El documento ofrece una síntesis de los cambios ocurridos en la agricultura y la ruralidad de los países de la Unión Europea y la América Latina durante las últimas décadas, examina las políticas e instrumentos de desarrollo rural del “modelo europeo”, y concluye identificando enfoques, programas y acciones que pueden ser útiles como fuentes de inspiración para trazar estrategias, decidir políticas y diseñar programas adaptados a las condiciones nacionales de los países del otro lado del Atlántico.
La intensidad y difusión del cambio rural en las últimas cinco décadas han sido mucho mayores en los países de Europa latina que en los de América Latina. Ello ha de atribuirse al mayor desarrollo económico general de los primeros durante ese período, pues, en definitiva, el desarrollo rural es parte del desarrollo general. En particular, tres circunstancias impulsaron el cambio rural en la Europa latina: la fuerte demanda de mano de obra en empleos industriales y de servicios de alta productividad, que favoreció la migración y la diversificación de la ocupación rural; un bajo crecimiento demográfico que, sumado a lo anterior, impidió la formación de excedentes de mano de obra rural; y una fuerte disponibilidad de recursos para la inversión, que permitió el empleo de cuantiosas sumas en la modernización del medio rural. Estas circunstancias propiciaron procesos de desarrollo endógeno en muchas zonas rurales. Fueron apoyadas por una generosa política de la Unión Europea (UE) encaminada a la modernización de las regiones menos favorecidas, a través de los fondos estructurales, y una Política agrícola común (PAC) que permitió aumentar la producción y el ingreso de los agricultores, aunque a costa de un gran esfuerzo presupuestario y la distorsión de los mercados agrícolas.
En América Latina, debido a la importancia de la pobreza rural y al dualismo entre agricultura empresarial y campesina, el concepto de desarrollo rural está íntimamente asociado a la transformación de la agricultura campesina y la lucha contra la pobreza en el campo, hasta el punto que con frecuencia erróneamente se confunden. En Europa, en cambio, el desarrollo rural está más ligado a la lucha contra la marginación de ciertas regiones, el deseo de usar mejor los territorios nacionales evitando que algunos queden despoblados, y el interés por mantener vivas y compartir con los visitantes las culturas, tradiciones y patrimonios de los diversos territorios.
Pese a esta diferencia, en Europa y América Latina están surgiendo nuevas formas coincidentes de concebir el espacio y el desarrollo rural - la llamada nueva ruralidad -, que comienzan a influir en el diseño y la aplicación de las políticas y los programas. Se trata de conferir mayor importancia a: i) la dimensión territorial en oposición a la sectorial, así como a las funciones y servicios prestados por la agricultura más allá del aspecto productivo; ii) los vínculos entre las pequeñas ciudades y el campo circundante, y la relación entre desarrollo urbano y rural; iii) la complementariedad entre la agricultura y otras ocupaciones; iv) la función residencial de las áreas rurales; v) la integración de las áreas rurales a los mercados y los procesos de globalización, lo que destaca la importancia de la competitividad territorial frente a la puramente empresarial o sectorial; vi) el potencial económico que ofrecen los activos ligados al territorio, de tipo geográfico, histórico, cultural, etc.; y vii) la participación en las políticas y programas de desarrollo rural de los diversos agentes involucrados y la concertación entre ellos.
La PAC tuvo inicialmente una orientación estrictamente sectorial, con un predominio de las intervenciones en los mercados agrícolas (la parte que actualmente se conoce como primer pilar). Contaba también con diversas medidas y fondos estructurales para apoyar la transformación y modernización de las explotaciones agrícolas. En 1988, después de evaluar esa orientación sectorial y considerarla insuficiente, la UE introdujo algunas medidas y programas de tipo territorial, multisectorial e integrado, dirigidos al conjunto de la población rural de las regiones y zonas atrasadas. Se trataba de promover sistemas locales que pusieran en marcha programas capaces de generar procesos endógenos de desarrollo. Estas medidas innovadoras, unidas a los mencionados apoyos a la transformación agrícola, pasaron a constituir la nueva política de desarrollo rural europea, conocida como segundo pilar de la PAC. Cabe destacar que si bien este último está destinado a crecer en términos absolutos y relativos, el primer pilar dispone de cerca del 90% de los recursos de la PAC y sus ayudas y subvenciones representan casi un tercio del valor agregado de toda la agricultura comunitaria.
¿Qué valor puede tener para América Latina el modelo europeo de políticas de desarrollo agrícola y rural?
En su conjunto, una enseñanza relevante es que las estrategias unilaterales de modernización agrícola no permiten alcanzar un desarrollo sostenible del medio rural. En la UE, y en otras economías avanzadas, han determinado aumentos considerables de producción e ingresos que sin embargo tienden a concentrarse en grupos de agricultores y regiones cada vez más reducidos, y a demandar cuantiosas subvenciones que distorsionan los mercados. Esto aconsejaría la puesta en práctica de políticas de desarrollo rural con lógica territorial, acento en la diversificación multisectorial, destinadas al conjunto de la población rural, y distintas aunque complementarias a las tradicionales políticas sectoriales, tal como han comenzado a hacer los países de la UE desde comienzos de la década pasada.
El primer pilar de la PAC, o sea la intervención en los mercados, tiene muy pocas posibilidades de aplicación, ya sea porque sus objetivos no son proponibles (creación de un mercado único, equiparación de los ingresos agrícolas con los de otros sectores), o por su elevado costo y distancia de la lógica del mercado que predomina en Latinoamérica.
El componente del segundo pilar destinado a modernizar la agricultura puede ofrecer algunas ideas de interés para América Latina. Sin duda, deberá aplicarse distintamente, tal vez de manera más diferenciada, flexible, focalizada y en escala más modesta. Pero es el otro componente del segundo pilar, es decir, las nuevas políticas de lógica territorial, el que puede ofrecer mayor fuente de inspiración. La característica más interesante es la importancia atribuida a la competitividad económica de cada territorio, con el propósito de mejorar la calidad de la vida rural. Esto requiere estimular la participación organizada de los actores locales en programas especialmente diseñados para aprovechar los recursos materiales e inmateriales de la zona, promover la diversificación multisectorial y vincular al medio rural con los pueblos y las pequeñas ciudades.
Otros elementos de posible interés son las normas por las que se rige la entrega de los fondos estructurales de la UE. Estos fondos son un instrumento que persigue la cohesión económica y social de los territorios europeos, entendida como reducción de las disparidades de desarrollo. Financian gran variedad de inversiones en infraestructura y desarrollo urbano, rural, social y regional en los territorios desfavorecidos y transfieren fondos de unos países a otros. A diferencia del primer pilar, el manejo de estos fondos se rige por el principio de subsidiaridad. Además, existen otras normas, tales como las de concentración (objetivos, temas y población beneficiaria cada vez más focalizados y reducidos), partenariado (participación obligatoria de los actores públicos y privados), programación (proyectos basados en la demanda y diseñados y ejecutados descentralizadamente, pero integrados en un marco plurianual y concertado de programación), adicionalidad (cofinanciamiento obligatorio entre los diversos sujetos públicos y privados), y seguimiento y evaluación, para mejorar la eficiencia, transparencia y rendición de cuentas de todo el proceso.
La experiencia europea de devolución de funciones a las regiones, el sector privado y la sociedad civil puede ayudar a evitar ineficiencias e impedir la formación de “alianzas colusivas” y otros problemas de los procesos de descentralización. Por un lado, las nuevas políticas rurales se ejecutan en el marco de partenariados verticales entre la CE, los gobiernos nacionales, regionales y municipales, y los grupos locales. Estos últimos deciden las prioridades locales, ejecutan los programas y administran los fondos. Por su parte, las instituciones gubernamentales definen las políticas y los objetivos generales, distribuyen los recursos entre países o regiones, establecen las prioridades regionales e intersectoriales, determinan los objetivos y ejes prioritarios del desarrollo regional, supervisan la ejecución y evalúan los resultados. Además, se establecen partenariados horizontales, compuestos por actores públicos y privados de la sociedad y la economía local. Estas asociaciones tienden a conformar una nueva institucionalidad local, que normalmente dispone de gran autonomía para establecer las prioridades estratégicas del territorio, seleccionar y aprobar los proyectos, y supervisar las acciones e inversiones.
Otras experiencias innovadoras de indudable utilidad - sobre todo teniendo en cuenta la pluriactividad ya existente en muchas pequeñas y medianas explotaciones de América Latina - son los procesos europeos de diversificación de las actividades productivas, aprovechamiento de las sinergias entre diversos sectores, y encadenamientos entre actividades productivas y no productivas para aumentar la competitividad del territorio. Estos procesos, a veces, cuentan con el apoyo de programas públicos que promueven diversas actividades, principalmente mejoras en la comercialización; fomento de la artesanía, la agroindustria y otras industria locales; y promoción del turismo rural y otros servicios. En breve, se trata de valorizar los activos territoriales mediante formas diversas pero que, conceptualmente, representan tres grandes opciones económicas: actividades comerciales y agroindustriales que aumentan el valor añadido de productos y servicios tradicionales; nuevos bienes desarrollados a partir de recursos, técnicas y tradiciones culturales poco utilizados; y aprovechamiento de sinergias horizontales que aumentan el valor agregado de diversos sectores (por ejemplo, basándose en los caballos como atracción de una zona, combinar la enseñanza de la equitación con actividades artesanales, degustación y venta de vinos, hotelería, restaurantes y turismo rural).
Los programas LEADER, los Pactos Territoriales y, en forma algo distinta, los distritos industriales y agroalimentarios son mecanismos específicos y originales del enfoque territorial rural en los países de la UE. De ellos, lo que más interesa es el método. Sus contenidos, si bien ofrecen ideas sugestivas, reflejan por lo general tipos de inversiones, niveles tecnológicos, mix productivo y estructura de la demanda más difíciles de transferir al medio latinoamericano.
Los LEADER intervienen en comarcas relativamente pequeñas (de diez a cien mil habitantes) en las que se organizan Grupos de Acción Local (GAL) que preparan el plan estratégico y un plan de acción plurianual, y estudian, aprueban y supervisan la ejecución de los proyectos presentados para cofinanciamiento. Los GAL reciben asistencia técnica, trabajan en red y establecen relaciones de cooperación entre sí, lo que facilita su integración a los mercados. Los LEADER son un instrumento flexible, eficiente y cost-effective para promover la creación sostenible de capital social, inversiones productivas, empleo, ingresos y efectos demostrativos en zonas atrasadas. Los Pactos Territoriales son acuerdos entre sujetos públicos y privados (gobiernos provinciales y municipales, sindicatos de trabajadores, empresas o grupos de empresas, bancos o cajas rurales) para ejecutar programas integrados de inversiones industriales, agroindustriales, agrícolas y de servicios en zonas rurales deprimidas. También promueven condiciones socio-institucionales favorables al crecimiento económico, entre ellas la colaboración público-privada, la confianza mutua, la oferta de bienes públicos y la formación de recursos humanos. Sus posibilidades de adaptación en América Latina son en principio más restringidas, debido a la mayor dimensión de las actividades, inversiones y territorios involucrados.
Los Distritos industriales y agroindustriales se caracterizan por la presencia, en zonas rurales relativamente pequeñas, de un amplio número de pequeñas y medianas empresas independientes, especializadas en productos intermedios o finales de una misma rama (por ejemplo, textiles y vestidos, cuero y calzado, productos porcinos y hortícolas). Con ayuda pública crean centros de servicios especializados, que les permiten mantener niveles de excelencia en materias de gestión empresarial, tecnología y gama de productos; capacitar personal; y tener acceso a los mercados internos y externos. Las desventajas de la baja escala productiva se compensan con creces por la división del trabajo y las economías externas que proporciona el “sistema distrito”.
También se ha podido comprobar la utilidad que podrían tener en América Latina instituciones más convencionales como las cooperativas de servicios y las asociaciones de regantes, que tienen formas de organización y niveles de desarrollo muy importantes en Europa. A través de cooperativas de primer y segundo grado, pequeños y medianos productores agrícolas independientes adquieren a bajo costo la tecnología y los insumos productivos, lo mismo que el financiamiento y la protección contra riesgos. También aumentan la calidad y el grado de procesamiento de los productos vendidos, y obtienen precios superiores en virtud de la comercialización en gran escala y con marcas de calidad.
En resumen, diversos elementos de las políticas y las experiencias europeas ofrecen perspectivas de utilización en América Latina, aunque requieren un cuidadoso esfuerzo de análisis y adaptación. Estas enseñanzas están ya enriqueciendo el trabajo de la FAO y el Banco Mundial. Cabría recomendar la puesta en marcha de un programa de difusión especialmente diseñado y financiado, que entre otros elementos podría contemplar visitas de especialistas de Latinoamérica a países europeos, promoción del intercambio Europa/América Latina, seminarios regionales y nacionales sobre temas específicos, diseminación de experiencias y métodos a través de la Web, estudios aplicados sobre diferentes maneras de adaptar los enfoques y programas europeos a la región, y asistencia técnica a países en diversos aspectos de la política de desarrollo y los programas de inversión rural.
