El estado mundial de la agricultura y la alimentación, 1996

SEGURIDAD ALIMENTARIA:
DIMENSIONES MACROECONÓMICAS¹

INTRODUCCION

La seguridad alimentaria se define como el acceso de todas las personas en todo momento a una cantidad suficiente de alimentos para una vida activa y sana². La FAO ha planificado una Cumbre Mundial sobre la Alimentación, que tendrá lugar en Roma del 13 al 17 de noviembre de 1996, bajo el lema «Alimentos para todos». El Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) organizó una conferencia ministerial sobre el mismo tema en junio de 1995. En los dos últimos años, la atención mundial se ha centrado en los problemas relacionados con la seguridad alimentaria en sus múltiples dimensiones. Se han publicado al respecto numerosos documentos, monografías, in-formes y artículos.

La FAO, como preparativo para la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, ha publicado tres volúmenes que comprenden 15 documentos sobre temas relacionados con la seguridad alimentaria, desde sus dimensiones éticas hasta las inversiones en ese sector (véase el Recuadro 14). Además, se ha preparado una declaración de política y un plan de acción para su aprobación por los jefes de Estado y de gobierno o sus representantes en la Cumbre, en los que se tendrán en cuenta las opiniones de los participantes gubernamentales y no gubernamentales en el proceso preparatorio.

Gran parte de esa labor relacionada con la seguridad alimentaria se ha ocupado sobre todo de la inseguridad alimentaria, y hasta hace poco se ha centrado en la suficiencia de la producción alimentaria para atender las necesidades nutricionales de una población en crecimiento, muchas veces a escala regional o mundial. Si bien la suficiencia de la producción es importante, y es preciso continuar trabajando denodadamente para aumentarla, es necesario tener presente que los agricultores no producen alimentos por razones altruistas, sino para alimentarse a sí mismos y a sus familias consumiendo o vendiendo lo que producen, y en buena parte de los países en desarrollo la mayoría de la población depende directa o indirectamente de la agricultura; los consumidores (incluidos muchos agricultores) adquieren alimentos y, si no tienen una capacidad adquisitiva suficiente, no pueden ejercer una demanda alimentaria eficaz. En este capítulo especial, se analizará la seguridad alimentaria desde una perspectiva macroeconómica. Se examinará primeramente el desarrollo económico de Europa durante los cinco o seis últimos decenios, con el fin de entender lo que constituye la seguridad alimentaria, y así poder disponer de una base para poder comprender los problemas de la inseguridad alimentaria. Se expondrán brevemente las condiciones, especialmente en Europa después de la segunda guerra mundial, que sirvieron de base al movimiento de opinión sobre la seguridad alimentaria, no sólo en los países desarrollados sino también en los países en desarrollo del tercer mundo y en las economías en transición de Europa central y oriental y las ex repúblicas soviéticas. Luego, se establecerá una comparación entre las proyecciones del Banco Mundial, la FAO y el IIPA sobre el suministro de alimentos, para llegar finalmente a la conclusión de que si bien es preciso continuar progresando en el sector tecnológico y de la inversión, la producción sostenible de alimentos, incluso para una población en crecimiento, no constituye el problema principal. La clave está en la demanda efectiva de alimentos. En otras palabras, ¿pueden las personas permitirse comprar los alimentos disponibles, y adquirirlos en cantidad suficiente para poder disfrutar de una alimentación adecuada?

Más adelante se examinará la función de los gobiernos en la elección de las políticas monetarias, fiscales, comerciales, sociales y de inversión, con el fin de crear un entorno económico propicio al logro de la seguridad alimentaria. Aunque ningún gobierno puede por sí solo controlar las condiciones económicas internacionales, y las economías de muchos países son demasiado pequeñas para poder siquiera influir en ellas, cada gobierno es responsable de determinar sus políticas internas en función de esas condiciones. Luego, se explorarán las diferentes respuestas de los gobiernos y de la comunidad internacional necesarias para hacer frente a las fluctuaciones pasajeras y las tendencias a más largo plazo del suministro de alimentos. En este capítulo se estudian la capacidad de un país de lograr la seguridad alimentaria, en particular las políticas macroeconómicas y comerciales internas; la constitución de reservas alimentarias; la generación interna de divisas; el apoyo prestado por los organismos internacionales al tipo de cambio y la balanza de pagos como contribución a la seguridad alimentaria; la función y utilización de los mercados de futuros como medio de estabilización, y la importancia de la reducción de la deuda para los países de bajos ingresos gravemente endeudados. Se analizan los factores y políticas que repercuten en el crecimiento económico global y sus efectos diferenciales en las economías urbana y rural, a fin de examinar la inseguridad alimentaria en uno y otro entorno, y de determinar qué políticas se pueden adoptar para aumentar la seguridad alimentaria.

RECUADRO 14
CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA ALIMENTACION:
DOCUMENTOS TECNICOS DE REFERENCIA

Síntesis de los documentos técnicos de referencia

Volumen 1

1. Alimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas
2. Los logros de algunos países en materia de seguridad alimentaria
3. Contexto sociopolítico y económico para la seguridad alimentaria
4. Necesidades de alimentos y crecimiento de la población
5. Seguridad alimentaria y nutrición

Volumen 2

6. Enseñanzas de la revolución verde: hacia una nueva revolución verde
7. Producción de alimentos: función decisiva del agua
8. Alimentos para el consumidor: comercialización, elaboración y distribución
9. La función de la investigación en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrícola a nivel mundial
10.La inversión en la agricultura: evolución y perspectivas
11.Producción de alimentos e impacto ambiental

Volumen 3

12. La alimentación y el comercio internacional
13. Seguridad y asistencia alimentarias
14. Evaluación de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria
15. Atlas técnico

Aunque la adopción de políticas económicas acertadas es condición necesaria para el logro de la seguridad alimentaria, no son fáciles de aplicar en ausencia de un consenso político real. En último término, la seguridad alimentaria de cada país debe quedar bajo la competencia del gobierno nacional, conjuntamente con las autoridades locales y en colaboración con los grupos e individuos interesados dentro de la sociedad. La comunidad internacional y los organismos internacionales pueden ayudar, pero no pueden sustituir las iniciativas ni la voluntad política -que reflejan tanto las posibilidades como los límites de la acción política- de conseguir la seguridad alimentaria dentro del propio país.

¿QUE ES LA SEGURIDAD ALIMENTARIA?

El deseo de conseguir cierto nivel de seguridad alimentaria es tan antiguo como la humanidad misma. Hasta el pasado decenio, el debate en la mayor parte de los países del mundo se centraba fundamentalmente en la suficiencia de la producción alimentaria para atender las necesidades internas, lo que daba también lugar a una atención especial de las políticas nacionales a la autosuficiencia en el suministro de productos agrícolas. Esta atención preferencial, sobre todo en los países desarrollados, debe interpretarse en el contexto de la segunda guerra mundial y sus consecuencias, que tuvieron profundos efectos en la forma de pensar de los gobiernos y de la población. En Europa occidental, central y oriental, por ejemplo, los años de la segunda guerra mundial fueron un período caracterizado por situaciones de verdadera escasez de alimentos, no sólo por la perturbación de la producción agrícola sino también por la incautación de suministros y la perturbación del comercio internacional y de los mecanismos internos de comercialización. Los primeros años de la posguerra se caracterizaron por la reconstrucción económica y los estrictos controles cambiarios con el fin de conservar las escasas reservas de divisas, con lo que se limitó la capacidad de alimentar a la población mediante importaciones agrícolas y alimentarias, aunque la existencia de zonas monetarias (como la de la libra esterlina o la del rublo) y el Plan Marshall ampliaron las posibilidades comerciales más allá de los límites nacionales. El racionamiento de alimentos y el control de los precios, para los consumidores de las zonas tanto urbanas como rurales, fueron instrumentos utilizados para garantizar una asignación equitativa de los alimentos disponibles durante la guerra, y se fueron reduciendo gradualmente en los años siguientes. Al mismo tiempo, se adoptaron medidas para alentar la expansión de la producción agrícola a largo plazo, más que para atender las necesidades inmediatas de la crisis, y los incipientes Estados de bienestar introdujeron amplios sistemas de seguridad para proteger a los sectores vulnerables de la población, integrados por los pobres, enfermos, ancianos, desempleados, discapacitados mentales y físicos y niños.

Las circunstancias que dieron lugar a esta respuesta de la política relacionada con la agricultura y la alimentación se caracterizaron por un período de reconstrucción y rehabilitación en países que estaban ya industrialmente avanzados, con sectores agrícolas relativamente pequeños y en descenso y tasas de carecimiento demográfico bajas. Si bien se ofrecieron incentivos especiales para la agricultura, ello no se hizo a expensas de la industria. En Europa occidental, en los 15 países que constituyen ahora la Unión Europea, las tasas anuales de crecimiento de la producción agrícola e industrial en los años 1948-58 fueron del 3,5 por ciento y el 7,3 por ciento, respectivamente, mientras que el crecimiento medio de la población fue del 0,7 por ciento anual. Las exportaciones crecieron cerca de un 9 por ciento al año frente al 6 por ciento de las importaciones.

Después del período de reconstrucción, disminuyó el ritmo del crecimiento de la producción industrial y agrícola, pero el volumen del comercio, incluido el de productos agrícolas y alimentarios, creció de forma considerable³. Las importaciones y exportaciones aumentaron con un ritmo anual aproximadamente del 11 por ciento. El descenso relativo de la importancia del sector agrícola en el conjunto de la economía significaba que aunque los costos presupuestarios del apoyo agrícola continuaban siendo altos en términos absolutos, disminuyeron en proporción del gasto nacional.

El resultado de las políticas agrarias de la posguerra [y no sólo en los países incluidos en la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea (UE), ya que todos los países hicieron esfuerzos semejantes para aumentar la producción agraria] ha sido un alto nivel de autosuficiencia en la producción agrícola: más del 100 por ciento en muchos productos de la zona templada, aunque ello no quiere decir que cada país sea más del 100 por ciento autosuficiente en todos los productos. La Unión Europea tiene un considerable volumen de importaciones y exportaciones de productos agrícolas y alimentarios con el resto del mundo, aunque una gran proporción de su comercio se registra entre los países que integran la Unión, y ha efectuado importantes contribuciones al aumento de los suministros alimentarios mundiales.

Con estos antecedentes, puede parecer extraño preguntarse si la UE ha conseguido la seguridad alimentaria. Se trata de una pregunta importante, ya que se hizo gran hincapié en la autosuficiencia agrícola en función de lo ocurrido durante la guerra, y esta orientación sólo ha comenzado a cambiar hace muy poco en Europa occidental. Las economías en transición de Europa central y oriental deben plantearse ahora cuestiones semejantes en su intento de reorientar las políticas agrícolas y alimentarias.

Las ideas principales en que se basa la definición de la seguridad alimentaria son la suficiencia de la disponibilidad de alimentos (suministro eficaz) y la capacidad del individuo de adquirir alimentos suficientes, es decir, la suficiencia del acceso a los alimentos (demanda efectiva), y un nivel suficiente de fiabilidad del suministro y de la demanda. En consecuencia, la inseguridad alimentaria puede ser resultado de la falta de disponibilidad, de acceso o de fiabilidad, o de una combinación de esos tres elementos.

En este concepto moderno de seguridad alimentaria los productores y consumidores de alimentos se consideran como agentes económicos. La disponibilidad alimentaria es el suministro de alimentos, que depende, entre otras cosas, de los precios relativos de los insumos y de la producción, así como de las posibilidades tecnológicas de producción. El acceso a los alimentos está relacionado con la demanda de los mismos, que a su vez está en función de algunas variables: precio del alimento, precios de los artículos complementarios y sustituibles, los ingresos, los factores demográficos y los gustos o preferencias⁴. Según Barraclough⁵, para garantizar la seguridad alimentaria, un sistema alimentario debe reunir las siguientes características:

capacidad de producir, almacenar, e importar alimentos suficientes para atender las necesidades básicas de todos los grupos de la población;
máxima autonomía y autodeterminación (sin que ello signifique necesariamente la autosuficiencia), a fin de reducir la vulnerabilidad a las fluctuaciones del mercado internacional y las presiones políticas;
fiabilidad para reducir al mínimo las variaciones estacionales, cíclicas y de otra índole en el acceso a los alimentos;
sostenibilidad, a fin de que el sistema ecológico esté protegido y mejore con el tiempo;
equidad, es decir el acceso seguro a alimentos suficientes para todos los grupos sociales.

Un sistema de alimentación seguro debe ser capaz de entregar los insumos y productos del sistema en el lugar y momento en que sean necesarios, tanto los producidos y consumidos en el propio país como los que son objeto de comercio internacional.

¿Se puede afirmar que la UE ha conseguido la seguridad alimentaria?

«No se puede decir realmente que los altos niveles de autosuficiencia alcanzados en la mayor parte de los sectores de la agricultura de la CE efectúen una contribución positiva al nivel de seguridad alimentaria de que disfrutan los ciudadanos de la CE. Conviene establecer una distinción entre autosuficiencia en la producción y autosuficiencia del sistema agrario. Los altos niveles de autosuficiencia de la producción de la CE dependen muchas veces de una utilización intensa de combustibles y piensos importados o exportables, que pueden ser objeto de bloqueo militar y económico en la misma medida que los alimentos; además, no representan ningún alivio en caso de pérdidas de cosechas locales⁶.»

No puede ser la autosuficiencia agrícola lo que hace que la UE disfrute de seguridad alimentaria. Por otro lado, es cierto que disfruta de esta seguridad, tanto a nivel de la propia Comunidad como de cada uno de sus países miembros, salvo en el caso de que se produzca una emergencia imprevisible. Los altos niveles de crecimiento económico durante la posguerra junto con las bajas tasas de crecimiento de la población han dado lugar a niveles cada vez mayores de prosperidad material para gran parte de la población, acompañados de sistemas de protección social para los grupos vulnerables. La productividad agrícola y la producción total elevadas, las nuevas tecnologías de elaboración y almacenamiento de los alimentos, la buena infraestructura de distribución y un sistema económico que suministra los artículos que los consumidores desean comprar han tenido como consecuencia la disponibilidad de una gran variedad de alimentos inocuos y de alta calidad para el consumo interno y la exportación. A pesar de que las medidas de política utilizadas para poner en práctica la PAC han dado lugar a una subida de los precios de consumo pronunciada, el aumento de los ingresos de los consumidores y el descenso de los precios reales de la producción agrícola han conseguido reducir la parte de los alimentos en el presupuesto de los hogares. La UE participa en un entorno comercial liberal basado en monedas totalmente convertibles, lo que, junto con relaciones firmes y estables con sus principales interlocutores comerciales, garantiza su capacidad de importar a discreción. Es este conjunto de características lo que garantiza la seguridad alimentaria de la UE y también en países como el Japón, Canadá, Nueva Zelandia, Australia, la República de Corea, Taiwan (provincia de China), Hong Kong, Singapur y el resto de Europa occidental. Puede decirse otro tanto de los Estados Unidos, aunque la magnitud y naturaleza de su infraestructura y base de recursos es tal que, entre todos los países desarrollados, quizá sea el menos vulnerable a los acontecimientos externos.

No obstante, hay focos de inseguridad alimentaria incluso en los países más ricos, ya que la seguridad alimentaria a nivel nacional no significa que todos los hogares del país disfruten de esa misma condición. Las redes de seguridad social a veces no son los bastante tupidas como para impedir que algunos individuos y grupos específicos de personas queden fuera de ellas, y las políticas gubernamentales en varios países industrializados han tendido recientemente a hacer esas redes cada vez menos seguras. Parte de la población puede vivir en pobreza absoluta, no sólo relativa. Dentro de algunos países, la población pobre privada de seguridad alimentaria está integrada por diferentes subgrupos, diferenciados según su ubicación, pautas, características laborales, posesión de activos, raza, grupo étnico, edad, y sexo. Así, tanto a nivel individual como en los hogares, puede haber problemas de inseguridad alimentaria causados por la falta de acceso suficiente a los alimentos. La relación entre seguridad alimentaria nacional y familiar es una de las cuestiones más importantes y difíciles que deben resolver los gobiernos de todos los países, cualquiera que sea su nivel de riqueza y desarrollo. El problema se agrava todavía más por el hecho de que «el acceso suficiente de los hogares a los alimentos es condición necesaria pero no suficiente para que todos los miembros del hogar tengan una alimentación suficiente ... y el consumo de alimentos en cantidad suficiente es condición necesaria pero no suficiente para mantener un estado nutricional sano⁷». Algunas veces se ha hecho una distinción entre inseguridad alimentaria crónica y transitoria en los hogares⁸. La inseguridad alimentaria crónica supone una insuficiencia alimentaria continuada debido a la incapacidad persistente de adquirir alimentos. La inseguridad alimentaria transitoria es la falta temporal de acceso de una familia a una alimentación suficiente, como consecuencia de cambios adversos en los precios o producción de los alimentos o en los ingresos familiares. Desde esta perspectiva, las posibles políticas que se pueden adoptar para reducir la inseguridad alimentaria parecen depender de si se trata de un caso crónico o transitorio. Entre las medidas encaminadas a resolver la inseguridad alimentaria crónica figurarían el incremento del suministro alimentario, la orientación selectiva de la asistencia al desarrollo o las transferencias de ingresos a favor de los pobres, y la ayuda a los pobres para que tengan mejor conocimiento de las prácticas de nutrición y salud. La inseguridad alimentaria transitoria podría paliarse estabilizando los suministros y los precios, y ayudando a los grupos vulnerables con programas de empleo de urgencia, transferencia de ingresos o alimentos. La utilidad de esta distinción como guía para la elección de las políticas es un tema opinable. Por ejemplo, ¿cuánto puede durar una situación «temporal»? Los efectos de los programas de transición y de ajuste estructural en la inseguridad alimentaria, ¿son temporales o crónicos? Naturalmente no es necesario saberlo de antemano para poder decidir cómo resolverlos.

Lo que se necesitan son medidas de acción que traten de resolver todos los aspectos de la inseguridad alimentaria y de establecer sistemas de protección social en favor de los grupos vulnerables (que pueden variar durante la vida de una persona, así como por efecto de conmociones exógenas) y de crear condiciones que puedan favorecer la erradicación del hambre endémica. Se trata, en todos los casos, del crecimiento económico. Los países con crecimiento negativo (o cero) de la producción agrícola y del PIB y, al mismo tiempo, tasas positivas de crecimiento demográfico tienen mucho menos riquezas que repartir entre un número cada vez mayor de personas. En tales circunstancias, una mayor equidad en la distribución de los ingresos chocará con la fuerte resistencia de los posibles perjudicados. Por ello, es necesario el crecimiento, y en un entorno de crecimiento económico resulta más posible poner en práctica medidas que aumenten la equidad, en especial si el crecimiento es de amplia base, hasta el punto de incluir también al sector agrícola. Los países en situación de inseguridad alimentaria tienen, a diferencia de la Europa de la posguerra, un sector agrícola que constituye la fuente directa o indirecta de supervivencia para una gran parte de la población. En esos países el aumento de la productividad y de los ingresos agrícolas favorece la demanda efectiva de alimentos, por lo que constituye la base para mejorar la seguridad alimentaria. Es importante adoptar políticas económicas que, cuando menos, no sean discriminatorias contra el desarrollo y el crecimiento de la agricultura.

La seguridad alimentaria abarca muchas disciplinas técnicas diferentes, cada una de las cuales ilustra parcialmente algunos de los complejos problemas que están en juego. Este capítulo se ha escrito desde la perspectiva de la economía política, y en él se hace hincapié en algunas de las grandes políticas económicas y comerciales que pueden influir en el logro de la seguridad alimentaria.

PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL

A escala mundial, la seguridad alimentaria para todos presupone un suministro de alimentos suficiente para atender la demanda total de alimentos. Se trata de una condición necesaria, pero en ningún modo suficiente, para el logro de la seguridad alimentaria. En la actualidad, el suministro mundial de alimentos es suficiente, pero no obstante se estima que en 1990/92 unos 839 millones de personas de los países en desarrollo no tenían el debido acceso a los alimentos, porque carecían de capacidad para comprarlos o adquirirlos, es decir, de los medios para ejercer una demanda efectiva. Esta cifra, por muy inaceptable que resulte refleja un considerable progreso desde comienzos de los años setenta: el número ha disminuido en términos absolutos desde unos 917 millones, y en términos relativos desde el 35 por ciento de la población de los países en desarrollo al 21 por ciento, sobre todo como consecuencia del progreso obtenido en Asia oriental (incluida China) y algunas zonas de Asia meridional, como India y Pakistán. Esta situación es especialmente grave en Africa donde el número de personas con desnutrición crónica en los países subsaharianos se ha duplicado con creces durante ese período, según estimaciones de la FAO⁹. En la Figura 13 pueden verse los cambios pasados y previstos de la desnutrición en los países en desarrollo.

¿Cuáles son las perspectivas a medio plazo de la oferta y la demanda de alimentos? El Banco Mundial, el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) y la FAO han formulado proyecciones hasta el año 2010¹⁰. Aunque en estas proyecciones hay algunos problemas de comparabilidad, debido a las diferencias en los datos del año base, países y productos incluidos y definición de las distintas regiones, cabe efectuar comparaciones indicativas sobre la producción, utilización total y comercio neto de cereales. Los resultados de los tres modelos se presentan en los Cuadros 6 a 9.

CUADRO 6
Datos de 1989-91 y proyecciones comparativas respecto a todos los cereales (arroz elaborado): países desarrollados
	Todo el mundo	Países desarrollados
		Antiguas economías de planificación centralizada¹	Otros países industrializados²	Total
	(.......................................... millones de toneladas ..........................................)
*Produccion*
*Efectiva, 1989-91*	1 726,5	266,0	597,8	863,8
*Proyectada, 2010*
*FAO*	2 334,0	306,0	710,0	1 016,0
*IIPA*	2 405,0	389,0	785,0	1 174,0
*Banco Mundial*	2 311,0	324,0	733,0	1 058,0
*UTILIZACION TOTAL*
*Efectiva, 1989-91*	1 729,8	302,1	475,0	777,1
*Proyectada, 2010*
*FAO*	2 334,0	301,0	553,0	854,0
*IIPA*	2 406,0	381,0	634,0	1 015,0
*Banco Mundial*	2 308,0	308,0	540,0	848,0
*COMERCIO NETO*
*Efectivo, 1989-91*	3,6	-37,2	129,7	92,5
*Proyectado, 2010*
*FAO*	...	5,0	157,0	162,0
*IIPA*	-1,0	8,0	151,0	159,0
*Banco Mundial*	0,0	15,0	195,0	210,0
Notas: ... No se aplica. A causa del redondeo efectuado, la suma de las cifras no es igual al total. Las existencias se incluyen en las proyecciones; por consiguiente, la producción deducida de la utilización total no da la medida del comercio neto. ¹En los datos del Banco Mundial se incluye la ex República Democrática Alemana. Bajo «Otros países industrializados», en los datos de la FAO y del IIPA se incluye la ex República Democrática Alemana . (Datos de 1988-90 correspondientes a la ex República Democrática Alemana: producción, 10,7 millones de toneladas; utilización total, 12,7 millones de toneladas; comercio neto, -2,3 millones de toneladas.) ²Incluye la República de Sudáfrica. En los datos de la FAO y del IIPA se incluye Israel. (Datos de 1989-91 correspondientes a Israel: producción, 0,2 millones de toneladas; utilización total, 2,5 millones de toneladas; comercio neto, -2,2 millones de toneladas.) Fuente: IIPA. 1995. Population and food in the early twenty-first century: meeting future food demand of an increasing population. Washington, D.C.

CUADRO 7
Datos de 1989-91 y proyecciones comparativas respecto a todos los cereales (arroz elaborado): países en desarrollo
	Países en desarrollo
	Africa subsahariana	Cercano Oriente y Africa del Norte¹	Asia y el Pacífico			América Latina y el Caribe	Otros países no distribuidos por región	Total
			Asia meri dional¹	China, comprendida Taiwan²	Otros
	(................................................... millones de toneladas ...................................................)
*Produccion*
*Efectiva, 1989-91*	54,7	76,8	202,8	326,8	104,6	97,0	...	862,7
*Proyectada, 2010*
*FAO*	110,0	119,0	292,0	473,0	165,0	159,0	...	1 318,0
*IIPA*	86,0	118,0	297,0	426,0	153,0	152,0	...	1 232,0
*Banco Mundial*	83,0	97,0	282,0	475,0	151,0	144,0	20,0	1 253,0
*UTILIZACION TOTAL*
*Efectiva, 1989-91*	64,7	114,2	203,3	339,8	119,3	111,4	...	952,7
*Proyectada, 2010*
*FAO*	129,0	191,0	302,0	488,0	185,0	185,0	...	1 480,0
*IIPA*	118,0	183,0	307,0	440,0	176,0	165,0	3,0	1 392,0
*Banco Mundial*	96,0	169,0	312,0	502,0	189,0	172,0	20,0	1 459,0
*COMERCIO NETO*
*Efectivo, 1989-91*	-8,5	-38,4	-3,2	-14,7	-12,7	-11,3	...	-88,8
*Proyectado, 2010*
*FAO*	-19,0	-72,0	-10,0	-15,0	-20,0	-26,0	...	-162,0
*IIPA*	-32,0	-65,0	-10,0	-14,0	-23,0	-13,0	-3,0	-161,0
*Banco Mundial*	-14,0	-73,0	-31,0	-22,0	-37,0	-28,0	-5,0	-210,0
Notas:... No se aplica. A causa del redondeo efectuado, la suma de las cifras no es igual al total. Las existencias se incluyen en las proyecciones; por consiguiente, la producción deducida de la utilización total no da la medida del comercio neto. ¹Afganistán está comprendido en Asia meridional en los datos del Banco Mundial, y en el Cercano Oriente en los datos de la FAO y del IIPA. (Datos de 1989-91 correspondientes a Afganistán: producción, 2,6 millones de toneladas; utilización total, 2,9 millones de toneladas; comercio neto, -0,2 millones de toneladas.) ²La Provincia de Taiwan está separada de China en los datos del Banco Mundial y se incluye en «Otros» (Asia y el Pacífico). (Datos de 1989-91 correspondientes a Taiwan: producción, 1,9 millones de toneladas; utilización total, 8,1 millones de toneladas; comercio neto, -6,1 millones de toneladas.) Fuente: IIPA. 1995. Population and food in the early twenty-first century: meeting future food demand of an increasing population. Washington, D.C.

CUADRO 8
Tasa porcentual de crecimiento anual de la producción y de la utilización total de cereales: países desarrollados
	Todo el mundo		Países desarrollados
		Antiguas economías de planificación centralizada¹	Otros países industrializados	Total
*TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCCION*
*Efectiva, 1970-80*	2,7	1,4	2,9	2,4
*Efectiva, 1980-91*	1,6	1,4	0,2	0,6
*Proyectada, 1989-91 a 2010*
*FAO*	1,5 (1,6)	0,7 (0,5)	0,9 (1,1)	0,8 (0,9)
*IIPA*	1,7 (1,6)	1,9 (1,5)	1,4 (1,3)	1,6 (1,4)
*Banco Mundial*	1,5 (1,2)	1,0 (0,2)	1,0 (1,0)	1,0 (0,8)
TASA DE CRECIMIENTO DE LA UTILIZACION TOTAL
*Efectiva, 1970-80*	2,5	2,9	0,9	1,6
*Efectiva, 1980-91*	1,8	0,1	0,6	0,7
*Proyectada, 1989-91 a 2010*
*FAO*	1,5 (1,5)	0,0 (-0,1)	0,8 (0,8)	0,5 (0,4)
*IIPA*	1,7 (1,6)	1,2 (0,9)	1,5 (1,3)	1,3 (1,1)
*Banco Mundial*	1,5 (1,4)	0,1 (-0,4)	0,1 (0,7)	0,4 (0,3)
Notas:Las tasas de crecimiento histórico son estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios de los datos anuales, que incluyen el arroz elaborado. Las tasas de crecimiento proyectado que no están entre paréntesis miden la tasa de crecimiento a partir de los niveles absolutos de 1989-91 a los niveles proyectados en 2010, prescindiendo de ajustes debidos a diferencias en las definiciones regionales o respecto a diferentes años de referencia. Las tasas de crecimiento proyectado que están entre paréntesis se han medido a partir del año de referencia efectivamente utilizado en cada estudio (1988-90, en el de la FAO; 1987-89, en el del IIPA; 1990, en el del Banco Mundial), puesto que estos datos existían en el momento en que se llevaron a cabo dichos estudios. ¹En los datos del Banco Mundial se incluye la ex República Democrática Alemana. Bajo «Otros países industrializados», en los datos de la FAO y del IIPA se incluye la ex República Democrática Alemana. Fuente: IIPA. 1995. Population and food in the early twenty-first century: meeting future food demand of an increasing population. Washington, D.C.

CUADRO 9

Tasa porcentual de crecimiento anual de la producción y de la utilización de cereales: países en desarrollo

Países en desarrollo

Africa subsahariana

Cercano Oriente y Africa del Norte¹

Asia y el Pacífico

América Latina y el Caribe

Total

Asia meri dional¹

China, comprendida Taiwan²

Otros

TASA DE CRECIMIENTO DE
LA PRODUCCION

Efectiva, 1970-80

1,4

2,8

2,7

4,0

3,0

2,4

3,1

Efectiva, 1980-91

3,4

3,4

2,9

3,0

2,5

0,6

2,7

1989-91 a 2010³

FAO

3,5 (3,4)

2,2 (2,3)

1,8 (1,8)

1,9 (2,0)

2,3 (2,1)

2,5 (2,3)

2,1 (2,1)

IIPA

2,3 (2,4)

2,2 (2,1)

1,9 (2,2)

1,3 (1,6)

1,9 (1,9)

2,3 (1,8)

1,8 (1,9)

Banco

Mundial

2,1 (3,3)

1,2 (1,9)

1,7 (1,6)

1,9 (1,6)

1,9 (1,8)

2,0 (2,1)

1,9 (1,8)

TASA DE CRECIMIENTO DE LA UTILIZACION TOTAL

Efectiva, 1970-80

2,5

4,5

2,2

4,4

3,2

3,9

3,6

Efectiva, 1980-91

3,1

3,6

3,0

2,6

3,2

1,5

2,8

1989-91 a 2010³

FAO

3,5 (3,4)

2,6 (2,5)

2,0 (1,8)

1,8 (1,9)

2,2 (2,1)

2,6 (2,4)

2,2 (2,2)

IIPA

3,0 (3,0)

2,4 (2,2)

2,1 (2,3)

1,3 (1,7)

2,0 (2,1)

2,0 (1,7)

1,9 (2,0)

Banco

Mundial

2,0 (3,1)

2,0 (2,4)

2,2 (2,0)

2,0 (2,1)

2,3 (2,1)

2,2 (2,5)

2,2 (2,2)

Notas:Las tasas de crecimiento histórico son estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios de los datos anuales, que incluyen el arroz elaborado.
Las tasas de crecimiento proyectado que no están entre paréntesis miden la tasa de crecimiento a partir de los niveles absolutos de 1989-91 a los niveles proyectados en 2010, prescindiendo de ajustes debidos a diferencias en las definiciones regionales o respecto a diferentes años de referencia.
Las tasas de crecimiento proyectado que están entre paréntesis se han medido a partir del año de referencia efectivamente utilizado en cada estudio (1988-90, en el de la FAO; 1987-89, en el del IIPA; 1990, en el del Banco Mundial), puesto que estos datos existían en el momento en que se llevaron a cabo dichos estudios.
¹Afganistán está comprendido en Asia meridional en los datos del Banco Mundial, y en el Cercano Oriente en los datos de la FAO y del IIPA.
²La Provincia de Taiwan está separada de China en los datos del Banco Mundial y se incluye en «Otros» (Asia y el Pacífico).
³Proyeciones.
Fuente: IIPA. 1995. Population and food in the early twenty-first century: meeting future food demand of an increasing population. Washington, D.C.

Puede observarse que respecto al porcentaje anual previsto de cambio en la producción y utilización total a escala mundial y en el conjunto de los países en desarrollo, así como en algunas de las agrupaciones regionales de países en desarrollo, los datos son concordantes. Las mayores divergencias se refieren a las antiguas economías de planificación centralizada, el Africa subsahariana y el Cercano Oriente y Africa del Norte y China (véase el Recuadro 15, pág. 276, donde se expresa una opinión alternativa sobre las perspectivas comerciales chinas), así como en lo que respecta a la utilización total (fundamentalmente consumo) en América Latina y el Caribe. Las proyecciones de la FAO y el IIPA sobre el comercio neto conjunto de todos los países desarrollados y todos los países en desarrollo son muy semejantes, y considerablemente más bajas que las del Banco Mundial, que prevé un crecimiento mucho más rápido del comercio mundial de cereales, como consecuencia del incremento de las importaciones de trigo por los países asiáticos con el fin de atender las preferencias de los consumidores, que están sustituyendo en parte el arroz por cereales. Las proyecciones sobre el comercio neto efectuadas por la FAO y el IIPA son más variables en lo que respecta a las agrupaciones regionales, sobre todo en los casos del Africa subsahariana, las economías de planificación centralizada y América Latina y el Caribe¹¹.

Los resultados dependen fundamentalmente de la validez de los supuestos formulados sobre las circunstancias exógenas, modificación de las variables individuales, interacción entre las diferentes variables y precisión de los datos de referencia¹². No obstante, los tres estudios llegan a la conclusión de que el incremento del suministro mundial será suficiente para atender el crecimiento de la demanda mundial, y en todos ellos se hace hincapié en que el Africa subsahariana es un caso especialmente preocupante, cualesquiera que sean las deficiencias del modelo¹³. Aunque los precios mundiales reales de los cereales continuarán, según las perspectivas, su descenso a largo plazo (a pesar del reciente repunte de los precios)¹⁴, la tasa de aumento de la demanda de alimentos en el Africa subsahariana superará a la del suministro, por lo que la capacidad de atender una demanda creciente dependería de la capacidad de los distintos países de pagar las importaciones no cubiertas por la ayuda alimentaria.

RECUADRO 15
PERSPECTIVAS DEL COMERCIO
DE CEREALES DE CHINA

Las estimaciones de las importaciones netas de cereales de China durante los próximos quince a treinta años oscilan desde un pronóstico de autosuficiencia básica hasta un máximo muy improbable de 200 millones de toneladas, según los supuestos adoptados sobre varios parámetros clave. Las importaciones de cereales de China podrían llegar a un total de 30-40 millones de toneladas, es decir, menos que el volumen importado por la ex Unión Soviética en los últimos años ochenta, lo que significa que tendría poco efecto en los precios reales a largo plazo de los cereales. Para economizar en costos de transporte e instalaciones, la mayor parte de esas importaciones se destinarán probablemente a las grandes ciudades y regiones costeras, como garantía de suministros suficientes a precios estables.

Como resultado de los cambios de política introducidos en 1994, Beijing ha delegado la responsabilidad sobre suministros de cereales en cada provincia a los distintos gobiernos provinciales. Ello significa que Beijing ha perdido en gran parte el control del suministro nacional de cereales, ya que las provincias con excedentes limitan las exportaciones a otras provincias mientras no estén seguras de que puedan atender sus propias necesidades. Esta fue una de las razones de la inestabilidad de los precios en 1994: hubo dificultades para trasladar cereales desde las zonas con excedente a las deficitarias. Por ello, la instauración de un mercado nacional, que parecía garantizado por las reformas de 1993, se ha aplazado ahora, quizá por varios años. Y si China importa cereales suficientes para sus grandes ciudades y la zona costera, es muy posible que haya que esperar decenios hasta que se cree un mercado nacional. En los últimos años, China ha adquirido aproximadamente 80 millones de toneladas de cereales en el interior, y todavía menos en 1994 y 1995. Por consiguiente, 40 millones de toneladas es una cifra muy grande en relación con los cereales comercializados.

Aunque la cifra de 30-40 millones de toneladas de importaciones de cereales resulta posible en el plazo de un decenio (las importaciones de trigo suman aproximadamente 11 millones de toneladas al año), la consecución real de esa meta dependerá de lo que China haga por alentar la producción interna de cereales mediante políticas de precios, investigaciones, apoyo a la ampliación de las explotaciones y garantía de suministros suficientes de fertilizantes de buena calidad, así como de la velocidad con que crezca la demanda de productos pecuarios y la capacidad del país de generar divisas. En lo que respecta a la política de determinación de precios, en marzo de 1996 se comunicó que los precios estatales de adquisición de cereales iban a subir un 20 por ciento con el fin de alentar el aumento de la producción. Según nuevas informaciones procedentes de estudios realizados en China y de imágenes obtenidas mediante satélite se puede deducir que la superficie ocupada por los cereales es mucho mayor de la que aparece en los informes presentados y que el volumen de las existencias ha sido fuertemente infravalorado. Ello significa que la posibilidad de aumentar los rendimientos es mayor de lo que se pensaba anteriormente.

En el caso de los productos pecuarios la situación es diferente. Se observan graves discrepancias en los datos oficiales sobre la producción de carne y de aves de corral de diversas procedencias. Los datos sobre la producción de carne y de aves de corral revelan una disponibilidad per cápita de más de 32,5 kg en 1993, mientras que los datos contenidos en las encuestas de hogares cifran el consumo aproximadamente en la mitad de esa cantidad. Si el consumo per cápita fue de hecho de 32,5 kg (habiendo alcanzado posteriormente los 38 kg), el crecimiento del consumo debería comenzar a desacelerarse, aunque aún no hay ningún indicio al respecto. La producción de carne y aves de corral ha aumentado notablemente desde 1985, las adquisiciones per cápita de la población urbana sólo subieron de unos 22 kg en 1985 a 24,5 kg en 1993, mientras que el consumo rural pasó de 12 kg a 13,3 kg durante el mismo período, según las encuestas de hogares. Durante ese mismo período, la producción de carne y aves de corral pasó de 19,3 a 38,4 millones de toneladas, mientras que la población aumentó un 12 por ciento. El consumo per cápita de carne de porcino, de vacuno y de ovino fue de 16,75 kg en 1985 y 27,37 kg en 1993. En otros datos sobre algunos artículos de consumo, el consumo per cápita de carne y de aves de corral se cifra en 16,5 kg en 1985 y 22,6 kg en 1992. Todas estas cifras figuran en el anuario estadístico de China.

Un factor importante que influirá en la demanda futura de cereales es el consumo de carne. No hay informes precisos sobre el volumen de carne que se está produciendo y consumiendo en la actualidad y sobre el volumen de creales que se destina a la producción de carne, leche y aves de corral. La mayor parte de las proyecciones publicadas sobre la demanda y oferta futuras de cereales pasan por alto las ambigüedades de los datos sobre la producción y consumo de productos pecuarios.

La respuesta del Gobierno al aumento de las importaciones reviste gran importancia¹. La inversión continuada en la agricultura y la investigación agraria, la adopción de políticas adecuadas de determinación de precios y la mayor utilización de tecnología importada para la producción, por ejemplo, las nuevas semillas, constituyen una forma de multiplicar los
suministros internos. No obstante, dado que el volumen de importaciones será probablemente mucho mayor que el registrado hasta ahora, se requerirán también inversiones en infraestructura de comercialización e instituciones para hacer frente al incremento del comercio de cereales.

¹S. Rozelle, J. Huang y M. Rosegrant. 1996. Why China will not starve the world. Choices, primer trimestre de 1996.

La conclusión de que los suministros mundiales de alimentos pueden aumentar con la rapidez suficiente para atender la demanda prevista con precios reales constantes o incluso decrecientes de los alimentos no puede recibirse con complacencia en lo que respecta a los suministros. El constante aumento de la producción agrícola, basado bien en la expansión (en términos absolutos, o introduciendo cultivos múltiples, o reduciendo los períodos de barbecho) o en una mayor productividad, requiere esfuerzos constantes por mejorar las tecnologías agrícolas y su tasa de aplicación y por evitar la degradación ambiental de manera que los aumentos de la producción no sean sólo sostenidos sino también sostenibles. En otras palabras, para poder hacer realidad los aumentos potenciales de la producción previstos a escala mundial, regional y nacional, habrá que asignar recursos suficientes a la inversión en la agricultura y hacerlo en forma continuada.

Si no hay motivo de optimismo en lo que respecta a los suministros, todavía lo hay menos en lo tocante a la demanda. Las proyecciones no están basadas en la satisfacción de las necesidades nutricionales básicas sino en la demanda efectiva prevista, es decir la capacidad de pagar. En el año 2010, se prevé que el número absoluto de personas crónicamente desnutridas en los países en desarrollo habrá descendido -las estimaciones varían según los supuestos iniciales- a quizá unos 680 millones de personas, que representarían el 12 por ciento de la población, en vez del 21 por ciento actual. Si bien el mundo puede producir en principio alimentos suficientes para atender la demanda probable, la incapacidad de tantas personas de ejercer una demanda efectiva suficiente para alimentarse en niveles mínimamente adecuados debe ser motivo de honda preocupación. Las experiencias de los países que han conseguido progresos en este sentido, a pesar de un entorno internacional difícil, demuestran que los gobiernos son los principales artífices en la aplicación de políticas internas y comerciales que puedan llevar al logro de la seguridad alimentaria nacional, y que las políticas económicas revisten una significación particular¹⁵.

LOS GOBIERNOS Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Es difícil aplicar el concepto de seguridad alimentaria a escala mundial o regional, si la palabra región se entiende en sentido geográfico más que político-económico. En la región del Africa sub-sahariana se prevé un agravamiento de la inseguridad alimentaria. Esto significa que la inseguridad alimentaria será todavía mayor en la mayor parte de los países que integran esa región. Por el contrario, en algunas de las regiones donde se prevén mejoras globales, o al menos ausencia de deterioro, hay determinados países donde la situación podría empeorar. El nivel más alto a que se puede aplicar este concepto es el de gobierno nacional (la única excepción sería la de la UE, dado su fuerte cohesión político-económica), ya que el logro de la seguridad alimentaria depende de las medidas adoptadas por quienes tienen la autoridad y la responsabilidad de intervenir. Con ello no se elimina la necesidad de actuación por parte de agentes externos -como los gobiernos donantes, los organismos internacionales y ONG y los organismos multilaterales y bilaterales de financiamiento- para apoyar a los gobiernos de los países en desarrollo en el desempeño de su cometido.

Desde los primeros años ochenta, las reformas iniciadas en muchos países han mostrado una clara orientación en favor del mercado y de una economía más abierta¹⁶. El concepto de desarrollo, incluido el desarrollo agrícola, ha dejado de considerarse como competencia de los organismos públicos. Es más, durante este período se ha puesto seriamente en duda la función misma del gobierno -qué debe y qué no debe hacer en una economía de mercado. Es claro que el gobierno debe desempeñar un papel decisivo, si se quiere instaurar una economía de libre mercado próspera -y no simplemente de libertad total- de tal manera que se pueda conseguir el crecimiento económico sostenido y sostenible de que depende la seguridad alimentaria nacional a largo plazo y que sus beneficios se distribuyan de forma equitativa.

¿Cuál es entonces la función específica del gobierno? En pocas palabras, lo que los gobiernos deben hacer es gobernar. Tradicionalmente, se ha entendido que esto significa garantizar las fronteras y proteger a la población de amenazas internas y externas, es decir, mantener la paz, sin la cual la seguridad alimentaria está en peligro. Significa también garantizar el establecimiento y aplicación de un sistema legislativo y judicial que defina los derechos y obligaciones de los individuos y entidades jurídicas, regule sus actividades en beneficio del bien público y proteja sus derechos reconocidos. Se necesita un marco legislativo firme, equitativo y estable para orientar y regular a todos los participantes en el mercado, y garantizar que todos ellos se atengan a las mismas reglas, para lo cual la ley deberá aplicarse de tal manera que la actividad del mercado pueda contribuir a la seguridad alimentaria para todos. Sólo los gobiernos pueden crear un entorno comercial y macroeconómico favorable y estable que pueda permitir el logro de la seguridad alimentaria nacional. La función del gobierno resulta especialmente difícil de definir en los países en transición, tanto los que están evolucionado de la planificación centralizada a la economía de mercado como los que están aplicando políticas de ajuste estructural o los que están sometidos a un proceso normal de desarrollo económico. En todos esos casos el gobierno debe invertir en infraestructuras para el progreso. Ello implica el reconocimiento de que la inversión en el perfeccionamiento de los recursos humanos (desarrollo del capital humano, tanto de las mujeres como los hombres) y las medidas para mitigar la pobreza no sólo no reducen sino que aumentan las posibilidades de crecimiento de un país, y son fundamentales para garantizar la seguridad alimentaria de todos los sectores de la comunidad. Este tipo de inversión supone el establecimiento de infraestructuras y la prestación de los servicios que contribuyen en gran manera al bien público y, por lo tanto, no pueden ser administradas adecuadamente por el sector privado, como la educación, la salud, los servicios públicos y las carreteras. Además, las exigencias del ajuste o el desarrollo podrían obligar en algunos casos al gobierno a prestar temporalmente parte de los servicios que pueden ser ofrecidos en principio por el sector privado, una vez que la aplicación eficaz de las reformas haya hecho posible el desarrollo suficiente de su capacidad. Para no sofocar el desarrollo del sector privado incipiente, dichas actividades, independientemente de que sean emprendidas por los gobiernos u otros organismos, deben ser objeto de esmerada planificación y coordinación.

El logro de la seguridad alimentaria en forma sostenible requiere, por lo tanto, que los gobiernos adopten medidas en distintos frentes. Se necesitan medidas comerciales y macroeconómicas que fomenten el crecimiento económico global e incrementen la competitividad en los mercados de exportación; deben también corregirse las distorsiones del pasado que favorecen a un sector de la economía en detrimento de otros. Las políticas agrarias deben concebirse de manera que prometan un crecimiento sostenido y sostenible del sector a fin de aumentar tanto el suministro interno de alimentos como las exportaciones agrícolas y alimentarias en los sectores donde el país tenga ventaja comparativa. Aunque el crecimiento económico es tan importante para resolver los problemas de fondo de la inseguridad alimentaria, «no es de prever que las economías crezcan con la rapidez suficiente para eliminar la inseguridad alimentaria crónica de algunos grupos en el futuro próximo, ni siquiera en las circunstancias más favorables. Además, el crecimiento económico a largo plazo muchas veces se ve frenado por una situación generalizada de inseguridad alimentaria crónica. Las personas que carecen de la energía necesaria están mal dotadas para aprovechar las oportunidades existentes y aumentar su productividad y producción¹⁷». La existencia de graves desigualdades en la distribución de los ingresos puede impedir que las personas privadas de recursos participen en el proceso de crecimiento, y algunas reformas pueden por sí mismas provocar considerables efectos negativos en los grupos vulnerables de la sociedad. Quizá se requieran medidas especiales a corto y mediano plazo para resolver los casos específicos de inseguridad alimentaria y para garantizar el financiamiento de las importaciones de alimentos de primera necesidad. A largo plazo, se necesitarán siempre algunas medidas especiales, aunque su naturaleza puede cambiar.

La aplicación eficaz de las políticas agrícolas y alimentarias no puede por sí sola alcanzar el objetivo nacional de la seguridad alimentaria. La eliminación de la pobreza absoluta, causa profunda de la inseguridad alimentaria, requiere medidas generales para permitir a la población huir del círculo de pobreza y malnutrición en que se ven atrapadas las sucesivas generaciones. No obstante, el logro de la seguridad alimentaria no tiene que esperar a que se produzca la erradicación de la pobreza. Los organismos internacionales, los gobiernos donantes, las cumbres mundiales y prácticamente todos los interesados en el desarrollo han afirmado que existen los recursos y los medios necesarios para eliminar la inseguridad alimentaria, pero que el problema de la inseguridad alimentaria deriva de la falta de voluntad política. Para resolverlo, los gobiernos deberían reajustar sus prioridades, aunque se evita cuidadosamente proponer una fecha aproximada al respecto.

«El término voluntad política es una muletilla periodística con la que se quiere significar la superación de los intereses encontrados, las anteojeras ideológicas y los obstáculos estructurales que normalmente impiden a los gobiernos hacer lo que es técnicamente viable y claramente necesario para resolver un problema grave. El término representa una contribución positiva para el periodismo, pero no para la sociología. Los sociólogos tienen que explicar por qué no hay voluntad política y qué se puede hacer para conseguirla¹⁸.»

Las conclusiones de la investigación sobre los sistemas alimentarios llevadas a cabo por el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNRISD), constituyen una excepción en el sentido de que plantean explícitamente el problema de la voluntad política. Arrojan ciertas dudas sobre las posibilidades políticas, más que sobre las de carácter propiamente técnico, de mejorar rápidamente el acceso de los más pobres a los alimentos. Esta conclusión es también válida para los países ricos industrializados, donde hay niveles muy diferentes de miseria social y económica, así como para países que se encuentran en otras fases de desarrollo. Los gobiernos dependen, en definitiva, de los grupos gracias a cuyo apoyo pueden mantenerse, por lo que su espacio de maniobra es limitado.

«Si el problema es realmente sistémico, como opina el equipo del UNRISD, sólo puede resolverse de manera eficaz mediante una transformación radical de las políticas públicas y un profundo cambio social. Este último supone nuevas relaciones de poder entre los individuos, clases sociales, grupos y naciones. (...) Para obtener la necesaria voluntad política no basta con convencer a las autoridades competentes de que el hambre y la pobreza son problemas sociales graves y que se pueden resolver, aunque ello podría ser útil en algunas circunstancias... ¿Cómo es posible generar las presiones políticas necesarias para obligar a los gobiernos a adoptar estrategias eficaces que den lugar a una rápida disminución de la pobreza y el hambre? Las respuestas dependerán de las circunstancias específicas de tiempo y lugar. En cualquier caso, donde han aparecido fuerzas sociales capaces de introducir esas políticas, han intervenido al menos tres procesos sociales amplios y estrechamente interrelacionados¹⁹.»

Los tres procesos sociales aludidos son los siguientes: procesos de modernización -repercusiones sociales del crecimiento económico y el cambio técnico-, rápido aumento de la disponibilidad y difusión de la información -que contribuye al cambio social modificando las opiniones e ideologías-, y participación popular -movilización y organización de los anteriormente excluidos por falta de control sobre los recursos o de influencia en el gobierno-. Las interrelaciones entre los sistemas y procesos políticos, sociales, económicos y ecológicos y su repercusión en el acceso a los alimentos -a escala local, nacional e internacional- son extremamente complejas, y los problemas correspondientes no admiten soluciones fáciles. Por consiguiente, es muy difícil encontrar una solución técnica a un problema complejo. Por ejemplo, los rendimientos de los cultivos pueden aumentar si se intensifica la utilización de fertilizantes. La aplicación de fertilizantes dependerá de muchos otros factores: ¿Se consideran las importaciones de fertilizantes lo bastante importantes como para que el gobierno garantice la disponibilidad de divisas en todo momento? ¿Puede el sistema de distribución hacerlas llegar al lugar justo en el momento oportuno? ¿Está justificada su utilización por los precios a nivel de la explotación agrícola? ¿Pueden los agricultores obtener los recursos necesarios para comprarlos? ¿Tienen algunos agricultores problemas de acceso a los fertilizantes por razones políticas u otros motivos no económicos²⁰? No se trata de voluntad política de conceder subvenciones o realizar intervenciones estatales para alentar una utilización de fertilizantes antieconómica, sino de la voluntad política de acabar con las distorsiones o privilegios existentes.

¿Deben aplicarse fertilizantes? En un determinado conjunto de circunstancias agroecológicas, si se quieren aumentar los rendimientos, es necesario aplicarlos. No obstante, como los problemas básicos de la inseguridad alimentaria no son puramente técnicos, las soluciones tampoco lo son. Los fertilizantes sólo se aplicarán si así lo determina la configuración política, social y económica.

FLUCTUACIONES PASAJERAS Y TENDENCIAS A LARGO PLAZO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Un axioma jurídico comúnmente aceptado es que los casos difíciles redundan en detrimento del derecho; con la misma lógica debería decirse que las crisis a corto plazo son fuente de malas políticas. Estas consideraciones se han escrito teniendo en cuenta la crisis mundial de la producción de cereales, que por su misma naturaleza es de corta duración, pero que no obstante tiene graves consecuencias a largo plazo en varios países de bajos ingresos y con déficit de alimentos.

La fiabilidad, en cuanto componente de la seguridad alimentaria, se refiere tanto a la disponibilidad como al acceso a los alimentos, y muchas veces se confunde con la estabilidad. Las condiciones atmosféricas y otras circunstancias de la naturaleza repercuten en la estabilidad de los suministros; los cambios abruptos de la demanda influyen en la estabilidad de los precios; la interacción de las políticas macroeconómicas y sectoriales dentro de cada país y entre los países puede influir en ambas.

Las fluctuaciones de los suministros en la producción de cereales repercuten en manera desproporcionada en los precios, debido a que en conjunto la elasticidad de la demanda de cereales con respecto al precio es relativamente pequeña a corto plazo. Una causa importante de la inestabilidad de los suministros es una crisis provocada por las malas condiciones atmosféricas, como la que se produjo en los primeros años setenta. La cosecha de cereales de 1973 descendió un 3,5 por ciento por debajo de la tendencia, y en 1995 la producción volvió a descender un 3 por ciento con respecto a ese nivel, con repercusiones que todavía son perceptibles en algunos lugares. Las malas condiciones atmosféricas en América del Norte, Europa septentrional y grandes partes de la ex Unión Soviética, junto con la debilidad del monzón en el Asia meridional, hicieron que la cosecha de cereales de 1973 fuera un 3,5 por ciento inferior a la tendencia. En ese contexto, la decisión del Gobierno de los Estados Unidos a finales de los años sesenta de renunciar a las medidas de constitución de reservas, junto con otros factores (por ejemplo, la primera crisis del petróleo y sus repercusiones, que elevaron los precios de los insumos agrícolas, y el cambio de la política soviética para importar cereales durante las situaciones internas de escasez en vez de sacrificar los hatos de ganados), provocó una fuerte subida de los precios en los mercados internacionales de cereales (Figura 14).

En 1995 se produjo un fenómeno semejante también por razones atmosféricas, y el resultado fue un descenso de la producción mundial del 3 por ciento con respecto a la tendencia. Los precios de los cereales mundiales subieron fuertemente durante 1995, y es posible que se produzcan nuevas subidas, dado el nivel excepcionalmente bajo de las existencias y las problemáticas condiciones de crecimiento en varias zonas productoras. Entre enero y junio de 1996, los precios de las exportaciones de trigo de los Estados Unidos subieron aproximadamente un 30 por ciento con respecto a los del año anterior, pero los importadores de cereales estadounidenses tuvieron que soportar subidas del 50 por ciento o más, debido a la reducción o eliminación de la subvención a los precios de exportación. El precio de exportación del maíz de los Estados Unidos, principal cereal secundario, subió durante el mismo período un 46 por ciento, que se refleja en los precios pagados por los importadores. También han subido considerablemente los precios del arroz, a pesar de las abundantes existencias de la India y China. Los costos de importación de cereales que deben soportar muchos países importadores han aumentado todavía más debido a que los grandes exportadores han suspendido en buena medida las subvenciones a los precios de exportación. Los suministros de los exportadores son escasos, y las reservas mundiales de cereales han descendido al nivel más bajo desde los primeros años setenta, hasta el punto de que el coeficiente entre reservas y utilización es de sólo el 14 por ciento.

Los precios de los cereales no bajarán, probablemente, hasta después de que se conozca con mayor precisión el volumen de la producción de 1996. No obstante, una grave sequía u otros indicios de una significativa escasez de producción podrían dar lugar a precios todavía más elevados e inestables. Si los cultivos evolucionan normalmente, se prevé que los precios del trigo disminuyan apreciablemente después de la cosecha del hemisferio norte, quizá en octubre-noviembre, cuando se conozca la abundante producción prevista en el Canadá. El mercado de cereales secundarios podría registrar una inestabilidad a corto plazo todavía mayor como consecuencia de la fuerte dependencia de una sola región geográfica: la franja productora de maíz de los Estados Unidos.

El mercado de los cereales se caracteriza por las fluctuaciones de breve duración -fuertes subidas de los precios seguidas de descensos no tan pronunciados (las caídas de precios son menos preocupantes para los países importadores, pero no para los países exportadores cuyas políticas se han concebido con la finalidad de mitigar los descensos en mayor medida que las subidas)- dentro de una tendencia descendente a largo plazo de los precios mundiales reales de los cereales. La tasa de descenso parece haberse reducido, pero todavía no ha tocado fondo. Incluso el punto máximo de los precios de 1995/96 correspondió a precios reales más bajos que cualesquiera de los registrados desde 1985, y nunca ha sido más de un 45 por ciento superior a los precios reales de 1974 (Figura 14). Los mercados de productos básicos correspondientes a la mayor parte de los cultivos tropicales de exportación reflejan también una gran variabilidad de los precios en torno a una tendencia todavía más pronunciada de descenso de los precios reales a largo plazo.

El efecto sufrido por los precios después de las crisis de suministros de 1973 y 1995 en los mercados internacionales como consecuencia de las malas condiciones atmosféricas fue en ambos casos más prolongado que si se hubiera producido en un mercado abierto y de intercambios liberalizados, ya que muchos países, tanto exportadores como importadores, tienen políticas que aíslan el mercado interno del mercado internacional. Este aislamiento significa que las señales emitidas por los precios del mercado internacional no llegan realmente a los consumidores o productores nacionales, que por lo tanto no se ven obligados a ajustarse a las condiciones del mercado internacional. Lo que ocurre de hecho es que esos países exportan a los mercados internacionales una inestabilidad de más larga duración. El ajuste se produce únicamente dentro de los pocos países con economías agrarias relativamente abiertas, y suele ser considerable porque la carga del ajuste no se reparte entre todos.

El caso de la UE ilustra los efectos de las políticas en la estabilidad del mercado internacional. La UE ha adoptado una política de apoyo a los productores de trigo, que contribuye a mantener estable el precio al productor, por lo general en niveles muy superiores al precio internacional. Ello se consigue mediante un sistema de gravámenes variables que mantiene un precio de umbral constante, el precio pagado por los importadores de trigo en la UE. Las importaciones de la UE están sometidas a un impuesto o gravamen variable basado en la diferencia entre el precio de umbral y el precio del mercado internacional. Para colocar la producción de trigo excedente en el mercado de exportación, se paga a los exportadores una restitución a la exportación, en función de la diferencia existente entre el precio de intervención o de apoyo interno y el precio del mercado internacional.

En el caso de las situaciones de escasez de la producción registradas tanto en 1973 como en 1995, el precio internacional del trigo subió por encima del precio de umbral, y la UE sustituyó el sistema de restituciones a la exportación y gravámenes variables por un impuesto de exportación con el objeto de mantener el nivel del precio de umbral. Al mismo tiempo que los productores de la UE se veían protegidos frente a la necesidad de adaptarse al precio internacional, normalmente más bajo y fluctuante, reduciendo la producción, no veían tampoco ningún incentivo en ajustarse a precios internacionales más elevados aumentando ésta, dada la existencia del impuesto a la exportación. La estabilización de los precios de consumo significaba también que los consumidores no tenían ningún incentivo para adoptar sus pautas de consumo a las condiciones ambientales de los mercados mundiales. En consecuencia, la UE, gran productora de trigo, no ajustó su producción a la baja en respuesta a los bajos precios internacionales, y de hecho exportó excedentes al mercado internacional, con lo que agravó la caída de los precios. Tampoco ajustó su producción en sentido ascendente en respuesta a la subida de los precios internacionales, y moderó sus exportaciones al mercado internacional, con lo que contribuyó a que los precios mundiales fueran todavía más altos. En el primer caso, los productores de los países exportadores que habían introducido ajustes salieron perdiendo, mientras que ganaron los consumidores o los gobiernos de los países importadores; en el segundo, quienes salieron favorecidos fueron los productores de los países exportadores que habían ajustado sus políticas, y perdieron los consumidores o los gobiernos de los países importadores. Las reformas de la PAC llevadas a cabo en los primeros años noventa, incluida la disposición sobre detracción de tierras de cultivo, han suavizado pero no anulado por completo los efectos antes descritos. Sudáfrica adoptó también medidas para estabilizar los precios internos paralizando los contratos de exportación de cereales a mediados de 1995. Las reformas de política de los Estados Unidos han supuesto la introducción de los pagos de compensación desconectados, primero en forma parcial y luego totalmente, pero al mismo tiempo se introdujo un programa, todavía vigente, de fomento de las exportaciones, aunque su utilización se ha dejado en suspenso durante la subida de los precios de 1996. Tanto los Estados Unidos como la UE han amortiguado la repuesta de los productores ante las fluctuaciones de los precios mediante planes de detracción de tierras de cultivo.

Varios países importadores de trigo protegen también a sus consumidores frente a los cambios ocurridos en los precios del mercado internacional, particularmente cuando dicho precio aumenta de forma precipitada. Estos países, quizá utilizando un organismo paraestatal de comercialización, adquieren trigo en el mercado internacional al precio del mercado mundial y lo venden en el mercado interno a un precio más elevado (impuesto) si el precio internacional es bajo, o a un precio inferior (subvención) si aquél es alto. Por ello, los consumidores de esos países importadores no se ven obligados a ajustarse a las condiciones del mercado internacional, su demanda es o excesiva o insuficiente e imponen un ajuste en el mercado internacional. Con ello, los países que optan por el ajuste tienen que soportar una carga todavía mayor.

«Gran parte de la variabilidad de los precios del mercado internacional es debida a factores humanos -consecuencia de las políticas adoptadas por muchos gobiernos-. Las políticas nacionales que estabilizan los precios internos para los consumidores y los productores lo hacen a costa de la variabilidad de los precios internacionales, a no ser que la estabilidad de los precios se logre mediante la constitución de reservas suficientes para crear lo que constituye en efecto una curva de la oferta perfectamente elástica en lo que respecta al correspondiente producto alimentario. Pero, con excepción de Canadá, la India y los Estados Unidos, los países no tienen existencias de tal magnitud; por consiguiente, casi todos los programas de estabilidad de los precios internos se logran modificando las importaciones y exportaciones para conseguir que el suministro sea igual a la demanda interna con un precio predeterminado y estable. De esta manera, todos los posibles efectos de las variaciones de la demanda y oferta interna sobre los precios se trasladan al mercado mundial²¹».

No obstante, se están produciendo cambios en el entorno del comercio internacional; desde el punto de vista de la seguridad alimentaria mundial y nacional, las estrategias futuras deben ser diferentes de las del pasado. Es también claro que las respuestas de la política de seguridad alimentaria a las fluctuaciones de breve duración y a las tendencias a largo plazo deben ser diferentes.

Existe una preocupación sobre la posible perturbación de los mercados mundiales de cereales en el sentido de las fuertes subidas de precios provocadas por aumentos masivos de la demanda de algunos de los grandes países importadores. Los países con la magnitud suficiente para poder hacerlo son China y la India: su tamaño y su diversidad geográfica y agrícola representan en cierta forma una protección contra las crisis del suministro interno de cereales debidas a las malas condiciones atmosféricas, al mismo tiempo que les ofrece posibilidades de exportación en los años de cosechas abundantes. En los Recuadros 15, pág. 276, y 16, se presenta un resumen de la situación y política de cada uno de esos dos países. El Recuadro 17, pág. 290, contiene un panorama general de las políticas de los Estados Unidos, principal exportador de cereales.

En los cuatro pasados decenios, los Estados Unidos han sido el país con mayores reservas interestacionales de cereales, aunque también la UE tiene significativas reservas de cereales desde los últimos años setenta, en que se convirtió en exportadora neta. El Canadá ha tenido en ocasiones reservas, mucho menores, mientras que ni Australia ni Argentina han tenido capacidad de almacenamiento de cereales. Las existencias de reserva alimentaria de la India hasta hace muy poco han sido estrictamente internas. Las existencias en poder tanto de los Estados Unidos como de la UE eran resultado de las políticas agrícolas que apoyaban precios internos por encima de los niveles de equilibrio del mercado, lo que obligaba a las autoridades a adquirir y mantener reservas hasta que el precio de mercado alcanzaba un nivel de activación predeterminado que autorizaba su distribución comercial. Además, los diversos planes de detracción de tierras de cultivo y los programas de reserva de tierras que reducían la producción de cereales actuaban como una reserva adicional, aunque en forma de tierras sin cultivar, en vez de un volumen determinado de cereales. Las existencias inducidas por las políticas se reducirán drásticamente o llegarán a desaparecer en la medida en que se produzca la liberalización del mercado y del comercio. Ello significa que el mundo no podrá contar ya con estas existencias inducidas por las políticas para amortiguar los efectos de la escasez de producción en los precios.

RECUADRO 16
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
COMERCIO EN LA INDIA

La India ha colocado la seguridad alimentaria en uno de los primeros lugares de su programa de acción nacional. Este país, que en los años setenta era gran importador neto de alimentos, alcanzó casi la autosuficiencia en la producción de cereales a partir de los años ochenta, llegando a ser más que autosuficiente en los años noventa, además de mantener un considerable nivel de existencias reguladoras. La Corporación de Alimentos de la India, establecida en 1965, es el principal organismo de adquisición, almacenamiento y transporte de cereales para su distribución a través del sistema público, así como del mantenimiento de las existencias reguladoras. Los precios de adquisición y de venta de los cereales alimenticios son fijados por el Gobierno: el precio de emisión no cubre todos los costos económicos y la diferencia representa una subvención del Gobierno a los consumidores. El Gobierno subvenciona también los costos de mantenimiento de las existencias reguladoras, que representan aproximadamente el 30 por ciento del valor de las mismas.

En los últimos años, la producción de cereales ha aumentado de forma considerable, pasando de 180 millones de toneladas en 1992/93 a casi 192 millones de toneladas en 1994/95. Las existencias habían alcanzando los 28,7 millones de toneladas en marzo de 1995, y los problemas de transporte y almacenamiento estaban obstaculizando la adquisición, a pesar del aumento de la producción. No obstante, la mayor parte del trigo que llegó al mercado en 1995 fue comprado por la Corporación de Alimentos de la India y otros organismos del sector público mediante operaciones de sostenimiento de los precios, correspondiendo a los comerciantes privados sólo pequeñas cantidades de cereales de muy alta calidad a precios que superaban con creces los de sostenimiento. Al final de la campaña de la cosecha de verano, las existencias alcanzaron entre los 36 y 37 millones de toneladas, pero en noviembre de 1995 habían descendido a 29 millones de toneladas. Los planes formulados para reducir los precios de emisión en los lugares de venta al por menor de administración pública, con el fin de invertir la subida de los precios de años anteriores, debieron aplazarse por razones presupuestarias, a pesar de la subida de los costos de mantenimiento de unas existencias todavía mayores. Se levantaron las restricciones a la exportación, a fin de poder exportar 2,5 millones de toneladas de arroz y 2 millones de toneladas de trigo a lo largo del año, y el Ministerio de Agricultura presionó para que se abolieran los límites máximos a fin de permitir un mayor recurso a las exportaciones e importaciones como medio de gestionar los suministros de cereales destinados a la alimentación.

El obstáculo más importante al aumento de las exportaciones es la falta de instalaciones portuarias, de almacenamiento y de transporte. No obstante, la eliminación del monopolio público sobre aspectos fundamentales de la infraestructura, incluidos los puertos, está alentando la nueva inversión del sector privado, y se prevé que la remodelación de los puertos finalice para 1997. Si se consigue ese objetivo, la India podría exportar 3 millones de toneladas de trigo y 4 millones de toneladas de arroz en el año 2002 (las existencias de arroz ascienden actualmente a 16 millones de toneladas). Ello convertiría al país en elemento importante en el pequeño mercado mundial del arroz, donde sus precios son competitivos. Esta situación está en claro contraste con la del mercado de trigo, donde la competitividad de sus precios es menor.

Parece haber consenso entre los diferentes partidos políticos sobre la conveniencia de continuar el proceso de liberalización económica al mismo tiempo que se apoya el desarrollo de la agricultura y se concede alta prioridad a la seguridad alimentaria. Por ello, parece probable que la India participe más activamente en el comercio internacional de cereales en el futuro, y quizá decida en algún momento reducir sus enormes y costosas existencias reguladoras, sustituyéndolas en parte con un mayor volumen de importaciones. En tal caso, la India podría desempeñar un papel todavía más importante en los mercados mundiales, una vez que se modernice y amplíe la capacidad portuaria.

¿Cuál será el comportamiento del mercado mundial de cereales en un entorno caracterizado por una mayor liberalización? En la FAO y otras instituciones se están llevando a cabo estudios para analizar este problema. En el caso de una reducción de la producción mundial, sin la protección de las reservas inducidas por las políticas para amortiguar la subida de los precios en respuesta a la escasez de la producción, es probable que los cambios de los precios internacionales sean más bruscos. Por otro lado, la mayor apertura de las economías y la liberalización de los mercados darán lugar a una «transmisión» más acentuada de los precios del mercado internacional a un número mayor de productores y consumidores en un mayor número de países.

RECUADRO 17
AYUDA Y COMERCIO DE ALIMENTOS:
LA LEY AGRARIA DE 1996 DE LOS ESTADOS UNIDOS

El Gobierno de los Estados Unidos ha mantenido un volumen significativo de reservas de cereales, como resultado de la aplicación de sus programas agrarios internos. Mediante dichas reservas se ha contribuido a la estabilidad de los precios en los mercados mundiales de cereales. Los Estados Unidos proporcionan también, desde hace muchos años, ayuda alimentaria a países en desarrollo, así como créditos para las exportaciones comerciales de cereales y otros productos agropecuarios.

Recientemente, los problemas de seguridad alimentaria mundial han coincidido con un momento en que las existencias de cereales de los Estados Unidos son bajas, lo que limita su capacidad de respuesta a las peticiones de ayuda. La necesidad de equilibrar el presupuesto federal está reduciendo la ayuda alimentaria y gastos afines; por ello, los Estados Unidos están intensificando sus esfuerzos por aumentar los suministros comerciales de cereales, en vez de responder con ayuda alimentaria.

El país está decidido a garantizar la disponibilidad de cereales de producción propia para atender la demanda de exportación, sin restricciones vinculadas a una situación de escasez de suministros. Los importadores han recibido garantías de que los Estados Unidos no restringirán las exportaciones. Se ha autorizado la circulación de hasta 1,5 millones de toneladas del total de 3,8 millones de toneladas que actualmente constituyen la reserva de trigo de seguridad alimentaria con el fin de atender las necesidades de asistencia alimentaria con fines humanitarios. Los programas internos se han ajustado a fin de permitir una mayor producción agrícola en 1996.

Programas de exportación en 1996

Los programas de exportación de los Estados Unidos comprenden la asistencia alimentaria prevista en la Ley PL 480 y los programas de crédito para las exportaciones comerciales. El financiamiento de las exportaciones de productos básicos se regula en los Títulos I, II y III de esa ley:
El financiamiento previsto en el Título I destinado al ejercicio económico de 1996 (que finaliza el 30 de septiembre) es de 316 millones de dólares EE.UU. El programa ofrece préstamos a largo plazo en condiciones muy favorables para determinados países en desarrollo.
El financiamiento del Título II correspondiente al ejercicio económico de 1996 es de 821 millones de dólares. Este programa ofrece ayuda alimentaria con carácter de donación a través del Programa mundial de alimentos y varias ONG, y en virtud de acuerdos bilaterales.
El financiamiento previsto en el Título III para el ejercicio de 1996 suma un total de 50 millones de dólares. Este programa ofrece productos alimenticios con carácter de donación, y un conjunto de actividades de desarrollo a largo plazo que deben realizar los países destinatarios.

Las garantías del crédito a la exportación se ofrecen con la finalidad de ayudar a financiar exportaciones comerciales de productos básicos de los Estados Unidos. El programa GSM 102 ofrece garantías del crédito para financiamiento con plazos de 6 a 36 meses (5 000 millones de dólares EE.UU. en el ejercicio de 1996), mientras que el programa GSM 103 puede ofrecer garantías para préstamos con plazos de tres a diez años (500 millones de dólares EE.UU. para el ejercicio de 1996).

Legislación agrícola reciente

La Ley Federal de Reforma y Desarrollo de la Agricultura de 1996¹ introduce varios cambios que pueden repercutir en las exportaciones estadounidenses en el futuro:
Flexibilidad de siembra y de producción. Los productores que habían participado o habían certificado una determinada superficie en los programas relacionados con el trigo, cereales para pienso, algodón y arroz durante al menos una de las cinco últimas campañas pueden firmar un contrato de flexibilidad de producción autorizado en virtud de la nueva legislación. Se trata de un contrato a título excepcional con siete años de validez (1996-2002). Permitirá a los productores continuar recibiendo pagos, en forma decreciente, con flexibilidad para cultivar, en la superficie acogida al contrato, cualquier tipo de producto básico, con excepción de frutas y hortalizas.
Programa de reserva de tierras de cultivo. El programa de reserva de tierras de cultivo se prolonga hasta el año 2002, con un máximo de 14,7 millones de hectáreas acogidas al mismo en cualquier momento. Salvo en las tierras consideradas de gran valor ambiental, el Secretario de Agricultura debe autorizar a los participantes a finalizar cualquier contrato concertado antes del 1 de enero de 1995, previa comunicación escrita y siempre que el contrato haya estado en vigor al menos cinco años. El Secretario tiene libertad para autorizar futuras cancelaciones adelantadas y la inscripción de tierras que reúnan los criterios de admisibilidad previamente establecidos.
Programas de comercio agrícola. El Título I de la PL 480 se ha enmendado a fin de autorizar acuerdos con entidades privadas, además de los previstos con los gobiernos extranjeros. Se suprimen las condiciones de reembolso para eliminar el período mínimo de diez años y para reducir el período máximo de gracia de siete a cinco años. Los cambios introducidos en el Título II aumentan el nivel máximo de financiamiento (de 13,5 millones a 28,0 millones de dólares EE.UU.) que puede ofrecerse como apoyo administrativo exterior a las organizaciones que reúnan los debidos requisitos, e incorporan a organizaciones intergubernamentales como el Programa mundial de alimentos a la lista de organizaciones que pueden recibir los fondos. La PL 480 ha sido enmendada con el objeto de ampliar la diversidad de productos que se pueden acoger al programa y para concertar nuevos acuerdos hasta el año 2002. De los fondos disponibles para cualquier título de la PL 480 se puede reservar hasta un 15 por ciento para destinarlo a otros títulos, y en el caso del Título II se puede utilizar hasta un 50 por ciento de los fondos del Título III.
Programas de garantía de las exportaciones. Los niveles anuales para los programas GSM 102 y 103 se establecen en 5 500 millones de dólares EE.UU. hasta el año 2002, y se concede flexibilidad respecto al monto disponible para cada programa. Se autoriza un nuevo programa de garantía del crédito a corto plazo, cuya duración no debe superar los 180 días.
Programa de fomento de las exportaciones. El programa limita los fondos a 350 millones de dólares EE.UU. para el ejercicio de 1996, 250 millones para el de 1997, 500 millones para el de 1998, 550 millones para el de 1999, 579 millones para el del año 2000, 478 millones para el año 2001 y otro tanto para el 2002.
Reserva de productos básicos de seguridad alimentaria. Con esta reserva se sustituye la Reserva de trigo de seguridad alimentaria. Los productos autorizados (4 millones de toneladas) son el maíz, sorgo y arroz, además del trigo. La facultad de reposición de la reserva se amplía hasta el año 2002.

¹Véase un análisis detallado de la Ley en las págs. 246-257.

En consecuencia, la respuesta a los cambios de precios será un ajuste más rápido de la oferta y la demanda, ya que los productores aumentarán la producción y los consumidores cambiarán sus hábitos de consumo y adquirirán alimentos relativamente más baratos. Por ello, las futuras subidas repentinas de los precios del mercado internacional serán, probablemente, más violentas en un primer momento pero de menor duración. ¿Hasta qué punto el sector privado adoptará la función de acumulación de existencias realizada anteriormente por los gobiernos con sus existencias inducidas por las políticas? No es de prever que el sector privado acumule existencias de tal magnitud, ya que serían poco rentables. No obstante, las reservas que decida establecer amortiguarían y reducirían la magnitud de los cambios de los precios del mercado.

La Figura 14, muestra que los movimientos descendentes de precios han sido mucho menos bruscos y de menor magnitud, debido a las políticas adoptadas por algunos de los principales productores de cereales con el fin de proteger a sus agricultores. En la medida en que la liberalización y la reforma de las políticas eliminen o reduzcan los efectos de esas políticas, el mercado internacional podría registrar una mayor variación de los precios a la baja que en el pasado. En los años de cosechas abundantes, las caídas de precios serían más pronunciadas, lo que permitiría a los países importadores aumentar sus beneficios y representaría quizá un incentivo para la acumulación privada de existencias, en previsión de posibles beneficios.

Algunos países pueden considerar todavía necesario mantener cierto nivel de reserva de seguridad alimentaria, independientemente de las posibles existencias funcionales que puedan mantener los importadores y comerciantes privados (los países que no lo hagan deberán soportar todo el peso de la inestabilidad de los mercados). Otros países podrán crear un fondo de divisas destinado a la reserva de seguridad alimentaria, en vez de acumular existencias del producto correspondiente. La principal ventaja de esta opción es que no incurrirán en los significativos costos de almacenamiento y gestión de las existencias, e incluso podrán obtener intereses por las divisas. No obstante, la utilización de ese fondo durante períodos de escasez del suministro mundial contribuirá a que las subidas de precios sean todavía mayores. Ello se traducirá en un costo adicional de las importaciones debido a las subidas bruscas de precios (menos los intereses devengados), en comparación con el costo de mantener la reserva de productos básicos hasta el momento en que resulte necesaria.

Mientras que un fondo en divisas para fines de seguridad alimentaria tiene repercusiones fiscales y monetarias (por ejemplo, empréstitos o ingresos fiscales para establecer el fondo, una partida positiva de la balanza de pagos e ingresos en el fondo mientras sea necesario), la acumulación física de un producto tiene muchas implicaciones fiscales si éste se adquiere en el interior, pero también efectos monetarios si se consigue mediante importaciones. En primer lugar, hay que señalar el gasto que significa el establecimiento de la reserva del producto, bien mediante ingresos fiscales o mediante empréstitos. Además, están los costos de mantenimiento asociados a la reserva, incluida la administración, transporte, almacenamiento, manipulación, rotación de las existencias y otras actividades, que deberán financiarse con cargo a las mismas fuentes. Finalmente, se incurre en gastos de distribución y reposición cuando se utiliza la reserva de seguridad alimentaria de conformidad con las normas previas que regulan su utilización. En principio, la reserva se repondría cuando los precios sean bajos y se reduciría cuando se situaran en niveles elevados; pero las reformas de política que permiten caídas considerables de precios necesitan todavía un tiempo para hacer sentir sus efectos en el mercado internacional. El presupuesto público con que se financia el establecimiento, funcionamiento y administración de una reserva de productos de seguridad alimentaria tiene un costo de oportunidad que se debe sumar al costo monetario, que debe recaer bien sobre el gobierno o sobre el sector privado. Este costo de oportunidad puede ser grande o pequeño, según los usos alternativos que pudieran haberse hecho de los fondos. Dada la escasez de capital y de fondos presupuestarios ordinarios en los países en desarrollo, el costo de oportunidad será probablemente muy elevado.

El problema de la constitución de existencias de seguridad alimentaria -sea en forma de productos o de reservas de liquidez, tanto a escala nacional como multilateral a través de los diversos fondos disponibles- es complejo en términos económicos. Cuando se tienen en cuenta los factores no económicos y las condiciones específicas de cada país, es evidente que cada país debe abordar el problema desde su propia perspectiva, cuando cambien algunas variables importantes. Para determinar la política gubernamental en lo que respecta a la acumulación de existencias de seguridad alimentaria, los gobiernos deben considerar la actividad del sector privado en lo que se refiere al comercio y almacenamiento de cereales y decidir cuáles deben ser las funciones respectivas de ambos sectores.

Ningún país puede, por sí solo, modificar el mercado mundial. Por ello, el problema es qué medidas de política pueden introducir los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos para garantizar la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos, tanto en respuesta a las fluctuaciones pasajeras como a las tendencias a más largo plazo.

Muchos países en desarrollo han comprobado que los procedimientos destinados a mantener los precios de los cereales a niveles asequibles a los consumidores, por ejemplo, la constitución de abundantes existencias públicas de cereales o la fijación de precios máximos, son muy costosos. No obstante, hay algunas medidas que pueden adoptar:

Mantener pequeñas existencias de cereales para disponer de cierta protección frente a las subidas bruscas de precios.

Utilizar sistemas especiales de crédito o de seguro cambiario, como el servicio de financiamiento compensatorio del Fondo Monetario Internacional, para financiar las importaciones necesarias.
Utilizar los mercados mundiales de futuros y de opciones como cobertura frente a subidas futuras de precios.
Invertir en transporte, comunicaciones e investigación agraria para disponer de mercados rurales competitivos y aumentar la capacidad de los agricultores de responder a los cambios de precios²².

El primer punto, la constitución de existencias alimentarias, ha sido ya examinado en esta sección. El último se analiza en la siguiente, en el contexto de las políticas económicas relacionadas con el comercio. El segundo y tercer puntos se examinan en sendas secciones independientes, ya que el apoyo a la balanza de pagos y la utilización de los mercados de futuros son propuestos cada vez más por algunos organismos internacionales y expertos en desarrollo como elementos decisivos para el logro de la seguridad alimentaria en los países en desarrollo; sin embargo, en el siguiente análisis se sugiere que ambos tienen escasa capacidad de ayudar a los países importadores de alimentos más pobres. Mucho más importante para más de treinta países con bajos ingresos es la carga de la deuda externa. Si bien se trata de una preocupación a largo plazo, tiene sin duda repercusiones en la capacidad de responder a las fluctuaciones pasajeras de los precios de los alimentos.

POLITICAS ECONOMICAS RELACIONADAS CON EL COMERCIO

Las políticas económicas adoptadas por los países en relación con el comercio influyen indirectamente en la seguridad alimentaria, y repercuten en el crecimiento de la economía en su conjunto y de algunos sectores económicos. También tienen efectos más directos en la seguridad alimentaria y estado de nutrición, ya que influyen en los ingresos de los hogares rurales y urbanos, la capacidad de importar alimentos para atender las situaciones internas de escasez y la demanda de alimentos no producidos en el propio país, y el ingreso de divisas para financiar la cambiante proporción de las importaciones de alimentos en el total de las importaciones.

«La expansión del comercio agrícola ha permitido a un número creciente de personas disponer de una mayor cantidad, variedad y calidad de alimentos, a precios cada vez más bajos. El comercio agrícola es también una fuente de generación de ingresos y de bienestar para los millones de personas directa o indirectamente relacionadas con él. En el plano nacional, representa para muchos países una fuente de divisas, necesarias para financiar las importaciones y el desarrollo; para muchos otros, la seguridad alimentaria interna está estrechamente relacionada con la capacidad del país de financiar la importación de alimentos. (...) Las políticas de comercio agrícola han reflejado tradicionalmente la opinión comúnmente compartida de que, dada la importancia y vulnerabilidad de la agricultura, no se puede dejar a ésta expuesta a todos los rigores de la competencia internacional sin incurrir en consecuencias políticas, sociales y económicas inaceptables. Este punto de vista ha dado lugar a un fuerte proteccionismo...²³»

La inestabilidad de los mercados de productos básicos debida a la protección en frontera de los productos agrícolas ha dado lugar a nuevas presiones en favor de una mayor protección. Muchos países en desarrollo han aplicado políticas económicas claramente sesgadas en contra de la producción de artículos comerciables en general y de exportaciones en particular, así como contra los productos agrícolas. En algunos países el sector agrícola ha estado sometido a una fuerte carga impositiva. Según un estudio del Banco Mundial sobre 18 países durante un período de 25 años, «las políticas macroeconómicas y de protección industrial han supuesto, indirectamente, un gravamen sobre la agricultura que representa aproximadamente el 22 por ciento, por término medio (...) casi tres veces más que los impuestos directos derivados de las políticas de determinación de los precios agrícolas (aproximadamente el 8 por ciento). El total (carga directa más indirecta) fue, por lo tanto, del 30 por ciento²⁴». La transferencia media de ingresos de la agricultura ha sido equivalente al 46 por ciento del PIB agrícola, con un margen que va desde el 2 por ciento en los países que protegieron a la agricultura hasta un 140 por ciento en los que la sometieron a mayores gravámenes. En estos, la inversión en producción de alimentos ha sido insuficiente, y el crecimiento agrícola se ha visto paralizado, lo mismo que el crecimiento económico en general. Las reformas de las políticas económicas relacionadas con el comercio y los actuales programas de ajuste estructural deben encaminarse a corregir este sesgo tradicional contra la agricultura, pues sólo así las reformas podrán aplicarse con el compromiso y coherencia que merecen. «El proceso de ajuste llevado a cabo en Africa presenta varias deficiencias. Por lo que puede deducirse de las recientes medidas adoptadas, los gobiernos africanos tienen que demostrar todavía un verdadero compromiso por la reforma de las políticas. Los desequilibrios macroeconómicos continúan siendo característica de muchas economías, incluso (...) algunas que emprendieron el ajuste hace más de un decenio. Por ejemplo, continúan las injerencias gubernamentales en los mercados²⁵». Los mismos autores destacan el papel decisivo de la política cambiaria como medio de estimular el crecimiento y reducir la pobreza mediante la corrección de los desequilibrios económicos.

El mantenimiento de tasas de cambio sobrevaloradas reviste especial importancia, ya que éstas imponen un gravamen a las exportaciones y subvencionan las importaciones. Este instrumento se ha utilizado con costos elevados para estabilizar y mantener bajos los precios internos de los alimentos para los consumidores urbanos a expensas de los productores nacionales de artículos agrícolas exportables y que compiten con las importaciones, muchas veces en situaciones de inflación interna mal controlada o agravada por las medidas de política económica. A largo plazo se producen efectos negativos para la seguridad alimentaria ya que los cambios estructurales en las preferencias de los consumidores urbanos que no tienen en cuenta los precios internacionales reales, así como el aumento de los ingresos urbanos, ejercen presión para que se mantengan y aumenten las importaciones de alimentos; la capacidad de pagar esas importaciones ha sido menor al disminuir las exportaciones de productos agrícolas y alimentos, que en muchos países de bajos ingresos constituyen la principal fuente de ingresos derivados de la exportación; los beneficios de la caída a largo plazo de los precios reales de los cereales no han podido materializarse como consecuencia de una elevada inflación interna, y la sobrevaloración del tipo de cambio está relacionada con un menor crecimiento del PIB. Por todo ello, la corrección de los tipos de cambio sobrevalorados, que elevan el precio interno de los alimentos comerciables, y la lucha contra la inflación, que frena el crecimiento de los precios internos de los alimentos y reduce el costo de las medidas de estabilización, deben ocupar un lugar prioritario en el programa de reforma de las políticas. En vez de atrasar un ajuste macroeconómico impopular, que debe hacer posible un crecimiento sectorial equilibrado mediante la eliminación del sesgo contra la agricultura, los gobiernos quizá conseguirían mejores resultados con intervenciones compensatorias orientadas a los grupos que más pueden sufrir con las subidas de los precios de los alimentos comerciables.

La evolución de las relaciones de intercambio ha ido en detrimento de los tradicionales cultivos de exportación y en favor de los cultivos alimenticios. Con el tiempo cambiará la ventaja comparativa de los países. Las políticas comerciales y macroeconómicas, así como las sectoriales y de determinación de precios, deben permitir al sector agrario responder a los cambios registrados en la ventaja comparativa mediante una reasignación adecuada de los recursos. En previsión de estos cambios, los gobiernos deben invertir en el desarrollo a largo plazo de la agricultura y la economía rural.

La aplicación de las debidas políticas comerciales y macroeconómicas es decisiva para otro aspecto importante de la seguridad alimentaria: la capacidad de financiar la importación de alimentos no producidos en el propio país o al menos no producidos en cantidades suficientes, tanto para mitigar las fluctuaciones transitorias de los precios como para atender las necesidades inmediatas de importación.

Las fuertes subidas de los precios de los cereales de 1995/96 han aumentado los gastos de importación, especialmente en el Africa oriental. Además, las necesidades de importación de cereales en Africa del Norte son mucho mayores de lo habitual debido a las malas cosechas obtenidas en Marruecos y Túnez, aunque es probable que los altos niveles de aporte calórico de la zona ofrezcan cierta flexibilidad en las tasas de utilización a corto plazo. Sólo un pequeño número de países asiáticos parece estar sufriendo graves problemas de importación, pero el volumen de los cereales importados podría ser considerable. Los problemas más significativos parecen ser los de Bangladesh y Afganistán. Varios países de América Latina están encontrando dificultades como consecuencia de la subida de los precios de las importaciones de cereales, ya que la producción de éstos se ha recuperado sólo lentamente con respecto a la sequía del año anterior.

Aunque el aumento de la ayuda alimentaria es muchas veces la alternativa preferida en ese tipo de situación, esta solución no parece viable, al menos en 1996/97. El volumen total de la ayuda alimentaria ha disminuido recientemente, y según las previsiones será todavía más bajo este año. Es de prever que la subida de los precios reduzca todavía más el volumen de la ayuda alimentaria, ya que la mayor parte de las asignaciones de ésta se prevén y presupuestan en función de su valor. Es de esperar que la reducción de las disponibilidades de ayuda alimentaria tenga como resultado una selección más estricta a fin de atender las necesidades de los países y regiones más gravemente afectados.

En consecuencia, muchos otros países en desarrollo, que se encuentran generalmente en una posición marginal con respecto al financiamiento de las necesidades de importación de cereales, deberán buscar métodos alternativos de financiamiento en un período de subida de precios.

El problema a largo plazo es la capacidad de los ingresos de exportación de mantenerse a la altura de los gastos en concepto de importación de alimentos. El descenso relativamente rápido de los precios reales de los productos agrícolas de exportación se ha acentuado como consecuencia del aumento de los suministros de dichos productos por parte de varios países de bajos ingresos. Si un país pequeño aumenta sus exportaciones, ello no repercute en los precios mundiales. Si lo hacen muchos de ellos, el efecto será un declive mayor y más rápido de los precios. Los acuerdos sobre productos básicos han tenido poco éxito como medio de sostenimiento de los precios mundiales, y no es probable que aporten beneficios considerables al conjunto de los países exportadores. Schiff y Valdés²⁶ señalan que para los pocos productos de exportación cuyo mercado puede acusar la influencia de los países en desarrollo, deberán imponerse los debidos contingentes o impuestos sobre las exportaciones. Empero, el nivel adecuado del impuesto o el contingente en un país depende de los niveles establecidos por otros países que exportan el mismo producto. Además, la capacidad de los países exportadores de actuar de esa manera dependerá del poder compensatorio de que dispongan las empresas o países importadores.

Con el fin de financiar las importaciones de alimentos, los gobiernos pueden adoptar medidas a largo plazo para aumentar progresivamente la capacidad de un país de obtener ingresos de exportación, y también para incrementar la producción nacional de alimentos y reducir los costos de producción, elaboración y comercialización. Se aumentará así la capacidad de obtención de ingresos de exportación del sector agrícola y alimentario, evitando al mismo tiempo perturbaciones del mercado. Debe excluirse la promoción de los cultivos de exportación a expensas de los cultivos alimenticios, así como la promoción de exportaciones de alimentos en detrimento de la seguridad alimentaria. De lo que se trata es de mejorar exportabilidad, teniendo en cuenta la demanda del mercado internacional y la mayor disponibilidad interna de alimentos, componente importante de la seguridad alimentaria. Para que se pueda alcanzar el potencial de exportabilidad de un gran número de agricultores que practican distintas formas de actividad agrícola en condiciones agroecológicas diferentes, el sistema interno de comercialización debe ser capaz de distribuir insumos y productos en el momento y lugar en que sean necesarios, con el fin de reducir los costos de producción y comercialización y atender la demanda del mercado en condiciones competitivas.

Las medidas de política encaminadas a mejorar la comercialización interna y de exportación deberán tener en cuenta las necesidades de infraestructura material y de servicios: una base suficiente de extensión e investigación sobre la agricultura y la alimentación; mejores técnicas e instalaciones de elaboración, conservación y almacenamiento; normas alimentarias para los productos nacionales e importados, así como control de calidad y clasificación para atenerse a las prescripciones internacionales; información (producción, mercados internos, nutrición, mercados internacionales); incorporación de valor añadido al producto básico correspondiente, o producción de artículos de valor elevado, como frutas y flores, incluido el desarrollo de nuevos productos; promoción de las exportaciones; garantías del crédito a la exportación, y seguro de las exportaciones.

Los gobiernos podrían adoptar también medidas para hacer el máximo uso posible de instrumentos como el plan STABEX y el Programa de importaciones sectoriales de la UE²⁷, y examinar la posibilidad de aumentar la disponibilidad de asistencia cambiaria (a diferencia de la asistencia con destino a la balanza de pagos). También sería posible la asistencia a corto plazo para la financiación de las importaciones comerciales en virtud de la decisión del GATT/OMC sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.

UTILIZACION DE LOS MERCADOS DE FUTUROS Y DE OPCIONES

Los agentes comerciales de los países desarrollados recurren ampliamente a los mercados de futuros para protegerse contra los riesgos de los ingresos y los precios a corto plazo, mientras que los países en desarrollo, quizá con excepción de los que participan en gran escala en los mercados internacionales, han utilizado relativamente poco esos mercados. Los cambios mundiales en la política agraria, la tendencia hacia un mercado mundial más libre en el sector de los productos agrícolas y la aparición de avanzados instrumentos financieros de gestión del riesgo han convencido a algunas organizaciones, como el Banco Mundial y el IIPA, de que el uso de dichos instrumentos podría contribuir eficazmente a la estabilización económica de los países en desarrollo y, de esa manera, incrementar su capacidad de alcanzar la seguridad alimentaria. No obstante, el uso de los mercados de futuros y de opciones no contribuye necesariamente a estabilizar los precios, sobre todo a evitar los altibajos entre las distintas campañas. Es posible que el efecto positivo que puedan tener en la seguridad alimentaria se produzca sólo de forma indirecta, como consecuencia de la reducción de los riesgos del comercio y, por lo tanto, de la balanza de pagos.

El uso de los mercados de futuros para reducir el riesgo asociado a los altibajos de los precios en los mercados de productos agrícolas es una práctica con larga tradición, que en los Estados Unidos se remonta a 1865²⁸. Dada la facilidad de su uso, esta práctica se ha extendido a mercados muy diversos de todo el mundo. En los primeros años del decenio de 1970 se concertaron en los Estados Unidos casi 13 millones de contratos de futuros, principalmente en el sector de la agricultura. A comienzos de los años noventa, el número de contratos (futuros y opciones) había ascendido a más de 421 millones, de los que el 17 por ciento (más de 70 millones) estaban relacionados con los mercados agrarios. Este crecimiento fue resultado, sobre todo, de la introducción de los mercados de futuros en una gran variedad de productos e instrumentos financieros, y de la iniciación en 1982 de los contratos de opciones, también en el sector de los productos agrícolas.

El uso de los mercados de futuros para reducir los riesgos asociados a los precios de los cereales y semillas oleagonisas, ganado y carne y cultivos destinados a la alimentación y fibras -como café, cacao, azúcar y algodón- se ha convertido en práctica común en los sectores de la elaboración, fabricación de alimentos, comercio de productos básicos y, en menor medida, producción. El volumen de las operaciones de los mercados de futuros agrícolas de los Estados Unidos realizadas por comerciantes y elaboradores extranjeros ha aumentado notablemente en los últimos decenios. Los mercados de futuros de productos agrícolas se han establecido o están en fase de preparación en varios otros países. No obstante, ninguno de esos mercados tiene una magnitud, liquidez o variedad de instrumentos comparable a las de la Junta de Comercio de Chicago, que se ha convertido en punto de referencia para gran parte de las operaciones mundiales en los mercados de futuros de los productos agrícolas. El uso de estos mercados por comerciantes y elaboradores en los mercados internos (en oposición al comercio internacional) es mucho más intenso en los países desarrollados que en los países en desarrollo. Entre las razones que explican por qué los países en desarrollo han recurrido tan poco a la utilización de los mercados de futuros y de opciones como mecanismo de cobertura figuran las siguientes:

Los costos de transacción de la cobertura son a veces demasiado elevados. Las operaciones de cobertura pueden realizarse a través de los mercados de contratos de futuros y los mercados de opciones de futuros. En ambos casos, compradores y vendedores deben pagar una cuota de corretaje o comisión para la ejecución de la transacción. Las tarifas varían según el tipo y monto del servicio prestado, pero en mercados competitivos y con liquidez, con un volumen considerable de operaciones, esos costos no son prohibitivos.

Mientras que un contrato del mercado de futuros es vinculante y obligatorio para los compradores y vendedores, una opción de futuros representa el derecho pero no la obligación de comprar o vender el correspondiente contrato en un determinado momento y con un precio dado. Los compradores de opciones pagan a quienes las venden una prima, de la misma misma manera que quienes contratan un seguro pagan una prima a su compañía aseguradora. Estos costos (valor intrínseco y valor temporal) de las opciones son substanciales, y en los países en desarrollo donde escasean el crédito o las divisas pueden resultar prohibitivos.

En los contratos de futuros se pueden especificar calidades o lugares de entrega que hacen poco atractiva la cobertura en los países en desarrollo. Los contratos de futuros contienen condiciones específicas con relación a la clase y calidad, precio y ubicación de cada uno de los productos comerciados. En los Estados Unidos, la integridad de esas condiciones contractuales unificadas se garantiza mediante la supervisión de la organización de intercambio de productos básicos competente, que a su vez es objeto de supervisión por un organismo regulador del gobierno federal. La estandarización de las condiciones de los contratos y la garantía de ejecución por parte de los compradores y vendedores son condiciones imprescindibles para el funcionamiento de un mercado de futuros.

La mayor parte de las operaciones de cobertura no dan lugar al intercambio material de los productos entre compradores y vendedores. Los contratos de futuros adquiridos como medio de cobertura son liquidados por contratos compensatorios antes de la fecha establecida. Los futuros no se han concebido como mercados al contado, sino más bien como instrumentos financieros para reducir el riesgo de los precios futuros en los mercados al contado. Así, en la mayoría de las operaciones de cobertura las especificaciones del contrato son poco precisas con respecto al intercambio físico del producto.

En los casos en que la compra o la venta del contrato de futuros tiene como consecuencia la adquisición o entrega física del producto, las condiciones del contrato pueden resultar poco atractivas para los comerciantes en un país en desarrollo alejado, por posibles problemas relacionados con la clase de producto, su calidad o la ubicación. Estas materias deben sopesarse atentamente al examinar la posibidad de adquirir contratos de futuros. En cualquier caso, el objetivo de la cobertura es muy distinto del que se pueda perseguir en las actividades de especulación o de intercambio físico de los productos.

Los plazos de los contratos de futuros son a veces más breves que el horizonte de cobertura de los países en desarrollo. Los contratos de futuros más largos actualmente negociados en el sector de los cereales y semillas oleaginosas en la Junta de Comercio de Chicago son a 18 meses (maíz). De hecho, es poca la liquidez en los contratos de futuros más allá de los nueve meses. Para los importadores de países en desarrollo que desean protegerse frente al riesgo asociado a los precios de los productos básicos durante varios años, los mercados de futuros no son demasiado valiosos. Técnicamente, sería posible que los importadores de los países en desarrollo utilizaran una sucesión de breves contratos superpuestos para fijar los precios durante varias campañas (renovación de los contratos de futuros). Este procedimiento conlleva una acumulación de costos de transacción y está sujeto a largo plazo a cambios marginales adversos. Para los países en desarrollo la cobertura de los futuros es útil como medio de resolver el riesgo asociado a la evolución de los precios a corto plazo (dentro de una campaña), o como complemento de programas de estabilización de los precios a más largo plazo (varias campañas).

En varios países en desarrollo hay problemas de crédito y de disponibilidad de divisas fuertes. Si bien la cobertura con contratos de futuros representa un medio de reducir el riesgo de los precios, el comprador o vendedor de tales contratos asume riesgos marginales, que en los inestables mercados de productos básicos agrícolas pueden ser considerables.

En las actividades de cobertura, la «base» (es decir, la diferencia entre el precio al contado del producto que se desea proteger y el precio de los futuros indicado en el contrato) reviste importancia primordial. Aunque los precios al contado y en los mercados de futuros siguen una evolución más o menos paralela, ya que reaccionan a los mismos factores básicos de la oferta y la demanda del mercado, no mantienen en absoluto una correlación perfecta. La base puede alejarse en algunos casos de forma sustancial, según las expectativas del comprador y el vendedor, la disponibilidad y calidad de la información sobre el mercado de que disponen compradores y vendedores, las actividades de los especuladores y otros factores. No obstante, por lo general, la base tiende a ser más estable y previsible que los niveles reales de los precios al contado y de futuros y, por consiguiente, es la clave para la utilización eficaz del sistema de cobertura.

Los compradores y vendedores de contratos de futuros deben depositar un adelanto como fianza de la ejecución -una garantía financiera para asegurar el cumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato de futuros. El adelanto mínimo exigido suele oscilar entre el 5 y el 18 por ciento del valor nominal del contrato, según la inestabilidad del mercado correspondiente. Las empresas de corretaje pueden exigir un adelanto de mayor magnitud. En el caso de los productos básicos agrícolas estas obligaciones suelen encontrarse en el nivel superior de la gama, debido a la inestabilidad de sus precios.

La cuenta de margen inicial de cada comprador y vendedor de contratos de futuros se ajusta diariamente mediante cambios en la base del contrato, práctica conocida con el nombre de liquidación diaria de pérdidas y ganancias. Los cambios negativos de la base que reducen la cuenta de margen a un nivel de mantenimiento previamente especificado dan lugar a una cobertura suplementaria que permite situar la cuenta en su nivel inicial. Como cada contrato de futuros tiene una fuerte relación de endeudamiento (entre 10 y 20 veces más, según el producto y el adelanto exigido) y sólo puede establecerse en unidades especificadas por la bolsa de productos básicos (5 000 bushels en el caso de los cereales y semillas oleaginosas), un pequeño cambio de la base puede generar un cambio mucho mayor en el efectivo para las coberturas suplementarias. De esa manera, el capital necesario durante el tiempo de vigencia de la cobertura puede ser bastante mayor que el adelanto exigido inicialmente. Para los comerciantes que no disponen de liquidez suficiente, las coberturas suplementarias pueden representar un grave problema.

Como gran parte de los intercambios de los mercados de futuros se denominan en dólares o en otras monedas fuertes, los comerciante de los países en desarrollo están también expuestos a los riesgos asociados al tipo de cambio. Para reducir ese riesgo, dichos comerciantes pueden decidir proteger los futuros u opciones en el mercado financiero, asumiendo así el riesgo de coberturas suplementarias tanto por razón de los productos como del tipo de cambio. Pero la adopción de estrategias más avanzadas podría suponer costos prohibitivos. En los países en desarrollo sin un acceso suficiente a monedas fuertes, la cobertura puede resultar poco aconsejable.
Limitaciones de crédito y la falta de reservas de divisas constituyen el principal obstáculo para una utilización más amplia de los futuros como cobertura de los productos básicos.

No todos los cambios de la base (tanto en los contratos de futuros como financieros) son necesariamente negativos para los intereses económicos de los comerciantes de los países en desarrollo. Por ejemplo, las oportunidades de coberturas cruzadas de productos y divisas en Egipto y la República de Corea, importadores netos de cereales, arrojaron considerables beneficios netos para uno y otro país, aunque más como resultado de la cobertura de las divisas que de los productos básicos²⁹.

Falta de personal especializado en finanzas y gestión. Para una cobertura eficaz se requiere un profundo conocimiento de los procedimientos y operaciones de los mercados de futuros, y preparación para responder sin demora a los cambios registrados en el mercado. Aunque es posible obtener servicios de corretaje o de comisión, pocos comerciantes estarán dispuestos a delegar plenamente todas las responsabilidades de decisión importantes. Por ello, la disponibilidad de personal especializado en los países en desarrollo es un prerrequisito fundamental para una cobertura eficaz.

Falta de acceso a una información fiable y oportuna. Aunque la comunicación electrónica hace que la información sobre los mercados sea mucho más accesible y transferible que hace sólo pocos años, los comerciantes de los países en desarrollo deben estar dispuestos a invertir considerables recursos para mantener los sistemas de datos que se requieren para un intercambio eficaz.

Opiniones sobre los mercados de futuros. Los mercados de futuros suelen ser considerados por su misma naturaleza un instrumento de especulación, o excesivamente transparente y sometido a supervisión pública y malentendidos. Puede haber también cierta resistencia a delegar la autoridad a un agente extranjero. El riesgo financiero asociado a las coberturas complementarias y a las pérdidas derivadas de las operaciones de cobertura puede ser demasiado alto desde el punto de vista político para los comerciantes públicos de los países en desarrollo.

Problemas del sector público y privado. Las instituciones públicas de los países en desarrollo son con frecuencia muy rígidas, y las prácticas burocráticas son muy lentas, lo cual impide actuar con eficiencia en los mercados de futuros. El sector privado está a veces insuficientemente desarrollado, en particular en los lugares donde la organización de comercio estatal ejerce poder de monopolio o monopsonio. Además, el acceso de los comerciantes del sector privado a divisas fuertes suele ser dificultoso.

La cobertura de los mercados de futuros (contratos y opciones) tiene una función muy limitada pero potencialmente útil en el comercio internacional de productos agrícolas realizado por algunos países en desarrollo. La cobertura ofrece un medio de reducir el riesgo que la evolución a corto plazo, intraestacional de los precios podría representar para los importadores de los países en desarrollo así como para los exportadores de cereales y semillas oleaginosas. Por otra parte, no puede considerarse como medio válido para evitar o eliminar la inestabilidad de los precios característica de muchos mercados agrícolas. Tampoco es algo que se pueda promover en forma indiscriminada, pues equivaldría a alentar a los países a incurrir en una mayor carga de la deuda. La cobertura no mejora necesariamente el resultado financiero global de las operaciones de intercambio pero, si las circunstancias son favorables, puede reducir el riesgo garantizando en cierta forma los resultados.

Cuando la falta de disponibilidad de crédito y de divisas fuertes constituya un obstáculo, los gobiernos podrían ofrecer nuevas líneas de crédito a los comerciantes privados o, garantizar los préstamos de las instituciones privadas de crédito en los casos en que la cobertura es un instrumento apropiado. La garantía de dichos préstamos podría ser el producto correspondiente u otros activos del prestatario. Podrían entablarse contactos con el Banco Mundial y el FMI para el establecimiento de líneas adicionales de crédito en divisas fuertes para facilitar la cobertura dentro de los programas de asistencia al desarrollo.

AYUDA A LA BALANZA DE PAGOS

El Fondo Monetario Internacional tiene fondos y programas en virtud de los cuales puede poner recursos a disposición de los países miembros en relación con determinados problemas de la balanza de pagos, por ejemplo en casos en que los miembros tienen dificultades derivadas del aumento de los precios internacionales de los cereales. El FMI puede ofrecer asistencia financiera bien en el marco de un servicio especial o mediante ajustes en los mecanismos habituales del Fondo.

El servicio de financiamiento compensatorio para contingencias (SFCC) es un instrumento de ayuda a los países en los casos en que escaseen los ingresos de exportación o para financiar la importación de cereales. Mediante este servicio se ayuda a los países que sufren conmociones externas adversas a mantener sus programas de ajuste.

El financiamiento compensatorio se estableció en 1963 como medio de ayuda frente a los problemas de la balanza de pagos resultante de descensos temporales de los ingresos de exportación. El servicio se amplió en 1981 a las dificultades de la balanza de pagos provocadas por costos excesivos derivados de la importación de cereales. En 1988, se introdujo un financiamiento para contingencias, asociado al financiamiento compensatorio y de las importaciones de cereales, lo que dio lugar a la creación del SFCC. Los elementos básicos de este servicio se mantienen, aunque con enmiendas (Recuadro 18).

Durante el período 1981-89, el total de los giros para importaciones de cereales efectuados por los cinco países en desarrollo de bajos ingresos que hacen uso de ese servicio sumó sólo 179,1 millones de derechos especiales de giro (DEG), de los que 21,7 millones correspondieron a las recompras inmediatas debido a la sobrecompensación, es decir, el monto efectivo fue de 157,4 millones de DEG. Cinco países de ingreso mediano retiraron un total de 563,2 millones de DEG para importaciones de cereales. Más recientemente, Argelia, Moldova y Sudáfrica han efectuado compras en el marco del apartado de cereales del SFCC. No se ha realizado compra ninguna de cereales en el ámbito de este servicio durante los últimos meses.

El acceso de los países importadores de cereales al SFCC se ve limitado por el cálculo de los sobrecostos; los obs-táculos al giro de los montos totales; las recompras de giros; las condiciones impuestas a los giros, y la integración de los sobrecostos y los costos excesivos de importación. La poca utilización efectiva del SFCC se debe a que en varios países han subido también los precios de los productos de exportación, lo que ha mitigado los problemas de la balanza de pagos y la posibilidad de los países miembros de acogerse al SFCC. La integración de los sobrecostos de las importaciones de cereales con los ingresos excedentes de importación ha sido criticada por la vinculación de dos componentes de la balanza de pagos que no tienen entre sí ninguna relación efectiva, como la que habría en el caso de que un artículo importado se utilizara para obtener un artículo de exportación. «No hay ninguna justificación para suponer que se podrá disponer en todo momento de un excedente de una determinada partida en la columna de ingresos de la balanza de pagos para financiar el excedente de otra partida de la columna de pagos sin ninguna relación con la primera³⁰». Los altos precios de los cereales podrían coincidir con precios elevados de las importaciones de otros productos. Las necesidades de seguridad alimentaria que se presentan para justificar la prioridad concedida a la financiación de las importaciones de cereales podrían atenderse mejor desvinculando el apoyo a la balanza de pagos. No obstante, con ello aumentaría notablemente el volumen de giros en el marco del SFCC, lo que sometería a fuerte presión los limitados recursos del FMI. Este problema podría ser resuelto restringiendo los contingentes, limitando la asistencia a una parte proporcional de los sobre-costos de importación de cereales, o estableciendo otras fuentes de apoyo a la balanza de pagos o de asistencia cambiaria.

RECUADRO 18
EL SERVICIO DE FINANCIAMIENTO COMPENSATORIO
PARA CONTINGENCIAS DEL FMI

Las compensaciones para contingencias se ofrecen a los países miembros para financiar con rapidez, dentro de límites establecidos, los sobrecostos temporales de importación relativos a los cereales. Dichos sobrecostos se calculan teniendo en cuenta el monto en que el costo de importación de cereales de un año determinado supera la media aritmética del costo de importación durante los cinco años que finalizan en esa fecha.

El país miembro que desee recibir financiamiento compensatorio debe presentar una solicitud antes de transcurridos seis meses después del final del año en que se registró el sobrecosto. El año en que se computan los sobrecostos puede ser el último sobre el que haya datos disponibles, o puede ser más reciente de manera que se incluya el período en curso en que deben estimarse parte o todos los datos del año, siempre que se disponga de datos completos para los dos años anteriores. Si se utilizan datos estimados en nueve o más meses del año de sobrecosto, las compensaciones se distribuirán para cubrir dos compras. En la primera compra se puede utilizar hasta el 65 por ciento del monto del financiamiento; la segunda puede efectuarse una vez que se disponga de datos correspondientes al menos a seis meses del año de sobrecosto.

Para poder acogerse al financiamiento compensatorio, los sobrecostos temporales de importación de cereales deben quedar en gran parte fuera del control del país miembro y dar lugar a una necesidad de financiamiento en apoyo a la balanza de pagos. Los sobrecostos pueden sufragarse únicamente en función del cálculo del saldo de los excesos de importación y deduciendo los posibles ingresos excedentes de exportación. El monto de los fondos que se puede poner a disposición de un país miembro es la menor de las dos cantidades siguientes: los sobrecostos calculados de importación de cereales, previo ajuste de ingresos de exportación superiores a lo normal, y el monto límite del que puede hacer uso dicho país en el marco del servicio.

El monto límite establecido varía según que los problemas de la balanza de pagos del país miembro sean transitorios o duraderos, y según los antecedentes de su cooperación con el fondo. Si el saldo de la balanza de pagos es satisfactorio, el financiamiento puede ser de hasta el 65 por ciento del contingente. Cuando la balanza de pagos presente dificultades de carácter más general, el financiamiento se limita a un porcentaje más bajo, normalmente entre el 15 y el 35 por ciento, según los antecedentes de cooperación del país miembro con el Fondo y la calificación que reciban sus políticas económicas.

El FMI otorga generalmente asistencia financiera a los países miembros vendiendo derechos especiales de giro, o divisas de otros países miembros, a cambio de divisas del propio país. El país miembro efectúa una «compra» al FMI, antes de recibir un préstamo. Al final de un período especificado, o con un calendario previamente convenido, la cuenta se liquida por una transacción opuesta en que el país «recompra» su moneda.

Los recursos financieros recibidos a través del Servicio de financiamiento compensatorio para contingencias tienen las mismas condiciones y costos que los obtenidos en virtud de los tramos de crédito habituales del FMI. La recompra y el reembolso deben efectuarse entre 3,25 y 5 años después de recibidos los fondos. El costo equivale al de los recursos generales del fondo, y se sitúa en la gama más baja de las tasas comerciales (aproximadamente el 5 por ciento anual). El financiamiento compensatorio se suma a otros recursos disponibles en virtud de los dispositivos habituales del fondo.

La escasa utilización del SFCC se debe también a que la mayor parte de los posibles usuarios tienen acceso, en condiciones más favorables, al Servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE), del FMI.

Los países miembros de bajos ingresos con sobrecostos de importación de cereales que necesitan apoyo en relación con la balanza de pagos han preferido solicitar asistencia al amparo del SRAE, en cuyo marco el FMI otorga préstamos en condiciones concesionarias. Recientemente, el SRAE se ha utilizado para casos de sobrecostos de importación debidos a precios de los cereales superiores a los normales. El financiamiento se otorga mediante préstamos en condiciones concesionarias que devengan un interés anual del 0,5 por ciento, con reembolsos semestrales que comienzan 5,5 años y terminan 10 años después de cada desembolso. Recientemente, 81 países de bajos ingresos podían tener acceso al SRAE. De ellos, 27 habían firmado acuerdos al final de febrero de 1996, por un monto total aprobado de 3 250 millones de DEG y saldos no retirados de 1 430 millones de DEG.

El financiamiento puede obtenerse mediante la inclusión de un mecanismo para contingencias o mediante el aumento del acceso en virtud de un mecanismo ya existente. Los mecanismos para contingencias pueden utilizarse cuando, en virtud de un acuerdo de SRAE, los objetivos de financiamiento se ajustan para encajar parte o la totalidad del aumento de los costos de importación de cereales. Este mecanismo podría ser útil para mantener el programa de ajuste estructural en el caso de una variación externa, como una subida de los precios de los cereales.

El fortalecimiento de un mecanismo existente para ayudar a atender necesidades adicionales de financiamiento debidas a una circunstancia adversa se puede examinar a petición del miembro interesado. Se procede entonces a una evaluación actualizada de las nuevas condiciones, en particular la subida de los costos de importación de cereales y la disponibilidad de asistencia de los donantes y de ayuda alimentaria para determinar la necesidad de ajuste.

El apoyo transitorio a la balanza de pagos es válido para resolver un problema de fluctuación momentánea de los precios; resulta más bien insostenible si los precios presentan una evolución desfavorable a largo plazo, a no ser que, como ocurre en el caso del SRAE, el apoyo se utilice para permitir que continúe el proceso de ajuste a los cambios.

La función del Banco Mundial en la asistencia directa a los países de bajos ingresos para que puedan financiar las importaciones de alimentos es subsidiaria y complementaria de la del FMI. Las medidas encaminadas a ayudar a un país a superar las situaciones de escasez de alimentos u otros problemas afines están perfectamente dentro del mandato del Banco. Así ocurre especialmente en los casos en que un país tiene que importar alimentos como consecuencia de una combinación excepcional de acontecimientos, y cuando es probable que la falta de asistencia redunde negativamente en el progreso de las políticas sectoriales y de ordenación macroeconómica. El Banco ofrece un apoyo relativamente amplio a la balanza de pagos, mientras que el país afectado trata de superar un problema alimentario temporal.

El ajuste de la orientación de los proyectos del Banco y de la utilización de los recursos de los mismos para resolver problemas alimentarios debidos a la sequía o a la subida de los precios internacionales de los alimentos es una práctica relativamente común. Las medidas adoptadas pueden ser varias: modificación de los gastos previstos en los proyectos a fin de que el país pueda disfrutar de mayor flexibilidad financiera; otorgamiento de nuevos préstamos para favorecer la recuperación económica después de la sequía o resolver otros problemas de producción, y mayor atención al desarrollo rural a fin de incrementar la producción de alimentos y elevar los ingresos.

El Banco y los gobiernos nacionales pueden ponerse de acuerdo en la manera de redistribuir los fondos de los proyectos en curso a fin de ayudar a sufragar el aumento de los costos de importación de los alimentos. Los fondos redistribuidos podrán destinarse a financiar el transporte y almacenamiento, amén del financiamiento directo de las importaciones. Como los fondos son en divisas, que son un instrumento fungible, el país puede utilizar indirectamente esos fondos transferidos para importar alimentos, o para respaldar en general la actividad importadora.

Los fondos para recuperación económica tienen como objetivo ayudar a restablecer la capacidad de los agricultores de aumentar la producción tras acontecimientos como una sequía u otra catástrofe natural que haya limitado gravemente el suministro interno de alimentos. No es probable que resulten aconsejables para hacer frente a las subidas bruscas y temporales de precios en el mercado mundial, pero podrían representar una forma indirecta de ayuda a la balanza de pagos, ya que reducirían la demanda a medio plazo de importaciones suplementarias.

Además de las limitaciones y restricciones de los propios programas de ayuda a la balanza de pagos, los países que recurren a estos servicios tienen el problema de que con ello aumenta su carga de la deuda. Algunos de los países más necesitados de ayuda a la balanza de pagos son países de bajos ingresos que están ya gravemente endeudados. En tales casos, el apoyo a la balanza de pagos suscita dificultades de política tanto para quienes reciben los préstamos como para quienes los otorgan.

REDUCCION DE LA DEUDA

La crisis de la deuda de los años ochenta, especialmente en los países de ingreso mediano, fue ante todo un problema relacionado con la deuda comercial y se interpretó como una amenaza a la estabilidad del sistema financiero mundial. El Plan Brady fue una respuesta a esa crisis, cuya gravedad parece haber remitido en la actualidad. En los años noventa el problema de la deuda fue de otro tipo, aunque su origen se remonta a los años ochenta; se trataba de la deuda de los países de bajos ingresos frente a los gobiernos de los países desarrollados y los acreedores multilaterales. Gran parte de este financiamiento se produjo para ayudar a los países pobres a hacer frente a la caída de los precios de los productos de exportación, a la subida de las tasas de interés a escala mundial y a los programas cada vez más gravosos de reembolso a los bancos comerciales. En la Figura 15 puede verse el cambio del total de la deuda externa en porcentaje del PIB, desglosado por región, desde 1970. Se observará el fuerte aumento que se registra en el Africa subsahariana, la región con menos posibilidad de sostener una carga de la deuda tan pesada. El progreso general que se verifica en América Latina y en Asia enmascara las graves dificultades con que tropieza un pequeño número de países.

Treinta y dos países han recibido del Banco Mundial la clasificación de países de ingreso bajo gravemente endeudados (PIBGE), es decir, países que tenían o un coeficiente de servicio de la deuda-PNB de más del 80 por ciento o un coeficiente de servicio de la deuda-exportaciones de más del 220 por ciento (en ambos casos, se trata de cifras en valor presente neto). Veinticinco de los PIBGE se encuentran en el Africa subsahariana, tres en América Latina, otros tres en Asia y uno en el Cercano Oriente³¹. Los reembolsos del servicio de la deuda del Africa subsahariana representaban en 1995 casi una quinta parte de los ingresos de exportación, mientras que en 1994 habían sido sólo el 17,3 por ciento. No obstante, esta cifra no revela toda la gravedad de la situación: en muchos países, el volumen de la deuda pendiente ha aumentado porque los reembolsos efectivos han sido inferiores a los programados; los atrasos se han duplicado desde 1991 y ahora representan las tres cuartas partes de los ingresos anuales de exportación. En 1994, por ejemplo, los pagos programados de servicio de la deuda de los países del Africa subsahariana eran más de 20 000 millones de dólares EE.UU., mientras que los reembolsos efectivos fueron de sólo 13 000 millones. El monto total de la deuda de los PIBGE era de poco menos de 210 000 millones de dólares en 1994, cuatro veces más que en 1980. Además, mientras que en 1980 el total de la deuda en proporción del ingreso nacional era de aproximadamente un tercio, en 1994 era cerca del 110 por ciento; la proporción entre la deuda de la región y el total de sus exportaciones subió al 389 por ciento (y más del 800 por ciento en tres de los PIBGE), frente al 150 por ciento en el conjunto de los países en desarrollo. «El fuerte ascenso de los atrasos en el pago de los intereses (11 000 millones de dólares EE.UU. desde 1990) y en el reembolso del capital (23 500 millones de dólares EE.UU.) pone de manifiesto hasta qué punto resulta insostenible la situación³²».

El Club de París, organismo encargado de coordinar las negociaciones sobre la reprogramación y reestructuración de los créditos de los gobiernos occidentales, ha adoptado una serie de medidas para reducir la deuda pendiente de algunos de los países más pobres, pero las condiciones para esa reducción han limitado gravemente sus posibles efectos. Una cuarta parte del monto de la deuda y la mitad de los pagos del servicio de la deuda relativos a 1991-93 corresponden a acreedores multilaterales³³. Al Banco Mundial y a su institución afiliada encargada de los créditos en condiciones concesionarias, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), corresponde poco más de la mitad del total de la deuda multilateral; al FMI y al Banco Africano de Desarrollo, un 14 por ciento en cada caso. Se han iniciado negociaciones entre el Banco Mundial y el FMI para encontrar las formas de reducir la carga de la deuda de los PIBGE. El apoyo de los gobiernos del Grupo de los Siete será de importancia decisiva para encontrar una solución a este problema. Cualquiera que sea la solución encontrada, deberá evitar que las condiciones para el alivio de la deuda, incluida la definición de lo que constituye una carga insostenible, sean tan duras que sólo un número muy reducido de países pueda tener la esperanza de poder llegar a cumplirlas.

La carga de la deuda tiene muchas repercusiones negativas para la seguridad alimentaria, entre las que ocupa un lugar importante la menor capacidad de importar alimentos, o artículos no alimentarios que podrían aumentar la producción interna de alimentos. No deja de ser una paradoja que 14 de los PIBGE tengan acuerdos con el SRAE que podrían representar una ayuda para la balanza de pagos en el caso de una subida del precio de los cereales, con lo que aumentaría su carga de la deuda a largo plazo. Los problemas causados por los altos niveles de deuda externa van mucho más allá de las dificultades de balanza de pagos, y no dejarán de tener efectos nocivos en el crecimiento económico a largo plazo, incluido el crecimiento del sector agrícola.

El pago del servicio de la deuda mediante ingresos en divisas fuertes ha dado lugar a la reducción de las importaciones: ello ha repercutido en la industria, ya que se han recortado las importaciones de insumos fundamentales y se ha reducido la utilización de la capacidad industrial; ha repercutido también en la agricultura, debido a la reducción de los suministros de insumos agrícolas que no pueden producirse en el interior. El efecto multiplicador de la desaceleración de las tasas de crecimiento sectorial, que en algunos casos incluso han sido negativas, ha sido considerable. Cabría señalar una base impositiva más estrecha, con todo lo que ello implica para la recaudación de ingresos públicos. Además, ha disminuido la capacidad de importar bienes de capital. Por otro lado, hay que tener también en cuenta el impacto de las obligaciones del servicio de la deuda externa en los presupuestos nacionales, si los gobiernos tienen que recurrir a fuentes internas con altos intereses para financiar el gasto público: ello puede representar una presión al alza sobre las tasas de interés y alejar la inversión.

Los recortes del gasto público o los intentos de recuperación de los costos castigan de forma especial a los más pobres, sobre todo a los que viven en zonas rurales, ya que resulta más simple, desde el punto de vista político, recortar el personal sanitario en los centros rurales que en los hospitales de las ciudades, por ejemplo, o el personal docente de las aldeas que los profesores universitarios. Ello representa una desinversión en capital humano con repercusiones a muy largo plazo. Según el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), una cantidad adicional de 9 000 millones de dólares al año representaría los recursos necesarios para que el Africa subsahariana alcanzara los principales objetivos de bienestar humano acordados en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, de 1990, entre los que figuran el acceso universal a agua potable y servicios de saneamiento, y la enseñanza primaria³⁴. En 1994 los reembolsos efectivos de la deuda (no los programados) sumaron 13 000 millones de dólares EE.UU.

La agricultura y de los suministros internos de alimentos se ven entorpecidos por la falta de financiamiento disponible para las iniciativas de desarrollo: un monto considerable de la asistencia oficial al desarrollo (según una estimación, una cuarta parte³⁵) se transfiere a los acreedores multilaterales para el financiamiento de la deuda multilateral; todo ello, sin tener en cuenta los intentos del Banco Mundial y del FMI por refinanciar la deuda mediante préstamos en condiciones más favorables, lo que ha significado, por ejemplo, que en 1994 el total de los desembolsos de la AIF ascendiera a 2 900 millones de dólares, de los que poco menos de 2 000 millones se destinaron a reembolsar la deuda del Banco Mundial, y parte del resto se utilizará para financiar pagos al FMI. No sólo disminuye la cantidad de la ayuda efectiva, sino también su calidad, ya que una parte cada vez mayor de los fondos de la ayuda se desvían a actividades de apoyo a la balanza de pagos, en vez de destinarse a mitigar la pobreza. Con ello se pone en peligro la capacidad de conseguir la seguridad alimentaria.

La existencia de una pesada carga de la deuda externa ha tendido también a forzar el ritmo de los programas de ajuste estructural: los costos del ajuste aumentan en función de la velocidad del mismo, y el crecimiento suele encontrar más dificultades cuando se intenta conseguir el ajuste mediante tratamiento de choque³⁶. Un ajuste gradual requiere más apoyo financiero externo hasta que la macroeconomía consigue equilibrarse y, por lo tanto, más deuda.

La reducción de la carga de la deuda de los PIBGE no es la panacea contra los males de la pobreza y la inseguridad alimentaria. Pero cuando se tienen en cuenta los efectos a largo plazo sobre la balanza de pagos y el crecimiento, es difícil ver un sólo factor positivo que pueda tener una repercusión de magnitud comparable, siempre que los recursos distribuidos se utilicen realmente con los fines previstos. Todo debate sobre la reducción de la deuda suscita invariablemente el problema del riesgo moral. Lo mismo que los prestatarios, también las instituciones multilaterales y privadas de financiamiento tienen responsabilidades, y la posibilidad de un financiamiento mal orientados -por ejemplo, cuando es fruto de presiones políticas o institucionales por parte de quienes otorgan los préstamos, o se concede a gobiernos que carecen de respaldo popular y han caído ya del poder, o con destino a proyectos que no son los más indicados para satisfacer las necesidades de consumo o realizar inversiones cuyos rendimientos no pueden bastar para cubrir los costos del servicio de la deuda- aconseja un planteamiento más flexible del problema del endeudamiento. Si el objetivo dominante es ayudar a los países más necesitados a reducir la pobreza y conseguir la seguridad alimentaria, es esta meta la que debe orientar el suministro de recursos para la reducción del monto total de la deuda, y no simplemente para subvencionar parte del servicio de la misma. Quizá resultaría más aceptable para los acreedores si se exigiera, como condición para la reducción de la deuda, que una parte convenida de los beneficios conseguidos se destinara a mitigar la pobreza y la inseguridad alimentaria a largo plazo.

SEGURIDAD ALIMENTARIA RURAL Y URBANA: CRECIMIENTO CON EQUIDAD

En los países con un amplio sector agrícola, la seguridad alimentaria en todo el país, y quizá todavía más en los hogares, debe incluir políticas relativas a la agricultura y la economía rural. Este principio es tan obvio que muchas veces se suele pasar por alto la inseguridad alimentaria de los hogares en las zonas urbanas. En la presente sección se considerarán las relaciones entre la economía urbana y la rural, así como las políticas macroeconómicas que repercuten en forma diferenciada en los dos sectores. En particular, las políticas de ingresos, empleo, impuestos y gasto público son de gran importancia para garantizar la accesibilidad de los suministros alimentarios: la comprensión de los vínculos económicos entre las zonas rurales y urbanas abre nuevas perspectivas sobre los efectos de esas políticas en los hogares de las respectivas zonas.

Una consecuencia importante del sesgo de la política económica contra la agricultura que ha impedido su crecimiento en tantos países en desarrollo ha sido la incidencia elevadísima de la pobreza rural y, por ende, de la seguridad alimentaria. Otra es una tasa de urbanización más rápida de la que se habría producido en ausencia de esa discriminación. Más de tres cuartas partes de la población pobre del Africa subsahariana y del Asia meridional viven en zonas rurales³⁷. A pesar del rápido crecimiento urbano -casi el 6 por ciento anual en el Africa subsahariana desde 1960-, como consecuencia del cual un tercio de la población vive ahora en ciudades, la población rural sigue creciendo en cifras absolutas. Asia sudoriental y Asia meridional tienen niveles ligeramente más bajos de urbanización que el Africa subsahariana, así como tasas de crecimiento anual de la población urbana de menos del 4 por ciento. Aunque América Latina está mucho más urbanizada (más del 70 por ciento), una parte considerable de la población es rural. Por ello, para conseguir la seguridad alimentaria es preciso alentar el desarrollo de la economía rural. No obstante, la inseguridad alimentaria existe igualmente en las poblaciones urbanas y se ha exacerbado por las exigencias de las políticas de reforma estructural³⁸. No hay información suficiente sobre la incidencia diferenciada de la pobreza y la seguridad alimentaria en las zonas rurales y urbanas, y sobre los efectos de la progresiva urbanización en la seguridad alimentaria urbana.

«El sesgo urbano de muchas de las políticas gubernamentales de seguridad alimentaria coexiste con un sesgo rural en gran parte de la investigación sobre dicho tema. Desde hace tiempo se ha reconocido que los gobiernos de los países en desarrollo son más sensibles a las exigencias de la población pobre de las ciudades que a las de la población rural, menos dada a formular reivindicaciones. El sesgo urbano de las políticas alimentarias ha sido criticado, con toda justicia, por los investigadores, en particular cuando las transferencias que repercuten en el consumo de alimentos han sido financiadas por la población rural pobre mediante los impuestos implícitos y explícitos con que se grava a la agricultura^39».

La distinción entre economía urbana⁴⁰ y economía rural no suele ser utilizada comúnmente por los economistas, que tienden a considerar la macroeconomía en su nivel más agregado, y un conjunto de sectores -agricultura, actividades de extracción, industria manufacturera y servicios- en el primer nivel de desagregación. Los análisis planteados de esta manera asumen implícitamente un conjunto estructurado de vínculos entre los diferentes sectores, lo que dista mucho de ser una realidad en los países en desarrollo. La distinción zonas urbanas y rurales es quizá más útil para fines analíticos y actividades relacionadas con las políticas, y tiene significado para países en todas las fases de desarrollo: es especialmente pertinente en el contexto de los países menos adelantados, pues los vínculos existentes entre la economía urbana y rural en su conjunto, especialmente a través de los mercados de trabajo y de alimentos, son más importantes que los que hay entre los principales sectores económicos. La falta de desarrollo de los sectores no agrícolas de la economía rural significa que dentro de un sector como el de las manufacturas hay pocos vínculos verticales que superen la diferencia entre lo urbano y lo rural. De la misma manera, el sector de los servicios urbanos puede tener pocos vínculos verticales con el de las zonas rurales: las conexiones se dan más bien entre la economía rural en general y el sector agrícola mediante la distribución, por ejemplo de artículos importados.

La distinción urbano-rural es también importante para los antiguos países con economías de planificación centralizada que ahora se encuentran en proceso de transición hacia la economía de mercado, cuyas reformas de la política agraria han repercutido gravemente en la economía rural. La prestación de muchos servicios sociales y económicos en las zonas rurales, por ejemplo, mantenimiento de caminos, guarderías, centros culturales y lugares de esparcimiento, eran antes competencia de las explotaciones cooperativas y colectivas, fuertemente subvencionadas. La privatización de las explotaciones agrícolas ha dejado un vacío en lo que respecta a los servicios rurales. Al mismo tiempo, la fuerte reducción de las subvenciones agrícolas está dando lugar a una contracción de la industria, con el consiguiente desempleo rural y migración urbana. En algunas economías en transición se ha registrado una considerable migración de personas desempleadas no calificadas de la industria a la agricultura.

En la mayor parte de los países en desarrollo, la agricultura continúa siendo el motor de la economía rural y, directa o indirectamente, la principal fuente de ingresos rurales. En las economías que son predominantemente agrícolas, la escasez de capital limita la capacidad de absorción de las zonas rurales de la mano de obra que abandona la agricultura. Por ello, el crecimiento de la agricultura y de las empresas rurales es el principal vehículo para aumentar el empleo y los ingresos. La clave para la mayor productividad agrícola es el cambio tecnológico que permite ampliar la superficie cultivada. En consecuencia, disminuyen los precios de consumo de los alimentos y aumenta la renta nacional. La caída de los precios de los alimentos tiene también un efecto multiplicador en la renta nacional, ya que los salarios urbanos no tienen que subir tanto como en el caso de que no se hubiera producido esa disminución de los precios. Ello permite aumentar el empleo y la producción en el conjunto de la economía. La mayor producción agrícola genera una demanda de bienes y servicios procedentes de la economía interna no agraria: en consecuencia, los precios relativos (relaciones de intercambio) se desplazan en favor de los sectores no agrícolas, y se transfieren recursos -en particular mano de obra y capital- de la agricultura a otros usos. Ello estimula el crecimiento de los sectores no agrarios. El efecto positivo de las estrategias de desarrollo impulsadas por la agricultura está ampliamente documentado⁴¹.

Un desarrollo sectorial centrado en la agricultura (se ha de tener en cuenta el sesgo contra la agricultura y en favor de otros sectores) oscurece el hecho de que ésta opera predominantemente en el contexto de la economía rural, es decir, un subconjunto complejo de la economía nacional. Muy elevada es la dependencia de la población pobre con respecto a las fuentes de ingresos no agrarios, como las artesanías, servicios, remesas de fondos y salarios no agrícolas que en conjunto pueden alcanzar un monto equivalente -o incluso superior- al de la parte de los ingresos agrícolas⁴². Este fenómeno no se limita a la población rural pobre sin tierras, sino que incluye también a una considerable proporción de los pequeños agricultores que son compradores netos de alimentos.
Por ello, para abordar el problema de la inseguridad alimentaria se requiere el desarrollo de la economía rural en su conjunto, no sólo la agricultura, y el resultado permitirá resolver también la inseguridad alimentaria urbana gracias al aumento de los suministros alimentarios a precios más bajos.

Los otros sectores de la economía rural están relacionados con el sector agrícola mediante vínculos verticales, así como a través de los efectos multiplicadores en el consumo y la producción. Según Von Braun, del examen de los vínculos entre las actividades rurales y no rurales en el Africa subsahariana se desprende que el efecto multiplicador del crecimiento agrícola es algo inferior al de algunos países asiáticos⁴³. Las medidas de política adoptadas para el Africa subsahariana en particular deben orientarse en primer lugar al establecimiento de esos vínculos, y no simplemente a fortalecer los que ya existen, si se quiere que el desarrollo agrícola dé lugar a un crecimiento amplio de la economía rural, y que el sector agrícola se integre en la economía nacional e internacional. El desarrollo agrícola requiere la expansión de esos vínculos dentro de la economía rural, nacional (urbana) e internacional. Ello ofrece la posibilidad de aumentar las oportunidades de empleo rural y los ingresos. Por ejemplo, en lo que se refiere a los suministros (vinculación regresiva), habrá una demanda cada vez mayor de bienes de capital, como aperos y maquinaria agrícola, así como de los correspondientes insumos de servicios. Los vínculos en sentido descendente comprenden factores como la comercialización de la producción y la elaboración de los alimentos. Parte de los bienes de consumo que serán objeto de demanda creciente conforme aumenten los ingresos agrícolas -pero también los ingresos rurales de origen no agrícola- se pueden producir en zonas rurales.

El desarrollo de la economía rural, con el desarrollo agrícola como fuerza impulsora, podría tener grandes beneficios a largo plazo para la economía urbana. Por el momento, la situación en muchos países en desarrollo que no han conocido un desarrollo de amplia base es más bien difícil. La falta de crecimiento en la economía rural ha favorecido el éxodo rural a un ritmo que ha superado la capacidad de absorción del sector de empleo urbano formal. Las subvenciones alimentarias destinadas a los consumidores urbanos han acentuado esa tendencia, de forma especial en América Latina y en otros países donde la estructura agraria dual ha dado lugar a una indigencia rural extrema. En el caso del Africa sub-saha-riana, los niveles y tasas actuales de urbanización y el tamaño de las grandes ciudades del subcontinente no son resultado del desarrollo económico sino reflejo de la falta del mismo. Entre los problemas cabe citar los del empleo, vivienda, congestión del tráfico, energía eléctrica, abastecimiento de agua, alcantarillado y eliminación de desechos⁴⁴. Esta situación contrasta fuertemente con la de los países de industrialización reciente de Asia, donde la urbanización aumentó en paralelo con las oportunidades de empleo. Las políticas de reducción de la demanda que forman parte de muchos programas de ajuste estructural⁴⁵ han agravado esta situación ya difícil, especialmente en las zonas urbanas: los recortes en el empleo del sector público, las reducciones de las subvenciones alimentarias, el establecimiento de impuestos indirectos y la caída de los salarios reales tienen efectos negativos desproporcionados en la población rural pobre, con el consiguiente aumento de la incidencia de la inseguridad alimentaria urbana. La reducción de las oportunidades de trabajo y la disminución de los salarios reales en el sector formal aumentan la disponibilidad de mano de obra en el sector informal, y ejercen una presión a la baja sobre los rendimientos del trabajo. Ello ocurre a pesar de la subida de los precios de los alimentos en cuanto bienes salariales, ya que la mano de obra del sector informal no está organizada de manera que pueda formular una demanda salarial eficaz. Las vinculaciones con el sector rural, fundamentalmente a través de los mercados de trabajo y alimentos y las remesas de fondos, hacen que algunos de estos efectos negativos se transmitan a la economía rural.

El crecimiento a largo plazo y de amplia base de la economía es condición previa para mejorar la seguridad alimentaria. Pero el crecimiento por sí solo, si bien necesario, no es suficiente. Se ha de aspirar al crecimiento con equidad para toda la población -rural y urbana-, teniendo en cuenta que, aun cuando la cifra absoluta de la población en situación de inseguridad alimentaria es mayor en las zonazs rurales, hay todavía un número muy elevado de personas desnutridas en las zonas urbanas. Además, dadas las vinculaciones entre las zonas urbanas y rurales, la pobreza y la inseguridad alimentaria en una de ellas tiene por fuerza efectos negativos en la otra.

A más largo plazo, el crecimiento con equidad presupone que la población pobre en condiciones de inseguridad alimentaria adquiera más control sobre los recursos, de manera que los beneficios del crecimiento se distribuyan con mayor equidad, lo cual dará lugar a un mayor crecimiento. De forma más inmediata, pueden adoptarse medidas de política para mejorar la seguridad alimentaria de los más pobres⁴⁶ y vulnerables frente a los efectos negativos de los programas de ajuste estructural, al mismo tiempo que se hace posible el logro de los beneficios a largo plazo que esos programas pueden representar para el crecimiento de la economía en general.

Las políticas fiscales. La políticas fiscales que aumentan los ingresos públicos mediante el establecimiento de impuestos indirectos suelen incidir en forma desproporcionada sobre los pobres. Los impuestos directos son generalmente progresivos, mientras que los indirectos son regresivos si gravan bienes y servicios adquiridos por los pobres (alimentos, transporte público, combustible para cocinas) o los insumos utilizados para la obtención de esos bienes y servicios. Los impuestos indirectos pueden tener un carácter progresivo, si se aplican a los servicios y artículos de lujo. Mientras que la reducción de una carga fiscal directa e indirecta desproporcionada sobre el sector agrícola permite eliminar parte del sesgo antiagrícola y antirrural de políticas anteriores, su sustitución por impuestos perjudiciales puede dar lugar a un sesgo más general contra la población pobre.

Los recortes del gasto público pueden hacerse sin necesidad de reducir el gasto en servicios de primera necesidad, como la enseñanza primaria y la atención primaria de salud en las zonas urbanas y rurales. Naturalmente, esto resulta más fácil si la economía está en fase de crecimiento, aun cuando ello pueda significar un descenso temporal del gasto per cápita. El crecimiento negativo presenta problemas de más difícil solución, pero se puede dar prioridad a los servicios más necesarios para los más pobres. Se observa, con frecuencia, un sesgo en favor de la población urbana de ingresos altos y medios; por ejemplo, se concede prioridad a los gastos en hospitales y enseñanza secundaria y terciaria y no al libre acceso de los grupos más pobres de las zonas urbanas y rurales a servicios básicos que son esenciales para el desarrollo humano⁴⁷. La inversión en infraestructura es necesaria para el logro de los objetivos de desarrollo a más largo plazo: en particular, el abandono del mantenimiento resulta ser siempre un falso ahorro.

Las subvenciones alimentarias. Las decisiones relativas al gasto público deben tener también en cuenta la prestación de subvenciones alimentarias, importante mecanismo para transferir dinero a los hogares pobres, que por lo general asignan la mayor parte de sus ingresos al consumo de alimentos. Las subvenciones alimentarias han redundado sobre todo en beneficio de los consumidores urbanos. Por razones presupuestarias, estas subvenciones de carácter general han sido sustituidas por otras dirigidas a grupos específicos, lo que ha obligado a diseñar planes de subvención selectivos. Es indudable que con ello se ha conseguido reducir los costos. No obstante, la eficacia de estas subvenciones como medio de lograr la cobertura total de los grupos beneficiarios es mucho menos clara. Stewart enumera cuatro razones principales de este fenómeno: falta de información sobre los planes selectivos entre los grupos destinatarios; costo de adquisición de títulos para la participación en esos planes; condiciones de
participación que excluyen no sólo a quienes se encuentran en posición desahogada sino también a parte de la población pobre; finalmente, el estigma social asociado a estos programas⁴⁸. Aunque un análisis estricto de la relación costos-beneficios de las intervenciones selectivas puede arrojar resultados positivos, este planteamiento no tiene en cuenta los costos reales que supone la exclusión de algunas de las personas necesitadas, como la pérdida a corto y largo plazo de productividad laboral, ni los efectos intergeneracionales derivados de la desnutrición materna y la eficiencia reproductora. Aunque las subvenciones de alcance general pueden en algunos casos beneficiar más, en términos
absolutos, a grupos de buena posición económica (de la misma manera que las medidas de sostenimiento de los precios agrícolas benefician más en términos absolutos a los grandes agricultores), son todavía mayores las ventajas que aportan a los grupos más pobres en forma de aumento de los ingresos, dado que el consumo de alimentos absorbe una proporción considerablemente mayor de aquéllos. Además, si los planes de subvenciones alimentarias, independientemente de que sean universales (en el sentido de que todas las personas que compran, por ejemplo, trigo y productos derivados del trigo de importación se benefician de la subvención) o selectivos, no se limitan a las zonas urbanas y se aplican también a las rurales, la mayor parte de la población pobre no se va a beneficiar en ningún caso de la subvención. La población rural pobre, en cuanto productora de alimentos, saldrá más beneficiada con una subida de los precios agrícolas. Agricultores de semisubsistencia o jornaleros sin tierras son compradores netos de alimentos en muchos países en desarrollo, y por lo tanto una subida de los precios de éstos tenderá a contrarrestar los efectos que pudiera tener en los ingresos una subida de los precios agrícolas al productor. Por ello, las subvenciones alimentarias pueden contribuir por sí mismas a elevar la seguridad alimentaria y fomentar la capacidad -mediante el aumento de la productividad laboral y de los efectos en los ingresos- de aprovechar las oportunidades de mejorar la seguridad alimentaria de los hogares.

Las políticas gubernamentales y el mercado de trabajo. El único recurso que muchas personas pobres poseen es su trabajo, limitado por el hecho de que se trata de mano de obra sin calificar o, en el mejor de los casos, semicalificada; su productividad se ve mermada con frecuencia por la desnutrición, problemas de salud y falta de oportunidades de educación y capacitación. No obstante, el crecimiento basado en el empleo representa la forma más eficaz de resolver el problema de la pobreza y de la inseguridad alimentaria tanto en las zonas urbanas como en las rurales⁴⁹. Ello exige políticas gubernamentales que mejoren la productividad laboral, permitan a la población pobre tener acceso a oportunidades de trabajo⁵⁰, eliminen o eviten la discriminación antilaboral en los mercados de factores, y, en lo que se refiere al calendario de las reformas, prevean un ajuste más lento de los mercados laborales que de los mercados de capital. En un informe del Banco Mundial se lee lo siguiente:

«Muchos países abaratan las importaciones de bienes de capital (mediante aranceles reducidos y tipos de cambio sobrevalorados), ofrecen exenciones fiscales por las inversiones en equipos y subvencionan el crédito, todo lo cual tiende a reducir el precio del capital. Los precios subvencionados de la energía con frecuencia exacerban este sesgo y, además, tienen consecuencias perjudiciales para el medio ambiente. En contraste con esto, los impuestos de la seguridad social, las reglamentaciones laborales y los salarios elevados (especialmente en las industrias en las que la competencia entre los productores es débil) tienden a elevar el costo de la mano de obra en el sector formal... Las políticas relativas al mercado de trabajo (...) tienen generalmente por objeto aumentar el bienestar o reducir la explotación. Sin embargo, de hecho su efecto es aumentar el costo de la mano de obra en el sector estructurado y reducir su demanda. Algunos estudios realizados en los decenios de 1970 y 1980 hallaron que las reglamentaciones en materia de seguridad en el empleo reducían la demanda de mano de obra a largo plazo en aproximadamente 18 por ciento en la India y 25 por ciento en Zimbabwe. En todo caso, había poca pobreza en el sector estructurado, pero, al tratar de mejorar el bienestar de los trabajadores en él, los gobiernos reducían el empleo en ese sector, aumentaban la oferta de mano de obra para el sector informal rural y urbano, y de ese modo deprimían los ingresos del trabajo allí donde se encuentra la mayor parte de los trabajadores más pobres⁵¹.»

En la mayor parte de los países en desarrollo, en el marco de los programas de ajuste estructural, el empleo formal representa sólo una pequeña parte del trabajo disponible. En reconocimiento de la importancia del sector informal, organismos como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Mundial están defendiendo cada vez más políticas que fortalezcan dicho sector reduciendo o eliminando las restricciones impuestas a sus actividades, aun cuando ello pueda presentar aspectos negativos a corto y medio plazo.

«Para los países en desarrollo, no hay otra alternativa que acumular inversiones suficientes que permitan generar un ritmo elevado de crecimiento basado en el empleo. La creación de empleo es un instrumento excepcional para conseguir ese objetivo, ya que constituye un insumo trascendental en la creación de riqueza y, al mismo tiempo, el mecanismo más eficiente para la distribución de los ingresos. Para crear las condiciones conducentes a un régimen de crecimiento que fomente el empleo y reduzca el desempleo y la miseria se requiere una estrategia coherente de reducción de la pobreza⁵²».

Los gobiernos, algunas veces en asociación con organismos internacionales, han puesto en práctica una gran variedad de programas de creación de empleo, con mejores o peores resultados⁵³. Cuando funcionan debidamente, estos programas ofrecen a la población más pobre empleo productivo, porque el trabajo realizado crea una infraestructura social útil, como caminos, abastecimiento de agua y servicios de saneamiento, o resuelve algunas de las limitaciones que aquejan a los recursos, por ejemplo las relativas a la calidad de la tierra o el riego. Aunque en algunos casos se pueden conseguir los fondos necesarios mediante financiamiento gubernamental o internacional (en efectivo o en salarios en forma de alimentos), otras veces es posible conseguir la participación del sector privado en la aplicación de los planes. Sin embargo, es más fácil construir una infraestructura que garantizar su mantenimiento cuando la responsabilidad se transfiere a otro nivel de gobierno sin constitución de fondos adicionales. La mayor parte de los planes se han llevado a cabo en zonas rurales; también pueden concebirse proyectos idóneos para las zonas urbanas. La importancia de la ubicación depende en gran parte de la movilidad física y financiera de la mano de obra. La planificación es importante, por razones presupuestarias pero también por el apoyo institucional y técnico necesario para el buen funcionamiento de dichos proyectos.

Toda política encaminada a mejorar la seguridad alimentaria debe basarse en el conocimiento de tres realidades importantes: quiénes están expuestos a la inseguridad alimentaria, dónde se encuentran y cómo pueden las políticas resolver ese problema. Los gobiernos han de decidir, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, cómo deben efectuar la supervisión, tarea en la que pueden ser de utilidad los organismos internacionales. (En el Recuadro 19, pág. 321, se resume una interesante iniciativa de supervisión e identificación de situaciones de emergencia promovida por la FAO y el Fondo de Salvación de los Niños.)

CONCLUSION

El crecimiento económico por sí solo -aun cuando se trate del crecimiento con equidad- no puede resolver todos los problemas de la pobreza, la inseguridad alimentaria y la malnutrición. No obstante, sin un crecimiento equitativo, es difícil imaginar una solución posible. El que se adopten o no políticas encaminadas a fomentar el crecimiento con equidad depende del mayor o menor grado de voluntad política. Pero los gobiernos suben al poder y se mantienen en él gracias al apoyo de diversas coaliciones de intereses, y donde éstos constituyen una minoría, debido a que amplios sectores de la sociedad carecen de control de los recursos -incluido el acceso a la vida política-, será siempre difícil adoptar medidas que vayan contra esos intereses. La redistribución de los recursos es más fácil cuando hay un crecimiento general de la economía, y el apoyo político a las medidas que benefician a los pobres son más fáciles si se benefician también en cierta medida quienes no se encuentran en la pobreza. Así, por ejemplo, la sustitución de las subvenciones alimentarias universales por subvenciones orientadas a grupos específicos ha dado lugar en algunos casos a la pérdida de apoyo político. Los gobiernos deben tomar decisiones difíciles, teniendo en cuenta las posibilidades a su alcance y aceptando los compromisos necesarios.

«Los visionarios predican desde hace milenios contra el egoísmo humano, sin demasiado éxito... En algunos casos, puede ser más efectivo apelar al interés a largo plazo de los poderosos que contar con su altruismo. Una mano de obra bien alimentada, bien capacitada y en situación desahogada es fundamental para obtener beneficios y garantizar la prosperidad en el futuro. La pobreza y el hambre son caldo de cultivo para la delincuencia, la enfermedad, la agitación, las revoluciones y la guerra. Las personas pobres no son buenos clientes. La destrucción ambiental priva a las generaciones futuras de sus derechos fundamentales de sobrevivencia. Todos estos hechos son perfectamente conocidos. No obstante, no han conseguido generar la decisión política necesaria para adoptar estrategias eficaces de lucha contra la pobreza y el hambre o de protección del medio ambiente en las naciones ricas, y mucho menos en los países pobres donde los obstáculos económicos y técnicos son mucho más difíciles de superar⁵⁴».

En muchos países, los logros alcanzados hasta la fecha han sido ya notables; las políticas económicas acertadas que favorecen el crecimiento con equidad han contribuido en parte a la obtención de esos logros, y pueden continuar haciéndolo en el futuro.

RECUADRO 19
CARTOGRAFIA DE LAS ZONAS DE RIESGO:
UN NUEVO INSTRUMENTO PARA EVALUAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

El Fondo de Salvación de los Niños (SCF) está colaborando con la FAO en un proyecto respaldado por la Unión Europea cuyo objetivo es diseñar un método con ayuda de computadora para poder disponer de alertas anticipadas más fiables de las situaciones de hambre. La evaluación de la seguridad alimentaria se basa en la economía alimentaria de los hogares, y permite conocer los cambios en el acceso a los alimentos, y no sólo la disponibilidad de los mismos. Con este instrumento se estudian las diversas fuentes de ingreso de los hogares rurales y sus modos de supervivencia en condiciones de inseguridad alimentaria. Se pueden administrar datos de múltiples fuentes, incluida la opinión de expertos y la información oficiosa sobre la condición local: esto reviste gran importancia, ya que los datos oficiales son de cobertura limitada, se presentan en niveles muy agregados y tienen poco en cuenta las complejidades de los pequeños sistemas alimentarios.

El modelo de cartografía de las zonas de riesgo está integrado por tres elementos:
la base de datos, con una descripción de cada una de las economías alimentarias (definidas por factores relativos al asentamiento, producción y mercado) que se estudian en función de las fuentes normales de suministro alimentario, tendencia al excedente o al déficit, y ubicación y características de los mercados que se utilizan para el comercio y en los que se vende la mano de obra;
las variaciones de los precios y el acceso a los mercados;
el análisis de esta información para determinar la vulnerabilidad de cada zona, es decir, los efectos probables de las condiciones reales en el acceso a los alimentos de cada economía alimentaria.

El modelo genera información en forma de mapas, gráficos e informes descriptivos en los que se identifican las zonas en situación de necesidad relativa, con estimaciones de la proporción de la población con déficit de alimentos. Aunque el modelo se ha concebido como instrumento de alerta anticipada para las situaciones de hambre, también podrá aplicarse para analizar los efectos de las catástrofes naturales -como la sequía o las inundaciones- o de origen humano -como la guerra-, y adaptarse, en el futuro, para ayudar a los gobiernos a supervisar periódicamente la situación alimentaria en zonas de inseguridad y para evaluar los resultados de las políticas encaminadas a mejorar la seguridad alimentaria.

¹El presente capítulo fue encargado por la FAO a varios autores externos con la finalidad de explorar algunos de los problemas macroeconómicos relacionados con la seguridad alimentaria y de ampliar el debate sobre este tema tan importante. Con ello se quiere reconocer el hecho de que los economistas tienen marcadas diferencias en sus interpretaciones y evaluaciones de los datos y de la información sobre numerosos problemas, incluidos los relativos a la seguridad alimentaria. La FAO acoge favorablemente esta aportación al debate pero sin adoptar una posición oficial sobre su contenido.

²FAO. 1983. Informe del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, 8^o período de sesiones (documento CL 83/10). Roma. Esta definición fue ratificada en la Conferencia Internacional sobre Nutrición de 1992 y, con pequeñas variaciones terminológicas, es ampliamente utilizada por quienes se ocupan de los problemas de la pobreza y la seguridad alimentaria.

³Puede verse una exposición general del desarrollo del comercio mundial y regional en: FAO. 1995. Comercio agrícola: ¿Comienzo de una nueva era? El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1995. Roma.

⁴Puede verse un examen más detallado de la demanda de alimentos y la distinción entre demanda y consumo en: FAO. 1995. La reforma de política y el consumidor. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1995. Roma.

⁵S.L. Barraclough. 1991. An end to hunger? The social origins of food strategies. Informe preparado para el UNRISD y para la Comisión del Sur de este instituto, basado en las investigaciones del UNRISD sobre los sistemas alimentarios y la sociedad. Zed Books Ltd en asociación con el UNRISD. Londres y Atlantic Highlands, Nueva Jersey, Estados Unidos.

⁶A. Swinbank. 1992. The EEC's policies and its food. Food Policy, febrero de 1992, págs. 53-64.

⁷P. Diskin. 1994. Understanding linkages among food availability, access, consumption and nutrition in Africa: empirical findings and issues from the literature. Michigan State University International Development Working Paper No. 46. Department of Agricultural Economics/Department of Economics. Michigan State University.

⁸Banco Mundial. 1986. La pobreza y el hambre. Serie Estudios de políticas del Banco Mundial. Washington, D.C. El Banco ha renunciado a esta distinción en su reciente documento: H.P. Binswanger y P. Landell-Mills. 1995. The World Bank's strategy for reducing poverty and hunger: a report to the development community Wash-ington, D.C., Banco Mundial. Ahora se hace hincapié en las medidas de política a corto y medio plazo como instrumento para resolver ambos tipos de inseguridad alimentaria. No obstante, algunos autores han tratado de mantener la distinción anterior.

⁹FAO. 1996. Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Alimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas. Documento técnico de referencia N° 1. Roma.

¹⁰Las principales conclusiones se presentan en IIPA. 1995. Population and food in the early twenty-first century: meeting future food demand of an increasing population. IFPRI Occasional Papers. Washington, D.C.

¹¹En revisiones posteriores de este modelo, los resultados del IIPA correspondientes al año 2010 se han revisado fundamentalmente en el caso de las antiguas economías de planificación centralizada (producción y consumo) y del Africa subsahariana (importaciones netas), que ahora son mucho más próximas a las proyecciones de la FAO.

¹²Puede verse un detenido examen de los problemas metodológicos, proyecciones demográficas y conclusiones relativas a las principales agrupaciones regionales en IIPA, op. cit., nota 10. Pueden verse también otros análisis de los problemas regionales en diversos números de Food, Agriculture and the Environment Discussion Paper Series, del IIPA.

¹³Estas conclusiones son, en opinión de un analista, excesivamente pesimistas en lo que respecta a las perspectivas de la seguridad alimentaria en el Africa subsahariana. Véase G.I. Abalu en IIPF, págs. 121-126, op. cit., nota 10.

¹⁴Este tema se aborda en páginas posteriores de este capítulo.

¹⁵Hay una abundante documentación sobre este tema en todos los niveles técnicos. La FAO ha preparado documentos y antecedentes para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996 (véase el Recuadro 14, pág. 263) que tratan muchos aspectos de la seguridad alimentaria. Pueden verse también exposiciones generales sobre este tema en: Banco Mundial. 1995. Informe sobre el desarrollo mundial 1995. Washington, D.C.; P. Pinstrup-Andersen y R. Pandya-Lorch. 1994. Alleviating poverty, intensifying agriculture, and effectively managing natural resources. Food, Agriculture and the Environment Discussion Paper No. 1. Washington, D.C., IIPA. Además, se han preparado varios documentos de antecedentes sobre temas afines con ocasión de la «Visión 2020» del IIPA.

¹⁶Las principales presiones que han dado lugar a estas reformas se exponen en: FAO. 1995. La reforma de política y el consumidor. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1995. Roma.

¹⁷Banco Mundial. 1986. La pobreza y el hambre. Serie Estudios de políticas del Banco Mundial. Washington, D.C.

¹⁸S.L. Barraclough. op. cit., nota 5, pág. 266.

¹⁹Ibid.

²⁰Ha habido casos en que el control de los suministros de insumos se ha efectuado a través de un organismo gubernamental que ha limitado los suministros de fertilizantes a quienes apoyaban a un determinado partido político.

²¹D.G. Johnson. 1984. Alternative approaches to international food reserves. Documento preparado para el Simposio de la FAO sobre la seguridad alimentaria mundial, Roma, 3-7 de septiembre de 1984. ESC:FS/SYMP/84/5.

²²P. Pinstrup-Andersen y J.L. Garrett. 1996. Rising food prices and falling grain stocks: short-run blips or new trends? 2020 Brief No. 30. Washington, D.C., IIPA.

²³FAO, op. cit., nota 3, pág. 265.

²⁴Los resultados se han publicado en cinco volúmenes en The political economy of agricultural pricing policy. Baltimore, MD, Estados Unidos y Londres, Johns Hopkins Univesity Press. Puede verse un resumen de las conclusiones principales en: M. Schiff y A. Valdés. 1992. The plundering of agriculture in developing countries. Washington, D.C., Banco Mundial.

²⁵L. Demery y L. Squire. 1996. Macroeconomic adjustment and poverty in Africa: an emerging picture. The World Bank Research Observer, 11(1): 39-59. Los autores examinan seis países africanos, utilizando datos procedentes de encuestas de hogares.

²⁶Schiff y Valdés, op. cit., nota 24.

²⁷El objetivo del Programa de importaciones sectoriales de la UE es suministrar divisas para la adquisición de determinadas importaciones de gran prioridad, por ejemplo, fertilizantes, productos agroquímicos, maquinaria y repuestos para la elaboración agrícola, y equipo de pesca. Debe entregarse el monto equivalente en moneda local, y el programa está abierto a agentes del sector privado así como a organismos gubernamentales.

²⁸La función y utilización de los mercados de futuros por comerciantes, elaboradores y especuladores, incluida la diferencia entre cobertura y especulación y el uso diferencial de los productos, han sido objeto de numerosas publicaciones. Véase, por ejemplo, D.M.G. Newbery y J.E. Stiglipz. 1981. The theory of commodity price stabilization: a study in the economics of risk. Oxford, Reino Unido, Clarendon Press.

²⁹K.M. Gordon. 1982. Food security: a mean-variance approach. Department of Agricultural and Resource Economics, Universidad de California, Berkeley, California, Estados Unidos. (Tesis doctoral.)

³⁰H. Ezekiel. 1993. Integration between export compensation and cereal financing under the IMF Cereal Financing Scheme. En P. Berck y D. Bigman, eds. Food security and food inventories in developing countries. Wallingford, Reino Unido, Commonwealth Agricultural Bureaux International.

³¹Los 32 países de ingreso bajo gravemente endeudados forman la mayoría de los 41 países clasificados por el Banco Mundial en los World Debt Tables 1994-95 como países pobres muy endeudados. El resto de dichos países consta de siete países que han recibido tratamiento de favor del Club de París y dos países de ingreso medio bajo que recientemente han pasado a ser países de financiamiento AIF solamente. Véase S. Claessens, E. Detragiache, R. Kanbur y P. Wickham. 1996. Analytical aspects of the debt problems of heavily indebted poor countries. Policy Research Working Paper No. 1618. Banco Mundial e International Monetary Fund Research Department.

³²Financial Times, 20 de mayo de 1996.

³³La divergencia entre el volumen de la deuda y los pagos del servicio de la deuda se debe a que los acreedores multilaterales son los primeros en recibir los reembolsos, debido a las graves sanciones en que incurren los países cuando se atrasan en sus pagos al FMI o al Banco Mundial. Puede verse un análisis detallado de este problema en Oxfam. 1996. Multilateral debt: the human costs. Oxfam International Position Paper. Oxford, Reino Unido.

³⁴Ibid.

³⁵Ibid.

³⁶T. Killick. 1993. The adaptive economy: adjustment policies in small, low-income countries. EDI Development Studies. Washington, D.C., Banco Mundial.

³⁷M.B. Gleave, ed. 1992. Tropical African development. Harlow, Reino Unido, Longman Scientific and Technical y Nueva York, John Wiley and Sons Inc.

³⁸Véase Demery y Squire, op. cit., nota 25, pág. 295, quienes observan que la pobreza urbana ha aumentado significativamente. Los autores señalan la dificultad de obtener información al respecto, a pesar del aumento del número de encuestas de hogares.

³⁹J. Von Braun. 1987. Food security policies for the urban poor. Reimpresión N° 169. Washington, D.C., IIPA. Scientific positions to meet the challenge of rural and urban povery in developing countries. Actas de una conferencia organizada por la Fundación alemana para el desarrollo internacional en el Centro de investigación sobre el desarrollo regional, en la Universidad Justus Liebig, Giessen, 22-26 de junio de 1987. Hamburgo, Alemania. Verlag Weltarchiv.

⁴⁰No hay una definición comúnmente aceptada del término «urbano», en lo que respecta al tamaño de la ciudad. Algunas definiciones tienen en cuenta la importancia administrativa y comercial, y no criterios relacionados con la actividad agrícola. Por ello, en los países en desarrollo la urbanización se caracteriza más por la diversidad de la base económica, con una dependencia relativamente baja de la agricultura, que por el tamaño (véase M.B. Gleave, op. cit., nota 37).

⁴¹Véase T.L. Vollrath. 1994. The role of agricul-ture and its prerequisites in economic devel-opment. Food Policy, 19(5): 469-478.

⁴²J. Von Braun. 1989. The importance of non-agricultural income sources for the rural poor in Africa and implications for food and nutrition policy. Reimpresión N° 189. Washington, D.C., IIPA, de PEW/Cornell Lecture Series on Food and Nutrition Policy.

⁴³Ibid.

⁴⁴Gleave, op. cit., nota 37, pág. 312.

⁴⁵Puede verse un análisis de los programas de ajuste estructural y de su repercusión en la pobreza en F. Stewart. 1995. Adjustment and poverty: options and choices. Londres y Nueva York, Routledge.

⁴⁶F. Stewart, ibid., ofrece una exposición más detallada del tema que se trata a continuación.

⁴⁷Demery y Squire, op. cit., nota 25, pág. 295.

⁴⁸Stewart, op. cit., nota 45.

⁴⁹Véase Demery y Squire, op. cit., nota 25, pág. 295.

⁵⁰«Allí donde los pobres se concentran en la periferia de los centros urbanos, como ocurre en muchos países en desarrollo, los costos del transporte público y su disponibilidad se convierten en factores fundamentales para las oportunidades de empleo de esas personas.» Banco Mundial. 1994. Informe sobre el desarrollo mundial 1994. Washington, D.C.

⁵¹Banco Mundial. 1990. Informe sobre el desarrollo mundial 1990. Washington, D.C.

⁵²J. Von Braun, ed. 1995. Employment for poverty reduction and food security. Washington, D.C., IIPA.

⁵³En J. Von Braun, ibid., puede verse una descripción de los tipos de programas que se han llevado a cabo en diferentes países y regiones.

⁵⁴Barraclough, op. cit., nota 5, pág. 266.

CUADRO 9
Tasa porcentual de crecimiento anual de la producción y de la utilización de cereales: países en desarrollo
	Países en desarrollo
	Africa subsahariana	Cercano Oriente y Africa del Norte¹	Asia y el Pacífico			América Latina y el Caribe	Total
			Asia meri dional¹	China, comprendida Taiwan²	Otros
TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCCION
*Efectiva, 1970-80*	1,4	2,8	2,7	4,0	3,0	2,4	3,1
*Efectiva, 1980-91*	3,4	3,4	2,9	3,0	2,5	0,6	2,7
*1989-91 a 2010³*
*FAO*	3,5 (3,4)	2,2 (2,3)	1,8 (1,8)	1,9 (2,0)	2,3 (2,1)	2,5 (2,3)	2,1 (2,1)
*IIPA*	2,3 (2,4)	2,2 (2,1)	1,9 (2,2)	1,3 (1,6)	1,9 (1,9)	2,3 (1,8)	1,8 (1,9)
*Banco*
*Mundial*	2,1 (3,3)	1,2 (1,9)	1,7 (1,6)	1,9 (1,6)	1,9 (1,8)	2,0 (2,1)	1,9 (1,8)
*TASA DE CRECIMIENTO DE LA UTILIZACION TOTAL*
*Efectiva, 1970-80*	2,5	4,5	2,2	4,4	3,2	3,9	3,6
*Efectiva, 1980-91*	3,1	3,6	3,0	2,6	3,2	1,5	2,8
1989-91 a 2010³
*FAO*	3,5 (3,4)	2,6 (2,5)	2,0 (1,8)	1,8 (1,9)	2,2 (2,1)	2,6 (2,4)	2,2 (2,2)
*IIPA*	3,0 (3,0)	2,4 (2,2)	2,1 (2,3)	1,3 (1,7)	2,0 (2,1)	2,0 (1,7)	1,9 (2,0)
*Banco*
*Mundial*	2,0 (3,1)	2,0 (2,4)	2,2 (2,0)	2,0 (2,1)	2,3 (2,1)	2,2 (2,5)	2,2 (2,2)
Notas:Las tasas de crecimiento histórico son estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios de los datos anuales, que incluyen el arroz elaborado. Las tasas de crecimiento proyectado que no están entre paréntesis miden la tasa de crecimiento a partir de los niveles absolutos de 1989-91 a los niveles proyectados en 2010, prescindiendo de ajustes debidos a diferencias en las definiciones regionales o respecto a diferentes años de referencia. Las tasas de crecimiento proyectado que están entre paréntesis se han medido a partir del año de referencia efectivamente utilizado en cada estudio (1988-90, en el de la FAO; 1987-89, en el del IIPA; 1990, en el del Banco Mundial), puesto que estos datos existían en el momento en que se llevaron a cabo dichos estudios. ¹Afganistán está comprendido en Asia meridional en los datos del Banco Mundial, y en el Cercano Oriente en los datos de la FAO y del IIPA. ²La Provincia de Taiwan está separada de China en los datos del Banco Mundial y se incluye en «Otros» (Asia y el Pacífico). ³Proyeciones. Fuente: IIPA. 1995. Population and food in the early twenty-first century: meeting future food demand of an increasing population. Washington, D.C.