CERCANO ORIENTE Y AFRICA DEL NORTE
Resultados económicos y agrícolas en 1994-95
La conclusión del Tratado de Paz entre Israel, la Organización de Liberación de Palestina (OLP) y Jordania, junto con las actuales negociaciones de paz han suscitado una oleada de prudente optimismo en la región del Cercano Oriente y Africa del Norte. Estos acontecimientos están mejorando las perspectivas de ampliación del comercio, la inversión y el turismo y de reducción de los gastos militares en la región. No obstante, se reconoce también que los mayores beneficios de la paz los obtendrán los países que han conseguido reducir los desequilibrios macroeconómicos mediante políticas económicas y financieras acertadas.
El descenso de los precios del petróleo, unido a la debilidad del dólar y a la subida de los precios de los productos distintos del petróleo, ha repercutido gravemente en las economías de la región, sobre todo en las de los grandes exportadores de combustible. Durante 1994, los precios del petróleo alcanzaron su nivel más bajo en términos reales desde 1973 y las perspectivas de un fortalecimiento significativo de los precios no parecen alentadoras, al menos a corto plazo. Estos problemas han hecho que las reformas económicas se orienten sobre todo a aumentar la eficiencia económica y reducir la deuda externa y los déficit fiscales y en cuenta corriente.
Las economías más diversificadas de la región, en particular las de Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez, continuaron sus programas de reforma económica con mayor o menor éxito. En Egipto, la coyuntura macroeconómica se estabilizó al reducirse el déficit fiscal y controlarse mejor la inflación, pero el crecimiento continúa siendo escaso. Tanto Marruecos como Túnez, países donde el proceso de ajuste está relativamente avanzado, registraron tasas de crecimiento de aproximadamente el 4 por ciento. En Marruecos terminó por fin una sequía de dos años y ello tuvo efectos positivos en los resultados económicos generales del país.
En la República Arabe Siria el descenso de la demanda de consumo y de las entradas de capital debilitó la actividad económica y, en 1994, el PIB descendió al 7 por ciento desde el 11 por ciento del año anterior. En Turquía el crecimiento económico fue lento, en un contexto de elevada inflación, aumento del déficit fiscal externo y depreciación de la moneda. Estos problemas llevaron a la adopción de un programa de estabilización a mediados de 1994.
Los resultados agrícolas de la región continuaron estando caracterizados por las fuertes variaciones a lo largo del tiempo y entre los distintos países. En términos generales, la producción agrícola creció un 3,3 por ciento en 1992, un 1,5 por ciento en 1993 y aproximadamente un 1 por ciento en 1994. Las altas tasas de crecimiento demográfico superaron ampliamente el aumento de la producción de alimentos tanto en 1993 como en 1994, lo que dio lugar a una reducción en los niveles de producción alimentaria per cápita.
La producción de cereales ha sido por término medio de unos 91 millones de toneladas en los tres últimos años (1992 a 1994), un 11 por ciento más que en el trienio anterior, a pesar de la caída de la producción en 1994. La escasez de precipitaciones tuvo como resultado un descenso de la producción de trigo en Argelia, Túnez y Turquía (del 18 por ciento en este último país), pero la disminución general en estos países se compensó en parte con una cosecha de trigo sin precedentes en Marruecos (5,5 millones de toneladas) después de dos años de grave sequía.
En lo que respecta a las recientes medidas en materia de políticas, en Argelia la privatización de las explotaciones estatales está cambiando la estructura histórica de la producción en el sector agrario e incrementando la eficiencia y competitividad de las actividades agrícolas. En abril de 1994 se aprobaron importantes medidas. Se liberalizaron las políticas agrícolas gracias a una reducción de la sustentación de los precios al productor de los cereales, legumbres y algunos otros cultivos, a la subida de las tasas de interés y a una reducción de las subvenciones directas e indirectas a los insumos.
En Egipto se han adoptado reformas de gran alcance en el sector agrícola cuyo objetivo principal ha sido mejorar el aprovechamiento de los recursos y la eficiencia de las actividades agrícolas. En los últimos años, el Gobierno ha liberalizado las actividades de producción y comercialización de insumos y de la mayor parte de los cultivos. Se han eliminado prácticamente todas las subvenciones en favor de los fertilizantes, semillas, piensos y plaguidicidas. En 1994, se liberalizó todavía más la comercialización del algodón mediante la apertura de una bolsa de algodón en Alejandría. En 1994 los comerciantes pudieron comprar semillas de algodón directamente a las explotaciones agrarias y cooperativas por primera vez en más de 30 años. Por otro lado, la producción de trigo de Egipto disminuyó en 1994 después de tres años de elevado crecimiento. Este descenso se atribuye a la reducción del volumen de agua de riego como consecuencia del prolongado cierre del gran embalse durante el invierno. Se está reduciendo el agua a disposición de los cultivos de riego con el fin de aumentar el abastecimiento hídrico general para las tierras recientemente recuperadas. Las exportaciones de algodón se valoraron en 220 millones de dólares EE.UU. en el año comprendido entre agosto de 1993 y julio de 1994, frente a los 90 millones del año anterior.
El Sudán ha iniciado una serie de reformas de política económica, entre ellas la flotación de la libra sudanesa y la supresión de algunas subvenciones a los artículos básicos. Dados los graves obstáculos presupuestarios y la reducción de la ayuda alimentaria, se ha adoptado una estrategia de autosuficiencia en la producción de trigo. Según las estimaciones, la producción de cereales del país ha aumentado aproximadamente un 55 por ciento en 1994, lo que ha permitido reducir enormemente las necesidades de importación. Las políticas actuales están orientadas a aumentar los rendimientos mediante programas de extensión que promueven la adopción de nuevas tecnologías. Aunque las nuevas tecnologías de producción de trigo podrían generar beneficios económicos netos muy superiores a los del algodón, su difusión entre los agricultores es todavía baja.
En Arabia Saudita la cosecha de trigo de 1994 sería, según las previsiones, de 2,5 millones de toneladas, frente a los 3,6 millones de toneladas de 1993, debido a las nuevas políticas orientadas a limitar el exceso de producción. La imposición de contingentes estrictos para la adquisición de trigo de los pequeños agricultores por parte del Gobierno está ayudando a reducir la producción y a alcanzar el objetivo estratégico de armonizar la producción y el consumo.
Aprovechamiento de los recursos y perspectivas de expansión agrícola
Aunque las posibilidades agrícolas varían enormemente de unos países a otros, la base de recursos agrarios de la región en general está sometida a una serie de limitaciones comunes. En la Conferencia Regional de la FAO para el Cercano Oriente y Africa del Norte se pusieron de manifiesto los numerosos y arduos problemas con que se encontraban los productores agrícolas en esta región de tierras áridas y semiáridas45. El obstáculo más grave es la escasez e irregularidad de las precipitaciones, que limita la producción de los cultivos destinados al consumo humano. La variabilidad interanual de la producción agrícola es en esta región mayor que en ninguna de las otras regiones en desarrollo. Por ejemplo, el coeficiente de variación de la producción de cereales ha sido superior al 50 por ciento en Arabia Saudita, Jordania y Mauritania, mientras que en los otros diez países de la región ha superado el 25 por ciento46.
La fragmentación de las explotaciones agrícolas y la falta, en las zonas rurales, de infraestructuras físicas e institucionales suficientes, como transporte, comunicaciones, investigación y extensión y comercialización, son otros tantos obstáculos en muchos de los países de la región. Otro factor que impide un crecimiento más rápido y constituye una amenaza para la producción sostenible de alimentos es la grave degradación de los recursos naturales, en particular la erosión de los suelos, la desertificación, el anegamiento y la salinidad. El lento crecimiento de la producción alimentaria se ha acentuado también por la prolongada inestabilidad política entre los diferentes países o en el interior de los mismos y por las tensiones sociales.
A pesar de las limitaciones relativas a los recursos y de condiciones climáticas frecuentemente adversas, existen todavía posibilidades no explotadas. Según previsiones de la FAO, la producción alimentaria podría aumentar casi una tercera parte en los 20 años comprendidos entre 1990 y 201047. No obstante, igual que en el pasado, el crecimiento de la producción se concentraría en Egipto, Marruecos, República Islámica del Irán y Turquía.
Aproximadamente el 70 por ciento del aumento previsto de la producción de cereales durante ese período sería consecuencia de una mejora de los rendimientos. En este sentido no se observan grandes diferencias en los distintos países de la subregión, si se exceptúa la península Arábiga, donde Arabia Saudita ha conseguido ya rendimientos medios de más de 5 toneladas por hectárea.
Las posibilidades de aumentar los rendimientos reflejan las considerables diferencias actuales entre los diversos países. La mayoría de ellos tienen rendimientos muy inferiores a los que han conseguido los más favorecidos. Aunque son muchos los factores que entran en juego, los logros de estos últimos permiten pensar que incluso con la tecnología actual de variedades de alto rendimiento, hay todavía posibilidades de aumentar la productividad mediante políticas económicas eficaces, una mejor ordenación de tierras y aguas, la utilización adecuada de insumos modernos, buenas prácticas de cultivo y mayores actividades de investigación.
En la Conferencia Regional de la FAO para el Cercano Oriente y Africa del Norte se examinaron también las posibilidades de cambio mediante la introducción de nuevos cultivos, como la soja y el girasol. Algunos países, por ejemplo, Egipto, los Estados del Golfo Pérsico, la Jamahiriya Arabe Libia, Jordania y Marruecos, han realizado ya notables avances en la producción en entorno controlado (o en condiciones de invernadero) de productos hortofrutícolas destinados al consumo interno y al mercado de exportación. Además de generar divisas y oportunidades de empleo estacional, estos sistemas de explotación agrícola destacan por su elevada productividad, mejor control de la utilización de productos químicos agrícolas y mayor eficiencia hídrica.
El aumento del número de cabezas de ganado contribuirá, según las previsiones, un 35 por ciento al crecimiento de la producción de carne en los dos próximos decenios. Para aumentar la producción de esa manera, es preciso ampliar la base de recursos de piensos intensificando el aprovechamiento de dehesas y tierras de pastos y utilizando más piensos concentrados y subproductos agrícolas. Para conseguir un equilibrio sostenible entre el número de cabezas de ganado y la disponibilidad de forraje y pienso es fundamental conservar el medio ambiente y mantener los sistemas de producción ganadera en las condiciones semiáridas de la región. En algunos países, por ejemplo en Egipto y en los que integran la subregión del Asia occidental, las posibilidades de aumentar la superficie destinada al pastoreo es limitada, por lo que para conseguir el crecimiento habrá que aumentar el rendimiento por animal.
Consumo de alimentos y seguridad alimentaria
El consumo de alimentos en el conjunto de la región ha aumentado rápidamente durante los dos últimos decenios y, según las previsiones, continuará creciendo en el futuro previsible. Dicho aumento es resultado de varios factores. Las tasas anuales de crecimiento demográfico figuran entre las más elevadas del mundo; las registradas en los decenios de 1970 y 1980 fueron del 2,7 y 3,1 por ciento, respectivamente, y las previstas para los decenios de 1990 y 2000 son del 2,7 y 2,3 por ciento. Además, se ha producido un rápido proceso de urbanización, y la población urbana se ha multiplicado por cuatro, pasando de 57 millones en 1960 a 210 millones en 1990. Mientras que al comienzo del decenio de 1960 la población urbana era sólo el 30 por ciento del total de la población, en 1993 representaba el 55 por ciento. Como consecuencia de la urbanización la mayor parte de los migrantes rurales, anteriormente productores netos, se han convertido en consumidores netos de alimentos, mientras que los niveles de ingreso generalmente más elevados de los centros urbanos contribuyen a aumentar la demanda de alimentos, así como a cambiar la composición de las dietas48.
En lo que respecta al suministro de energía alimentaria diario per cápita, el conjunto de la región tuvo una media de 2 898 kilocalorías en 1990-92, el más elevado entre las regiones de países en desarrollo. Según estimaciones de la FAO, la incidencia de desnutrición crónica en la región representa el 13 por ciento de la población total, el mismo nivel de América Latina y el Caribe, frente al 20 por ciento del conjunto de los países en desarrollo. Este porcentaje relativamente bajo de desnutrición se debe en gran parte a la abundante disponibilidad de alimentos, pero, en cifras absolutas, afecta a unos 60 millones de personas. En el futuro, se prevé que la incidencia de la desnutrición crónica disminuya de nuevo y que en el año 2010 sea del 9 por ciento. No obstante, debido al crecimiento demográfico, este 9 por ciento corresponderá a un número total igual al de personas desnutridas en 1988-90.
A pesar de las positivas perspectivas globales, los países de bajos ingresos de la región continuarán experimentando graves problemas de seguridad alimentaria. En 1988-90 los países de ingresos bajos (Djibouti, Mauritania, Somalia, el Sudán y Yemen) tenían un nivel medio de consumo de alimentos que oscilaba entre 1 764 y 2 447 kilocalorías per cápita al día, cifra muy inferior al promedio de la región y al del conjunto de los países en desarrollo.
Dependencia de la importación de alimentos
Esta región depende fuertemente de las importaciones para atender sus necesidades alimentarias. Las importaciones de cereales subieron desde 8,1 millones de toneladas en 1969-71 a 44,3 millones de toneladas en 1988-90 y, según las previsiones, alcanzarán los 78,7 millones de toneladas en el año 2010. El trigo es el cereal que más se importa. Las importaciones fueron de 6,6 millones de toneladas en 1969-71 (el 82 por ciento de las importaciones de cereales), ascendieron a 29 millones de toneladas en 1988-90 y podrían llegar a 44 millones de toneladas en el año 2010. Las importaciones de arroz representaron el 8 por ciento de las importaciones de cereales, pasando de 0,7 millones de toneladas en 1969-71 a 3,1 millones de toneladas en 1980-90 y podrían aumentar otros 2 millones de toneladas para el año 2010. Las importaciones de cereales secundarios crecieron con mucha mayor rapidez que las de trigo o arroz, debido a las mayores necesidades de pienso para un sector ganadero en expansión. Entre 1969-71 y 1988-90 las importaciones de cereales secundarios se multiplicaron por 13, alcanzando los 13,3 millones de toneladas, y se prevé que llegarán a 20,3 millones de toneladas para el año 2010.
Las importaciones de otros alimentos, como los productos pecuarios, los aceites vegetales y el azúcar, han crecido también de forma sustancial. Entre 1969-71 y 1988-90 las importaciones de carne se multiplicaron por nueve, pasando de 121 000 a 1,12 millones de toneladas y podrían situarse en 1,9 millones de toneladas en el año 2010; las importaciones de leche se quintuplicaron, subiendo de 1,2 millones a 6,1 millones de toneladas, y podrían duplicarse hasta alcanzar los 13 millones de toneladas en el 2010. El coeficiente de autosuficiencia de productos pecuarios disminuyó notablemente, bajando del 99 al 86 por ciento entre 1969-71 y 1988-90, y se prevé un ulterior descenso en el futuro. Gran parte de las importaciones de productos pecuarios es efectuada por los países productores de petróleo de ingresos altos. Por ejemplo, el valor de las importaciones de productos pecuarios de la península Arábiga pasó del 16 por ciento del valor total de los productos pecuarios importados en la región en 1969-71 al 27 por ciento en 1988-90.
Una consecuencia de este considerable aumento del volumen de alimentos importados es el fuerte crecimiento de los gastos en divisas en concepto de importación de alimentos. El valor total de las importaciones de alimentos de la región se multiplicó por más de cuatro, pasando de aproximadamente 3 600 millones de dólares EE.UU. en 1969-71 a unos 16 600 millones de dólares EE.UU. en 1988-9049.
Los cereales continúan siendo el principal objeto de gasto de divisas en el conjunto de los alimentos importados, representando más del 35 por ciento del valor total de las importaciones alimentarias. El valor de importación de los productos pecuarios registró un aumento excepcional (aproximadamente el 600 por ciento), pasando de 566 millones de dólares EE.UU. en 1969-71 a 3 500 millones de dólares EE.UU. en 1988-90. Los grandes aumentos previstos en las importaciones de alimentos quizá no representen un obstáculo para los países productores de petróleo, pero agravarían sin duda las dificultades de la balanza de pagos de otros países de la región, sobre todo en los de bajos ingresos con déficit de alimentos. En la actualidad, las importaciones de alimentos en el conjunto de la región equivalen aproximadamente al 10-12 por ciento de las exportaciones de mercancías. Por el contrario, los países de bajos ingresos de la región gastaron invariablemente en la importación de alimentos una parte considerable (25 por ciento) de los ingresos obtenidos de la exportación de mercancía.
RECUADRO 4 Los efectos de la liberalización del comercio en las economías de la región pueden ser negativos a corto plazo. La región depende fuertemente de las importaciones de alimentos, por lo que se prevé que la reducción de las subvenciones a los artículos agrícolas europeos (que podrían ascender nada menos que al 75 por ciento del costo de producción) exigirá grandes gastos presupuestarios para la importación de alimentos. En 1993, la región importó productos agrícolas por un valor de 26 400 millones de dólares EE.UU., y exportó sólo por un valor de 8 800 millones. El debilitamiento de los acuerdos de comercio preferencial que favorecen a los países de la región aumentará los costos, ya que supondrá una desviación de recursos para conseguir que los productos agrícolas de la región sean más competitivos con los de alta calidad de los países industrializados. En la actualidad, la Unión Europea absorbe el 11 por ciento de las exportaciones de hortalizas y fruta fresca de los países del Magreb. Egipto, Jordania, Líbano y la República Arabe Siria tienen con la Unión Europea acuerdos económicos y comerciales en calidad de naciones más favorecidas. El otorgamiento de concesiones -como los altos precios de entrada y el equivalente arancelario máximo- a las economías de Europa oriental tendrá efectos negativos en el volumen de exportaciones de la región. |
Jordania es un país pequeño, con escasez de recursos naturales, especialmente de agua. La agricultura representa aproximadamente el 7 por ciento del PIB. No obstante, si se tienen en cuenta sus vinculaciones tanto en sentido ascendente como descendente, la contribución del sector se estima en torno a una tercera parte. Además, da empleo a aproximadamente el 7 por ciento del total de la mano de obra. El crecimiento del sector agrícola ha sido notable con un promedio del 12,5 por ciento durante 1987-91, aunque esta cifra descendió al 6,2 por ciento entre 1991 y 1993. A pesar de un crecimiento generalmente fuerte, la producción agrícola no ha llegado a ser suficiente para atender las necesidades de consumo interno. Como consecuencia de la subida del nivel de vida y de una tasa de crecimiento demográfico del 3,4 por ciento, la demanda de alimentos en Jordania ha aumentado rápidamente en los cuatro últimos decenios. En 1989, los gastos en concepto de importación de alimentos ascendieron a 252,4 millones de dólares EE.UU.; en 1993, el total era de 471,3 millones de dólares EE.UU., lo que representaba un aumento de más del 87 por ciento.
Aproximadamente el 96 por ciento de la tierra de Jordania recibe menos de 300 mm de precipitaciones anuales. La mayor parte de la tierra cultivable se encuentra en zonas elevadas, si se exceptúan y 390 000 dunums (39 000 hectáreas) en el valle del Jordán y el Ghor meridional, que representan el 50 por ciento de la superficie de regadío de Jordania. La superficie regada en el valle del Jordán constituye sólo el 15 por ciento de la tierra cultivada del país, pero su parte en la producción agrícola representa el 65 por ciento de las hortalizas, el 60 por ciento de la fruta y el 10 por ciento de los cultivos extensivos.
Las principales hortalizas, en particular los tomates, berenjenas, calabazas, pepinos, coles, coliflores y papas, se destinan a los mercados de exportación de Arabia Saudita y otros Estados del Golfo Pérsico y, en menor medida, a los países europeos durante el invierno. Con el paso de los años, la superficie dedicada a árboles frutales, sobre todo olivos, ha aumentado, mientras que ha disminuido la destinada a las principales hortalizas, excluidas las papas y las sandías. El trigo y la cebada se producen en condiciones de regadío en el desierto al sur del valle del Jordán y, en casos aislados, en el propio valle, dentro de un ciclo de rotación de cultivos.
La producción sectorial mejoró significativamente en los dos últimos decenios como consecuencia de la amplia utilización del riego, los modernos sistemas tecnológicos de explotación agrícola y la mayor inversión de capital. La inversión pública y privada permitió aumentar la superficie regada más de un 200 por ciento en los 20 últimos años. En gran medida, la expansión de la agricultura de regadío compensó la disminución de la superficie per cápita de tierra cultivada y redujo los riesgos asociados a la agricultura de secano.
La inversión en actividades hortofrutícolas en las zonas de secano y la sustitución parcial del trigo por cebada y árboles frutales han permitido un crecimiento anual del 20 por ciento del valor de la producción agrícola de secano. El aumento más importante, el de los árboles frutales y viñedos, se debe en parte a un programa gubernamental de apoyo al cultivo en las tierras altas. Dicho programa ofrece a los agricultores plantones subvencionados de árboles frutales, suministros alimentarios y materiales para la construcción de terrazas.
Las tierras de pasto, que constituyen aproximadamente el 90 por ciento del total de la superficie agrícola de Jordania, se utilizan sobre todo para la cría de ovinos y otros tipos de ganado. El rápido aumento de la demanda de carne y de productos pecuarios en el último decenio ha alentado la producción de cebada, lo que ha dado lugar a una expansión de su cultivo en tierras marginales y submarginales.
Conservación de los recursos. En los cuatro últimos decenios, Jordania ha presenciado un aumento de la demanda de recursos de tierras y aguas como consecuencia de la presión demográfica y el creciente número de usuarios urbanos e industriales. Estos factores influyen negativamente en la capacidad de producción de alimentos del país.
El rápido proceso de inversión en regadío en el valle del Jordán y en las tierras altas durante los decenios de 1970 y 1980 tuvo como resultado un fuerte crecimiento de la producción agrícola. El sector agrario acapara aproximadamente tres cuartas partes del consumo total de agua. No obstante, las fuertes subvenciones al consumo de agua en el valle del Jordán han contribuido a una utilización más abundante y poco eficiente de la misma. Hasta hace poco, el costo de abastecimiento de agua de riego a la Jordan Valley Authority, incluidos los costos de explotación y mantenimiento, era de 23 fils por m3 (1 000 fils = 1 dinar), pero se vendía a los agricultores a sólo 6 fils por m3. Al mismo tiempo, el costo marginal a largo plazo del agua se estimaba en 230 fils/m3. Las subvenciones al agua, junto con un entorno comercial global restringido, se convirtieron en una fuerte protección que distorsionó el aprovechamiento de los recursos. Por ejemplo, la producción de banano (que consume gran cantidad de agua) creció un 400 por ciento entre 1982 y 1992. En virtud del reciente programa de ajuste estructural, el Gobierno ha comenzado a introducir tarifas progresivas por el consumo de agua.
Es preciso transferir agua desde el valle del Jordán a las tierras altas, para lo cual habrá que utilizar al máximo de la capacidad las actuales conducciones y aprovechar el abastecimiento de agua de forma más eficiente entre los diferentes sectores que la utilizan. Es posible ahorrar agua mejorando la gestión del riego en las explotaciones. Una de las posibilidades es transformar el riego de superficie en un sistema de riego por presión. Para ello se requerirían inversiones en actividades de extensión y capacitación sobre el mantenimiento y utilización del nuevo sistema.
El agua subterránea se está agotando también en Jordania a un ritmo insostenible. Si no se reduce éste, se estima que el agua durará sólo otros 39 años. Para resolver este problema, el Gobierno ha creado unidades de protección de cuencas hidrológicas, que permitirán establecer mayor control y fijar mayores derechos por la utilización de ese recurso por la industria e impedir que se destine a usos inadecuados. Un ejemplo clásico de mala ordenación de los recursos son las subvenciones al trigo, que utiliza agua de los acuíferos no renovables de Disi. Esta agua podría destinarse a usos más valiosos.
Las políticas del pasado han contribuido enormemente a la sobrepoblación ganadera y al sobrepastoreo, que han figurado entre las principales causas de degradación de los pastizales y han constituido una grave amenaza a los pastos naturales de las estepas. La ausencia de un marco regulador sobre los derechos de uso, unida a las subvenciones a los insumos en el sector ganadero, si bien ha redundado en beneficio de los productores, ha contribuido también a la degradación de los recursos naturales. Para conseguir una explotación sostenible desde el punto de vista ambiental se requieren políticas que detengan e inviertan el proceso de desertificación.
Política alimentaria. Desde los últimos años sesenta, un objetivo primario de la política agrícola de Jordania ha sido conseguir la autosuficiencia en relación con los cultivos estratégicos. Al mismo tiempo, los precios de los alimentos básicos han estado controlados con el fin de mantener bajo el costo de la vida. Estos dos objetivos, en muchos casos contradictorios, han dado lugar a una serie de políticas intervencionistas que, en algunos casos, han tenido como consecuencia una utilización ineficiente de los recursos y un aumento de las importaciones de alimentos. El régimen regulador contenía políticas relativas a los siguientes elementos: subvenciones a los precios de producción, especialmente en el caso del trigo y la cebada; bajos precios del agua en el valle del Jordán; subvenciones al crédito agrario; sistemas de cultivo regulados en las zonas de riego y subvenciones específicas para alentar la plantación de árboles frutales.
La concesión de subvenciones contribuyó a un rápido crecimiento de la producción de frutas y hortalizas, lo que permitió a Jordania atender sus necesidades internas y exportar los excedentes. No obstante, las subvenciones a los insumos y a la producción y las restricciones al comercio tuvieron como resultado una fuerte protección a determinados productos y, en consecuencia, un aprovechamiento inadecuado de los recursos. Las subvenciones a la cebada alentaron su utilización como pienso para el ganado y aumentaron la viabilidad de la producción de cabras y ovejas, que se multiplicó por cuatro desde 1962, lo que representó una nueva fuente de presión sobre las tierras de pasto. En consecuencia, entre 1981 y 1992, la superficie ocupada por el trigo disminuyó una tercera parte, mientras que la de la cebada creció más de dos quintas partes. La mayor rentabilidad para los productores de frutas, especialmente al aumentar las oportunidades de riego suplementario como consecuencia del aprovechamiento de aguas subterráneas y la captación de aguas superficiales, ha dado lugar a que tierras anteriormente dedicadas al cultivo de trigo se destinen a la producción de fruta. Todo ello ha comprometido la autosuficiencia alimentaria en relación con el trigo.
El Ministerio de Suministros es el único importador de muchos productos básicos, como el trigo, harina de trigo, arroz, azúcar y leche en polvo. Hasta 1993, el Gobierno era el único importador de manzanas, cebollas, papas y ajos. Los monopolios de adquisición y distribución permitieron al Gobierno controlar las subvenciones ofrecidas a los productores y consumidores y alentar la producción interna protegiendo a los productores locales de la competencia extranjera.
Mientras que las subvenciones a la producción se están reduciendo gradualmente o se han eliminado ya dentro del reciente programa de reforma económica, se han mantenido las subvenciones al consumo. Están subvencionados los precios al por menor de la harina de trigo, lentejas, garbanzos y cebada. El coeficiente de protección nominal en la venta al por menor de la harina de trigo vendida a las panaderías en 1994 fue de 2,9, lo que indica que el nivel de los precios internos era sólo un tercio del precio internacional.
El reto que se plantea en el futuro a la agricultura jordana es recuperar el crecimiento sostenible mediante la adopción de políticas orientadas al exterior y aumentos de la productividad conseguidos por el aprovechamiento eficiente de los recursos de tierras y aguas. Muchos de los problemas del sector agrícola emanan de la falta de una política sistémica en relación con la tierra y el agua. En la actualidad, la falta de atención a las prácticas de regulación de la demanda se agrava por la proliferación de instituciones públicas con intereses enfrentados en el sector de la agricultura. Estas instituciones deben agruparse en el marco de una estrategia holística del sector agrícola centrada fundamentalmente en los problemas de la tierra y el agua.
Desde mitad de los años ochenta Jordania ha tropezado con dificultades económicas. La caída del precio del petróleo provocó un brusco descenso de las remesas de los trabajadores y de la asistencia exterior de los países del Golfo Pérsico. El consiguiente aumento de la deuda externa y de los pagos de intereses se sumó a las dificultades que había padecido Jordania durante el período de recesión mundial de los años ochenta. Al final del decenio, hubo que plantearse los problemas del descenso de las tasas de crecimiento, la inflación y el creciente endeudamiento externo.
En 1989 el Gobierno solicitó la reprogramación de su deuda y adoptó un programa de ajuste estructural, que contó con el apoyo del FMI y del Banco Mundial. Dicho programa contenía un plan global de reforma económica cuyo objetivo era acabar con los desequilibrios macroeconómicos, reducir las distorsiones sectoriales y restablecer el crecimiento económico. El dinar se devaluó en 1989, como consecuencia de la reforma económica, y se adoptaron políticas para acabar con el control de los precios de la agricultura, los alimentos y la industria, reestructurar las políticas arancelarias y comerciales, desreglamentar las tasas de interés, suprimir las subvenciones al consumo y ofrecer mayores incentivos al sector privado a fin de restablecer la eficiencia de la economía.
El conflicto del Golfo Pérsico repercutió negativamente en el programa de reforma emprendido e impuso una grave carga a la economía de Jordania como consecuencia de la pérdida de mercados de exportación agrícola en el Golfo Pérsico y el regreso de más de 300 000 trabajadores que habían emigrado del país. No obstante, el programa de reforma económica consiguió alcanzar sus objetivos macroeconómicos. Después de haber registrado tasas negativas y cada vez menores de crecimiento en los últimos años ochenta, la economía se recuperó y consiguió una tasa de crecimiento del 5,8 por ciento en 1993. El control estricto de los gastos públicos, acompañado de un fuerte crecimiento de los ingresos en 1993 redujo el déficit presupuestario al 6 por ciento del PIB en 1993, al mismo tiempo que la tasa de inflación bajó al 5 por ciento, frente al 21,5 por ciento de 1989.
Dentro de las medidas de reforma, el Gobierno adoptó un programa de ajuste del sector agrícola encaminado a lograr una mayor eficiencia, equidad y sostenibilidad. Un objetivo importante de la reforma agrícola es eliminar las subvenciones con el fin de establecer un sector competitivo y orientado al mercado, inspirado en los principios del uso sostenible de los recursos naturales. Se prevé que la corrección de los precios relativos de los productos agrícolas y la mayor participación del sector privado incrementarán los ingresos de la población rural y favorecerán el desarrollo sostenible de la agricultura a largo plazo.
En lo que respecta a la política de aprovechamiento del agua, el Gobierno está intentando conseguir una asignación y utilización racional de la misma. Entre las iniciativas adoptadas figuran el establecimiento de planes de ordenación de los sistemas de riego superficial en el valle del Jordán y de las aguas subterráneas (por ejemplo, la utilización al máximo del actual plan de bombeo de Deir Allah y la conservación de los acuíferos fó-siles de Disi); la modernización y perfeccionamiento de los sistemas de supervisión de las aguas superficiales y subterráneas; la lucha contra la contaminación de los recursos hídricos; la ordenación de las aguas subterráneas para garantizar un rendimiento sostenible de los acuíferos renovables; la adopción de un sistema de precios progresivos para garantizar la viabilidad financiera de los organismos de abastecimiento de agua y el establecimiento de un fuerte marco institucional para la ejecución de las políticas de ordenación de los recursos hídricos. En 1994, se presentó al parlamento un proyecto de ley en que se proponen tarifas progresivas por el uso del agua.
Se están eliminando las subvenciones a la producción en todos los cultivos. De los precios de 1994/95 del trigo y la cebada, productos subvencionados hasta hace muy poco, ha desaparecido por completo todo tipo de subvención. El Gobierno tiene previsto liberalizar el comercio de la cebada y reducir progresivamente la participación del sector público.
En un intento de acabar con las subvenciones al consumo, se renunció al control de precios de algunos alimentos. En 1994 el Gobierno suprimió el control de los precios de los garbanzos, medida que debería complementarse luego con la eliminación de los controles de los precios y márgenes de los principales productos agrícolas frescos y elaborados. También deberían desaparecer los controles de los márgenes de los precios al por menor de las hortalizas y frutas frescas, así como los controles de los precios de la carne de ave congelada, carne refrigerada, pasta de tomate y lentejas, además de los controles de los precios al por menor de la carne de ave fresca, carne roja, huevos de mesa y leche fresca.
Se emprendió un programa de liberalización del comercio encaminado a eliminar el monopolio público del comercio, incluida la comercialización y distribución de productos agrícolas. El Gobierno ha suprimido el monopolio de importación de las papas, manzanas, cebollas y ajos por parte de la Agricultural Marketing and Processing Company. Se ha anulado también la obligación de obtener licencias de importación y exportación de muchos productos agrícolas frescos y elaborados. El promedio arancelario ponderado bajó del 34,4 por ciento en 1987 al 25 por ciento en 1992. Otro paso significativo hacia la liberalización es la entrada prevista de Jordania en el GATT. La adhesión al mismo representará nuevos ajustes en el régimen comercial, incluida la supresión de los obstáculos no arancelarios y del monopolio gubernamental a la importación de otros productos alimenticios, y la promoción de la producción y el comercio agrícola en conformidad con los principios de la ventaja comparativa.
Repercusiones de la paz en los recursos hídricos y en la producción agrícola
Uno de los resultados previstos del tratado de paz con Israel es el aumento del caudal de agua disponible en Jordania procedente de los ríos Yarmuk y Jordán. Ello tendría efectos positivos en el balance hídrico actual y futuro del país y contribuiría al desarrollo agrícola.
Como consecuencia del tratado, los recursos hídricos disponibles en Jordania podrían alcanzar un total de 230 millones de m3 anuales, lo que representa un aumento del 25 por ciento en el abastecimiento actual de agua del país y permitiría incrementar la disponibilidad per cápita unos 63 m3 al año. El rápido ascenso de los niveles de vida y el crecimiento demográfico han ejercido una enorme presión sobre los limitados recursos hídricos de Jordania en el pasado. En 1993, el agua abastecida para usos domésticos ascendió a 205 millones de m3, que fueron consumidos por 3,7 millones de habitantes. En la actualidad, el promedio del consumo doméstico de agua per cápita, de unos 85 litros por día (l/c/d), se considera el mínimo imprescindible, dados los niveles de desarrollo general y de ingresos per cápita del país. De los 230 millones de m3 adicionales de agua, se prevé que 70 millones de m3 se desviarán para cubrir el déficit del sector doméstico, al que el Gobierno concede prioridad.
Según las previsiones, el ascenso del consumo de agua per cápita desde el nivel actual de 85 l/c/d a 120 l/c/d deberá reducir un 30 por ciento la concentración de productos de desecho y, en consecuencia, los costos de tratamiento y transporte de aguas residuales. Se prevé que el aumento de la cantidad de agua de riego desviada desde el río Yarmuk al canal Rey Abdullah y la plena utilización de la infraestructura de riego permitirán mejorar la calidad de las aguas residuales tratadas, lo que reduciría un 40 por ciento el costo por m3 de agua de riego en el valle del Jordán. Además, la mejora de la calidad del agua del río Jordán deberá tener significativos efectos ambientales en la región. Hace tiempo, el río contenía gran abundancia de varios tipos de peces, que abastecían a la población local de alimentos y atraían numerosas aves migratorias y otras formas de vida silvestre.
Se prevé que el tratado de paz ampliará las oportunidades de integración de la información y los recursos económicos entre los países firmatarios, y que contribuirá a un mayor desarrollo de la agricultura en conformidad con los principios de la ventaja comparativa. La libertad de intercambio de información sobre la agricultura, la comunicación de los conocimientos especializados sobre las posibilidades de cultivo y aprovechamiento de las tierras desérticas y la utilización de agua marina con nuevos tipos de semillas para su cultivo en el desierto deberán constituir los factores dominantes de la cooperación agrícola regional. Desde hace algún tiempo, se vienen desarrollando actividades de cooperación trilateral de producción agrícola en el desierto entre Israel, Egipto y Marruecos. En los desiertos de Egipto y Marruecos se ha puesto en marcha un proyecto experimental en el que se intenta poner en práctica los conocimientos técnicos desarrollados en Israel sobre la utilización de nuevas variedades de semillas y técnicas de riego. En la cumbre de Casablanca se debatió un proyecto conjunto entre Jordania e Israel para la ordenación integrada del valle del Rift en Jordania. Este proyecto tiene como objetivo aprovechar la diferencia de elevación natural entre el mar Rojo y el mar Muerto construyendo un canal entre ellos y generando energía hidroeléctrica al mismo tiempo que se utiliza el agua del mar Rojo para proyectos de desali-nización y para la protección ecológica del nivel cada vez más bajo del mar Muerto.
Aunque el tratado ha ayudado a mitigar los problemas de abastecimiento hídrico de Jordania, formulando propuestas y emprendiendo actividades de cooperación, es imprescindible que estas propuestas se lleven a la práctica en interés del desarrollo de la región. La cooperación regional permitirá la eliminación de las divergencias en los ingresos nacionales y en la adquisición de tecnología avanzada. Si se adoptan medidas para intensificar la cooperación e integración regional, se conseguirá aumentar la inversión en investigación y desarrollo de técnicas e instrumentos de conservación del agua y regulación de la demanda. Al mismo tiempo, Jordania podrá beneficiarse más de este entorno económico propicio si las políticas económicas internas favorecen la estabilidad macroeconómica y el crecimiento y contribuyen a un aprovechamiento más eficiente de los escasos recursos del sector agrícola.
45 22o período de sesiones de la Conferencia Regional de la FAO para el Cercano Oriente, Ammán, Jordania, 3-6 de julio de 1994.
46 El coeficiente de variación de la producción mide la desviación típica de las desviaciones porcentuales de los niveles anuales de producción con respecto a los valores tendenciales.
46 El coeficiente de variación de la producción mide la desviación típica de las desviaciones porcentuales de los niveles anuales de producción con respecto a los valores tendenciales.
47 FAO. 1995. World agriculture: towards 2010. Chichester, Reino Unido, FAO/John Wiley & Sons.
48 Los cambios en el estilo de vida y en los hábitos de alimentación durante los tres últimos decenios han provocado modificaciones en las tasas de morbilidad y mortalidad; las enfermedades relacionadas con la alimentación han llegado a constituir un importante problema de salud pública, que explica ahora más de la mitad de la tasa de mortalidad de la región. Además del rápido aumento de la ingestión total de energía se ha observado una fuerte tendencia al alza en el consumo de productos, grasas y azúcares animales, al mismo tiempo que ha disminuido el de legumbres y nueces. En consecuencia, en algunos países de la región la malnutrición es un fenómeno que afecta tanto a la población pobre como a los grupos en situación más desahogada.
49 Téngase en cuenta que en estas cifras se incluye el valor de la ayuda alimentaria.