1. NATURALEZA DE LAS SUBVENCIONES

1.1 Las cuestiones

El mal estado de muchas pesquerías marítimas de captura del mundo ha sido cada vez más objeto de la atención mundial en los últimos años. No sólo se plantean los efectos económicos de la reducción de los recursos pesqueros en las economías de las regiones tanto desarrolladas como menos desarrolladas, sino también el hecho de que la casi extinción comercial de poblaciones de peces ejerce importantes efectos en el ecosistema. Esta situación podría causar el efecto aún más grave de reducir la disponibilidad de proteínas animales relativamente baratas para aquellas poblaciones urbanas que tienen menos probabilidades de poder obtener proteínas de otras fuentes. La declaración de la Cuarta Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), celebrada recientemente en Doha, centra específicamente la atención en la pesca como un sector que es preciso examinar en la próxima ronda de negociaciones internacionales sobre el comercio mundial.

El problema que preocupa es la sobrepesca, pero lo que se plantea en la práctica es en qué medida las subvenciones contribuyen a estimularla. Si la existencia de subvenciones estimula la sobrepesca, la cuestión de política que se plantea es la de determinar cómo se pueden controlar o eliminar tales subvenciones. Una de las propuestas al respecto es poner en juego en esta cuestión las facultades de ejecución de la OMC y, de ahí, la mención de la pesca en la declaración de Doha. Las subvenciones desempeñan otras dos funciones: en la medida en que estimulan la pesca, pueden incrementar los ingresos nacionales de un país. En tanto la pesca esté subdesarrollada, es decir, en tanto se pesque en una medida que pueda sostenerse con seguridad, las subvenciones que estimulen la pesca pueden ser útiles. Por otra parte, las subvenciones pueden interferir en el comercio internacional, y el control de este aspecto corresponde a la OMC por medio del Acuerdo Internacional sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

La cuestión de las subvenciones es delicada y compleja. Es delicada porque los gobiernos las introducen por razones que consideran válidas, especialmente su función en el desarrollo económico arriba mencionada. Al cabo del tiempo, subvenciones que pudieron haber tenido una finalidad social útil puede llegar a arraigarse y servir principalmente a los intereses de los participantes de la industria que las reciben. En tal caso, la eliminación de estas subvenciones llega a ser una cuestión de política local quizás con repercusiones internacionales. Ningún país quiere que otros se entrometan en sus políticas internas. Las subvenciones pesqueras, y en medida considerable las subvenciones en general, han llegado a ser objeto precisamente de esta intromisión.

La cuestión de las subvenciones es compleja también porque no se ha llegado a un acuerdo ni siquiera sobre lo que es una subvención. No hay acuerdo sobre cómo pueden medirse, ni tampoco sobre la forma en que pueden medirse sus efectos. En el ámbito de las políticas, no hay ningún acuerdo sobre cuándo las subvenciones son útiles y cuándo son perjudiciales. Parte de la razón de esta falta de acuerdo es la complejidad del problema de evaluar los efectos de las subvenciones en la economía, el medio ambiente, el comercio internacional e interno y la sostenibilidad de las poblaciones de peces. Otra parte de la razón de la falta de acuerdo sobre cuestiones tan básicas como la definición de una subvención es que, como actualmente se están proponiendo las subvenciones como algo que es preciso eliminar, es posible que resulte políticamente poco prudente admitir que una política implica una subvención.

En este documento se examinan varias cuestiones relacionadas con las subvenciones:

• ¿Qué es una subvención?

• ¿Cómo se justifican las subvenciones?

• ¿Qué problemas crean las subvenciones?

• ¿Cuáles son los distintos tipos de subvenciones?

• ¿Por qué se introducen subvenciones?

• ¿Cuál es el historial de las subvenciones pesqueras?

• ¿Cómo influyen las subvenciones en el historial de la ordenación pesquera?

• ¿Cómo se miden las subvenciones?

• ¿Qué amplitud tienen las subvenciones pesqueras?

• ¿Cómo han entrado los debates sobre las subvenciones pesqueras en las conferencias internacionales?

• ¿Cuáles son los efectos de subvenciones que se han medido?

• Las subvenciones en 2003: ¿Cuál es la naturaleza del debate político?

¿Qué son las subvenciones?

Subvenciones, en términos generales, son políticas gubernamentales en ayuda de una o más industrias, que normalmente aportan un beneficio financiero a la industria.

En el plano más convencional, subvenciones son transferencias financieras a una industria, mediante pagos a los trabajadores o a las empresas. Nadie negará probablemente que un gobierno está subvencionando a la industria si paga parte de los sueldos de los trabajadores de la misma o concede a las empresas del ramo fondos para hacer inversiones de capital. Es ésta la definición más estricta de una subvención.

Pero, ¿cuál es la diferencia, desde el punto de vista de la industria, entre el hecho de que el gobierno le transfiera fondos y el hecho de que renuncie a pagos de transferencias, es decir, de impuestos, que la empresa debería hacer normalmente al gobierno? Supongamos que una empresa inicie una actividad concreta que exige el pago de un impuesto de licencia empresarial. Si la empresa recibe una donación del gobierno equivalente a la cuantía del impuesto, no hay duda que el pago de ese subsidio es una subvención. Con ese subsidio la empresa deberá pagar el impuesto. En otro caso, el gobierno podría no conceder pago alguno, sino sencillamente renunciar al cobro del impuesto de licencia. Ambas medidas (la concesión del subsidio y la exención del impuesto) tienen exactamente el mismo efecto en la empresa, en cuanto que ésta no debe pagar el impuesto con su propio dinero. La exención es tan subvención como el subsidio directo. Por consiguiente, para que una política gubernamental constituya una subvención, no es necesario que pasen fondos directamente del gobierno a los trabajadores o a las empresas.

Pongamos un ejemplo: una política gubernamental que ayudara a la industria pesquera ofreciendo a las empresas un subsidio del 50 por ciento del precio de compra de un barco pesquero constituiría a primera vista una subvención para la industria pesquera. Sin embargo, la cosa no es tan sencilla. Las subvenciones son importantes únicamente por sus efectos. Si la subvención fuera acompañada de la condición de que el barco debe ser construido en el país de origen, entonces el mencionado subsidio posiblemente no sería una subvención a la pesca, sino más bien a la industria naval, si ésta pudiera elevar sus precios en la medida de la subvención. En tal caso no habría ninguna ventaja para la pesca. Por estas razones, la definición de las subvenciones, salvo en los casos en que se haga de forma general, plantea todo tipo de controversias, muchas de las cuales han sido examinadas en la literatura reciente^[1].

La gama de posibles definiciones es amplia, desde la definición estricta «ayuda financiera facilitada por un estado u organismo público para llevar adelante una empresa o su mantenimiento»^[2], hasta el sentido amplio de «acción (o inacción) del gobierno que modifica (aumentando o disminuyendo) los beneficios potenciales de una empresa a plazos corto, mediano o largo»^[3]. Entre la primera, que se centra en el gasto gubernamental directo, y la segunda centrada en el efecto de una política gubernamental en los beneficios previstos de una empresa, hay un abismo que puede colmarse con otras definiciones posibles, las cuales pueden situarse entre ambos extremos.

Organismos intergubernamentales, como la FAO y la OCDE, que son organizaciones con una composición diferente y cuyos miembros respectivos tienen sus propias percepciones de sus intereses, tienden a adoptar una perspectiva liberal acerca de las subvenciones: se entiende por subvenciones lo que cada estado miembro considera que lo son. Un resultado de esta orientación es que los estudios de las subvenciones realizados bajo la égida de estos organismos, como el documento Transition to Responsible Fisheries de la OCDE, del que se trata más adelante en este documento, presentan incongruencias entre las definiciones de subvenciones utilizadas por los diferentes países. Por ello, es difícil hacer comparaciones.

La única excepción es el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que ofrece una definición precisa de subvenciones que tiene capacidad legal. La razón de esta precisión es evitar toda ambigüedad en la evaluación de las subvenciones cuando se utilizan para justificar derechos compensatorios y otras disciplinas contra estados que puedan violar el Acuerdo. En éste se definen las subvenciones como transferencias directas de fondos, o posibles transferencias directas de fondos, de los gobiernos a empresas o individuos (p.e., donaciones, préstamos y aportaciones de capital), condonación o no recaudación de ingresos públicos (p.e., exenciones o aplazamientos de impuestos), aportación por parte del gobierno de bienes y servicios que no sean de infraestructura general, a precios inferiores a los del mercado, y toda forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios. Para que haya una subvención, la medida deberá otorgar un beneficio a la empresa o persona, y deberá ser específica para una empresa o grupo de empresas^[4].

Como veremos, este intento, y probablemente cualquier otro similar, de definir sin ambigüedad lo que es una subvención, deja mucho margen para el debate al tratar de aplicar dicha definición.

En el caso del Acuerdo de la OMC, la definición se deriva de dos fuentes. Por una parte, se trata de determinar y detener acciones gubernamentales que influyen en el comercio internacional de forma que proporcionan ventajas «desleales» para empresas de su jurisdicción. Por otra parte, el Acuerdo es exactamente eso, un acuerdo, y su contenido es lo que se pudo acordar. Por ello, aunque la definición tiene una clara finalidad operacional, las realidades políticas desempeñaron una función al determinar sus límites.

La definición de la OMC cumple su finalidad operacional estableciendo una norma para mantener un comercio internacional «leal». Para otras finalidades, cada país cuenta con diferentes definiciones oficiales y, para las distintas finalidades concretas, los analistas pueden preferir alguna de las múltiples definiciones.

Canadá, por ejemplo, incluye en la definición de subvención «cualquier beneficio financiero o comercial que se ha derivado o se derive, directa o indirectamente, para las personas dedicadas a la producción, manufactura, cultivo, elaboración, distribución, venta, explotación o importación de artículos, como resultado de cualquier plan, programa, práctica o actividad realizados, proporcionados o ejecutados por el gobierno de un país»^[5]. Hart interpreta que esta definición incluye el apoyo de infraestructura (p.e., el Canal de San Lorenzo de Estados Unidos/Canadá), donaciones de tierras, gastos gubernamentales en asuntos culturales y principales compras gubernamentales (p.e., programas militares, espaciales, etc.).

Stanford presenta una opinión incluso más amplia, ya que defiende que son también subvenciones las políticas laborales gubernamentales, tales como las que impiden la organización de sindicatos e incluyen reglamentos insuficientes o no existentes sobre salud y seguridad en los lugares de trabajo^[6]. Tales políticas, aunque no están incluidas en la definición de la OMC, reducen los costos y, por lo tanto, permiten a las empresas de los países en cuestión rebajar los precios en los mercados mundiales.

Shoup presenta una opinión más orientada a su propio país, y considera las subvenciones como políticas gubernamentales de pagos o reducciones de impuestos que ofrecen a las empresas incentivos para modificar los precios relativos de sus productos y, de esa forma, reasignan los recursos en las direcciones que, por cualquier razón, favorece el gobierno. Los cambios en los precios relativos pueden influir en el comercio internacional y, por lo tanto, pueden incluirse en el marco del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, o pueden no incluirse^[7].

El mundo de las subvenciones agrícolas se caracteriza por muchas formas de apoyo económico gubernamental, cada una de las cuales entra en una de las dos clases generales, la primera de las cuales implica la reducción de los precios de los alimentos al consumidor por debajo del nivel del mercado libre y, la otra, el apoyo a la producción agrícola^[8]. La primera clase de subvenciones, utilizada frecuentemente en países en desarrollo, incluye métodos tan diversos como el racionamiento en Pakistán y los controles de precios en la India^[9]. La segunda, utilizada frecuentemente en países desarrollados, incluye también métodos muy diferentes, tales como la gestión de los suministros y el establecimiento de los precios de los fertilizantes en Canadá o los controles de la superficie cultivada y los créditos y seguros subvencionados en los Estados Unidos de América^[10].

Una distinción, que se reconoce es un tanto confusa, es la que puede establecerse entre subvenciones explícitas e implícitas. En las primeras, hay desembolsos presupuestarios del gobierno; en las segundas, se rebajan los precios de los suministros. Las subvenciones agrícolas explícitas incluyen programas como los de compras gubernamentales de los excedentes agrícolas y pagos gubernamentales a los agricultores por mantener tierras sin cultivar. Entre las subvenciones implícitas figuran la utilización de técnicas como la manipulación de los tipos de cambio (cuando, por ejemplo, hay múltiples tipos de cambio oficiales aplicables a las diferentes categorías de transacciones), controles de los precios y restricciones cuantitativas del comercio, así como otros métodos de manipulación de la relación de intercambio a favor o en contra de los agricultores. Por ejemplo, si un gobierno sobrevalora la moneda nacional, proporciona una subvención implícita de importación a los consumidores, a la vez que aplica un impuesto implícito a los agricultores, ya que los excluye de los mercados internacionales. Los obstáculos comerciales suelen tener también por objeto proteger la industria no agraria, con lo que el sector agrario queda en desventaja al incrementarse sus costos, especialmente los de maquinaria y suministros importados. Las subvenciones implícitas a los consumidores son en realidad subvenciones negativas para los agricultores, si bien el término «negativa» no se utiliza frecuentemente en este contexto. Se utilizan más bien los términos «imposición implícita». Pero de esta breve descripción se deduce claramente que las subvenciones implícitas al sector industrial pueden ser en realidad subvenciones negativas implícitas (o imposiciones implícitas) para el sector agrario^[11].

En México se ha aplicado una combinación de subvenciones tanto para reducir los precios al consumidor, como para apoyar a las explotaciones agrícolas. Con este sistema, que se aplicó al maíz y a varios otros productos, el Gobierno compraba los productos agrícolas internos a un precio garantizado y vendía productos en bruto a la industria elaboradora a un precio inferior, absorbiendo él mismo la diferencia. El Gobierno absorbía, además, los gastos de almacenamiento y distribución. Los artículos elaborados se vendían después a los precios establecidos por el Gobierno. Aunque este sistema puede ser complicado, su naturaleza esencial es sencilla: el Gobierno manipulaba tanto los precios recibidos por los agricultores como los pagados por los consumidores^[12].

En los Estados Unidos las subvenciones agrícolas se han centrado en el apoyo a las explotaciones agrícolas. Desde fines de los años treinta, se ejecutaron en ese país distintos programas para manipular la producción y la venta de productos agrícolas. Gardner enumera una serie de tales programas^[13]. Ha habido pagos directos del gobierno a los agricultores: pagos por superficies sin cultivar, pagos por producción sujeta a cuotas, pagos por diversificación del cultivo de un producto al de otro, pagos para apoyar otros usos de los productos agrícolas, compras de excedentes agrícolas, pagos de almacenamiento y pagos por catástrofes. Ha habido programas de refugios tributarios que en realidad eran de exenciones de impuestos. Ha habido intentos de hacer que estos programas se autofinanciasen mediante el cobro de cuotas a los productores para financiar las compras de productos agrícolas como parte de los programas de sostenimiento de los precios, lo que en realidad equivalía a un impuesto a los agricultores para sostener determinados pagos a los agricultores. Se han concedido préstamos a tipos de interés inferiores a los del mercado. Se han realizado pagos en especie. Se han aplicado programas de sostenimiento de los precios y subvenciones de las exportaciones que pueden o no haber implicado pagos directos del gobierno. Se han fomentado las exportaciones con pagos del gobierno, pero no directamente de los agricultores. Se han aplicado aranceles de importación que no sólo no representaban ningún costo para el gobierno, sino que eran una fuente de ingresos. Se han aplicado políticas, tales como los contingentes de comercialización, los controles de las importaciones y los planes de discriminación de precios que, aparte de los gastos de administración, no representaban esencialmente ningún costo para el gobierno. La gama de tales programas es extremadamente amplia.

Implícitamente Gardner consideró subvenciones todos estos programas. Terminaba su reseña de los programas con un apartado «otras subvenciones», en el que enumeraba cosas como programas de investigación y extensión con apoyo federal, programas de infraestructura con apoyo federal (p.e. proyectos de electricidad y riego) y exenciones de determinados reglamentos laborales y ambientales. Gardner señalaba que las actividades enumeradas en esta categoría de «otras subvenciones» «no suelen considerarse subvenciones de la misma categoría que los pagos compensatorios», si bien, como hemos vistos en los casos de Hart y Stanford, otros analistas las consideran subvenciones.

1.2 Justificación económica de las subvenciones y dificultades planteadas por la existencia de las mismas

Cuando los economistas justifican las subvenciones, suelen hacerlo de una de las tres formas siguientes. En primer lugar, se aduce el argumento de la «industria naciente». Por ejemplo, una industria puede estar dominada por extranjeros (p.e. la manufactura textil por Inglaterra durante los primeros días de los Estados Unidos) y, por razones de política social, el gobierno desea desarrollar la industria propia. Es posible que el capital privado no sea suficiente para que el sector privado, por sí mismo, acumule capital suficiente para hacer que la industria indígena sea comercialmente competitiva. En tal caso, el gobierno podría subvencionar la industria mediante subsidios, préstamos, aportaciones de capital, protección arancelaria o incentivos fiscales. Cuando se desarrollara la industria hasta llegar a ser autosuficiente, se eliminarían las subvenciones^[14].

La lógica del argumento es atractiva y el enfoque del desarrollo económico puede ser válido, pero existe la tendencia a que, una vez que se ha concedido la subvención, ésta continúe durante mucho tiempo después de que ha dejado de ser necesaria o mucho tiempo después de lo que debería haber sido necesaria. El resultado final puede ser que la industria, estimulada en un principio por la subvención, se convierta en dependiente de la misma y no consiga mejorar su productividad al nivel del resto del mundo. Nos encontramos entonces con una industria ineficiente que no puede competir en los mercados. La justificación de las subvenciones pasa entonces a la protección del empleo que disminuiría si el gobierno permitiera que fracasara. De esta forma, las subvenciones cuya finalidad era ayudar a la industria a crecer, se convierten en “necesarias” para mantener a flote una industria ineficiente. La subvención se convierte así en permanente hasta que el gobierno decide por fin que no puede seguir manteniéndola y la cierra, con todas las consecuencias económicas y sociales que ello entraña. En otros casos, es posible que se introduzca la subvención para ayudar a la industria naciente, que ésta llegue después a ser autosuficiente, pero que resulte difícil quitarle la subvención^[15].

El segundo argumento a favor de la concesión de subvenciones es que una empresa grande e importante puede atravesar graves dificultades temporales y hallarse en peligro de cesar sus operaciones. En tal situación, el gobierno tendría al menos tres opciones: puede no hacer nada y dejar que se realicen todos los efectos del mercado; o puede subvencionar directamente la empresa en peligro con dinero o aportaciones de capital, préstamos o garantías de préstamos; o puede dejar que la empresa quiebre, pero intervenir a través del sistema monetario para impedir que dicha quiebra afecte a otras empresas que gozan de buena salud.

Si la quiebra no tiene otras repercusiones sociales, además de las que afectan a la misma empresa y a sus empleados, es posible que no se plantee la concesión de subvenciones aparte de las necesarias para facilitar la transición de los trabajadores desplazados. Sin embargo, pueden producirse graves repercusiones financieras para la economía. Por ejemplo, la empresa puede ser una entidad respetada y productora de valores de primera clase, que ha emitido volúmenes considerables de obligaciones sin garantía específica (p.e. «papel comercial»). La imposibilidad de cubrir tales obligaciones a su vencimiento, como consecuencia de la quiebra de la empresa, podría hacer pensar a los poseedores de tales obligaciones que también otras empresas productoras de valores de primera clase podrían dejar de pagar sus obligaciones no garantizadas. En tal caso, es posible que empresas perfectamente sanas no pudieran seguir su práctica habitual de renovar las obligaciones a su vencimiento, debido al nerviosismo existente en el mercado de obligaciones. Si los bancos no ofrecen rápidamente préstamos considerables a tales empresas sanas, pero con liquidez agotada, para permitirlas pagar a su vencimiento la deuda no garantizada, tales empresas sanas podrían quebrar. Sin el apoyo del gobierno, es posible que los bancos retiraran su apoyo, aunque sea sólo temporalmente, debido a la grave incertidumbre creada por la quiebra de la primera empresa. Podría producirse un efecto dominó en toda la economía dando lugar a una grave crisis financiera. El problema económico con que se enfrenta la empresa podría considerarse como cíclico, es decir, debido a una mala gestión, o como el resultado de factores que nadie puede controlar, tales como catástrofes climáticas. La subvención puede considerarse como una medida temporal para ayudar a la empresa a reponerse. En junio de 1970, la Penn-Central Railroad Company quebró debido a que el Gobierno de los Estados Unidos se negó a proporcionarle apoyo financiero^[16]. La quiebra del mayor ferrocarril de los Estados Unidos fue en aquella época la mayor bancarrota que se había producido jamás en el país. El sistema financiero del país se vio en peligro a causa del efecto dominó previsto. Según algunos, las medidas adoptadas por el banco central, Federal Reserve System, salvaron a la economía estadounidense de un colapso financiero^[17]. En este caso, el Gobierno aplicó sencillamente la tercera opción de la que se ha hablado antes. Sin embargo, el mismo Gobierno actuó en adelante con mayor cautela para evitar que se volviera a pensar que ponía en peligro la economía por no intervenir directamente en el caso de una importante bancarrota inminente.

Posteriormente, cuando un año después la Lockheed Aircraft Corporation se halló en un peligro análogo, el Gobierno de los Estados Unidos, siguiendo la segunda opción arriba descrita, intervino para rescatar a la empresa. Antes de que el Congreso aprobara considerables garantías de préstamos a un consorcio de los principales bancos que financiaban la Lockheed, el presidente del Federal Reserve System, el economista A.F. Burns, comparó explícitamente la situación de la Lockheed con la del Penn Central. Puso de relieve el peligro para la economía del país en caso de que se dejara que quebrara una empresa tan grande. Burns sugirió que debería haber una legislación de aplicación general que permitiera al Gobierno proporcionar garantías de préstamos cuando empresas básicamente sólidas se encontraran en dificultades financieras graves, pero probablemente temporales^[18].

Durante 1980, el Gobierno de los Estados Unidos intervino de forma análoga con 1 500 millones de dólares en garantías de préstamos en favor de la Chrysler Corporation^[19]. En los casos de la Lockheed y la Chrysler, las empresas recuperaron su viabilidad económica. Pueden discutirse siempre los costos y beneficios de la política social y económica, pero en estos últimos casos, las subvenciones parecen haber sido eficaces. Tales subvenciones fueron ciertamente temporales. El gran peligro es que, en lugar de restablecer la salud de una empresa, permitiendo así que se retiren las subvenciones sin perjuicio o caduquen, la empresa siga sin recuperar la salud y las subvenciones se conviertan en permanentes.

La cuestión de si un gobierno ha de subvencionar a una gran empresa en dificultades financieras es un problema continuo, tan real hoy como lo fue hace un cuarto de siglo. En diciembre de 2002, la Junta federal de estabilización del transporte aéreo de los Estados Unidos (Federal Air Transportation Stabilization Board) se negó a proporcionar garantías de préstamos por valor de 1 800 millones de dólares para evitar la quiebra de la empresa matriz United Airlines^[20].

El tercer argumento en favor de la concesión de subvenciones es su vinculación a intereses actuales de protección ambiental. Se pueden utilizar subvenciones para estimular a las empresas e industrias a comportarse de manera favorable para con el medio ambiente. Se incluyen en esta categoría los programas de recompra de barcos y licencias de pesca. Como veremos, aunque algunos economistas son partidarios de estos programa de subvenciones, otros consideran que una ordenación pesquera eficaz y soluciones basadas en el mercado serían más eficaces que los programas de subvenciones.

Otras razones más para la concesión de subvenciones, raramente justificadas por los economistas a menos que se relacionen con uno de los argumentos arriba citados, son las de proporcionar a una industria una ventaja a largo plazo en el mercado internacional y asegurar permanentemente un nivel razonable de empleo en una zona geográfica. Noruega, por ejemplo, aplica la política de subvencionar a la zona norte del país para sostener la presencia física de una población y mantener la piscicultura^[21]. Durante muchos años, hasta 2001, el gobierno canadiense subvencionó acerías antieconómicas en la isla de Cape Breton en Nueva Escocia. Son innumerables los ejemplos de este tipo de subvenciones.

Para ilustrar sólo con un ejemplo las dificultades que pueden encontrarse cuando un gobierno quiere retirar subvenciones establecidas, podemos considerar el programa de asistencia a los barcos pesqueros (Fishing Vessel Assistance Programme - FVAP) que se introdujo en Canadá durante la segunda guerra mundial, en virtud del cual se concedían bonificaciones a las empresas que compraban barcos pesqueros. En 1970, el Gobierno canadiense quiso restringir el ámbito de este programa que, hasta ese momento, estaba dirigido totalmente por la industria. No había límites legales ni normativos a la cantidad que el gobierno debería pagar por este programa a lo largo de cada año. Se encargó a un comité de funcionarios federales y provinciales la elaboración de un programa revisado. Bajo la presión de las provincias, cuyos gobiernos temían que la transformación del programa redujera el estímulo para sus economías provinciales del que habían disfrutado gracias a los pagos de transferencia, y posiblemente se debilitaran sus sectores pesqueros, nunca se hizo la revisión y el programa continuó como antes. Hacia fines de los años setenta, cuando Canadá y la mayoría de los estados ribereños del mundo extendieron sus jurisdicción pesquera a las 200 millas desde la costa, se amplió la pesca de la provincia canadiense de Terranova. Esta expansión se financió en gran medida con subvenciones, entre las que figuró como importante la del FVAP. Se vio claramente que la flota había crecido en exceso, con lo que desaparecía cualquier justificación económica para el programa. Sin embargo, este continuó. Sólo un importante cambio de gobierno hizo que en 1986 se abandonara el programa que era ya anticuado sin esperanza alguna^[22]. Harold Macmillan, antiguo Primer Ministro Británico, describió estos problemas cuando, siendo ministro de hacienda en 1956, tuvo dificultades para persuadir a sus colegas de gobierno para que eliminaran la subvención a la leche que consideraba anticuada^[23]. Estos ejemplos hacen ver la tenacidad con que una subvención, creada posiblemente con buenas razones, puede continuar existiendo mucho después de que hayan desaparecido las razones.

De igual forma, en los Estados Unidos existe desde hace mucho tiempo un impuesto que beneficia a los propietarios de barcos pesqueros, el fondo de construcción de capital (Capital Construction Fund - CCF), consistente en que hasta el 100 por ciento de los beneficios producidos por la pesca puede colocarse en un fondo con interés y exento de impuestos, siempre que el titular del mismo acepte sustituir su barco o introducir cambios importantes en su estructura en el plazo de diez años. Durante el programa de “americanización” que siguió a la aprobación en 1976 de la ley Magnuson, en virtud de la cual los Estados Unidos ampliaron su jurisdicción pesquera de 12 a 200 millas desde la costa, este programa sirvió para una finalidad social bien definida: ayudó a construir barcos estadounidenses cuando la meta social era sustituir las flotas extranjeras con flotas propias. No cabe duda de que la flota nacional creció en exceso. Pese a que recientemente se han celebrado sesiones del Congreso sobre este tema, continúan los beneficios fiscales^[24]. También en este caso, puede resultar muy difícil eliminar una subvención que ha sobrevivido a su utilidad. Algunos defenderán que, debido a esta dificultad y a otras, pocas veces las subvenciones cumplen la finalidad propuesta^[25].

Tras este breve examen de las cuestiones que se plantean en torno a las subvenciones económicas, volvemos ahora a centrarnos en los problemas específicos de las subvenciones pesqueras.