La tendencia de los dos últimos decenios fue que las políticas locales y nacionales sobre las plagas y enfermedades transfronterizas se orientaran en función de normas, acuerdos y prioridades internacionales. Las evaluaciones del riesgo exigidas por las obligaciones internacionales deben seguir basándose en las condiciones locales. Aunque el riesgo previsible para el consumo humano, por ejemplo, pueda considerarse el mismo en todo el mundo, la probabilidad de que una plaga sobreviva en un nuevo ambiente varía de un lugar a otro, dependiendo del clima, de la disponibilidad de hospederos y de otros factores.
Para el éxito de cualquier proyecto es necesaria la participación local, en particular en consulta con todos los interesados. Cada vez hay más programas de gran alcance en todo el mundo, destinados a detener la incursión de una enfermedad o una plaga exótica, o bien a crear una zona de producción libre de plagas dentro de un país infestado, para abrir así nuevas oportunidades al comercio. En estos casos, las políticas y actividades locales en las zonas designadas son tan importantes como en las fronterizas.
Los países deberían cooperar en sus programas contra las plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas, ya sea oficialmente, a través de organizaciones regionales como las que se describen a continuación, o bien a través de redes. Los países vecinos suelen tener sistemas de producción similares y compartir perfiles epidemiológicos y riesgos de plagas y enfermedades. Todos obtendrán beneficios y ahorrarán costes gracias a la planificación preparatoria conjunta, que incluye no sólo la cooperación, en la preparación de los planes de urgencia, sino también para programas de capacitación, instalaciones de diagnóstico de laboratorio y bancos internacionales de vacunas.
Al compartir la información rápida y abiertamente sobre la presencia de enfermedades y focos de plagas y al armonizar los programas de control de enfermedades y de cuarentena, en particular en las zonas adyacentes a las fronteras comunes, se obtendrán también beneficios mutuos considerables. Aunque en las campañas de erradicación de la peste bovina en África y de fiebre aftosa en Europa, América del Sur y el sudeste de Asia ya se haya avanzando en este sentido, la falta de cooperación entre países en muchas partes del mundo ha constituido el principal obstáculo para el éxito del control.
Los convenios, tratados y acuerdos internacionales afectan de varias maneras los programas fitosanitarios y de enfermedades de los animales. Actualmente existen unos 20 acuerdos vinculantes a nivel mundial o regional así como cierto número de documentos de orientación técnica e instrumentos jurídicos no vinculantes47. Numerosas organizaciones privadas se dedican a suministrar información acerca de la incidencia de plagas y enfermedades. En el Cuadro 47 figuran los más importantes de estos acuerdos relativos a las plagas y enfermedades transfronterizas.
Cuadro 47
PRINCIPALES ACUERDOS Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES RELACIONADOS CON LOS ASPECTOS FITOSANITARIOS Y ZOOSANITARIOS
Acuerdos, |
Objetivos (relacio- |
Efectos sobre |
Partes |
ASPECTOS FITOSANITARIOS |
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SANIDAD ANIMAL |
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ASPECTOS FITOSANITARIOS Y ZOOSANITARIOS |
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MEDIO AMBIENTE |
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COMERCIO |
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1 Este comité pertenece al Consejo Internacional de Uniones Científicas. | |||
Recuadro 10 ACUERDO SOBRE LA APLICACIÓN DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS DE LA OMC Las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay, bajo los auspicios de la OMC (ex GATT) terminaron en 1994. Los Acuerdos resultantes de la Ronda Uruguay entraron en vigor en 1995 e inauguraron una era de liberalización del comercio de productos agrícolas que afecta a los agricultores y a la política agrícola de los países tanto desarrollados como en desarrollo. Uno de estos Acuerdos es el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, que entró en vigor en 1995. El objetivo del Acuerdo es brindar un marco para la protección de la salud y la vida humanas, animales y vegetales, evitando al mismo tiempo obstáculos injustificables para el comercio. Por lo tanto, cualquier excepción al libre comercio de alimentos y productos agrícolas debe apoyarse en evaluaciones científicas del riesgo y en análisis de costebeneficio. Los países tienen derecho a establecer sus niveles preferidos de protección pero, en caso de diferencia, la OMC reúne a un grupo de expertos para evaluar si dicha medida es conforme a las disposiciones del Acuerdo y puede exigir que se cambien las medidas u ordenar la compensación en favor de la parte perjudicada. No siempre es fácil distinguir entre los controles sanitarios y fitosanitarios justificados y las restricciones resultantes de las preferencias o las preocupaciones del consumidor. A veces los países en desarrollo creen que su incapacidad de tener acceso a los mercados de países desarrollados se debe más a la última razón que a la primera. Es difícil refutar esta impresión porque el propio proceso de evaluación del riesgo que es el principio básico del Acuerdo no está plenamente establecido. Los métodos económicos para definir los factores socioeconómicos adecuados que deben considerarse y para evaluar los efectos en el medio ambiente no fueron aceptados por los Estados Miembros. De conformidad con el Artículo 14, se concedió a los países en desarrollo la posibilidad de diferir de dos a cinco años la aplicación de las disposiciones del Acuerdo relativas al acceso a los mercados. Este plazo tiene por objeto permitir crear y mejorar mecanismos y disposiciones para satisfacer los requisitos, sin causar daños a sus sectores agrícolas como consecuencia de una competencia repentina. En 2000 expiró el período de gracia para todos los países en desarrollo. Las principales preocupaciones que lo motivaron siguen siendo válidas: son muy altos los costes de cumplir los compromisos y no basta la capacidad de los países en desarrollo para reglamentarla. Esa brecha en materia de capacidad se refiere a la imposibilidad de algunos países de hacer frente a los gastos y de enviar expertos a participar en los procedimientos de la OMC. Muchos países en desarrollo carecen de capacidad (jurídica y científica) para participar como interlocutores en igualdad de condiciones y con todos los derechos en los mercados libres impuestos por la Ronda Uruguay y para formular y aplicar sistemas sanitarios y fitosanitarios plenamente eficaces. Consideran el Acuerdo como una carga o una obligación más que como una oportunidad de participación. La brecha en el cumplimiento de los compromisos se da cuando los países no cumplen plenamente con los requisitos de los acuerdos que firman con otros. El principal motivo es la insuficiencia de recursos, lo que resulta en la aplicación desigual de los mecanismos instaurados en los acuerdos. En el caso de los aspectos fitosanitarios y zoosanitarios, el incumplimiento por parte de algunos países -incluso los países más grandes y con más fondos- plantea riesgos a otros con la consecuente fragilización del propio Acuerdo. Se han tomado medidas sin una evaluación completa del riesgo o un acuerdo sobre una norma internacional. La aplicación desigual de las normas conduce a conflictos de equidad que debilitan la eficacia del Acuerdo. |
La organización líder en materia de especialización en el control biológico y gran parte de las referencias taxonómicas en este campo es el Centro Internacional para la Agricultura y las Ciencias Biológicas (CABI) con centros en el Reino Unido, Malasia y Trinidad y Tabago. Aunque el CABI es una organización privada, la dirigen sus Estados Miembros a través de reuniones anuales y consultas.
Las asociaciones comerciales de cada país son importantes puntos de contacto para obtener el apoyo de las partes interesadas en los programas de prevención puesto que la industria suele ser el principal beneficiario de estas actividades. Para cada sector especializado existen asociaciones técnicas. Las asociaciones en fitopatología, por ejemplo, existen en muchos países y también a nivel internacional.
De este tipo de interacción especializada ha surgido una nueva revista en Internet. Han proliferado los servidores de listas, a los que los particulares pueden abonarse para recibir mensajes relativos a ámbitos de especialización específicos, así como sitios Internet pertinentes. ProMED es una iniciativa privada para crear un programa mundial de seguimiento de enfermedades emergentes. La red electrónica de correo de ProMED se inauguró en 1994; su objetivo es mejorar el acceso de los países en desarrollo a la información médica.
La condición indispensable para la gestión eficaz de las plagas y enfermedades transfronterizas consiste en la financiación adecuada. La aplicación desigual de las normas sanitarias y fitosanitarias se debe a la falta de recursos de un país para imponer procedimientos de control eficaces. Una de las funciones de las agrupaciones regionales es supearar las diferencias relativas a la capacidad de pago entre los países, donde las medidas de uno pueden implicar costes para los demás. Entre los otros motivos para compartir costes figuran los beneficios compartidos y las economías de escala en las operaciones de control.
Sin embargo,os incentivos para cooperar son escasos, especialmente para los países no exportadores. Esto explica por qué algunas de las agrupaciones regionales funcionan mejor en teoría que en la práctica. Los países dan mayor prioridad de financiación a sus servicios nacionales fitosanitarios o zoosanitarios que a las asociaciones cooperativas. Los países tienen distintos niveles de riesgo asociados con las infestaciones de plagas y enfermedades, y pueden rehusarse a contribuir si tienen la impresión que otros países obtienen más beneficios de ello.
A largo plazo, el desequilibrio actual en las capacidades de control sólo puede superarse si los países afectados refuerzan la cooperación entre sí. Todos los países reconocen que el control eficaz en un país vecino es tan importante como sus propios esfuerzos de gestión. Los mecanismos actuales de cooperación se han visto afectados por un escaso apoyo financiero y político.
En algunos casos de introducción accidental de una plaga, el gobierno responsable ha suministrado voluntariamente la financiación para su erradicación o su control. Esto se negocia bilateralmente y no se exige en los acuerdos internacionales actualmente en vigor. A veces los organismos donantes aportan fondos para un programa de erradicación regional o para actividades similares, como la erradicación de la mosca del Caribe. Los programas para erradicar especies exóticas de zonas protegidas o ambientes frágiles o para llevar a cabo otras actividades fitosanitarias también fueron financiadas a través de iniciativas ambientales, incluido el Fondo de Medio Ambiente Mundial (FMAM).
Operaciones de emergencia para proteger los cultivos contra una invasión de la langosta del desierto
El carácter de «bien público» de la prevención y control transfronterizos de las plagas requiere actuaciones colectivas y financiación a nivel regional e internacional.
- FAO/14241/G. TORTOLI
La UE estuvo a la vanguardia de que se mantuviese la norma de «quien contamina paga» en cuestiones de riesgo fitosanitario y zoosanitario. Sus Estados Miembros disponen de un mecanismo de recuperación de costes debido a la negligencia de otro Estado Miembro en el cumplimiento de sus deberes. El Convenio sobre la diversidad biológica puede definir más mecanismos para el pago en caso de responsabilidad de un gobierno cuando los funcionarios gubernamentales no aplican las medidas fitosanitarias necesarias para el control de una nueva plaga o, de acuerdo con el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, de un organismo vivo modificado que se ha soltado en el medio ambiente. El concepto de responsabilidad jurídicamente vinculante es nuevo en este campo. Pasarán algunos años antes de que las personas, la entidad jurídica o el gobierno responsables por una introducción o un foco de una plaga paguen por los costes de sus negligencias.
Las cuestiones relativas a quién debería pagar por cuáles servicios surgen también dentro del marco nacional. La financiación de los programas nacionales de cuarentena, de inspección de plantas y animales, de erradicación de plagas y enfermedades, y de otros programas sanitarios y fitosanitarios se realiza comúnmente con fondos gubernamentales. Los fundamentos económicos de la financiación pública se analizan en otras publicaciones48. Sin embargo, algunos países cobran una cuota a los usuarios para sufragar los costes de las actividades con beneficiarios obvios. Costa Rica, por ejemplo, ha conseguido recuperar plenamente los costes de los servicios fitosanitarios. La recuperación de los costes a través del pago de cuotas por los usuarios es muy común para los sistemas de certificación de las exportaciones, ya que es patente quién es el beneficiario y que la actividad se asemeja a la promoción de mercado, más que a la reducción de riesgo para los consumidores en el país productor.
Otra fuente posible de financiación procede de las sanciones de observancia o de los pagos de responsabilidad. Las multas y sanciones no se utilizaron coherentemente como un factor de disuasión del cumplimiento indebido porque la carga de la prueba impide una aplicación eficaz. Esta situación podría cambiar con presupuestos gubernamentales más reducidos, mejores instrumentos de seguimiento y mayores demandas para los sistemas de cuarentena.
