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2.5 Las subvenciones pesqueras como centro de atención


Un decenio de cambio atribuyó en gran parte la crisis de la pesca a la existencia de las subvenciones. Desde la publicación del informe, se han hecho varios estudios importantes sobre las subvenciones pesqueras. Hemos examinado ya Un decenio de cambio y hemos mencionado el estudio de Milazzo sobre las subvenciones pesqueras «Subsidies in World Fisheries».

El Grupo de acción federal sobre inversiones pesqueras (Federal Fisheries Investment Task Force), en su informe de julio de 1999 al Congreso de los Estados Unidos[116], incluía un capítulo sobre las subvenciones pesqueras, en el que analizaba los distintos componentes a fin de obtener la definición amplia citada al comienzo de este documento. Se examinaban en él ejemplos de diferentes clases de subvenciones pesqueras y la forma en que podrían influir en las inversiones en capital pesquero. Dicho capítulo destacaba que las subvenciones son neutras en sí mismas: no son necesariamente ni «buenas» ni «malas» en sus efectos sobre la pesca. Hay que investigar cada caso en sus peculiaridades. Podrían ser «positivas» si tienden a inflacionar los beneficios, o «negativas» si, como en el caso de los reglamentos restrictivos, deflacionan los beneficios. Podrían costar dinero al gobierno, o bien por constituir un gasto (como ocurre con las subvenciones) o bien por implicar la falta de unos ingresos (los diferentes incentivos fiscales mediante exenciones de impuestos). O podrían no costar nada al gobierno (como los contingentes de importación). Uno de los puntos centrales del capítulo era que la palabra «subvención» no debe llevar ninguna connotación emotiva. El hecho de que alguna acción o inacción sea subvención dependerá de criterios objetivos, y esta es la razón por la que se introdujo en la definición el concepto de efectos potenciales en los beneficios. Una acción, como el subsidio para un barco, que se consideraba favorable en un período en que el gobierno trataba de fomentar una industria pesquera que estaba subdesarrollada, no es menos subvención que un programa de ese tipo que continúe después de que la pesquería está plenamente desarrollada y las poblaciones se hallan sometidas a sobrepesca. La mayoría estarán de acuerdo en que, en este último caso, la subvención es mala. Muchos defenderán que inicialmente la subvención era buena, «solamente si se hubiera interrumpido a tiempo». Pero sea buena o mala, la acción es la misma y debería considerarse como subvención en un momento y como algo distinto, en otro. El citado capítulo presenta una taxonomía de tipos de subvenciones. Sin embargo, lo que falta en él es un intento de medir las magnitudes de las subvenciones o de determinar empíricamente sus efectos.

La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ha manifestado una preocupación explícita por las subvenciones pesqueras por lo menos desde 1987, en que su Comité de Pesca se propuso el objetivo de establecer «transparencia en las medidas de asistencia económica, tanto directas como indirectas, y elaborar un marco analítico para ayudar a comprender como tales medidas afectan a la industria[117]». En 1992, el año de Un decenio de cambio, la OCDE publicó un inventario de programas de asistencia de los gobiernos[118]. Le siguió un importante estudio sobre las transferencias financieras gubernamentales a la pesca, cuyo título expresaba claramente la preocupación de la OCDE: transición a la pesca responsable[119].

El inventario era exactamente eso, un inventario. Enumeraba programas y daba algunas normas de funcionamiento, pero en su mayor parte no se hacía ningún esfuerzo para cuantificar los programas, ya sea en sus costos para el gobierno o en sus beneficios para la industria.

El documento sobre la transición era más ambicioso, ya que trataba de cuantificar el costo para el gobierno de cada programa. El uso de los términos «transferencias financieras gubernamentales» tenía claramente la finalidad de evitar las connotaciones emotivas asociadas normalmente a la palabra «subvenciones» y permitir que el estudio incluyera temas como los costos de la ordenación pesquera, que la mayoría de los gobiernos no consideraban subvenciones. Pero también es limitativo en cuanto que no incluye programas que no cuestan dinero al gobierno, pero que, no obstante, constituyen subvenciones.

El uso de eufemismos puede resultar fácil. La contribución canadiense al estudio sobre la transición incluye «el seguro de desempleo de los pescadores», tema muy importante que se define como «apoyo especial de ingresos facilitado a pescadores por cuenta propia y a pescadores asalariados». El Canadá, completando el cuestionario de forma voluntaria, es posible que hubiera sido reacio a incluir este tema si se hubiese utilizado el término «subvenciones». Cuando en los años cincuenta se estableció el sistema de seguro de desempleo de los pescadores, su finalidad fue completar los ingresos de los pescadores y hacerlo de forma que se evitara el peligro de que los Estados Unidos, mercado principal de los productos pesqueros canadienses, consiguieran aplicar derechos compensatorios contra las exportaciones canadienses[120]. En 1985 la industria pesquera de Nueva Inglaterra solicitó del Gobierno de los Estados Unidos la aplicación de derechos compensatorios contra determinadas importaciones de peces de fondo en fresco procedentes del Canadá oriental. El éxito de la petición dependería en medida considerable de que se convenciera al Gobierno de los Estados Unidos a que interpretara como subvención el seguro de desempleo de los pescadores. En ese caso, se adoptó la decisión de que el sistema de seguros de desempleo de los pescadores era parte de un sistema general de seguros de desempleo y que, en cuanto tal, no era «específico» para la pesca. Por ello, hubo una exención de las normas sobre derechos compensatorios del GATT. Fracasó, pues, esa parte de la solicitud[121].

Cualquiera que sea el término que se utilice: subvenciones, instrumentos de asistencia o transferencias financieras de los gobiernos, hay al menos dos mecanismos principales de transmisión por medio de los cuales la acción del gobierno puede afectar a la pesca. El primero es que la acción puede “interferir” en el mercado de forma que proporcione una ventaja a la industria pesquera con respecto al comercio internacional. Desde hace muchos años organismos internacionales como el GATT y más recientemente la OMC se ocupan de los acuerdos internacionales destinados a limitar algunas de estas prácticas, por ejemplo, las subvenciones directas a las exportaciones.

El segundo mecanismo de transmisión es que la acción del gobierno puede estimular a la industria a cambiar su producción, independientemente de si la acción afecta o no al comercio internacional. Al estimular la producción en una pesquería plenamente explotada o sometida a sobrepesca, el efecto de la acción gubernamental es poner en peligro la población de peces. Este aspecto se considera importante sólo en los últimos tiempos, especialmente desde la publicación de Un decenio de cambio.

La razón de nuestra preocupación por las subvenciones es que, de una forma u otra, la existencia de las mismas influye en el comportamiento de las personas, las empresas o la industria. Independientemente de la amplitud o rigidez con que se defina el término, lo importante es el efecto de la subvención en el comportamiento. Según la definición amplia, es subvención toda política gubernamental que influya en los beneficios de una empresa. Lo importante es el efecto en los beneficios y la reacción de la empresa a los cambios en los beneficios. En el contexto de la pesca, mayores beneficios provocarán generalmente la expansión de la actividad de la industria y, si el efecto es suficientemente fuerte, contribuirá en último término a decimar las poblaciones de peces. Entre las muchas razones que se adujeron para justificar la ampliación del sistema de seguros de desempleo a los pescadores en el caso del Canadá, arriba citado, figuraba que, sin un seguro de desempleo, disminuiría el número de pescadores[122]. El efecto de la aplicación del sistema de seguro de desempleo a los pescadores fue hacer que su ocupación resultara más atractiva al incrementar notablemente sus ingresos. Es de suponer que las personas actuaran precisamente como cabría esperar, teniendo en cuenta el incentivo financiero que se les ofrecía. Desde el punto de vista de las empresas pesqueras, el seguro de desempleo incrementaba los ingresos de los pescadores sin ningún costo importante para ellas.

No es probable que las pesquerías canadienses del Atlántico hubieran tenido la estructura de comienzos de los años noventa si el sistema de seguro de desempleo no hubiera alentado a los pescadores a permanecer en el sector a pesar de la reducción de las capturas durante todo el decenio de 1980. En el marco del comercio internacional, el seguro de desempleo de los pescadores no se consideró una subvención, pero esto se debe a la forma en que están redactados los tratados, pero no es porque el programa no ejerza efectos potenciales en la pesca.

Puede resultar complicado determinar los efectos de una subvención, lo mismo que la decisión subjetiva que debe adoptarse después sobre si los efectos de la misma son favorables o desfavorables teniendo en cuenta el entorno social del momento. Pero limitar el análisis a las subvenciones que afectan al comercio internacional es perder de vista la principal preocupación en los que respecta a la pesca. En otras palabras, la cuestión es si la subvención tiene un efecto positivo o negativo en la sostenibilidad de la pesca. Además, hay un cierto grado de arbitrariedad en la interpretación de las subvenciones en el contexto internacional. Volviendo a la decisión de la ITA en el caso de los peces de fondo, la ITA examinó el Plan de seguros de los barcos pesqueros canadienses (Canadian Fishing Vessel Insurance Plan - FVIP), antes mencionado, que estaba administrado por el Gobierno federal y asegura a los pescadores contra pérdidas anormales causadas por peligros en la mar, accidentes en la manipulación de la carga y negligencia del capitán, la tripulación o los prácticos. La decisión de la ITA fue que el FVIP no ofrecía seguros con pólizas reducidas y, por lo tanto, no era susceptible de compensación. Se interpretó que la finalidad del programa del FVIP era proporcionar un seguro en los casos en que los aseguradores privados se negaban a aceptar la operación debido a su costo elevado. El Gobierno disponía ya de infraestructura por lo que no se enfrentaba a gastos mayores. Se decidió que el plan FVIP no era susceptible de compensación debido a que las pólizas cobradas por el Gobierno eran comparables (o incluso superiores) a las pólizas aplicadas por los aseguradores privados cuando aceptaban el seguro. Pero este argumento no afecta a la cuestión principal. Las pólizas habrían sido mucho mayores si el Gobierno no hubiera adoptado la decisión social de ofrecer el seguro para que continuara la pesca. Incluso aunque el programa de seguros se hubiera autofinanciado totalmente, la presencia del Gobierno federal implica que, de no ser por su intervención, habrían participado en la pesca menos barcos[123]. En caso contrario, es posible que los barcos hubieran participado en la pesquería sin seguro, pero el gobierno podría evitar esto haciendo obligatorio el seguro correspondiente, como hacen muchos gobiernos en el caso de los vehículos de motor. El seguro obligatorio constituiría una subvención negativa, es decir, implicaría costos adicionales para la empresa y podría hacer que se redujera el número de barcos pesqueros.

De igual forma, las garantías de préstamos no representan necesariamente un costo para el gobierno y se pueden hacer los préstamos a tipos de interés convencionales, pero tales garantías siguen afectando a la actividad empresarial. De no existir las garantías de préstamo, habría menos actividad pesquera y es de suponer que esto influiría en el grado de explotación de la población.

Otra dificultad del estudio de la OCDE es que, después de que se establecieron las definiciones y se distribuyeron los cuestionarios a los países participantes, se dejó a la discreción de los países la determinación de los temas que habrían de incluirse. No es probable que hubiera coherencia entre las respuestas de los distintos países

La amplitud del estudio es suficiente para abarcar «Servicios generales», es decir, la prestación de servicios de ordenación tales como evaluaciones de poblaciones, establecimiento de cuotas o captura total permisible y actividades de vigilancia y obligación del cumplimiento. La mayoría de los países no consideran subvenciones estas actividades. Ciertamente, estos gastos tampoco son exactamente transferencias. Pero, en determinadas condiciones, tales gastos son claramente subvenciones. Si, por ejemplo, un interlocutor comercial recupera de la industria el costo de la evaluación de poblaciones, mientras que el segundo interlocutor no lo hace, este último dispondría de la ventaja de una reducción de sus gastos en relación con los de su interlocutor comercial, el cual tuvo que pagar las evaluaciones de las poblaciones.

Además de la OCDE, la FAO se ha interesado también desde hace tiempo de la cuestión de las subvenciones pesqueras, por lo menos, desde la publicación de Un decenio de cambio. En noviembre de 2000, la FAO patrocinó una Consulta de Expertos sobre incentivos económicos y pesca responsable, cuyo título representa otro eufemismo de subvenciones, las cuales fueron en realidad el tema de la Consulta. Esta concluyó que una única definición de subvenciones, independientemente de que fuera amplia o estricta, omitiría algunas cuestiones pertinentes, por lo que, en lugar de ello, optó por definir cuatro conjuntos de subvenciones[124].

El primer conjunto consiste en las “transferencias financieras del gobierno que reducen los costos y/o aumentan los ingresos de los productores a corto plazo”. En estas transferencias figurarían, por ejemplo, subsidios para la compra de embarcaciones o para modernizarlas, pagos de sostenimiento de ingresos y otros gastos efectivos.

El conjunto dos consiste en «todas las intervenciones del gobierno, independientemente de si implican transferencias financieras, que reducen los costos y/o incrementan los ingresos a los productores a corto plazo». Se incluyen en el conjunto dos todas las subvenciones que figurarían en el conjunto uno, más otras que no exigen transferencias monetarias explícitas, tales como, exenciones y aplazamientos de impuestos, seguros, préstamos, garantías de préstamos y la prestación por parte del gobierno de bienes y servicios a costos inferiores a los precios del mercado. Las subvenciones del conjunto dos son las que se consideran en general que afectan al comercio mundial y entran en el ámbito de la OMC.

Las subvenciones del conjunto tres son «las subvenciones del conjunto dos más los beneficios a corto plazo que pueden derivarse para los productores debido a la ausencia o falta de intervenciones del gobierno para corregir distorsiones (imperfecciones) en la producción y los mercados, que pueden afectar a los recursos y comercio pesqueros». En este conjunto se incluyen las subvenciones del conjunto dos más otras implícitas, tales como el hecho de que el gobierno no cobre a la industria las externalidades negativas impuestas a otros, como, por ejemplo, el costo implícito de la destrucción de tortugas en las operaciones de arrastre o el costo implícito de la sobrepesca.

El costo no recuperado de la ordenación pesquera podría incluirse en el conjunto tres, pero no hubo acuerdo entre los participantes en la Consulta sobre la cuestión de si tales gastos constituyen subvenciones. Se llegó a la conclusión de que el razonamiento económico lleva a conclusiones ambiguas sobre esta cuestión[125].

El conjunto cuatro añade una dimensión temporal, ya que incluye el conjunto tres con la definición amplia: «Subvenciones del conjunto 4 son las intervenciones gubernamentales, o la falta de intervenciones correctivas, que influyen en los costos y/o beneficios de la producción y comercialización de pescado y productos pesqueros a plazos corto, medio y largo». Un ejemplo de subvención del conjunto cuatro, no incluida en el conjunto tres, es el caso de la veda de una pesquería para permitir el crecimiento de la población de peces en previsión de capturas mayores y más rentables en el futuro. Con la definición amplia de subvención dada al comienzo de este documento, la acción gubernamental de este ejemplo constituiría tanto una subvención negativa a corto plazo (porque se reducen los beneficios) como una subvención positiva a largo plazo (porque aumentan los beneficios).

El informe de la Consulta de la FAO señala algunas de las dificultades y metodologías para medir el impacto de las subvenciones en las poblaciones ícticas, poniendo de relieve que sus efectos dependen en gran medida de si se controla bien el esfuerzo de pesca. No es la subvención, por sí misma, la que provoca una mayor presión sobre las poblaciones de peces, sino más bien el cambio efectivo en el esfuerzo de pesca que se deriva de la subvención. Esta añade el incentivo económico para introducir cambios; una ordenación pesquera eficaz puede, al menos en teoría, limitar las medidas adoptadas en respuesta a dicho incentivo. Es posible, aunque difícil, aplicar un programa de subvenciones positivas que incremente los beneficios de las empresas pesqueras sin permitir la ampliación del esfuerzo. Poniendo de nuevo el ejemplo citado anteriormente de un subsidio gubernamental para reducir el costo para la empresa de la compra de un barco pesquero, dicha subvención, en abstracto, daría lugar a una ampliación del esfuerzo. Sin embargo, si hubiera un sistema de ordenación pesquera perfectamente restrictivo, las normas relativas a la sustitución de los barcos podrían impedir que la compra de un nuevo barco incrementara el esfuerzo neto y la presión sobre la población íctica. De esta forma, «los efectos de las subvenciones dependerán de la medida en que se controla el esfuerzo de pesca»[126]. El informe examina también las dificultades y metodologías para medir el impacto de las subvenciones en el comercio. Con respecto a ambos casos, el de los efectos de las subvenciones en la sostenibilidad y el de los efectos en el comercio, la Consulta convino en que los conocimientos actuales sobre la magnitud de los mismos son limitados y hacen falta más investigaciones.

En cuanto a la sostenibilidad, la Consulta concluyó que «en sentido amplio ... las subvenciones tienen un efecto sobre el comercio siempre que ejercen un impacto en el volumen de los productos pesqueros que atraviesan las fronteras internacionales ...» pero que «en términos más prácticos, los expertos partieron de la hipótesis de que el Comité de Pesca de la FAO estaba interesado primordialmente en el estado de los conocimientos sobre [la influencia de las subvenciones] ya sea mediante un aumento de las exportaciones o por el desplazamiento de las importaciones»[127].

Las facultades de las comisiones internacionales de pesca para hacer cumplir las normas son limitadas. Son precisamente éstas limitaciones la razón de la ampliación, hace un cuarto de siglo, de la jurisdicción pesquera de los estados ribereños a las 200 millas desde la costa. Asimismo, la frustración con respecto a la eficacia de los acuerdos existentes para proteger las poblaciones transzonales y las especies altamente migratorias fue el motivo de que en 1995 se concertara la Convención al respecto. Por consiguiente, la vinculación de las subvenciones a la sostenibilidad es una operación interesante que, si se hace debidamente, indicará a los países lo que deben hacer para proteger las poblaciones y, si se hace públicamente, podría hacer que algunos países se avergonzaran y se decidieran a adoptar políticas y medidas apropiadas. Sin embargo, a menos que se cambie el derecho internacional para que se puedan hacer cumplir a nivel internacional las normas de sostenibilidad, el conocimiento de los vínculos entre las subvenciones y la sostenibilidad no tendrá ningún efecto en la realidad, a no ser que los países interesados acuerden voluntariamente retirar las subvenciones que ejerzan un efecto negativo en las poblaciones ícticas. Como es de suponer que las subvenciones se adoptaron por alguna razón, podría ser políticamente difícil eliminarlas, si bien algunos países, especialmente Nueva Zelandia, Australia y Noruega, han avanzado en esta dirección.

En cambio, la relación entre las subvenciones y el comercio es diferente de la existente entre las subvenciones y la sostenibilidad. La Organización Mundial del Comercio tiene facultades de policía y puede hacer cumplir sus reglamentos. Por ello, se ha hecho hincapié en los efectos comerciales, más que en los efectos de sostenibilidad, de las subvenciones. Este hincapié se remonta a tiempos no muy recientes como lo testimonia, por ejemplo, la serie de análisis de la Administración del comercio internacional (International Trade Administration - ITA) de los Estados Unidos y la Comisión de Comercio Internacional en los casos de derechos compensatorios de pesca en el ámbito del GATT. Estos organismos han elaborado metodologías para determinar tanto el efecto de las subvenciones en los precios como la medida del daño material a la industria nacional.

Para saber más sobre la medida en que las subvenciones pesqueras pueden influir en el comercio internacional, el Grupo de Trabajo sobre la Pesca del Consejo de Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (APEC) encargó a la empresa PricewaterhouseCoopers International Limited que estudiara las subvenciones pesqueras en los países del APEC. El estudio realizado[128] incluye una de las enumeraciones cuantificadas y categorizadas de forma más detallada actualmente disponibles de las subvenciones pesqueras. A pesar de su interés primordial en cuestiones comerciales, los analistas interpretan las subvenciones en sentido amplio. Los costos de la ordenación pesquera que, como hemos visto, no suelen considerarse subvenciones, se incluyen entre las «subvenciones» enumeradas en la lista de Pricewaterhouse.

No se incluyen en la lista de Pricewaterhouse las subvenciones que no tienen repercusiones fiscales para los gobiernos, pero sí figuran tanto las subvenciones presupuestadas, p.e., transferencias directas a los pescadores, infraestructura y apoyo de equipo de capital y sostenimiento de los mercados y los precios, como las subvenciones no presupuestadas, p.e., garantías de préstamos o ventajas fiscales. Tampoco se incluyen las restricciones a la entrada en la pesquería, si bien aparecen los costos para el gobierno derivados de la elaboración de la política y la concesión de licencias para limitar la entrada. Se examina también en el estudio en qué medida, cuantitativamente, las subvenciones pueden tender a afectar positiva o negativamente la sostenibilidad de la pesquería.

Por lo menos en un aspecto, el estudio de Pricewaterhouse está limitado por las normas de la OMC. Pricewaterhouse consideró solamente las subvenciones que están destinadas al sector pesquero y omitió subvenciones más amplias, que no se tienen en cuenta para los derechos compensatorios en virtud del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, debido a que no son «específicas» para la pesca. Aun así, su lista es bastante amplia. Con respecto a Canadá, por ejemplo, incluye el programa de seguro de desempleo de los pescadores que, como hemos visto, fue considerado por los Estados Unidos de América como parte de un programa general, y no una subvención específica para la pesca, por lo que no se estimó susceptible de compensación. De forma aún más amplia, se incluyen en la lista algunos programas de infraestructura, como los relacionados con puertos y embarcaderos, que afectan también a otras industrias lo mismo que a la pesca.

Por último, el estudio de Pricewaterhouse, que agrupaba las subvenciones en seis «modalidades»: asistencia directa a pescadores y trabajadores pesqueros; programas de apoyo de préstamos; ventajas fiscales y programas de apoyo de seguros; programas de apoyo de capital e infraestructura; programas de apoyo de comercialización y precios; y programas de ordenación y conservación de la pesca, determinó el costo anual para los gobiernos del APEC en 12 600 millones de dólares. Los países representados son responsables del 85 por ciento de la producción mundial de alimentos de origen marino procedentes de la pesca costera y de alta mar y de la acuicultura.

Además de la lista, el estudio de Pricewaterhouse incluía análisis de los efectos de determinadas subvenciones en el comercio. En concreto, los analistas estudiaron los efectos de la recompra de barcos, los derechos de acceso y los programas de actividades de fomento de la pesca en los consumidores, el gasto gubernamental, la industria pesquera y las poblaciones de peces.


[116] Dunnigan, op. cit.
[117] Economic Assistance to the Fishing Industry: Observations and Finding, París: OCDE, (1993).
[118] Inventory of Assistance Instruments in the Fishing Industry and Management Systems, París: OCDE, (1992).
[119] Transition to Responsible Fisheries - Economic and Policy Implications: Part 3, Government Financial Transfers and Resource Sustainability, París: OCDE, (2000).
[120] Schrank, «Benefiting Fishermen...», op. cit., 70, 73.
[121] Final Affirmative Countervailing Duty Determination. (24 de marzo de 1986), op. cit.
[122] Schrank, «Benefiting Fishermen...», op. cit., 75.
[123] Se halla difundida la opinión de que no es subvención el hecho de que bancos apoyados por el gobierno financien la pesca con tipos de interés de mercado, independientemente de si se aplican períodos de amortización favorables y de la reluctancia general de los seguros a operar en el sector. Véase Tietze, op. cit., 94, 104-5, y 141.
[124] Informe de la Consulta de Expertos sobre Incentivos Económicos y Pesca Responsable, Roma, 28 de noviembre - 1 de diciembre de 2000. Roma: FAO, Informe de Pesca Nº 638, (2000), 2-5.
[125] Se hace un análisis de esta cuestión en: W.E. Schrank, R. Arnason y R. Hannesson (eds.), The Cost of Fisheries Management, Aldershot: Ashgate Publishers, (2003).
[126] Informe de la Consulta ..., op. cit., párrafo 43. Esta cuestión se examina brevemente en Porter, Fisheries Subsidies and Overfishing..., op. cit., 15-16.
[127] Ibid., 11.
[128] Study into the Nature and Extent of Subsidies in the Fisheries Sector of APEC Members’ Economies, n.p.: PricewaterhouseCoopers LLP, (2000).

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