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INGRESOS Y OTROS BENEFICIOS ECONOMICOS


Antecedentes
Cuantía de los Beneficios y Métodos para Percibirlos

Antecedentes

34. El documento examinado en este tema del programa fue el siguiente:

AC/13: Exigencias de los Estados ribereños para la pesca de extranjeros, por Gerald Moore (Oficina Jurídica, FAO) (Texto provisional, que se publicará en la Serie de Estudios Legislativos de la FAO, No 21 - Rev. 1)

35. En la presentación de este documento, el Sr Moore señaló que se trataba de una revisión de un estudio, hecho anteriormente, de las condiciones impuestas por los Estados ribereños para el acceso de pescadores extranjeros y que el trabajo se volvería a actualizar. Describió además la serie de compendios regionales de legislación pesquera que está publicando la FAO. El documento, que no se adjunta al presente informe, puede pedirse a la FAO.

36. La Consulta consideró que el estudio de los requisitos impuestos por los Estados ribereños para la pesca de extranjeros es útil tanto para los Estados ribereños como para los Estados extranjeros y que ha de actualizarse y publicarse de nuevo periódicamente, quizás todos los años. Se hicieron varias sugerencias para mejorar el estudio, incluida una agrupación de las entradas por regiones y una indicación de la fecha en que se había hecho o verificado la entrada correspondiente a cada Estado.

37. Al presentar los distintos sistemas de derechos de pesca aplicados en el mundo, el Sr Moore señaló las grandes variaciones existentes en la cuantía de los derechos y en la forma en que se expresan. Observó, en general, que en el sur del Pacífico suele preferirse el pago de una suma global, aunque recientemente se tiende al establecimiento de derechos por barco y viaje. En la región de América Latina los derechos tienden a aplicarse por barco y viaje, utilizando el tonelaje neto de los barcos como medida del esfuerzo de pesca, mientras en el Africa occidental los derechos suelen basarse en el esfuerzo de pesca, medido por el tonelaje bruto del barco o la potencia de la máquina. Esa diferencia refleja la diferente naturaleza de las pesquerías predominantes: pesquerías de atún, por un lado, y pesquerías de arrastre, por otro. En las pesquerías de atún del Africa occidental se manifiesta hoy una nueva tendencia a basar los derechos en la cantidad o valor del pescado obtenido.

Cuantía de los Beneficios y Métodos para Percibirlos

38. Los documentos examinados en estos Temas fueron los siguientes:

AC/15: Acceso de extranjeros a las ZEE y obtención de beneficios por parte de los Estados ribereños: Métodos y técnicas, por el Prof. Gordon R. Munro

AC/19: Beneficio de acceso extranjero a las pesquerías, por el Prof. John Gates

AC/7: Estudio de los derechos de pesca y otros beneficios económicos derivados del acceso de pescadores extranjeros a las pesquerías de las zonas económicas exclusivas de los Estados que participan en la Agencia de Pesca del Foro del Sur del Pacífico, por L.G. Clark

AC/3: Algunas consideraciones sobre el efecto de las barreras comerciales en el desarrollo de las pesquerías de algunos Estados ribereños, por J.S. Campbell

AC/6: Aplicación de los acuerdos con extranjeros, por H. Djalal

39. El Prof. Munro presentó su estudio sobre las técnicas de evaluación de que disponen los Estados ribereños para obtener beneficios directos de los Estados con flotas de gran altura. Los puntos principales derivados de ese estudio son los siguientes.

40. Si se considera la participación de Estados con flotas de gran altura en las pesquerías de las ZEE como una forma de comercio internacional, en el cual los Estados ribereños importan servicios de explotación/elaboración de los países con flotas de gran altura, es fácil argüir que en muchos casos interesará a los Estados ribereños, desde el punto de vista económico, conceder a los Estados con flotas de gran altura el derecho a pescar en sus ZEE a largo plazo. Por tanto, es esencial que las técnicas utilizadas se evalúen en términos de sus repercusiones a largo plazo y a breve plazo. Atención especial ha de prestarse a las repercusiones de esas técnicas en la disponibilidad de los Estados con flotas de gran altura a hacer nuevas inversiones para aumentar la capacidad de la flota. Al evaluar las técnicas se halló que existe una clara relación entre los costos y la dificultad de aplicación, y el grado de riesgo impuesto a los Estados con flotas de gran altura. Las dificultades de aplicación tienen consecuencias para la viabilidad del régimen a largo plazo; la imposición de riesgos a los Estados con flotas de gran altura tiene repercusiones en su disponibilidad a pagar.

41. El Profesor Munro presentó a continuación el documento del Profesor John Gates sobre métodos para obtener beneficios directos de los Estados con flotas de gran altura. El documento se ocupa ante todo del problema de medir los posibles beneficios que los Estados ribereños pueden obtener.

42. Esencialmente se sugieren dos métodos: el primero y más sencillo consiste en hacer uso del mercado, poniendo a subasta los derechos de acceso. Ese sistema, sin embargo, no resultará fructífero si los Estados con flotas de gran altura interesados son pocos. Es preciso, pues aplicar varias técnicas estadísticas a los datos disponibles para estimar la capacidad de pagar de los distintos Estados con flotas de gran altura.

43. El Sr Clark presentó su documento, basado en buena parte en la experiencia de la administración del acceso de los 16 Estados que participan en la Agencia de Pesca del Foro del Sur del Pacífico. La mezcla de beneficios que intentan conseguir esos estados refleja en buena parte el tipo de estructura que se está formando en otras regiones. Los Estados que tienen mayores oportunidades de movilizar recursos para el desarrollo de su industria interior han intentado orientar los beneficios derivados del acceso hacia ese fin, mientras los Estados que se encuentran con dificultades más graves de capital y de conocimientos técnicos han intentado en general aumentar al máximo los beneficios financieros directos.

44. En la región de la Agencia de Pesca del Poro del Sur del Pacífico se aplican distintos sistemas de derechos de pesca. La mayoría de los acuerdos de acceso entrañan aún el pago de una suma global, sistema que parece reducir al mínimo los gastos de ejecución. Otros acuerdos conllevan la aplicación de derechos por barco o por viaje, sistema que resulta más atractivo para los pescadores extranjeros por la mayor flexibilidad que permite y que, potencialmente, parece ofrecer mayores posibilidades de ingresos. Los Estados del sudoeste del Pacífico han hecho esfuerzos importantes para alinear o armonizar sus arreglos nacionales de acceso y consideran la posibilidad de establecer sistemas conjuntos de derechos como una opción atractiva a largo plazo, aun reconociendo las dificultades de llegar a un acuerdo.

45. En la presentación del documento AC/3, el Sr J.S. Campbell subrayó la importancia del acceso a los mercados para los Estados ribereños que desean desarrollar sus propias pesquerías. En muchos casos, el acceso se ve obstaculizado por una serié de restricciones impuestas por los Estados con flotas de gran altura a aquellos mismos tipos de peces para los que esos países han buscado o buscan acceso. Esas dificultades de acceso a los mercados, de las cuales se dan algunos ejemplos en el documento, pueden constituir barreras para el desarrollo de la pesca y pueden afectar gravemente a la capacidad de los Estados ribereños de conseguir el aprovechamiento óptimo de sus recursos y extraer de ellos un máximo de beneficios económicos.

46. El documento del Sr Hasjin Djalal (AC/6) no se incluyó directamente. En el se da una descripción detallada de un acuerdo entre Indonesia y un país con flota de gran altura, basado en la distribución de los beneficios.

Debate

47. Durante los debates se hicieron varias consideraciones generales sobre todos los temas. Se reconoció en general que las pesquerías mundiales están en fase de transición, debido al cambio del régimen marítimo y a otros factores, y que es difícil, por el momento, separar las políticas y actividades basadas en las necesidades inmediatas de aquellas que podrían basarse en las necesidades a plazo más largo.

48. Otra consideración general que se hizo fue que existen situaciones muy diferentes en todo el mundo y que ello hace difícil llegar a conclusiones generales. A este propósito se sugirió que .sería útil contar con una tipología de los diferentes tipos de pesquerías y de las diferentes situaciones que se dan entre los Estados ribereños. Entre las diferencias, podría prestarse atención a las que existen entre las flotas de propiedad estatal y de propiedad privada; al hecho de que el Estado ribereño tenga una economía desarrollada o en desarrollo; al grado de subutilización o sobreutilización de los recursos; a las diferencias en el valor de las especies; etc. Se observó también que muchos Estados tienen pesquerías de gran altura, pesquerías de media altura y pesquerías costeras. Todas esas diferencias han de tenerse en cuenta a la hora de examinar las condiciones de acceso.

49. Se convino en que a la hora de concertar arreglos de acceso había que guiarse por los principios de razonabilidad y utilización óptima de los recursos. A este propósito se reconoció que los Estados ribereños, en el ejercicio de su jurisdicción sobre los recuros de su ZEE, no deben esperar que los pescadores extranjeros acepten condiciones y modalidades que no les permitan obtener beneficios satisfactorios de sus operaciones.

50. Durante los debates se tocaron también varios temas específicos que pueden clasificarse como sigue, aunque es preciso reconocer que existe entre ellos gran interrelación: (1) concepción de los beneficios que pueden obtener los Estados ribereños; (2) técnicas para obtener esos beneficios; (3) perspectivas de la demanda futura de acceso a las ZEE; (4) identificación de los intereses bone fide de los Estados con flotas de gran altura y ribereños y (5) función de la FAO.

Concepción de los Beneficios

51. Los participantes manifestaron varias concepciones diferentes, y a veces contrastantes, sobre los beneficios que deben obtener los Estados ribereños. Algunos de ellos definieron los beneficios en términos de "rentas", es decir, ingresos que reflejen el valor de los recursos más que las entradas medias de cada una de las embarcaciones. Se sugirió que podrían modificarse los derechos según el grado en que las poblaciones estuvieran sobreutilizadas o subutilizadas.

52. Se observó que, en algunos casos en que las poblaciones están sobreexplotadas, una disminución del esfuerzo de pesca reduciría los costos totales sin reducción alguna de la captura total y de los ingresos totales (y si se permite que las poblaciones se recuperen, quizás con un aumento). En esos casos, podrían imponerse derechos relativamente altos. Como medio de obtener esas rentas se menciono también el mecanismo de subasta, que al menos un país está ya utilizando.

53. Otro punto de vista expresado fue que los Estados ribereños han de recibir beneficios equitativos por el acceso a sus recursos, que deben basarse en las entradas económicas de los barcos de pesca. Se hizo notar que muchos pescadores de gran altura operan ya marginalmente y tienen que afrontar gastos crecientes de mano de obra y combustible, por lo que no pueden permitirse pagar altos derechos de acceso.

54. Como otro concepto distinto de los beneficios, se hizo notar que algunos Estados basan los derecnos que aplican en los costos que representa la administración de los arreglos con los pescadores extranjeros.

55. Varios Estados ribereños conciben los beneficios en términos de transferencia de tecnología que facilite el desarrollo de su capacidad interior de pesca. A este propósito hubo algunas discusiones sobre las empresas conjuntas, y varios participantes observaron que no siempre eran fructíferas.

56. Se considero que, en algunos casos, la información sobre los recursos pesqueros y sobre las oportunidades de pesca era uno de los beneficios que podía obtenerse de las actividades de pesca extranjeras. Un participante cito la experiencia beneficiosa de su país, que había autorizado la pesca de extranjeros con carácter exploratorio, como preludio para un acuerdo de pesca comercial. Otros participantes, en cambio, señalaron que la información faciltada por los pescadores extranjeros no siempre es fidedigna.

57. Se mencionó también el concepto de reciprocidad, en virtud del cual los Estados se conceden acceso mutuamente a sus zonas. Se observo que, en un caso, dos países vecinos habían creado una zona común en la que ambos podían pescar libremente, con sujeción a determinados cupos.

58. También se hablo del problema de facilitar acceso a los barcos extranjeros a cambio del acceso a los mercados de pescado de esos países.

59. Por último, varios participantes señalaron que frecuentemente los privilegios de acceso se conceden sobre la base de consideraciones políticas más que económicas (o además de ellas) y que ello puede dar lugar a enfoques proteccionistas que obstaculicen gravemente el acceso de extranjeros.

Técnicas para la Obtención de Ingresos

60. Se examinaron las diversas técnicas para percibir los ingresos derivados de las operaciones de pesca extranjeras (pago de una suma global, derechos por barco o por viaje, impuestos sobre la captura, etc.). Las técnicas utilizadas varían según las distintas zonas y los tipos de pesquerías. Se indicaron varias consideraciones que habían de tenerse en cuenta a la hora de elegir la técnica que debía utilizarse.

61. Una de ellas es la manera en que se comparten los riesgos. Por ejemplo, si los riesgos recaen en su totalidad o en buena parte sobre los pescadores extranjeros, es claro que estarán dispuestos a pagar menos que si los comparten con el Estado ribereño.

62. Se señaló también que un elemento importante es que la técnica elegida sea fácil de administrar. En el caso del Estado extranjero, un participante observó que el pago de sumas globales, cuando se aumenta la cuantía de los derechos, crea dificultades para los Estados con flotas de gran altura, debido a la dificultad de cobrar las sumas correspondientes a los pescadores. El participante en cuestión mostró clara preferencia por la aplicación de derechos por barco o, más aun, por viaje.

63. Parecer contrario manifestó otro participante de un Estado ribereño, que declaró preferir la sencillez del pago de una suma global y observo que de esa manera se reducen notablemente los costos de vigilancia de las operaciones.

64. Algunos participantes manifestaron su preferencia por la imposición de derechos basados en la cantidad de las capturas, en el caso de las especies altamente migratorias, mientras otros preferían que los derechos se basaran en el esfuerzo de pesca.

65. Otros participantes indicaron también que es muy importante la sencillez y aludieron a la necesidad de adoptar técnicas que reduzcan al mínimo los costos de ejecución.

66. Por lo que se refiere a los costos de aplicación, aunque es posible que, en determinadas condiciones, lo más conveniente sea aplicar derechos basados en el valor de la captura, se observo que ello tendía a plantear problemas administrativos particularmente para los Estados ribereños en desarrollo, debido a las dificultades de analizar los informes de captura.

67. Es posible que sea conveniente utilizar técnicas diferentes para los distintos tipos de pesquerías. Por ejemplo, en el caso de derechos basados en el esfuerzo, el uso del tonelaje de registro neto puede ser preferible para los cerqueros, ya que constituye un buen indicador de su capacidad de carga, mientras para los arrastreros quizás sea mejor el tonelaje bruto o la potencia de la maquina.

Perspectivas para el Futuro

68. La convinción general fue que la mayoría de las flotas de gran altura disminuirán en el futuro y la estructura de la pesca extranjera, en general, se modificara. Varios participantes informaron de las medidas que estaban tomando sus países para limitar o reducir el número de barcos dedicados a faenas de gran altura. Entre dichas medidas se citaron la reducción o suspensión de subvenciones, la necesidad de desguazar un tonelaje mucho mayor de barcos viejos para obtener licencia para los nuevos y la limitación de la construcción de nuevas embarcaciones.

69. Se observo que la extensión de la jurisdicción no es el único factor que determina esa disminución, sino que también inluyen el aumento de los costos del combustible y de la mano de obra.

70. Se menciono que las crecientes dificultades que encuentran las flotas de gran altura en algunos países están determinando un aumento de las importaciones y un mayor desarrollo de la acuicultura para mantener los suministros de pescado. Un participante observo, sin embargo, que en su país el cambio de las condiciones de abastecimiento estaba determinando una modificación de los hábitos alimentarios.

71. Algunos participantes previeron que algunos de los países más desarrollados irían abandonando progresivamente la pesca de gran altura para ser substituidos por países de desarrollo medio. En algunos casos, ello se producirá con inversiones de capital de países altamente desarrollados. Un participante indicó que ese paso de la pesca de gran altura a países de desarrollo medio podría crear algunas dificultades para los Estados ribereños, porque los nuevos países dedicados a la pesca de gran altura solían carecer de experiencia y de relaciones con los Estados ribereños y ello podría crear dificultades para conseguir relaciones armoniosas.

72. Se consideró que, para determinados tipos de pesquerías y de situaciones, a los Estados ribereños en desarrollo les resultaría difícil crear su propia capacidad de pesca y que el establecimiento de nuevos arreglos, por ejemplo para la elaboración de pescado más bien que para la captura, podría ofrecer nuevas oportunidades de desarrollo. Se señalo, sin embargo, que para determinados productos seguiría siendo necesario recurrir a los barcos de gran altura de países muy experimentados, debido a la necesidad de efectuar la elaboración a bordo y por la elevada competencia y tecnología que se requieren para obtener un producto satisfactorio.

73. Se previo que se produciría una disminución en las operaciones de pesca de gran altura de varios de los países, y se observó que algunos encontrarían considerables dificultades durante ese proceso. Ello se deberá, en parte, al problema de la modificación de las instituciones destinadas a la pesca de gran altura, que se han ido creando a lo largo de muchos años y, en parte, a los trastornos sociales y económicos determinados por ese declinar de las pesquerías de gran altura. Se sugirió que quizás podría mejorarse ese proceso de reajuste permitiendo un período de reducción gradual.

74. Se planteó la cuestión de si los actuales Estados con flotas de gran altura harían nuevas inversiones en grandes barcos de ese tipo a medida que los viejos quedaran inutilizables. Se mencionó la posibilidad de que una importante reducción de las inversiones en flotas de gran altura podría, en algunos casos, determinar una menor demanda de acceso a algunas zonas de pesca y, de esa manera, reduciría las opciones de que disponen los Estados ribereños para obtener beneficios. Ello podría traducirse en una subutilización de los recursos cuando los Estados ribereños no tengan capacidad suficiente para explotar por sí solos esas poblaciones.

Intereses de los Estados Ribereños y de los Estados con Flotas Pesqueras de gran Altura

75. No se intentó llegar a un acuerdo entre los participantes sobre la importancia o valor relativo de los diferentes intereses de las distintas partes. Se condideró útil, sin embargo, identificar algunos de los intereses importantes de cada una de ellas que podían reconocerse como genuinos y de buena fe.

76. Por lo que se refiere a los Estados con flotas de gran altura, se identificaron los siguientes intereses, no enumerados necesariamente en orden de importancia:

(a) acceso a los recursos para asegurar su aprovechamiento óptimo;

(b) estabilidad en los acuerdos con los Estados ribereños;

(c) tiempo suficiente para reducir gradualmente las operaciones, cuando sea necesario, en orden a reducir los trastornos sociales y económicos;

(d) reglamentaciones del Estado ribereño que permitan un despliegue eficiente del esfuerzo en el espacio y en el tiempo y operaciones eficientes de explotación;

(e) establecimiento de los derechos de pesca en niveles razonables;

(f) celereidad en la determinación de asignaciones de pesca y en su comunicación, para permitir una movilización efectiva del esfuerzo de pesca;

(g) derechos basados en las capturas reales y en el valor de las especies;

(h) suficiente uniformidad en las condiciones establecidas por los Estados ribereños que compartan poblaciones, para permitir un despliegue eficaz del esfuerzo de pesca a través de esas zonas;

(i) sencillez en las condiciones y en los reglamentos.

77. Por lo que se refiere a los Estados ribereños, se identificaron los siguientes intereses, que, como en el caso anterior, no aparecen necesariamente en orden de importancia:

(a) derechos basados en el valor de los recursos que se hallan dentro de sus zonas;

(b) asistencia para el desarrollo de la capacidad nacional de pesca;

(c) información sobre capturas, mercados, etc., que sea fidedigna y se presente en forma que sirva a los Estados ribereños para tomar decisiones;

(d) acceso a los mercados de los Estados con flotas de gran altura;

(e) protección del ambiente del Estado ribereño y adopción de controles de seguridad;

(f) responsabilidad de los Estados del pabellón por el cumplimiento de las disposiciones;

(g) participación de los Estados extranjeros en los costos administrativos;

(h) imposición de derechos en forma que haga fácil su percepción;

(i) asistencia al desarrollo económico y social general.

Función de la FAO

78. Se hicieron varias sugerencias sobre actividades de la FAO que facilitarían la mejora de las relaciones entre los Estados con flotas de gran altura y los Estados ribereños. Además de las que se hicieron al tratar otros temas del programa, vale la pena destacar las siguientes, que no aparecen necesariamente en orden de importancia:

(a) asistencia a los Estados ribereños en desarrollo para potenciar su capacidad de adquirir información (datos básicos y análisis de los datos);

(b) asistencia a los Estados ribereños en desarrollo para mejorar la utilidad de la información para los responsables de tomar las decisiones. Dicha asistencia ha de incluir una atenta identificación de los tipos de información necesarios para tomar decisiones y de las formas de presentar esa información para que sea más útil;

(c) asistencia a los Estados ribereños en desarrollo para mejorar su capacidad de formular reglamentos administrativos y negociar las condiciones de acceso;

(d) facilitar más información sobre la situación de las poblaciones y la manera de conseguir su aprovechamiento óptimo. Asesoramiento, cuando se solicite, sobre evaluación de las poblaciones en las ZEE;

(e) facilitar información sobre mercados de productos pesqueros;

(f) facilitar la cooperación entre Estados que tengan intereses comunes en pesquerías con cretas. En algunos casos, se tratará de cooperación entre Estados vecinos que compartan poblaciones comunes, pero se sugirió también que, en determinadas situaciones, la FAO podría facilitar también la cooperación, cuando se le pidiera, entre Estados ribereños y Estados con flotas de pesca de gran altura;

(g) participación más activa de la FAO en el trabajo de los órganos regionales no pertenecientes a la Organización, especialmente en sus comités científicos y técnicos.

79. La Secretaría observó que la FAO participaba ya en varias de las actividades indicadas, pero señaló que era mucho lo que podía hacerse para mejorar esas actividades en la forma sugerida y manifestó su agradecimiento por el útil intercambio de pareceres que había tenido lugar.


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