9. Servicios de suministro de insumos y equipos, y de comercialización de productos agrícolas

OBJETIVO

El propósito de este capítulo es examinar las características específicas de los servicios de suministro de insumos y equipos para la agricultura, y de comercialización de los productos del sector. Dichas características deben ser tomadas en cuenta al decidir las modalidades y los enfoques más adecuados para descentralizar dichos servicios.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• En principio, debería ser posible descentralizar la mayor parte de los servicios de suministro de insumos/equipos y de comercialización de productos agrícolas, mediante la liberalización de los mercados, el estímulo a organizaciones de los sectores privado y voluntario, y el mejoramiento de la eficiencia o el cierre de los organismos públicos.

• En la prestación de cada uno de estos servicios existen posibles fuentes de fallas del mercado que justifican formas de intervención gubernamental, básicamente relacionadas con la regulación.

• El gobierno debe contribuir al desarrollo de las tecnologías no vendibles, como fuente de competencia para las vendibles.

• El mejoramiento de la infraestructura de transporte contribuye a mitigar fallas en los mercados rurales. La descentralización de responsabilidades en materia de caminos rurales puede ayudar a este proceso.

• La regulación del comercio desempeña un importante papel en la creación del marco adecuado para facilitar el suministro de insumos y equipos, lo mismo que los servicios de comercialización de productos.

• Es conveniente revisar el grado de regulación existente en materia de suministro de insumos, concentrando los esfuerzos hacia los aspectos que puedan ofrecer mayores beneficios netos.

9.1 Las características de los servicios de suministro de insumos y equipos, y de comercialización de productos agrícolas

Para fines prácticos, se puede dividir el suministro de insumos en tres tipos de servicios:

• fertilizantes y agroquímicos;

• semillas y materiales para la siembra;

• maquinaria y equipos.

El cuarto tipo de servicio abordado en este capítulo es la comercialización de productos agrícolas.

Los insumos, equipos y productos agrícolas son fundamentalmente bienes privados, por ser excluibles y competitivos. En la mayoría de los países de la OCDE, la producción y distribución de insumos y equipos agrícolas, al igual que la comercialización de los productos, son actividades típicas del sector privado. En principio, con algunas excepciones que se examinan más adelante, en los países en desarrollo debería ser posible descentralizar estos servicios mediante la liberalización de los mercados, el estímulo a que los suministren las organizaciones de los sectores privado y voluntario, y el mejoramiento de la eficiencia organizativa pública o el retiro del estado de estas funciones.

Fallas del mercado

Sin embargo, el retiro del estado supone que los mercados deben estar bien desarrollados y que no existen fallas del mercado (generales o específicas), ni otras razones que justifiquen la intervención gubernamental, tales como bienes altamente valorados o que se persigan objetivos de redistribución del ingreso. En la próxima sección se abordan las fallas del mercado y algunas otras características de los servicios que aquí se analizan, temas que es necesario tener en cuenta para programar su descentralización exitosa.

9.2 Factores que afectan la demanda y la oferta

9.2.1 Fertilizantes y agroquímicos

¿Es inestable la demanda?

En principio, la distribución de fertilizantes debería ser un servicio ideal para el sector privado, dado que pueden ser considerados bienes privados puros, en tanto que excluibles y competitivos. La demanda de fertilizantes y agroquímicos es una demanda derivada, en la que influyen tanto el precio y las ganancias de los productos cosechados como el precio del insumo. No obstante, si las lluvias son escasas y/o los precios de las cosechas quedan por debajo de lo esperado, el uso de fertilizantes incrementa el riesgo que enfrentan los agricultores. Esto tiende a hacer la demanda de fertilizantes poco estable, además de estacional. Con mercados financieros imperfectos e incompletos, comprar fertilizantes resulta difícil para los agricultores que dependen del crédito, a menos que se les facilite el acceso a nuevas fuentes de préstamos. Esta es una de las desventajas de sistemas incompletos o con un solo canal de comercialización. Al inicio de las reformas, la devaluación de la tasa de cambio y la eliminación de los subsidios originaron frecuentemente incrementos del precio interno y reducciones notables en la demanda efectiva de fertilizantes.

¿Externalidades positivas?

En los países de bajos ingresos, se plantea a veces que el uso de fertilizantes genera externalidades positivas para la seguridad alimentaria, lo cual justificaría la intervención gubernamental bajo la forma de subsidios a estos insumos. Esto sería particularmente cierto cuando la demanda de fertilizantes es elástica respecto al precio: su reducción conduciría a un incremento significativo de la producción de alimentos y de la seguridad alimentaria^[63].

Información imperfecta

Existen dos tipos de información imperfecta relacionados con el uso de fertilizantes y agroquímicos. El primero se refiere a la calidad de los productos. Ya que los efectos de la aplicación de fertilizantes no suelen verse hasta transcurridos varios meses, comerciantes inescrupulosos podrían vender productos de baja calidad. El segundo tiene que ver con la asesoría técnica relativa a las aplicaciones: si no es apropiada, el uso del insumo puede ser no óptimo o, incluso, ineficaz. Estas asesorías tienden a ser específicas -al cultivo o al lugar- ya que suelen estar íntimamente vinculadas a las condiciones climáticas y del suelo. Como toda la información, esta asesoría tiene las características de los bienes públicos, lo que sugiere la conveniencia de que sea suministrada por el gobierno. El uso incorrecto de pesticidas y herbicidas puede generar graves externalidades negativas, v.g. riesgos para la salud humana o daños al ambiente, que justificarían alguna forma de intervención pública en la prestación de estos servicios.

Resumen

En resumen, las fallas del mercado específicas a los fertilizantes y agroquímicos incluyen:

• Altos requerimientos de capital de trabajo para la importación, las ventas al por mayor y el almacenamiento, debido a la estacionalidad de la demanda.

• Una demanda incierta, afectada por las previsiones del clima y el precio del producto.

• Baja demanda efectiva, si los agricultores tienen limitaciones de liquidez o de acceso al crédito.

• Una situación poco equitativa o justa para el sector privado, si los donantes o el gobierno suministran fertilizantes subsidiados.

• Información imperfecta relativa a la calidad y al uso apropiado del producto.

• Posibilidad de externalidades negativas, en especial en los pesticidas y herbicidas.

9.2.2 Semillas y materiales para la siembra

El suministro de semillas es una operación compleja, con tres componentes principales:

• Investigación sobre semillas nuevas o mejoradas.

• Suministro físico de las semillas.

• Diversas regulaciones que incluyen:

  - la experimentación de variedades en la reproducción de plantas pública;

  - la regulación de variedades (registro, pruebas de desempeño y aprobación);

  - el control de la calidad de las semillas, que incluye la certificación (verificación de la calidad genética) y la experimentación de las semillas (análisis de pureza y capacidad de germinación).

En situaciones previas a la reforma, los organismos del sector público se ocupaban frecuentemente de estas tres funciones, si bien no existía ninguna razón económica para ello. No obstante, la tecnología de las semillas y las características del producto aconsejan que el sector público continúe desempeñándose en los componentes de investigación y regulación.

Investigación y Desarrollo en híbridos y VPA

En el Capítulo 6 se examinaron los aspectos generales y los productos vendibles y no-vendibles de la investigación agrícola. La tecnología de semillas es competitiva pero sólo es excluible en el caso de los híbridos. Las variedades de polinización abierta (VPA) pueden ser reproducidas por los mismos agricultores y transmitidas mediante mecanismos informales de distribución de semillas, lo que los hace bienes comunes. Si bien las empresas privadas investigan para el desarrollo de nuevos tipos de semillas híbridas, no tienen igual interés en nuevas VPA. En circunstancias excepcionales pueden alcanzar una clara ventaja en cuanto a la calidad y confiabilidad del suministro, lo que les permite captar una buena parte del mercado. En algunos países desarrollados, los derechos otorgados a los criadores de semillas ofrecen suficiente protección como para que las VPA sean también atractivas para el sector privado; pero es discutible si esos derechos son adecuados y/o posibles de hacer cumplir en los países en desarrollo. En países pequeños y pobres, con pequeños mercados potenciales de semillas, es más probable que el sector público o las organizaciones sin fines de lucro deban intervenir para superar este problema específico de falla del mercado.

Demanda estacional

Un problema que se presenta a los posibles nuevos vendedores es la marcada estacionalidad de la demanda, lo que implica almacenar grandes cantidades de semillas perecederas. Esto requiere capital de trabajo lo mismo que inversiones en instalaciones para el almacenamiento. El sector privado también necesita reglas del juego justas y equitativas, lo que difícilmente se logra si el sector público o las ONGs subvencionan la producción o la venta de semillas.

Información imperfecta

Para superar problemas de fallas del mercado, se requiere la participación pública en diversos aspectos de la regulación de las semillas. La certificación de las semillas debe estar patrocinada por el sector público, aún cuando sea realizada por empresas privadas. El gobierno debe también regular la experimentación de las semillas, aún cuando algunas empresas privadas, particularmente las que buscan consolidar su buena reputación, tiendan a aplicar sus propios procedimientos, y algunas asociaciones de productores de semillas presten ese servicio a sus miembros.

9.2.3 Suministro de maquinaria y equipos

También existe aquí un problema de falla del mercado, vinculado a la posible existencia de información imperfecta y asimétrica. Tal como ocurre con los fertilizantes, puede resultar difícil para los agricultores evaluar la calidad de la maquinaria, lo que crea problemas importantes cuando su costo es considerable y las compras son poco frecuentes.

9.2.4 El servicio de comercialización de cosechas

Tres fallas potenciales de mercado pueden afectar la comercialización de los productos agrícolas y deben ser tomadas en consideración cuando se descentralizan estos servicios. Primero, la descentralización de este tipo de servicios es de por sí riesgosa, debido a que variaciones impredecibles en la producción pueden ocasionar marcadas fluctuaciones en los precios e ingresos de los agricultores, lo cual a su vez puede generar inseguridad alimentaria. En segundo lugar, pueden existir externalidades positivas relacionadas con la seguridad alimentaria que justifiquen alguna forma de intervención gubernamental. Finalmente, la dispersión espacial de los agricultores pequeños o que habitan en lugares remotos hace que puedan carecer de información y ser explotados por los comerciantes.

9.2.5 Resumen

Diversos problemas de fallas del mercado afectan la demanda y la oferta de estos servicios de apoyo a la agricultura. Los más comunes se refieren a situaciones en las que prevalecen alguno o varios de los rasgos siguientes:

• Monopolios naturales de facto o monopolios legales (presentes en cualquier etapa de la comercialización de un determinado producto).

• Mercados interconectados, cuando proveedores de insumos/compradores de productos proporcionan crédito a los agricultores en mercados pequeños o fragmentados.

• Información asimétrica, cuando el conocimiento sobre el precio y la calidad de un producto no es compartido por igual por comerciantes y clientes.

• Altos costos de transacción, debido a infraestructuras de transporte y comunicación deficientes y a la imposibilidad para obtener créditos de las instituciones formales.

• Servicios financieros inadecuados (los agricultores no tienen acceso al crédito o a los otros servicios bancarios).

• Infraestructura de mercado que resulta inadecuada o inaccesible para mitigar riesgos e incertidumbres (almacenamiento, comunicaciones, información, intercambio de mercancías).

• Costos iniciales muy elevados para los competidores (lo que establece barreras de entrada e inhibe la competencia).

• Demanda incierta de insumos, debido a variabilidades climáticas impredecibles.

9.3 Modalidades adecuadas de descentralización

9.3.1 Introducción

En principio sería posible descentralizar la mayor parte de los servicios de suministro de insumos/equipos y de comercialización de productos en los países en vías de desarrollo, mediante la liberalización del mercado, el incentivo a organizaciones de los sectores privado y voluntario para que se incorporen a la prestación de estos servicios, y al mejoramiento de la eficiencia o el retiro de las organizaciones públicas. De hecho, esto ya ha ocurrido en muchos países. Muchos de los factores a considerar en este proceso de reforma han sido discutidos en los Capítulos 4 y 5. La reducción del tamaño del estado ha desempeñado un papel relevante en las medidas tomadas hasta el presente y ha incluido acciones tales como:

• Liquidación de organismos públicos autónomos de comercialización de productos agrícolas.

• Retiro de las instituciones de extensión del suministro de insumos.

• Liquidación de bancos agrícolas en bancarrota, fuertemente comprometidos por créditos concedidos a agricultores que no pagan.

• Suspensión de programas de subvenciones, lo que frecuentemente condujo a la liquidación de cooperativas apoyadas por el estado.

Aún cuando el sector privado haya asumido un papel mucho mayor en el suministro de insumos y la comercialización de productos, los gobiernos centrales y locales mantienen un papel importante en la creación de marcos propicios a las actividades del sector privado. En la Sección 9.3.2 se examinan algunos aspectos que deben ser tomados en cuenta en el proceso de reforma de estos servicios, tomados de la experiencia de los países que han seguido este enfoque. En la Sección 9.3.3 se señala la posible necesidad de financiamiento por parte del estado; y, en la Sección 9.3.4, se analiza el importante papel de regulación que mantienen los gobiernos centrales y locales.

9.3.2 El desarrollo del mercado e incentivos a los sectores privado y voluntario

El desarrollo de mercados competitivos para los insumos agrícolas requiere, inter alia que:

• Se ofrezcan iguales oportunidades comerciales a todos los potenciales abastecedores.

• Los comerciantes privados disfruten de servicios crediticios adecuados.

• Los productores/abastecedores de bienes con características técnicas especiales estén protegidos contra la competencia desleal (la argumentación relativa a los derechos de propiedad intelectual se presenta en el Capítulo 6, respecto a la investigación agrícola).

• Los agricultores dispongan de conocimientos adecuados sobre la calidad de los productos que compran.

Para que un mercado de insumos realmente competitivo asigne eficientemente los recursos, se necesita que funcionen con igual eficacia competitiva los mercados de los productos agrícolas. Para ello, deben cumplirse cuatro condiciones principales:

• Desregulación y liberalización de los mercados de los productos, incluyendo las importaciones y el tipo de cambio, y un sistema transparente y poco distorsionado de impuestos y subvenciones.

• Disponibilidad adecuada de informaciones de mercado para los productores y comerciantes.

• Acceso adecuado al crédito para los comerciantes y los productores, a fin de que estos últimos puedan financiar sus existencias en finca, antes de la venta. Esto mejorará su poder de negociación frente a los comerciantes.

• Existencia de una red adecuada de infraestructura de transporte rural.

Desarrollo del mercado en el largo plazo

El desarrollo de eficientes mercados privados no es un objetivo de corto plazo. En muchos países en desarrollo, en especial en los pequeños y con bajos ingresos, el 'sector privado' capaz de aportar innovaciones relevantes es casi inexistente y se requiere tiempo para consolidarlo. En países grandes y con economías más avanzadas, el sector privado suele estar dominado por grandes empresas que se concentran en operaciones de importación/exportación y en el abastecimiento urbano, con volúmenes de negocios y márgenes de ganancia significativamente más altos que en las zonas rurales. En consecuencia, la situación de muchas zonas rurales en los grandes países desarrollados difiere poco de la de los más pobres y menos desarrollados.

Debido a estas circunstancias, las políticas enderezadas a desarrollar los mercados rurales deben estar enmarcadas por una visión de largo plazo. Se requieren nuevas normas y medidas coherentes y de carácter permanente. Este es un reto que no siempre se enfrenta en forma adecuada. De hecho, la persistencia de los efectos negativos de las fallas del mercado y los múltiples factores relacionados con la configuración del poder en los organismos públicos han servido para justificar el mantenimiento de la presencia pública en los mercados agrícolas, a veces en forma de 'intervenciones transitorias'. Algunas de éstas han revertido parcialmente las políticas de reforma, desalentado la iniciativa privada y comprometido seriamente la eficacia de todo el programa.

Generación de demanda efectiva

Con el tiempo, la empresa privada podrá atender la demanda efectiva de insumos agrícolas. Esta demanda resultará del desarrollo y de la promoción de tecnologías agrícolas que ofrezcan ganancias significativas a los agricultores, para lo cual se necesitan esfuerzos del sector privado y del público. Tanto las grandes empresas comerciales dedicadas al procesamiento de bienes de exportación como los productores de insumos están interesados en promover el crecimiento de la demanda de insumos, ya que ésta genera más producción comercializable y no sólo más insumos que vender. Generalmente estas empresas tienen el interés y la capacidad de ir más allá de la simple evaluación de los mercados existentes. Por ejemplo, un mercado de fertilizantes dinámico necesita nutrirse constantemente de investigaciones sobre fertilidad de los suelos, respuestas de los cultivos bajo diferentes condiciones ecológicas, prácticas y productos adecuados para la protección de los cultivos, prácticas de cosecha, etc. En los cultivos comerciales, los proveedores de insumos y los compradores de cosechas participan en la investigación y la extensión, y esto no sólo es válido para las empresas multinacionales de gran escala. En Kenya, por ejemplo, varias empresas privadas de tamaño mediano dedicadas a la producción de semillas y a la exportación de hortalizas están ahora involucradas en actividades de investigación y extensión^[64].

Para promover el crecimiento de la demanda efectiva por parte de los agricultores comerciales, suele ser suficiente abordar la investigación y la extensión por rubros, de modo de identificar los paquetes técnicos que más interesan a los productores y estimular mayor demanda de insumos y producción de interés para los compradores. En otras categorías de agricultores, el asunto es más complejo. En ellos frecuentemente se requiere utilizar el enfoque de sistemas de producción, diagnósticos participativos de los problemas que enfrentan e investigación agrícola adaptativa in situ. La probabilidad de obtener beneficios privados adecuados en estas actividades es baja, por lo que podría necesitarse alguna forma de financiamiento del gobierno o de otros agentes.

Apoyo público a tecnologías alternativas

La intervención pública se justifica cuando la empresa privada manifiesta una fuerte tendencia a limitarse a producir y distribuir productos con alto grado de monopolio, tales como agroquímicos y semillas híbridas. En estos casos, es legítimo que los gobiernos apoyen la introducción de tecnologías alternativas, como el manejo integrado de plagas (MIP) y que estimulen a los productores de semillas certificadas de polinización abierta y de cultivos de raíces y tubérculos sanos que puedan ser fácilmente reproducidos por los pequeños agricultores. Divulgar el conocimiento sobre el MIP puede constituir una actividad de investigación y extensión financiada por el sector público, que se justifica por la necesidad de mitigar externalidades negativas y reforzar la competencia en el mercado de la tecnología para el control sanitario de las plantas. El apoyo a los productores de semillas de polinización abierta y de materiales de siembra libre de plagas llena un vacío en el abastecimiento de insumos y estimula la competencia con los proveedores de semillas híbridas; además, responde a las necesidades de otras categorías de usuarios. La mejor forma de proporcionar apoyo público a estos productores dependerá de las condiciones específicas de cada país o lugar. En la mayoría de los casos, sin embargo, alguna forma de devolución a los sectores privado y voluntario será útil, mientras que el sector público podría conservar funciones de asesoramiento técnico, suministro de semillas básicas, supervisión del etiquetado por parte de los productores y controles fitosanitarios en sus laboratorios de investigación.

Los gobiernos locales no parecen ser el ámbito adecuado para la toma de decisiones relativas a los servicios de suministro de insumos y comercialización de productos. Esto es especialmente cierto en lo que se refiere a los subsidios, debido a los efectos de desborde. Productos subsidiados en una zona podrían ser vendidos en otra a precios de mercado, por ejemplo.

... a la capacitación

Vale la pena destacar la importancia del fortalecimiento y la capacitación por parte de los gobiernos centrales a las OSC (asociaciones de agricultores, cooperativas y ONGs), en aspectos relativos a la administración del suministro de insumos y la comercialización de productos. Los vértices del sector voluntario pueden desempeñar un papel sumamente importante para moderar los efectos de la información asimétrica, la cual afecta negativamente a los agricultores, especialmente los más pobres, tanto en la adquisición de insumos como en la venta de sus productos.

... a mejorar la infraestructura del transporte

Una importante contribución del gobierno para mitigar fallas en los mercados rurales es el mejoramiento de la infraestructura de transporte. Muchos especialistas concuerdan en que el desarrollo agrícola y rural de los países en desarrollo hubiera sido otro si los recursos financieros y humanos públicos dedicados a intervenir directamente en la comercialización de productos y en el suministro de insumos y de crédito se hubiesen destinado a mejorar la infraestructura del transporte rural y diseñar mecanismos eficaces para el mantenimiento de caminos secundarios y vías de penetración.

Dotación descentralizada de la infraestructura de transporte

La descentralización puede proporcionar soluciones importantes para la dotación de infraestructura de transporte. En la mayoría de los países, la construcción de carreteras y su mantenimiento corresponden a los Ministerios de Obras Públicas (MOP). Estos, generalmente, no son responsables de los caminos rurales, lo cual crea un vacío institucional y una falta de asignación clara de autoridad y recursos a este tipo de inversiones. La planificación de caminos troncales por los MOP suele estar determinada por la importancia de los centros urbanos, sin que se preste mucha atención al potencial agrícola de las zonas rurales. Se suelen utilizar mediciones de tráfico para establecer las prioridades, las cuales registran naturalmente la situación existente. Esto invariablemente significa que las zonas agrícolas de alto potencial con infraestructura de transporte inadecuada producen menos y, por ende, generan menos tráfico que lo que harían con mejor infraestructura. Esto es bien conocido por los economistas y planificadores agrícolas, ya que existe considerable evidencia empírica sobre los efectos positivos de los programas de vialidad rural sobre la producción agrícola y ganadera. No obstante, la difícil logística y los altos costos de mantenimiento suelen ser argumentos contrarios a la prioridad de construir vías de penetración, especialmente en zonas tropicales.

Financiamiento de la construcción y mantenimiento de caminos rurales

La devolución de las responsabilidades de planificación, construcción y mantenimiento de caminos rurales es una de las opciones puestas en práctica en varios países, con el apoyo del Banco Mundial. En algunos casos, se han devuelto recursos financieros a los gobiernos locales (de ámbito regional o municipal) para cofinanciar la construcción y el mantenimiento de caminos rurales. Estos se han financiado parcialmente con ingresos fiscales del gobierno central procedentes de los usuarios (por ejemplo, un porcentaje de los impuestos sobre gasolina y diesel), asociados a la autorización al establecimiento de derechos a los usuarios locales de los caminos. En estos casos, los gobiernos locales contratan el diseño, la construcción y el mantenimiento con empresas privadas. Las unidades desconcentradas de los ministerios técnicos aportan a los gobiernos locales el apoyo necesario para la contratación y supervisión de los consultores y contratistas. Las ventajas de esta opción son:

... mediante cofinanciamiento con los gobiernos locales

• Proporciona una fuente estable de financiamiento a los gobiernos locales.

• Estimula su capacidad para establecer impuestos locales y, supuestamente, la disposición de los contribuyentes a pagar impuestos que saben destinados a financiar mejores servicios.

• Asigna la planificación al ámbito en que mejor se conocen los requerimientos y beneficios potenciales, y promueve empresas locales privadas en la construcción de obras públicas.

No obstante, este enfoque debe superar algunos obstáculos, entre ellos:

• Limitada capacidad técnica de los gobiernos locales.

• Recursos inadecuados o, simplemente, resistencia por parte de las unidades desconcentradas de los ministerios técnicos a aportar la ayuda requerida.

• Interferencia de grupos de presión locales en la fijación de las prioridades.

• Baja recaudación de impuestos por concepto de peajes.

En la práctica, tomará tiempo lograr que el nuevo sistema sea funcional; además, el desempeño no será el mismo en los diversos gobiernos locales.

... a través de la coparticipación con las OSC

Una opción complementaria es suministrar fondos a las OSC para cofinanciar proyectos comunitarios, mediante convenios de coparticipación. Por razones de desborde jurisdiccional, esto es más apropiado cuando las obras de vialidad benefician a poblados individuales y no a varios de ellos en un municipio o distrito. Los proyectos pequeños de este tipo pueden financiarse con costos compartidos, donde la parte correspondiente a la comunidad -en efectivo o en trabajo- se paga por adelantado como prueba de su interés. El argumento a favor de esta opción consiste en que, si los habitantes de la localidad tienen la libertad de escoger el proyecto, decidirán por uno cuyos beneficios no son compartidos con otras comunidades. Además, si invierten voluntariamente sus recursos en la construcción, existirán mayores probabilidades de que asuman su mantenimiento.

Apoyo público a las comunicaciones

Proporcionar mejores sistemas de comunicación es otra contribución importante del gobierno al desempeño de los mercados privados. Cada vez más las organizaciones de extensión utilizan los medios de comunicación masiva (v.g. radio y televisión). Los adelantos en la telefonía significan, por ejemplo, que los agricultores (o grupos de ellos) pueden adquirir y operar pequeños teléfonos celulares, que funcionan con baterías, a un costo razonable. Esto les permitiría adquirir información muy valiosa sobre el precio de las cosechas, la demanda del mercado, etc. en forma privada, reduciendo las desventajas de la información asimétrica. Sin embargo, para que esto sea posible, las redes de estos servicios deben cubrir las zonas rurales.

Estabilización de precios y almacenaje de contingencia

Un aspecto importante de la comercialización de productos, que afecta también a los mercados de los insumos, tiene que ver con las fluctuaciones de los precios. Los mercados globales de productos agrícolas han desarrollado sistemas muy sofisticadas para atraer a los inversionistas privados y moderar el impacto negativo de fluctuaciones bruscas y erráticas de los precios. Algunos ejemplos son: los servicios mundiales de información sobre bienes agrícolas, los mercados globales de productos básicos, instrumentos financieros tales como los mercados a futuro y las instalaciones para el almacenaje. El efecto general ha sido positivo, pero las fluctuaciones de precios continúan afectando a los mercados internacionales de los productos agrícolas. En la mayoría de los países en desarrollo, la experiencia con esquemas de estabilización de precios y almacenamiento de contingencia ha sido bastante negativa, lo que ha permitido a los partidarios de las reformas abogar convincentemente en favor de la eliminación de estos esquemas. La opinión predominante es que la intervención gubernamental en la exportación de productos no es aconsejable. Poco pueden hacer los gobiernos nacionales para influir en los mercados globales, más allá de lo que ya están haciendo los nuevos mecanismos; el riesgo de desperdiciar recursos financieros limitados es considerable.

¿Pueden moderarse las fluctuaciones de precios con una mínima intervención pública?

En los mercados internos las fluctuaciones de los precios son más pronunciadas, pues las fuertes oscilaciones estacionales de los precios de los alimentos se añaden a sus fluctuaciones interanuales. La inestabilidad de precios es uno de los principales riesgos que enfrentan los productores agrícolas y la ausencia de infraestructura e instituciones de mercadeo adecuadas, especialmente para los alimentos, constituye una de las principales fallas del mercado en los países en desarrollo. La incapacidad para mantener la seguridad alimentaria suele ser una amenaza para la estabilidad de los gobiernos. El desafío de los diseñadores de las políticas de descentralización es introducir mecanismos eficaces para moderar las fluctuaciones de los precios agrícolas, con el mínimo posible de intervención gubernamental directa. Pueden citarse ejemplos de exitosa administración de políticas de precios mínimos por parte de organismos públicos: BULOG, una organización del Gobierno de Indonesia, controla los precios mínimos del arroz mediante operaciones abiertas de mercado que cubren menos del 3% de la cosecha. Esto se logra mediante una buena administración y seguimiento desconcentrados de los mercados locales, una eficaz red de agentes compradores y recursos adecuados. El arroz es un cultivo irrigado, con menores fluctuaciones que los productos que dependen de lluvias estacionales, lo cual facilita la estabilización de sus precios; pero el manejo de inventarios y la estabilización de los precios de los granos requiere gran destreza administrativa, transparencia y rendición de cuentas apropiada, inexistencia de corrupción y mucha experiencia en el comportamiento de los mercados. Más aún, ningún esquema de este tipo puede contrarrestar eficazmente el impacto de sequías prolongadas o calamidades excepcionales.

Articulación de esquemas de almacenaje comunitarios con políticas del gobierno central

En varios países africanos las políticas de descentralización han tenido resultados exitosos, por ejemplo, promoviendo sistemas de almacenamiento en poblados rurales, algunos de los cuales han logrado mejorar significativamente los precios recibidos por los agricultores. No obstante, en su conjunto la experiencia de estos proyectos es variada. Algunos han sido mal diseñados, con excesivo acento en la construcción de instalaciones para almacenamiento y poco en los requerimientos de capital de trabajo y en los vínculos operativos con las fuentes de financiamiento comercial; muchos fueron ubicados en zonas deficitarias, más por razones de seguridad alimentaria que de mejoramiento del mercadeo. Este enfoque puede funcionar mejor en zonas con excedentes de granos, en las cuales el almacenamiento por parte de los agricultores permite obtener mayores precios en épocas lejanas a las cosechas. El almacenaje en grupo tiene considerables ventajas; entre ellas, la posibilidad de obtener créditos en los bancos comerciales sobre la base de procedimientos de 'almacenaje comprometido' (bonded stocks) (FAO, 1995), las mejoras en la información sobre los mercados, y la reducción de costos de transporte mediante envíos masivos a los mercados. Es necesaria también una buena coordinación con la política gubernamental de manejo de los inventarios, a fin de evitar que decisiones inoportunas sobre la venta de inventarios públicos reduzcan la viabilidad del almacenaje en los poblados.

9.3.3 El papel financiero

¿Se justifican los subsidios?

En general hay pocas justificaciones para que los gobiernos subsidien los insumos y los equipos. A veces se dice que el problema estriba en 'el uso inadecuado', pero más bien esto se debe a que se confunden los 'requerimientos' técnicos con la existencia de demanda efectiva. Existen múltiples casos de buen funcionamiento de programas especiales de producción de granos, asociados a esquemas de subvención a los insumos. Lo que no está claro es si esto se debió a las subvenciones a los insumos o a condiciones favorables del mercado, adecuada infraestructura o tecnologías apropiadas. Por otra parte, abundan los ejemplos de sobrestimación de la demanda potencial de insumos, pues los planificadores agrícolas a menudo subestiman muchos de los factores que la determinan. Entre ellos:

• Factores de riesgo de variada naturaleza que amenazan a los productores.

• Escasa respuesta a los insumos en condiciones locales específicas.

• Tamaño limitado de la economía monetaria en el presupuesto de los hogares rurales.

• Mejores oportunidades para invertir los excedentes monetarios.

• Escasez de efectivo para adquirir artículos de primera necesidad, etc.

9.3.4 Principales aspectos de la regulación

Aún cuando el gobierno deje de intervenir en la producción, distribución y financiamiento de servicios vinculados a los insumos y a la comercialización agrícola, siempre mantendrá el importante papel de proporcionar un marco de regulación para el comercio de insumos, equipos y productos. Este marco^[65] debería estimular el funcionamiento eficaz de los mercados y moderar los efectos de sus fallas. Su revisión y ajuste es una parte importante del proceso de descentralización.

Regulación del comercio

En un sistema descentralizado de gobierno, la regulación del comercio juega un papel vital para la creación de un marco propicio a las políticas económicas liberales. Respecto al comercio de insumos, equipos y productos, los principales temas a considerar incluyen:

• Asegurar un ambiente competitivo en los mercados de los diferentes bienes y servicios.

• Asegurar que consumidores y usuarios estén informados acerca de la calidad de los productos que compran.

• Certificar la calidad de los productos o la competencia de los proveedores, cuando la calidad no es fácilmente identificable mediante inspección visual.

• Prevenir o regular el uso y la venta de productos que puedan originar externalidades negativas.

• Recabar información para fines estadísticos y de política.

La regulación del comercio puede efectuarse en diferentes ámbitos de gobierno. Por lo general, el gobierno central establece las regulaciones o, por lo menos, el marco que sirve a otros agentes para formularlas, y puede delegar en ámbitos inferiores el poder de velar por su cumplimiento. En ciertos casos, la autoridad para formular regulaciones puede ser devuelta a los ámbitos inferiores. Con fines meramente ilustrativos, el Recuadro 9.1 presenta ejemplos de descentralización de las funciones y tareas requeridas para alcanzar los principales objetivos de la regulación del comercio.

Fraude y externalidades negativas

La regulación del comercio de insumos tiene dos propósitos principales: proteger a los agricultores de posibles fraudes cometidos por proveedores inescrupulosos y prevenir o regular externalidades negativas. Promulgar normas adecuadas no es sencillo, cuando están involucrados asuntos técnicos complejos. Hacerlas cumplir no siempre es fácil. Normas buenas y simples, que se hacen cumplir estrictamente, pueden ser muy beneficiosas. Su cumplimiento descentralizado y un cierto grado de devolución hacia asociaciones profesionales y de consumidores puede ayudar a que sean más eficaces. Sin embargo, demasiadas normas, o normas vagas, confusas y contradictorias, pueden tener efectos devastadores. Excesivas normas y reglamentos pueden tener efectos opuestos a los objetivos declarados por la autoridad reguladora. Normalmente, las posibilidades de descentralización decrecen a medida que aumentan las normas y los procedimientos que deben observarse se hacen más complejos. Al mismo tiempo, aumenta la posibilidad de abusos por parte de funcionarios de la administración pública.

La regulación del comercio debe atender tres asuntos sensibles:

• Los procedimientos requeridos para obtener permisos y licencias de comercio.

• La prevención de externalidades negativas.

• La protección de los derechos de los usuarios.

Licencias

Todos los países exigen patentes o licencias de comercio. La buena gobernabilidad requiere que los procedimientos para obtenerlas sean simples, transparentes y equitativos. No obstante, frecuentemente los criterios para obtener una licencia son opacos y se producen retardos injustificables en su expedición. En el sector agrícola, los honorarios cobrados y la documentación exigida para emitir una licencia pueden constituir serias limitaciones para los pequeños comerciantes. El principio de subsidariedad aconseja que la responsabilidad de expedir licencias quede a cargo de unidades locales desconcentradas de la administración central o sea devuelta a los gobiernos locales, a fin de reducir el 'papeleo' y las demoras en el procesamiento.

Recuadro 9.1 Descentralización de las funciones de regulación

Reforma de procedimientos administrativos

La liberalización y la privatización no siempre han estado acompañadas de la reforma de los procedimientos administrativos. Cambios de largo alcance en las políticas y los procedimientos no siempre han sido seguidos de información abundante y transparente. Si no se simplifican los procedimientos y/o no se informa adecuadamente a los interesados acerca de los cambios, no se reducirán las demoras, los altos costos de las transacciones (legales e ilegales), ni los demás impedimentos que limitan la eficacia de las políticas económicas liberales. En consecuencia, muchos cargos burocráticos con 'rentas de posición' no correrán peligro y el papel otorgado a la empresa privada no corresponderá a las expectativas. En un sistema democrático de gobierno, las autoridades públicas son responsables de que las normas sean comprendidas y ampliamente conocidas, más allá de su publicación en documentos oficiales, a veces difíciles de obtener incluso en las capitales de los países. Cuando los administradores locales realmente rinden cuentas a sus electores, la desconcentración y la devolución ayudan a reducir los riesgos.

Manejo de las externalidades negativas

Este objetivo requiere que los agricultores estén adecuadamente informados acerca de los efectos negativos de los insumos que quieren usar sobre la sostenibilidad de sus propios recursos. En principio, éste es un problema que, debido al conflicto de interés, no puede encomendarse a los proveedores de esos productos. Se necesita también que los usuarios estén total y claramente informados acerca de las características específicas y los efectos adversos del uso inadecuado de un producto, por ejemplo, poniendo en peligro la vida del usuario (productos venenosos) o la salud de sus plantas y animales. Esto se puede lograr, en parte, mediante normas que regulen el etiquetado de los productos y la divulgación de información por parte de los proveedores comerciales. A este respecto, el gobierno tiene una responsabilidad de vigilancia general vis-à-vis los comerciantes y fabricantes, que debe ser implementada rigurosamente. El servicio de extensión tiene la función específica de alertar a los agricultores no informados acerca de los productos peligrosos que circulan -legal o ilegalmente- en el mercado.

Protección de los derechos de los usuarios

Esto es particularmente importante en las semillas, cuya calidad es un elemento esencial del precio que establecen los proveedores y de la decisión de adquirirlas por parte de los consumidores. Sin embargo, frecuentemente las características externas del producto no revelan su calidad, lo que facilita el fraude. Por lo tanto, el gobierno debe regular la calidad de las semillas comercializadas. Las normas establecidas dependerán de la estrategia diseñada para asegurar el control de la calidad y de las consecuencias organizativas asociadas, por ejemplo su delegación a agentes autónomos, siguiendo el principio de especialización. El Recuadro 9.2 resume las cuatro principales opciones que tienen los responsables de establecer las políticas, opciones que pueden variar según el producto.

Recuadro 9.2 Opciones estratégicas para controlar la calidad de las semillas

Fuente: Carney (1998). Otras referencias incluyen FAO (1993).

Enfoques alternativos a la regulación

Se ha propuesto un punto de vista diferente acerca del papel del gobierno en el control del desempeño y de la calidad, partiendo de argumentos de la economía neoclásica y de algunas evidencias empíricas sobre el costo y los beneficios de la función de regulación^[66]. Las regulaciones tienen costos directos tanto para el gobierno como para los proveedores (los empleados del gobierno cuestan dinero y los proveedores también gastan recursos para cumplir los procedimientos), que pueden no ser conmensurables a los beneficios. Algunas regulaciones pueden ocasionar beneficios netos negativos: por ejemplo, diferir la introducción de nuevos productos por largo tiempo, hasta terminar todas las pruebas de rendimiento y control de calidad, priva a los usuarios de las ganancias que podrían haber obtenido utilizando el producto, y desalienta a los proveedores privados interesados en introducir productos nuevos.

Gisselquist et al. (1999) plantean que los resultados de estudios de casos en algunos países (Bangladesh, India, Turquía y Zimbabwe) sugieren que los beneficios derivados de regular el comportamiento o la calidad de los insumos son escasos, mientras que los costos (principalmente, las ganancias potenciales no realizadas) son significativos. De ahí que se diga que 'el nivel óptimo de este tipo de regulación es nulo'. Sin embargo, otros beneficios de la regulación pueden ser significativos, como la prevención o reducción de serias externalidades negativas. Por tanto, sugieren limitar la función de regulación a estos últimos casos o al control de posibles fraudes. El mercado se encargaría del desempeño y de la calidad, penalizando a los proveedores de productos de inferior calidad. El recuadro 9.3 indica la estrategia de regulación sugerida.

En muchos países en desarrollo y en transición, esta política evitaría el riesgo de que reguladores que desconfían de las empresas privadas y no comprenden los mecanismos del mercado eliminen la incorporación de nuevas empresas. Así, los agricultores dependerían fuertemente de la investigación pública para las nuevas tecnologías y de los reguladores para juzgar la calidad de los insumos.

Sin embargo, la conveniencia de esta estrategia depende decisivamente del grado de desarrollo alcanzado por los mercados. Es probable que funcione principalmente para los agricultores comerciales y sólo en productos tecnológicos vendibles y mercados que estén funcionando bien. Es dudoso que funcione igualmente bien en mercados incompletos, en los cuales los compradores tienen problemas de información asimétrica, o en los mercados de productos tecnológicos no vendibles.

Recuadro 9.3 ¿Una estrategia de regulación para el suministro de insumos?

Source: Gisselquist et al. (1999).

9.4 Conclusiones

Aún cuando la mayoría de los insumos y los productos agrícolas son bienes privados, su provisión contempla características que pueden requerir ciertas intervenciones del sector público. Es decir, a pesar de que la descentralización generalmente conduce al traspaso de algunas funciones al sector privado, lo cual es conveniente en la mayoría de los casos, la descentralización de otros servicios o de partes de ellos se lleva a cabo más eficazmente mediante su desconcentración o devolución hacia los ámbitos inferiores de gobierno. En varios casos, la asociación con y los incentivos a las OSC pueden ser el camino más indicado. El Recuadro 9.4 resume los efectos de la descentralización sobre las funciones principales de los servicios de suministro de insumos y comercialización de productos agrícolas.

Una de las principales funciones del gobierno es asegurar la existencia de un marco regulador adecuado. Sin embargo, muchos aspectos de esta función pueden ser también descentralizados y la literatura reciente sugiere que la autorregulación a través de las OSC podría desempeñar un papel mucho más importante de lo que anteriormente se pensaba.

Recuadro 9.4 Efectos de la descentralización en las funciones de suministro de insumos y comercialización de productos