facilidad, mientras que las posibilidades de expansión del arroz de regadío son limitadas a corto plazo. El aumento del costo de los alimentos importados podría modificar también los hábitos de consumo, por ejemplo, la sustitución del arroz por el mijo y el sorgo. En los países ribereños del Africa occidental y del Africa central podría aumentar el consumo de raíces y tubérculos.
La devaluación estimulará también la capacidad de producción de los sectores forestal y pesquero. La madera es un importante producto de exportación en varios países de la CFA (Camerún, la República Centroafricana, el Congo, Côte d'Ivoire y Gabón), y la devaluación será un incentivo para aumentar la producción comercial de madera. En cuanto a la pesca, es particularmente importante en el Senegal, donde el pescado fresco, congelado y elaborado representa una parte sustancial de los ingresos de exportación.
La devaluación tendrá importantes efectos distributivos y sociales y afectará de forma distinta a los diferentes sectores económicos, grupos sociales y zonas geográficas. Aquellos sectores del sistema económico y productivo que no utilizan (o lo hacen sólo en muy escasa medida) insumos y servicios que son objeto de comercio internacional, resultarán relativamente favorecidos desde el punto de vista de los costos de producción. La devaluación puede afectar, también, de manera distinta a las rentas urbanas y rurales. En general, en los países con una gran dependencia de las exportaciones agrícolas, el incremento de la rentabilidad de los cultivos comerciales repercutirá de forma positiva en las rentas agrarias reales. En cambio, el incremento de precios de los productos importados (especialmente de los productos alimenticios), que se consumen básicamente en las ciudades, influirá negativamente en los ingresos reales de la población urbana. Por consiguiente, las consecuencias sociales podrían ser muy negativas, a corto plazo, para el segmento más pobre de los núcleos urbanos. La devaluación debería ir, pues, acompañada de la creación de mecanismos de protección social y de la mejora de los servicios sociales básicos.
Por último, la devaluación del franco CFA podría tener efectos sobre el medio ambiente. En efecto, el aumento de la rentabilidad derivado de la devaluación podría impulsar la intensificación de la producción agrícola y ganadera, que posiblemente tendría un impacto ambiental negativo. Sin embargo, la subida del precio de los insumos importados podría frenar la intensificación del sistema de cultivo. Asimismo, la mayor rentabilidad de la producción agrícola supondría un incentivo adicional para dedicar tierras forestales a la agricultura. El aumento de los incentivos para producir madera comercial sometería a los bosques a una mayor presión y los recursos pesqueros sufrirían un proceso similar: la devaluación hará aún más necesario una política adecuada de gestión de los recursos en ambos sectores.
En suma, la devaluación del franco CFA no es una solución, por sí sola, a los graves problemas económicos que sufre la zona africana del franco, pero representa una oportunidad que, si se acompaña de políticas macroeconómicas, estructurales y sociales adecuadas y de un nivel suficiente de asistencia por parte de la comunidad internacional, podría ayudar a los países de la CFA a retornar a la senda del crecimiento económico.
Ghana es, desde hace algún tiempo, centro de atención de la comunidad de donantes y de asistencia al desarrollo, pues es el país del Africa subsahariana que ha acometido con mayor firmeza los programas de estabilización y ajuste estructural. En el presente informe se analiza la evolución de la economía desde la declaración de la independencia y se examinan los factores que causaron la crisis económica, las medidas de reforma y su resultado y, asimismo, las perspectivas económicas de cara al futuro. Se resalta la importancia de las políticas macroeconómicas para conseguir el entorno adecuado para el crecimiento de la agricultura. Además, se hace patente que, aunque las políticas macroeconómicas y de tipos de cambio fueron factores determinantes en el declive del sector agrícola, su modificación puede no ser suficiente para revitalizar el crecimiento de la agricultura.
Características generales y marco económico
Ghana tiene una superficie de 238 537 km2 y una población de unos 16 millones de habitantes, según cálculos realizados por las Naciones Unidas a mediados de 1991. Se ha estimado que entre 1961 y 1992 el crecimiento demográfico fue del 2,6 por ciento.
La aportación de la agricultura al PIB, del 42,4 por ciento, está disminuyendo al haberse producido en los últimos años un crecimiento más rápido de otros sectores productivos14. Unos 13,6 millones de ha (el 57 por ciento de la superficie total del país) se consideran aptos para el cultivo, pero de hecho sólo se cultiva un tercio de esa superficie. Existen importantes diferencias regionales respecto a la calidad del suelo y el régimen de precipitaciones.
En 1991, la agricultura empleaba al 49,1 por ciento de la población activa. La población activa empleada en el sector agrícola está disminuyendo en porcentaje, aunque está aumentando en cifras absolutas (2,8 millones en 1991, frente a 2,3 millones en 1980).
Aunque el cacao es el cultivo principal, su contribución al PIB agrícola se ha reducido a la mitad en los diez últimos años (ha pasado de 30 al 15 por ciento), mientras que ha aumentado la de otros cultivos alimentarios. El índice de la FAO de producción de alimentos en Ghana indica que se ha producido un incremento desde 100 en 1979-81, a 125 en 1988 y 160 en 1992. Ghana ha alcanzado una situación de autosuficiencia, o casi, en productos tales como raíces y tubérculos, plátanos, frutas frescas, hortalizas y huevos. Los principales productos de importación son el trigo (que no se produce en el país), el arroz, el maíz, los productos lácteos, el pescado, los aceites comestibles y el azúcar.
La agricultura representa aproximadamente el 35 por ciento de las exportaciones totales; el cacao en grano y la mantequilla de cacao constituyen en torno al 70 por ciento del total de exportaciones de productos agrícolas. Desde 1992, el oro es el producto que reporta mayores ingresos de divisas (el 40 por ciento), superando incluso a la agricultura. Los productos forestales suponen alrededor del 12 por ciento de las mercancías exportadas. Una serie de productos agrícolas básicos (aproximadamente 50) son considerados como exportaciones no tradicionales (nuez de cola, piña, semilla de algodón, caucho natural, ñame, almendra de palma, etc.). Su contribución a las exportaciones totales fue, en promedio, el 3 por ciento entre 1988 y 1992. La aportación de la agricultura a los ingresos del Estado ha descendido del 26 por ciento de 1987 al 11 por ciento actual.
En la agricultura ghanesa, en su mayor parte de secano, predominan los pequeños propietarios que utilizan métodos tradicionales de producción, basados en la azada y el machete y se está intensificando la utilización de bueyes, aunque todavía es rara. Sólo el 0,2 por ciento de la superficie labrantía total se cultiva en condiciones de regadío. Existen, además, algunas explotaciones y plantaciones de grandes dimensiones que producen caucho, coco y palma de aceite y algunas explotaciones de arroz, maíz y ananás.
Las causas de la crisis económica. En 1957, cuando obtuvo la independencia, Ghana era uno de los países más ricos de Africa. Contaba con un sólido sector de productos manufacturados y realizaba una intensa actividad exportadora de minerales (especialmente oro). Además, era el principal exportador mundial de cacao, que aportaba aproximadamente el 60 por ciento de los ingresos de exportación del país. Pero una combinación de acontecimientos externos negativos y de políticas económicas mal orientadas o mal ejecutadas modificaron por completo la situación y las perspectivas económicas del país. Las políticas macroeconómicas tuvieron una importancia determinante en la crisis económica subsiguiente y sus repercusiones en la agricultura fueron considerables. Como consecuencia de todo ello, al comenzar los años ochenta el país estaba al borde del hundimiento económico, y fue necesario adoptar drásticas medidas de reforma para enderezar la economía.
Las políticas macroeconómicas hasta 1983
Una vez obtenida la independencia, Ghana adoptó un modelo de desarrollo que perseguía la sustitución de las importaciones y una rápida industrialización, apoyada en el establecimiento de una serie de barreras arancelarias y no arancelarias muy proteccionistas, destinadas a proteger a las industrias incipientes. El sector público adquirió un papel preponderante en el desarrollo del país, con una participación directa en los procesos de producción y distribución. Las políticas macroeconómicas dieron prioridad al aumento de las exacciones fiscales a fin de poder financiar las inversiones públicas y sufragar los gastos corrientes derivados de la existencia de una burocracia cada vez más numerosa.
El nivel de ingresos fiscales dependía fuertemente de los ingresos derivados del cacao. El incremento imprevisto de las recaudaciones, debido al aumento de los precios del cacao entre 1953 y 1957, disparó los gastos del Estado, que no dejaron de aumentar durante la mayor parte del período transcurrido hasta 1983. Una gran parte de los gastos corrientes se destinaban a financiar un sector público cada vez más inflado, en el que existía un gran número de trabajadores improductivos e inexistentes. La mayor parte de las empresas públicas, eje central de las políticas de sustitución de las importaciones, registraban grandes pérdidas, que se financiaban con cargo a los presupuestos del Estado.
El descenso de los precios internacionales del cacao a partir de 1957 y la elevada fiscalidad que soportaba este producto (véase el apartado dedicado al sector del cacao, pág. 107) redundó en una reducción de la rentabilidad del cacao y, por ende, de la producción. A su vez, esto hizo que disminuyeran los ingresos fiscales, lo cual no se compensó con una reducción de los gastos del Estado. De esta forma, el superávit presupuestario del 3 por ciento del PIB en 1955-57, dejó paso a un déficit del 4 por ciento del PIB durante el período 1958-71, del 10,1 por ciento en 1971-75 y del 7,5 por ciento en 1976-8215. Durante el mismo período, el índice de ahorro interno se redujo casi a la mitad. La financiación del déficit era posible gracias a la aplicación de una política monetaria sumamente acomodaticia, que permitía que el Banco de Ghana concediera cuantiosos créditos al Gobierno. Algunos años (por ejemplo en 1979 y 1982), el origen principal del incremento de la masa monetaria eran los préstamos directos del Banco de Ghana a las empresas públicas16. El dinero en circulación creció en promedio el 40 por ciento entre 1971 y 1982, provocando una elevada tasa de inflación, que en la década anterior a 1982 fue superior al 50 por ciento y que alcanzó la cota máxima en 1983, con un 123 por ciento17.
El aumento de las importaciones totales -tanto por parte de importadores del sector privado como del sector público-, necesario para llevar a puerto el programa de inversiones de alta intensidad de capital no podía ser costeado con los ingresos en divisas. Las presiones sobre la balanza por cuenta corriente se remontan a comienzos del decenio de 1960.
Las políticas de tipos de cambio de los gobiernos que se sucedieron hasta 1983 compendían los desmanes cometidos en Ghana por lo que respecta a la política macroeconómica. Un rasgo esencial de la política económica era la «sacralización» de la invariabilidad del tipo de cambio nominal18. Este principio se exageró hasta el punto de que el intento de devaluar la moneda provocó la caída de varios gobiernos. En el contexto de una inflación cada vez mayor, esta política cambiaria dio lugar a una moneda sobrevalorada y a una diferencia entre el mercado no oficial y el tipo de cambio oficial, que osciló en promedio entre el 17 por ciento en 1958-66, el 68 por ciento en 1967-72 y el 925 por ciento en los años 1973-8319.
Las políticas del sector agrícola
El sector del cacao. La importancia del cacao para la economía ghanesa y para el equilibrio macroeconómico (como fuente de ingresos de divisas y de ingresos fiscales) convierte al sector del cacao en un elemento determinante de la situación global de la economía. Las políticas macroeconómicas que se han analizado más arriba constituyeron un freno para la actividad de los productores de cacao. La existencia de un tipo de cambio sobrevalorado perjudicó la relación de intercambio de todos los bienes comercializables, aunque fueron los productos agrícolas los más afectados ya que los bienes industriales estaban protegidos mediante obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio. Muchas veces, las medidas concretas relativas al sector del cacao redoblaban los efectos negativos de las políticas macroeconómicas y de tipos de cambio.
En Ghana, las compras de cacao eran controladas por la Junta de Comercialización del Cacao (JCC), creada en 1947 para hacer frente a la inestabilidad de los precios. El sistema funcionaba estableciendo con antelación unos precios fijos al productor y mediante la centralización de la comercialización. La JCC gravaba las exportaciones de cacao en grano y las entregas de cacao en grano a las fábricas locales de elaboración y entregaba al Gobierno las cantidades recibidas en concepto de dichos impuestos. Por su parte, el Gobierno aprobaba asignaciones para cubrir los gastos de funcionamiento de la JCC.
En 1965, se estipuló que la JCC debía transferir al Gobierno central todos los ingresos de explotación, lo que suponía eliminar la distinción entre excedentes de la JCC y pagos al Estado. Los ingresos que obtenía el Estado del sector del cacao era lo que quedaba del equivalente en cedi del precio f.o.b. (al tipo de cambio oficial) una vez cubiertos los pagos a los agricultores y los costos de comercialización.
Poco a poco, el sector del cacao se convirtió en una fuente importante y conveniente de ingresos fiscales generales y, así, en el período 1960-1980 aportó entre un cuarto y un tercio de los ingresos totales del Estado. Con el tiempo, aumentó la magnitud de la JCC y también aumentaron los costos de comercialización del cacao. En 1982, la JCC daba empleo a unos 105 000 trabajadores. Debido a la importante cuantía de los costos fijos y del aumento de la inflación, se incrementó cada vez más la parte de las ventas totales destinada a cubrir los costos de comercialización. Así, en 1981/82, cuando el tipo de cambio no oficial era aproximadamente 15 veces superior al tipo oficial, los costos de la JCC (sin contar los pagos a los agricultores) superaban el valor de las ventas f.o.b. al tipo de cambio oficial.
Como el precio del productor se fijaba con antelación, podía resultar menor o mayor que el que habría obtenido si el pago se hubiera realizado en el momento de realizar la venta (suponiendo que el costo de comercialización fuera el mismo). En el segundo caso, los ingresos que obtenía el Estado eran negativos. Pero incluso entonces, el precio real absoluto que se pagaba al agricultor era demasiado bajo en relación con su nivel al precio de cambio de equilibrio. El precio real del cacao al productor disminuyó de 355 ¢ por tonelada en 1962-72 a 165 ¢ en 1973-83. Además de esa fiscalidad basada en los precios, el sistema de comercialización del cacao adolecía de otras deficiencias que causaban prolongados retrasos en los pagos a los agricultores.
Políticas relativas a los cultivos alimentarios. La importación de productos alimenticios que se consideraban esenciales (maíz, arroz, trigo, azúcar y aceites vegetales) era competencia de la Corporación Nacional de Comercio de Ghana (un monopolio estatal) y su distribución se realizaba ya fuera a través de los puntos de venta de la propia Corporación o a través de mayoristas autorizados. El precio al pormenor se calculaba sumando al precio c.i.f. (calculado al tipo de cambio oficial) un arancel, los costos de comercialización y los costos del capital circulante. Los precios al por menor estaban controlados, siendo los controles más eficaces en los puntos de venta de la corporación que en los de los mayoristas.
Como los precios de los alimentos en el mercado libre eran, generalmente, más elevados que los precios controlados, especialmente cuando comenzó a aumentar la inflación, el terreno estaba abonado para la corrupción y para realizar negocios lucrativos. Una parte de los alimentos importados desembocaban en el mercado libre y la posesión de una licencia pasó ser una actividad lucrativa. En los últimos años de la década de 1970, los precios del mercado libre superaban hasta cinco veces el precio oficial. Muchos ghaneses dedicaban una gran parte de su tiempo a conseguir los escasos productos existentes a precios bajos para beneficiarse de la diferencia entre el precio oficial y el del mercado libre (actividad que se conocía como sistema kalabule). No existían políticas que afectaran directamente a otros alimentos no comercializables. Los efectos indirectos de las políticas macroeconómicas relativas a los cultivos alimentarios no comercializables se dejaban sentir en los elevados costos de transporte y en el deterioro de la infraestructura de transporte. Aunque existe una gran incertidumbre respecto a la tendencia de los precios de los alimentos en Ghana, es poco probable que los precios reales experimentaran un descenso importante a causa de la intervención directa de los precios20.
Políticas relativas a los insumos y a los servicios agrícolas. El eje de la política oficial sobre los insumos fue la subvención de los insumos modernos y del crédito. Las subvenciones directas a los insumos modernos importados, tales como fertilizantes, pulverizadores y productos químicos, se sumaron a la subvención indirecta que suponía la sobrevaloración de la moneda. Las consecuencias de las subvenciones no fueron las mismas para todos los componentes del sector agrícola, porque no todos los agricultores podían conseguir insumos subvencionados. Las inversiones públicas en el sector agrario se destinaban especialmente al sector mecanizado, mientras que se prestaba escasa atención a la investigación y a los servicios de extensión para los pequeños agricultores.
Repercusiones de las políticas anteriores a 1983 sobre la agricultura
La decadencia económica de Ghana se aceleró en los últimos años del decenio de 1970 y en los comienzos de los años ochenta21. Hasta entonces, los diferentes controles del Gobierno sobre los precios y las importaciones habían conseguido enmascarar hasta cierto punto la situación real de la economía y ejercer un cierto dominio sobre la situación macroeconómica, en proceso de deterioro. Pero la drástica alteración registrada en los precios mundiales del cacao, tras el acusado incremento de los años 1977 y 1978, sumada al consiguiente descenso de la producción, redundaron en la reducción de los ingresos fiscales del Estado, la agravación del déficit presupuestario y de la inflación y la disminución de los ingresos en divisas y de la capacidad importadora. Ante la baja de los precios reales al productor, aumentaron cada vez más las salidas de cacao de contrabando fuera del país y se generalizaron las actividades no productivas dirigidas a obtener un lucro fácil. En 1978, el déficit ascendió al 127 por ciento de los ingresos totales del Estado y la inflación llegó al 116 por ciento anual en 1977 y al 123 por ciento en 1983. Las infraestructuras de Ghana se hallaban en una situación deplorable, la capacidad de transporte se había visto reducida por la ausencia de piezas de repuesto y de lubricantes, y el sistema de prestaciones sociales estaba en un estado de colapso total.
Entre 1970 y 1980, el crecimiento medio anual del PIB fue del 0,2 por ciento, pero en el período 1979-1982 cayó el 6,1 por ciento (en los dos períodos mencionados el crecimiento del PIB per cápita fue de -3,1 y -9,4 por ciento, respectivamente). En el decenio de 1970, disminuyeron tanto los volúmenes de exportación como el PIB agrícola (el 8,4 y el 1,2 por ciento anual, respectivamente). La estrategia de desarrollo basada en la sustitución de las importaciones y en la industrialización resultó contraproducente. En efecto, al disminuir los ingresos procedentes de las exportaciones, Ghana no podía importar insumos intermedios y materias primas esenciales para otros sectores. El declive de la industria fue tan intenso como el de la agricultura (en algunas industrias, la capacidad utilizada descendió al 10-15 por ciento). Por otra parte, la falta de inversiones en la industria del oro afectó negativamente a esa otra fuente de ingresos de divisas en el país.
En 1982, Ghana había perdido ya en gran medida su ventaja comparativa en la producción de cacao. Al principio de los años setenta era uno de los principales exportadores de cacao y abastecía a más del 30 por ciento del mercado, pero en 1981/82 ese porcentaje se había reducido a la mitad. El Gobierno no podía continuar subiendo los salarios de una burocracia estatal excesivamente numerosa. Ello, unido a la elevada inflación, provocó un agudo descenso de los salarios reales. En 1983, el salario mínimo real había caído hasta un 13 por ciento del de 1975. El importante descenso de los salarios de los funcionarios causó un grave descontento y un éxodo masivo de personal cualificado22.
Los gobiernos que se sucedieron durante el período 1978-82 intentaron salvar la economía estructurada del hundimiento total. En 1978 se adoptaron una serie de medidas como la devaluación del cedi a 2,75 ¢ por dólar EE.UU., la reforma monetaria, la aprobación de un presupuesto austero y el incremento del precio del cacao. Se lanzó también una intensa campaña de lucha contra la corrupción y se intensificó el control sobre los precios. Pero, probablemente, esas medidas económicas no eran suficientes y llegaban demasiado tarde.
En 1982 y 1983 se registraron una serie de acontecimientos que deterioraron aún más la economía ghanesa. Nigeria interrumpió el suministro de petróleo debido a la insolvencia de Ghana, y la escasez de precipitaciones en 1982 y 1983 provocó un importante descenso de la producción de maíz, que hizo subir los precios y causó problemas de suministro de alimentos. La sequía causó también un importante déficit de energía hidroeléctrica, de la que Ghana tiene una gran dependencia. La situación se agravó aún más con la llegada de un millón de trabajadores ghaneses que se vieron obligados a regresar desde Nigeria.
La decadencia económica: la importancia esencial de la agricultura
Aunque no existe una razón que pueda explicar por sí sola la rápida decadencia económica de Ghana, puede afirmarse que en la raíz del problema se hallaban los graves desequilibrios causados por la insistencia en mantener un tipo de cambio fijo y, asimismo, el hecho de que no se adoptaran las medidas macroeconómicas necesarias para sostenerlo.
El sector de la agricultura en general, y el del cacao en particular, fueron elementos fundamentales de la crisis económica. Aunque el crecimiento del sector del cacao era esencial en relación con los ingresos de divisas y la recaudación de ingresos fiscales, la política macroeconómica perjudicaba a dicho sector, tanto directa como indirectamente: por los impuestos directos que pagaba el sector del cacao, lo cual significaba que una parte importante del precio del cacao se utilizaba para cubrir los gastos de una burocracia paraestatal ineficaz y extraordinariamente costosa; por la fiscalidad indirecta que gravaba el precio real en el mercado interior como consecuencia de la sobrevaloración de la moneda, el elevado índice de inflación y la protección de los sectores no agrícolas.
En un estudio que ha tenido una amplia difusión23, se calculaban y comparaban la contribución directa e indirecta del cacao en los períodos 1975-79 y 1980-84. Los resultados del estudio indican que en el período 1975-79 se registró una subvención directa (imposición negativa) del 26 por ciento a los productores de cacao debido al bajo precio mundial del producto y al sistema de pago al que se ha aludido anteriormente. Durante ese mismo período, la fiscalidad indirecta del cacao ascendió al 66 por ciento. El resultado neto fue una imposición total (o protección negativa) del cacao del 40 por ciento. La situación empeoró en los años 1980-84, en los que aunque la subvención directa aumentó al 34 por ciento, la imposición indirecta se elevó al 89 por ciento, siendo la imposición neta del 55 por ciento24. Muy distinta era la situación de los productos alimenticios importados: los datos relativos al arroz muestran que mientras que en los años 1975-79 fue objeto de una protección indirecta negativa del 66 por ciento, que aumentó al 89 por ciento en 1980-84, gozó en los dos períodos citados de una protección directa del 79 y el 118 por ciento, respectivamente. El resultado fue una protección global positiva en ambos períodos del 13 y el 29 por ciento, respectivamente, lo cual se ajusta a la política oficial relativa a los productos alimenticios comercializables.
La excesiva fiscalidad que pesaba sobre el cacao agravó los efectos de la baja del precio mundial de dicho producto e hizo descender la producción el 6,1 por ciento medio anual en el período 1970-83. Si se comparan estos datos con los correspondientes a Côte d'Ivoire se aprecia que la reducción de la producción de cacao no se debió únicamente a la alteración del precio en el mercado mundial. Mientras que la participación de Ghana en el mercado mundial del cacao pasó del 26,3 por ciento en 1970 al 14,5 por ciento en 1983, Côte d'Ivoire incrementó su cuota de mercado del 11,6 por ciento en 1970 al 25,8 por ciento en 1983.
El efecto desincentivador de las políticas relativas a la producción de cacao determinó que la economía de Ghana entrara en un círculo vicioso. El descenso de la producción y de las exportaciones entrañaba una reducción de las rentas fiscales y de los ingresos de divisas, y para solucionar ese problema se implantaban controles más rigurosos y se aumentaba la financiación del déficit, que incrementaba la inflación y suponía un freno para la producción. El recurso de reforzar los controles para superar la crisis convirtió a Ghana en una de las economías más distorsionadas del mundo durante la década 1970-198025.
Las políticas a partir de 1983
Reformas macroeconómicas. Cuando en diciembre de 1981 ocupó el poder el Consejo Provisional de Defensa Nacional, Ghana estaba al borde del colapso económico después de que se hubiera intentado combatir la crisis intensificando el control sobre las divisas y la vigilancia en las fronteras y lanzando una campaña anticorrupción. Ante todo, el Gobierno ajustó el tipo de cambio en abril de 1983, estableciendo un sistema de primas a la exportación e impuestos sobre las importaciones que equivalían a una devaluación del tipo de cambio del 900 por ciento26.
Ante el agravamiento de la crisis económica, el Gobierno puso en marcha en 1983 un programa de recuperación económica para el período 1983-86. Esta medida fue seguida del inicio de la primera fase del programa de ajuste estructural para el período 1987-88, y de la segunda fase, que cubriría los años 1989 y 1990. En 1983, el programa se completó con dos devaluaciones nominales, la primera para mantener el tipo de cambio real en su valor de abril de 1983 y la segunda para producir nuevas devaluaciones reales. Se introdujeron dos importantes reformas institucionales que eliminaron prácticamente la sobrevaloración del cedi: el establecimiento de la subasta de tipos de cambio en septiembre de 1986 y la puesta en marcha del mercado interbancario en abril de 1992.
Las medidas fiscales consiguieron ampliar la base imponible y aumentar los ingresos fiscales, que pasaron del 4,6 por ciento del PIB en 1983 al 11,2 por ciento en 1986, sin aumentar sustancialmente el tipo impositivo. También aumentó la proporción de los ingresos no fiscales en la cifra total de ingresos, debido principalmente al aumento de las donaciones, que pasaron del 0,6 por ciento de los ingresos totales en 1983 al 5,9 por ciento en 1992. Las mayores rentas fiscales permitieron subir el salario de los funcionarios, rehabilitar las infraestructuras y reanudar los programas de prestaciones sociales sin incrementar el déficit. Así, el déficit fiscal total, expresado como porcentaje del PIB, que era del 2,7 por ciento en 1983, se convirtió en un superávit del 1,5 por ciento en 1992. También se modificó la estructura de los gastos: la parte de los de inversión en el conjunto del gasto del Estado aumentó del 7,9 al 20,1 por ciento, y los gastos corrientes disminuyeron del 89,3 al 76,7 por ciento27.
En Ghana, las entradas oficiales de capital dificultan el control de la política monetaria. La necesidad de reponer las reservas de divisas del banco central y de recurrir a la ayuda exterior para financiar el gasto interno y el déficit fiscal son una causa importante del crecimiento de la masa monetaria28. Debido a ello, el crecimiento del dinero en circulación aumentó en promedio más de un 40 por ciento anual en el período 1984-88. Desde 1989, se ha recurrido al crédito interno para contrarrestar el crecimiento del capital exterior. Ello permitió la desaceleración del crecimiento de la masa monetaria entre 1989 y 1991, que, sin embargo, conoció un importante aumento en 1992, año de elecciones. La causa de ese hecho hay que buscarla en el aumento del 80 por ciento de los salarios de los funcionarios públicos, que marcó la pauta para una subida salarial del 500 por ciento en el sector privado. El índice de inflación ha disminuido, pasando del 40 por ciento en 1987 al 10 por ciento en 1992. Por lo que respecta al comercio, se han eliminado en su mayor parte los contingentes y restricciones a la importación y se han reducido los aranceles de una amplia gama de productos.
Reformas del sector agrario. Las reformas del sector agrario se iniciaron en una fase relativamente tardía del programa de ajuste estructural. La reforma del tipo de cambio se tradujo en el incremento de los precios al productor, pese al descenso del precio del mercado mundial. Así pues, los precios reales del cacao experimentaron un crecimiento sostenido entre 1983/84 y 1987/88, a pesar de su hundimiento en el mercado mundial en 1985. Al desvanecerse los efectos de la devaluación, los precios reales al productor disminuyeron de forma acusada en 1989/90 (el 14,5 por ciento) y continuaron bajando a una tasa aproximada del 5 por ciento anual entre 1989/90 y 1991/92. Los agricultores se beneficiaron del pago de una prima después de la cosecha (aunque con frecuencia la recibían con retraso). Esta compensación de precios osciló entre el 0,9 por ciento del precio al productor en 1986/87 y el 15,2 por ciento en 1989/90.
El sistema de comercialización del cacao ha sido objeto de reformas graduales, entre ellas la reestructuración de la Junta de Comercialización del Cacao -que ha pasado a llamarse Junta del Cacao de Ghana- y la reducción de sus actividades. En este orden de cosas, la Junta se ha desprendido de algunas de sus plantaciones, de su participación mayoritaria en una fábrica de plaguicidas y de la responsabilidad de mantener las carreteras secundarias. En 1985 fueron despedidos más de 40 000 trabajadores (algunos de ellos inexistentes) y en 1987 otros 12 000. En 1992, se introdujo el principio de competencia en el mercado nacional del cacao, permitiéndose a dos nuevos compradores que adquirieran cacao a los productores, además de la Compañía de Adquisición de Productos Agrícolas, subsidiaria de la Junta. Las reformas aplicadas desde 1987 han permitido reducir en un tercio los gastos de funcionamiento de esta última. Entre las razones que han retrasado la liberalización total cabe citar el temor a que el mercado crediticio no pueda sostener un sector privado de comercialización del cacao de gran envergadura29.
Se ha suprimido el monopolio de la Compañía de Algodón de Ghana en la compra y desmotado del algodón. El Gobierno renunció a fijar los precios del algodón al productor y suprimió las restricciones a la exportación.
Por lo que respecta a los cultivos alimentarios, se suprimió el precio mínimo garantizado del maíz y del arroz debido a la ineficacia de este sistema y a los elevados costos que entrañaba. La Corporación de Distribución de Alimentos de Ghana controlaba únicamente el 10 por ciento del mercado, mientras que el resto estaba en manos de comerciantes privados. El Gobierno se desprendió de algunos de sus molinos de arroz y sigue explotando otros cobrando una cantidad por los trabajos realizados.
Se han suprimido también las subvenciones y los controles de precios de los fertilizantes y se está fomentando su importación, venta al por mayor y distribución por el sector privado30. Se inició así un programa de privatización gradual de la comercialización a lo largo de un período de tres años que debía concluir en 1990. En enero de 1989, se disolvió la Compañía de Semillas de Ghana a fin de reorganizar completamente la industria de semillas. Las importaciones de insumos agrícolas se realizan en régimen de franquicia arancelaria.
Reforma de las políticas: evaluación de sus efectos y curso a seguir en el futuro. Los resultados de las reformas que se han realizado en Ghana son extraordinarios. El crecimiento global del PIB real pasó de una media anual del 1,5 por ciento en los años 1970-83 al 4,7 por ciento en 1983-91 y al 4 por ciento en 199231. Teniendo en cuenta que el crecimiento demográfico ha sido del 2,6 por ciento, el índice de crecimiento real per capita ha superado el 1,9 por ciento anual. La tasa de crecimiento por cápita ha sido positiva en todo momento a partir de 1984 (con la excepción de 1990).
El PIB agrícola, que entre 1970 y 1983 había disminuido en torno al 1 por ciento anual, experimentó un incremento del 1,9 por ciento entre 1984 y 1991, para disminuir de nuevo el 0,6 por ciento en 1992. Por consiguiente, el crecimiento global per cápita del PIB agrícola ha sido negativo durante todo el período posterior a la aplicación del programa de ajuste, excepto durante breves períodos de recuperación, como el que siguió a la pertinaz sequía de 1983.
A raíz de la devaluación y del aumento de los incentivos a los precios internos, la producción de cacao se está recuperando de su nivel más bajo, en 1983/84. En parte, ello se debe a que el cacao ha dejado de comercializarse en el mercado no oficial y se ha dirigido hacia los mercados oficiales. Los datos de la FAO muestran que la reducción media anual de la producción registrada entre 1970 y 1983, del 6,1 por ciento, dejó paso a un incremento anual del 6,75 por ciento durante el período 1984-1992. Sin embargo, la producción de cacao no ha alcanzado todavía los altos niveles registrados desde comienzos de los años sesenta hasta mediados de los setenta.
Ha aumentado también la producción de productos de exportación no tradicionales (ananás, nuez de cola, semilla de algodón, ñame, pescado y langosta) como consecuencia de los mayores incentivos derivados de la devaluación. Entre 1966 y 1990, los ingresos procedentes de la exportación de cultivos alimentarios no tradicionales aumentaron el 66 por ciento.
El proceso de privatización y liberalización de los insumos agrícolas ha producido resultados desiguales. En el caso de los fertilizantes, el consumo ha descendido con respecto al período comprendido entre el final de los años setenta y el principio de los ochenta (período en el que alcanzó los niveles más elevados) cuando la subvención suponía hasta el 80 por ciento del precio del fertilizante. La falta relativa de interés del sector privado en su comercialización y distribución se explica, en parte, por las incongruencias en que se ha incurrido en el proceso de privatización. El control ejercido por la Administración sobre los márgenes de distribución de los fertilizantes y las subvenciones indirectas a las compañías de servicios de los agricultores han sido un freno para la participación del sector privado. Los problemas derivados de la falta de disponibilidad de créditos inhiben también la participación del sector privado en la comercialización de insumos. La disminución de las importaciones de fertilizantes entraña un aumento del precio unitario, al perderse el ahorro de costos que se consiguen con la compra de grandes cantidades.
En este orden de cosas, es interesante destacar la actividad de Global 2000, organización no gubernamental cuyas actividades han contribuido a aumentar notablemente la productividad de los agricultores que participan en ellas. Global 2000 lleva a cabo actividades de extensión y permite a los agricultores participantes que paguen en especie (maíz a cambio de fertilizantes). Muchos de los recursos de Global 2000 (personal, capital y medios materiales) son suministrados por el Gobierno. Pese a que hasta el momento se han conseguido buenos resultados, es posible que este proyecto esté frenando la participación del sector privado en el proceso de distribución32.
Del ajuste al crecimiento: limitaciones, perspectivas y papel de la agricultura
Ghana es uno de los pocos países del Africa subsahariana donde se está planteando la transición de la estabilización a la vía del crecimiento sostenible. A pesar de que se ha aplicado con decisión la reforma de las políticas y del considerable nivel de crecimiento conseguido, sigue siendo uno de los países más pobres del mundo, con una renta per capita de 390 dólares EE.UU. Se calcula que, aun cuando continuaran las elevadas tasas de crecimiento de los últimos decenios, el ghanés medio tardaría 50 años en superar el umbral de la pobreza. El Banco Mundial considera que, en el mejor de los casos, Ghana tardará diez años antes de poder iniciar un crecimiento acelerado33.
El papel económico de la agricultura en el futuro. Los resultados obtenidos por los diferentes sectores económicos de Ghana desde 1983 plantean algunos interrogantes. Cabría esperar que con la eliminación de los impuestos indirectos que gravaban la agricultura se registrara una fuerte recuperación del sector, al existir un entorno más favorable. Pero eso no ha ocurrido por el momento. Entre 1983 y 1990, la industria y los servicios crecieron, en promedio, a un ritmo del 7,5 por ciento anual, mientras que el crecimiento de la agricultura fue sólo del 2,5 por ciento.
El crecimiento de la industria y los servicios se debe fundamentalmente a dos razones: la existencia en las fábricas y minas de una importante capacidad inutilizada, como consecuencia de la situación de la economía, próxima al colapso, antes de 1983; y la intensa actividad del Estado en los sectores de la electrificación y de la construcción de carreteras y otras infraestructuras, que absorben la mayor parte de las inversiones que no van a parar el sector agrícola. Por otra parte, la explicación de que no se haya producido un desarrollo importante del sector agrícola radica en las siguientes causas: el descenso continuado de los precios mundiales del cacao, que terminaron por contrarrestar por completo los efectos positivos de la devaluación; las consecuencias acumuladas de la precaria situación de los productores de cacao sobre las plantaciones y replantaciones; la limitada repercusión positiva de la liberalización sobre los precios de los cultivos alimentarios; y las limitaciones estructurales que caracterizan al sector agrícola e impiden que responda a las señales de los precios.
En cualquier caso, el crecimiento global de Ghana seguirá dependiendo fuertemente, durante muchos años, del crecimiento del sector agrícola. Esta conclusión se basa en la importancia del sector para el empleo y los ingresos de exportación y en las importantes conexiones con otros sectores por lo que respecta a los insumos y productos (demanda de productos agrícolas, demanda de servicios de transporte, relación con el sector de la agroindustria). Debido al gran porcentaje de indigentes que viven en las zonas rurales y dependen de las actividades agrícolas es poco probable que sin un crecimiento del sector agrario pueda tener éxito cualquier estrategia de desarrollo destinada a mitigar la pobreza.
No parece sostenible el modelo actual de crecimiento sectorial encabezado por los sectores de las manufacturas y los servicios. Para que ambos sectores continúen creciendo, será necesario un aumento significativo de las inversiones de capital por el sector privado, así como la mejora de los recursos del capital humano y de las infraestructuras, y todo eso lleva un tiempo.
En 1993, las inversiones, calculadas como porcentaje de la producción, ascendieron al 19 por ciento del PIB, porcentaje reducido si se considera que el 13 por ciento se destina a inversiones de reposición.
Por otra parte, el modelo actual de crecimiento agrícola no es sostenible, por cuanto el motor de la recuperación no ha sido el incremento de los rendimientos sino la expansión de la superficie cultivada. Aunque se ha conseguido un ligero aumento de la productividad a raíz de las reformas realizadas, el Gobierno ghanés considera que el rendimiento de los cultivos alimentarios es tan sólo un 40 por ciento del rendimiento potencial34. También en el sector del cacao los rendimientos son bajos en comparación con los que obtienen otros competidores del mercado mundial. Por ejemplo, si bien el rendimiento medio obtenido en Ghana, de 300 kg por ha, es superior al de Nigeria y el Camerún (200 y 260 kg por ha, respectivamente), es muy inferior al de Côte d'Ivoire, Malasia e Indonesia (600, 800 y 1 100 kg por ha)35.
La disponibilidad de recursos de tierra no constituye una limitación crítica por el momento, pero posiblemente dichos recursos no son tan abundantes como se cree. A pesar de la configuración topográfica ondulada de Ghana, el 70 por ciento de su territorio está afectado por la erosión laminar y en cárcavas36. A largo plazo, es posible que no se pueda seguir practicando una agricultura extensiva sin amenazar la sostenibilidad de la base de recursos (bosques y humedales). La presión demográfica está impulsando una colonización creciente de tierras frágiles, intensificando el ya grave problema de la erosión del suelo. Es posible, pues, que no tarde en alcanzarse el límite de la agricultura extensiva37.
La estrategia de crecimiento acelerado persigue aumentar lo más posible el valor añadido en la agricultura en lugar de su volumen bruto. Si en lugar de aumentar la superficie cultivada se consiguen mayores rendimientos, disminuirán las inversiones necesarias para mantener las infraestructuras, se reducirán los problemas de comercialización y distribución que conlleva la ampliación de la superficie productiva y, además, todo ello repercutirá favorablemente sobre el medio ambiente38.
Este análisis permite extraer dos conclusiones principales: i) el crecimiento de la agricultura es necesario para que Ghana pueda conseguir un desarrollo capaz de mitigar la pobreza; ii) el crecimiento del sector agrícola debe sustentarse principalmente en un aumento de la productividad.
Políticas para aumentar la productividad agrícola
La tarea de estimular la productividad agrícola en un contexto de descenso de los precios reales de los productos agrícolas, tanto en el mercado mundial como en el interior, es un reto difícil para los responsables de las políticas de Ghana. Dado que el país se ha orientado hacia el mercado por lo que respecta a la gestión económica, el comercio y los precios, las soluciones para solventar el problema de la baja productividad se están buscando a través de intervenciones que no provoquen distorsiones, en lugar de aplicar medidas que influyen directamente sobre los precios de los productos e insumos. Dichas medidas tratan de paliar los problemas estructurales y los estrangulamientos que afectan a la agricultura ghanesa.
El uso más intensivo de insumos modernos es la clave para aumentar la fertilidad del suelo y la productividad en Ghana, pero lo cierto es que la utilización de fertilizantes y de productos químicos en la agricultura está en retroceso, como consecuencia de varios factores:
i) El aumento del precio de los fertilizantes en relación con el de los productos agrícolas tras la devaluación y eliminación de las subvenciones. Para superar esa dificultad, las políticas se han centrado en perfeccionar el funcionamiento del sistema de comercialización, reduciendo los márgenes comerciales y aumentando los precios al productor.
ii) Resistencia de los agricultores tradicionales a aceptar los riesgos que implica la utilización de nuevas tecnologías cuyos resultados son inciertos.
iii) Dificultad de los pequeños agricultores para obtener créditos.
iv) Ausencia de tecnologías e insumos adecuados (especialmente semillas).
Los problemas mencionados en los apartados ii) y iii) están interrelacionados. En efecto, la inexistencia de un sistema eficiente de crédito rural reduce la disposición de los agricultores a aceptar riesgos, pues se ven obligados a utilizar sus ahorros o a recurrir al crédito no oficial. El problema se agrava por la inseguridad de las inversiones debida al sistema de tenencia de la tierra vigente en Ghana, en el que predominan las formas de tenencia tradicionales. La herencia de desconfianza y hostigamiento del sector privado que han dejado las políticas aplicadas anteriormente en Ghana ha impedido la formación de una clase de grandes comerciantes que pudiera facilitar crédito a los pequeños agricultores. El problema mencionado en el apartado iv) es consecuencia del abandono en que ha estado sumido durante mucho tiempo el sistema de investigación y de extensión, que está siendo objeto de una reorganización total.
Otro de los requisitos necesarios para aumentar la productividad de la mano de obra es disponer de la tecnología adecuada. En los momentos críticos del ciclo de producción (preparación de la tierra, recolección) ya existe en la actualidad un problema de escasez de mano de obra, que previsiblemente se agravará cuando aumente la competencia con otros sectores por la mano de obra existente. La raíz de la escasa productividad agrícola es el ínfimo nivel tecnológico, especialmente por lo que respecta a las herramientas y aperos (es raro incluso el uso de la tracción animal). La investigación y la extensión son fundamentales para desarrollar y difundir tecnologías sencillas y mejores sistemas de cultivo entre los pequeños productores, que constituyen el grueso de la población rural y producen la mayor parte de los alimentos que consume la nación. La estrategia de desarrollo agrícola a plazo medio contempla una reforma drástica de los servicios de apoyo a la agricultura, en especial la unificación de los servicios de investigación y extensión, que ahora se encuentran fragmentados.
Para que la agricultura pueda beneficiarse de la demanda generada por el crecimiento de la economía es necesario reforzar las vinculaciones con otros sectores. En este sentido, se considera esencial crear las condiciones que permitan el funcionamiento adecuado de los mercados. Desde el punto de vista de las políticas, ello supone fortalecer la infraestructura de los mercados rurales y urbanos, mejorando especialmente las comunicaciones y las instalaciones de almacenamiento. El sector público desempeñará un papel crucial arrendando o vendiendo los servicios al sector privado.
Agricultores y comerciantes carecen de instalaciones de almacenamiento adecuadas. Se calcula que las pérdidas registradas en las cosechas de todos los cultivos alimentarios (incluidos los cereales, raíces, tubérculos y plátanos) oscilan entre el 15 y el 30 por ciento. Si se dispusiera de instalaciones de almacenamiento adecuadas las pérdidas se reducirían del 30 al 50 por ciento. La situación actual obliga a vender inmediatamente una gran parte de la cosecha, lo que merma la flexibilidad y la capacidad de maniobra de los comerciantes y, en último extremo, es un obstáculo para conseguir una producción excedentaria. El sector público debe encargarse de planificar y construir instalaciones de almacenamiento para luego arrendarlas o venderlas al sector privado39. Para fomentar el almacenamiento de nivel medio como parte de su estrategia de seguridad alimentaria, Ghana ha pedido a donantes bilaterales que financien instalaciones de almacenamiento de dimensión pequeña y mediana para el sector privado40. Esta y otras medidas adoptadas para conseguir un mejor funcionamiento del mercado creará las condiciones necesarias para que aumenten las operaciones de arbitraje y para que se suavicen las fluctuaciones extremas de precios interestacionales e interregionales.
En Ghana, los elevados costos del transporte derivados del mal estado de las carreteras rurales son considerados como el factor más importante que impide la integración de las pequeñas explotaciones en la economía de mercado. Durante los años de crisis, la falta de divisas y de ingresos fiscales limitó la posibilidad de comprar piezas de repuesto y de realizar operaciones de mantenimiento de las carreteras. El problema del elevado costo del transporte es particularmente grave en el caso de los cultivos alimentarios no comercializables, por cuanto dichos costos representan una parte importante de su valor. El deterioro de las carreteras y la inhabilitación del 70 por ciento de la flota de camiones, debido a la falta de piezas de repuesto y de neumáticos, obliga al 70 por ciento de los agricultores a transportar los productos a los mercados cargándolos sobre la cabeza.
La densidad de carreteras secundarias en Ghana es de 89 m por km2 en un total de 21 300 km. De esa cifra global, 12 900 km se hallan en malas o muy malas condiciones y sólo 3 200 km son transitables durante todo el año41. El transporte de los productos al mercado cargándolos sobre la cabeza causa importantes retrasos en la entrega, aumenta las pérdidas y conlleva graves riesgos para la salud: además, impide el buen funcionamiento de los mercados rurales de mano de obra. El Gobierno de Ghana ha puesto en marcha el Programa Nacional de Fomento de Carreteras Secundarias (1992-2000), que supondrá la rehabilitación de 2 500 km de carreteras secundarias y el asfaltado de otros 3 500 km. Se rehabilitarán también las carreteras de las zonas de producción de cacao para facilitar su conexión con las áreas portuarias.
Uno de los principales factores de la vulnerabilidad del sector agrario es el hecho de que el 87 por ciento de la producción agrícola se envía a la venta y al consumo sin elaborar. El desarrollo de la agroindustria permitirá mantener existencias remanentes de productos alimenticios entre las sucesivas campañas agrícolas, prolongando el tiempo de conservación de los productos perecederos. La transformación de productos agrícolas y otras actividades con valor añadido contribuyen a revitalizar el sector rural no agrícola por su conexión con los insumos, la producción y el mercado laboral. El Gobierno ha intentado impulsar las inversiones en las industrias de elaboración reforzando los incentivos mediante la exención de los derechos de importación sobre la maquinaria. Sin embargo, estas medidas sólo han servido para que se destine la maquinaria a otros usos. Tal vez, la instauración de un sistema de impuestos sobre sociedades sería un instrumento más eficaz a dichos efectos.
RECUADRO 5 Para comprender las repercusiones de las reformas de las políticas sobre los pobres de Ghana, es necesario conocer con claridad algunas cuestiones: quiénes integran la población pobre y cuál es su número; dónde viven; cuáles son sus fuentes de ingresos y cuáles sus pautas de consumo. Si se define a los pobres como aquellas personas que pertenecen a un hogar en el que los gastos per cápita son inferiores a los dos tercios de la media (un tercio en el caso de los muy pobres), en tal caso, según un análisis de los datos relativos a los hogares que figura en la Encuesta sobre el Nivel de Vida en Ghana, aproximadamente el 80 por ciento de los pobres viven en las zonas rurales. Así pues, la pobreza es principalmente un fenómeno rural. Si el 35 por ciento de la población total de Ghana se encuentra por debajo del umbral de pobreza, la proporción aumenta hasta el 43 por ciento en las zonas rurales. Un análisis más detallado de la cuestión ha puesto de relieve que aunque existen amplias disparidades regionales los pobres del medio rural son incluso más pobres que los de los núcleos urbanos. Por ejemplo, la región de sabanas de Ghana, en la que vive el 12 por ciento de la población, cuenta con el 18 por ciento de los pobres del país y el 35 por ciento de los muy pobres. En su mayor parte, los cabezas de familia de los hogares más pobres trabajan por cuenta propia, carecen casi por completo de instrucción y no poseen tierras dedicadas al cultivo del cacao. Tanto los pobres como quienes no están catalogados en esa categoría gastan una parte importante de su presupuesto en la compra de alimentos (el 69 y el 66 por ciento, respectivamente), pero mientras que los pobres obtienen el 33 por ciento del consumo total de alimentos de los productos obtenidos en el hogar, ese porcentaje se reduce al 22 por ciento en el caso de los no pobres. Por consiguiente, los pobres dependen del mercado para la obtención de un importante porcentaje de su consumo de alimentos. Aproximadamente el 88 por ciento de los ingresos totales de los pobres proceden de actividades que realizan por cuenta propia (el 65 por ciento corresponde a ingresos agrícolas y el 23 por ciento a ingresos no agrícolas). Casi las dos terceras partes de los ingresos que proceden de las actividades agrícolas consisten en alimentos producidos en el hogar, mientras que el tercio restante corresponde a ingresos (netos) derivados de la venta de productos. El cacao y los cereales representan un porcentaje similar de los ingresos agrícolas totales (un 20 por ciento en ambos casos). Los datos muestran también que no puede identificarse a los pobres ni con la producción ni el consumo de ningún producto. Por otra parte, el sorgo y el mijo parecen ser los componentes principales de la dieta en las regiones en las que existe un problema más grave de malnutrición y, además, son las principales fuentes de ingresos en dichas regiones (las zonas agroecológicas del norte, del este y de las sabanas). Los datos sobre la pobreza que se han ofrecido anteriormente indican que las políticas macroeconómicas que favorecen al sector agrario en forma de mayores incentivos para la producción de cacao tienden a ayudar directamente a los pobres y muy pobres que viven en las zonas productoras de cacao (como productores y trabajadores), mientras que en otras regiones los efectos positivos pueden dejarse sentir a través de la emigración de la mano de obra. En la medida en que una parte importante de los ingresos de los pobres derivan de lo que ellos mismos producen, están a salvo de las conmociones que puedan sufrir los mercados. Por otra parte, la cuantía de ingresos que obtienen por las ventas de productos en el mercado no es insignificante, lo que significa que los precios del mercado son de la incumbencia de los pobres rurales. El buen funcionamiento de los precios y los mercados es también una cuestión de interés para los consumidores netos de alimentos adquiridos. Los precios reales de los alimentos consumidos por los pobres siguen una tendencia descendente desde 1984. Ese descenso tuvo lugar a pesar de que aumentaron, en promedio, los ingresos per cápita y la demanda, y por tanto son consecuencia del incremento de la producción de alimentos. La profusión de mercados no oficiales en Ghana, especialmente en el momento de mayor gravedad de la crisis económica, suponía que los pobres tenían que pagar precios de mercado por los alimentos. Por ello, la eliminación de los controles sobre los precios no ha erosionado el poder adquisitivo de alimentos de los pobres. Dado que los pobres rurales obtienen el 88 por ciento de sus ingresos de actividades que realizan por cuenta propia, es poco probable que hayan sido afectados por el recorte de gastos del Estado y por la reducción del número de funcionarios. Aunque la devaluación tiende a incrementar el coste de vida al encarecer los precios de importación, es necesario tener en cuenta que antes de que se produjeran las devaluaciones se habían interrumpido totalmente las importaciones. Por la existencia de mercados no oficiales y porque los artículos controlados eran enviados a dichos mercados, la devaluación se ha dejado sentir especialmente sobre quienes obtenían rentas elevadas bajo el antiguo sistema. Una de las medidas adoptadas en el marco de la política de devaluación/liberalización, que ha repecutido sobre los pobres ha sido el incremento del precio del queroseno, artículo del que tienen una gran dependencia. El gasto público en los servicios de salud aumentó de una media del 0,8 por ciento del PIB en 1981-86 al 1,3 por ciento del PIB en 1987-90. Durante esos mismos períodos, los gastos en educación pasaron del 2,2 al 3,4 por ciento del PIB. Las importantes entradas de capital extranjero en el país después de la reforma ha permitido al Gobierno aumentar los gastos destinados a prestaciones sociales. Aunque la aplicación de las reformas no ha empeorado la situación de los pobres rurales, es posible que esas reformas no hayan permitido modificar sustancialmente la situación general de pobreza en sus diferentes manifestaciones (malnutrición, mala salud, etc.). El crecimiento global no ha sido lo suficientemente intenso como para reducir significativamente la pobreza. Aunque a raíz de las reformas han aumentado los gastos en materia de sanidad, los problemas de nutrición siguen siendo muy graves y la calidad de los servicios de sanidad es aún muy baja. Un informe elaborado en 1990 por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) indicaba que el 30 por ciento de los niños de Ghana estaban malnutridos, el 28 por ciento de los comprendidos entre 12 y 23 meses de edad estaban aquejados de atrofia y el 31 por ciento de los niños entre 24 y 59 meses de edad sufrían retrasos en el crecimiento. Pasarán varios años antes de que Ghana pueda dar un paso adelante en el camino de la mitigación de la pobreza. Aunque el crecimiento es probablemente la verdadera solución del problema de la pobreza, es necesario actuar de forma directa a fin de que los beneficios del crecimiento lleguen también a los segmentos más pobres de la población y para que sea posible elevar su nivel de vida y de instrucción. Dado que la mayoría de los pobres viven en la zona rural, es preciso conseguir el crecimiento de la agricultura como paso necesario para la mitigación de la pobreza. El aumento de la productividad agrícola mejorará la situación de los pobres en las zonas rurales, pues entrañará un mayor nivel de ingresos y un menor costo de los alimentos1. Por otra parte, el hecho de que no pueda identificarse a los pobres con ninguno de los grupos de productos básicos significa que la aplicación de medidas basadas en los precios (como subvenciones a la producción o al consumo, sin especificar los destinatarios) para ayudar a los pobres supondrá un importante despilfarro. La construcción de infraestructuras rurales, además de favorecer la productividad y el desarrollo global, puede ser una actividad generadora de ingresos a corto plazo y contribuir a la revitalización de las comunidades rurales. La generación de ingresos mediante el fomento del empleo es un elemento importante de la nueva política del Gobierno en la lucha contra la pobreza. En este orden de cosas, el Gobierno está fomentando proyectos como la construcción de carreteras secundarias que utilizan una gran cantidad de mano de obra, la excavación de pozos por métodos manuales, la realización de obras públicas prioritarias de saneamiento, de bajo costo, y la enseñanza no estructurada como parte esencial del programa de desarrollo. 1 Alderman (1992) sostiene que, dada la importancia del sorgo y el mijo desde el punto de vista de la dieta y de los ingresos, en las regiones con un elevado nivel de pobreza, habría que considerar la conveniencia de dar preferencia a dichos cultivos, en el marco del componente de seguridad alimentaria de la estrategia agrícola, aunque no se trate de una medida idónea desde la óptica estricta de la eficiencia. Fuentes: H. Alderman. 1992. Incomes and food security in Ghana. Cornell Food and Nutrition Policy Program, Working Paper 26; Gobierno de Ghana. 1991. Enhancing the human impact of the adjustment programme. Accra; E.O. Boateng, K. Ewusi, R. Kanbur y A. McKay. 1990. A poverty profile for Ghana, 1987-88. Social Dimensions of Adjustment Paper No. 5. Wasghinton, DC; Banco Mundial. 1994. Adjustment in Africa: reforms, results and the road ahead. Nueva York, Oxford University Press; P. Dorosh y D. Sahn. 1993. A general equilibrium analysis of the effects of macroeconomic adjustment on poverty in Africa. Cornell Food and Nutrition Policy Program. Working Paper 39; Banco Mundial, op. cit., nota 32, pág. 116. |
La mitigación de la pobreza. En el Recuadro 5 (pág. 121) se ofrecen datos que permiten apreciar las dimensiones del problema de la pobreza rural en Ghana y se esbozan algunas de las políticas que el Gobierno ha puesto en práctica para mitigarla. Aunque la pobreza es fundamentalmente un problema del mundo rural, un tercio del sector más indigente de la población vive en zonas urbanas. El Gobierno ha puesto en marcha un plan para mitigar la pobreza orientado hacia los desempleados y personas de escasos ingresos de las zonas urbanas, especialmente en el grupo de edad de 18 a 25 años. Las reformas, que han favorecido a la población pobre del medio rural, han afectado negativamente a la población de escasos recursos de los núcleos urbanos y han creado una nueva clase de pobres integrada por los trabajadores que han perdido su puesto de trabajo en la Administración, en las empresas públicas y en todas aquellas empresas ineficientes cuya actividad cesó como resultado de la liberalización del mercado. En el medio urbano, el Gobierno ha adoptado una serie de iniciativas para ayudar a las industrias deprimidas y a los desempleados que no han retornado a las zonas rurales. La Primera Corporación Financiera se estableció para suministrar capital de riesgo y asesoramiento de expertos para la reestructuración de la gestión, comercialización de la producción y financiación.
Los ghaneses han decidido la orientación básica de su sistema económico: una economía basada en el mercado, impulsada por el sector privado, con una política oficial de carácter pragmático y la concentración de la actividad del Estado en las áreas de la educación, la infraestructura, el desarrollo del mercado y la mitigación de la pobreza. Si la consolidación de los frutos obtenidos mediante la aplicación de las reformas es la tarea fundamental a corto plazo, no es menos importante que los beneficios derivados del crecimiento se distribuyan entre los diferentes grupos de la población. La consecución de esos objetivos es esencial para conseguir un desarrollo económico sostenido. El apoyo de los donantes supondrá una gran ayuda para que el gobierno de Ghana pueda afrontar los problemas estructurales que es necesario resolver a fin de que la economía progrese por la senda del crecimiento sostenible.
1 Según las estimaciones del FMI, un incremento del 1 por ciento del PIB real de los países industrializados conlleva un aumento del 3,4 por ciento en el poder adquisitivo de las exportaciones de los países en desarrollo.
2 En los países subsaharianos se han registrado descensos del PIB per cápita en diez de los 12 años transcurridos desde 1982. El elevado índice de crecimiento de la población (del orden del 3 por ciento anual durante los años ochenta) ha impedido incluso que las tasas totales de crecimiento, relativamente elevadas, de algunos años se tradujeran en una tasa de crecimiento per cápita positiva.
3 Véase Banco mundial. 1994. Global Outlook and the Developing Countries: a World Bank Quarterly. Trial series. (Enero y abril). Los precios reales de los productos básicos se calcularon dividiendo los precios de estos últimos en precios corrientes entre el índice de valor unitario de las manufacturas.
4 Ibid. (Abril).
5 Véase el Análisis mundial en esta misma publicación.
6 Datos procedentes de la CEPA. 1994. Economic Report on Africa, 1994; Economic Research Service, Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. 1994. International Agriculture and Trade Reports: Sub-Saharan Africa, informe inédito, Washington, D.C.
7 Véase A. Yeats. 1994. What are OECD trade preferences worth to sub-Saharan Africa? Policy Research Working Paper 1254. Washington, D.C. Banco Mundial. Tal vez se exageran los efectos negativos del GATT, ya que no se tienen en cuenta el posible incremento de los ingresos y de la productividad que comportará la liberalización.
8 Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibia, Swazilandia, Tanzanía, Zambia y Zimbabwe. Estos países forman el núcleo del estudio realizado por el BAfd titulado Economic integration in southern Africa, que se publicó en 1993. De dicho estudio se han tomado algunos de los datos y hechos que figuran en esta subsección.
9 La Unión Aduanera del Africa Meridional es una institución centenaria entre Sudáfrica y los países vecinos más pequeños, mientras que la Zona Monetaria Multilateral es una estructura de la que forman parte cuatro de los países de la Unión Aduanera (Sudáfrica, Namibia, Lesotho y Swazilandia). Véase AfDb, ibid.
10 BAfD, Vol. 3, cap. 3 (Agricultura), op. cit., nota 8, pág. 94.
11 N. Mukutu. The Zambian Agricultural Sector Investment Programme: an example of an ongoing programme that can be used as a pilot study. Ponencia presentada en el seminario sobre Nuevas Formas de Ayuda por Programas, celebrado bajo el patrocinio del PNUD, Harare, Zimbabwe, 30 de enero-1° de febrero de 1994.
12 Véase The effects of agricultural sector policies on agricultural growth - Uganda's experience. Documento sobre el país presentado en el seminario sobre Nuevas Formas de Ayuda por Programas, celebrado bajo el patrocinio del PNUD, Harare, Zimbabwe, 30 de enero-1° de febrero de 1994.
13 El franco CFA tiene un significado diferente en las dos zonas: en la UMOA (UEMAO), el nombre oficial de la moneda es franc de la Communauté financière africaine, mientras que en la zona BEAC se conoce como franc de la coopération financière en Afrique centrale.
14 Servicio de Estadística de Ghana. 1993. Quarterly Digest of Statistics (marzo), datos correspondientes a 1992.
15 S. Chand y R. van Til. 1988. Ghana: towards successful stabilization and recovery, Finance and Development, 25(1).
16 C. Leechor. 1994. Ghana: frontrunner in adjustment. En I. Husain y R. Faruqee, eds. Adjustment in Africa: lessons from case studies. Washington, D.C., Banco Mundial.
17 Chand y van Til, 1988, ibid. La tasa de inflación no refleja los precios oficiales controlados a los que estaba sometido el conjunto de la economía, sino los precios del mercado no oficial.
18 Se considera que el período comprendido entre 1961 y 1966 fue crítico para el futuro de la política comercial y de tipos de cambio en Ghana. La negativa a recurrir a la devaluación de la moneda como medida positiva durante este período fue una rémora para la política económica del país durante los dos decenios siguientes. Para supervisar el sistema de control de las importaciones y administrar las divisas se creó una amplia burocracia que no tardó en comprender el valor de las licencias que controlaba y en conseguir algunos beneficios en cuanto se puso en marcha el sistema.
Véase S.D. Younger. 1993. Exchange rate management in Ghana. Cornell Food and Nutrition Policy Program. Working Paper 38.
19 J.D. Stryker. 1991. Ghana. En A. Krueger, M. Schiff y A. Valdés, eds. The political economy of agricultural price policy, Vol. 3 Africa. Baltimore, Md., The Johns Hopkins University Press (para el Banco Mundial).
20 Véase un análisis de esta cuestión en H. Tabatabai. 1988. Agricultural decline and access to food in Ghana. International Labour Review, 127(6): 703-734.
21 Algunos autores consideran que 1975 fue el primer año en que se manifestó una grave decadencia económica. Véase por ejemplo: N. Chazan, 1983. An anatomy of Ghanaian politcs: managing political recession, 1969-1982. Boulder, Colo., Westview Press; y J.D. Stryker. 1990. Trade, exchange rate, and agricultural pricing policies in Ghana. World Bank Comparative Studies. Washington, DC., Banco Mundial.
22 Banco Mundial. 1983. Ghana: Policies and programmes for adjustment. Informe N° 4702-G/H. Washington, DC; y
Chand y van Til, op. cit., nota 15, pág. 106.
23 A. Krueger, M. Schiff y A. Valdés. 1988. Agricultural incentives in developing countries: measuring the effects of sectoral and economy-wide policies. The World Bank Economic Review, 2(3): 255-271.
24 En los cálculos se toma en cuenta el hecho de que, debido a la importante participación de Ghana en el mercado mundial del cacao, la devaluación y el aumento concomitante de la producción y las exportaciones habrían tenido un efecto negativo en el precio mundial del cacao.
25 Banco Mundial, op. cit., nota 22, pág. 110. Ghana ocupaba el primer lugar en el índice de distorsión de precios del Banco Mundial (indicador cualitativo que resume las distorsiones teniendo en cuenta el tipo de cambio, el tipo de interés, el índice salarial, etc.) con una puntuación de 2,9 sobre 3.
26 Stryker, op. cit., nota 21, pág. 109; y Younger, op. cit., nota 18, pág. 107.
27 Excluidos los gastos de capital financiados con préstamos del exterior.
28 Leechor, op. cit., nota 16, pág. 106.
29 H. Alderman. 1991. Downturn and economic recovery in Ghana: impacts on the poor. Cornell Food and Nutrition Program. Monograph 10.
30 Gobierno de Ghana. 1993. From economic recovery to accelerated growth. Informe preparado para la séptima reu-nión del Grupo Consultivo sobre Ghana, París, 24-25 de junio de 1993.
31 AGROSTAT, FAO (índices exponenciales de crecimiento).
32 Para un conocimiento detallado de Global 2000 (denominación abreviada de Sasakawa Global 2000), véase Banco Mundial. 1992. Ghana: 2000 and beyond: setting the stage for accelerating growth and poverty reduction. Informe N° 11486-GH. Washington, DC.
33 Ibid.
34 Gobierno de Ghana, op. cit., nota 30, pág. 115.
35 V.K. Nyanteng, ed. 1993. Policies and options for Ghanaian economic development. Accra, Institute of Statistical, Social and Economic Research, Universidad de Ghana.
36 Gobierno de Ghana. 1993. Ghana's achievement of self-sustainability in food production and food security for 10 years: 1983-1993. Accra (inédito).
37 Banco Mundial, op. cit., nota 32, pág. 116.
38 Gobierno de Ghana, op. cit., nota 30, pág. 115.
39 Véase V.K. Nyanteng y S.K.Dapaah. 1993. Agricultural development policies and options. En V.K. Nyanteng, ed., Cap. 4, op. cit., nota 35, pág. 118. Véase también Ghana Ministry of Agriculture. 1990. Ghana Medium Term Agricultural Development Programme (MTADP). Accra.
40 Véase Gobierno de Ghana, op. cit., nota 36, pág. 118.
41 Véase Banco Mundial, op. cit., nota 32, pág. 116; y Nyanteng y Dapaah, ibid.
