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CAPÍTULO 1 - NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA Y RURAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - JAVIER A. ESCOBAL


Introducción[3]

Las instituciones rurales de América Latina enfrentan una encrucijada. A pesar de los profundos cambios acaecidos en la última década, muchas instituciones siguen supeditadas a la inercia asociada a las políticas en extremo proteccionistas que dominaron el panorama agrícola latinoamericano a fines de la década de los ochenta. Si bien prácticamente todos los países de la región aplicaron programas de reformas estructurales y de ajuste con diversos grados de éxito, el sector rural en general, y específicamente la agricultura, no pueden considerarse como los agentes más dinámicos de dicho proceso. En muchos casos, tanto los actores como las instituciones de estos sectores se limitaron solo a defenderse frente a los esfuerzos de liberalización de normas, privatización y desburocratización de las que eran objeto todas las economías de la región. En otros, se registraron progresos en la formalización de acuerdos institucionales más modernos. No obstante, con frecuencia ha quedado demostrado que dicho progreso tiene un valor limitado, puesto que no se ha basado en una institucionalidad lógica de carácter nacional ni ha sido consecuencia de un consenso a nivel de país sobre la mejor manera de alcanzar un desarrollo rural justo y sostenible.

Frente a los deficientes resultados de las reformas estructurales que dominaron la escena latinoamericana durante la década pasada, comenzaron a oírse, cada vez con mayor frecuencia, cuestionamientos en torno a las recomendaciones de la existencia de un Estado “restringido, pero poderoso”. La transmisión de las deficiencias del mercado al entorno rural de la región y la incapacidad cada vez más manifiesta de las organizaciones no gubernamentales (ONG) de actuar como sustitutos del Estado y promotores legítimos y sostenibles del desarrollo han sido un caldo de cultivo para las demandas por medio de las cuales se exige al Estado retomar su función activa en materia de desarrollo rural.

El nacimiento de instituciones rurales destinadas a asumir las funciones vitales que el Estado dejó de cumplir ha sido lento y, cuando sí se ha concretado, no necesariamente ha beneficiado a los pobres de las zonas rurales. Algunos autores, entre ellos Janvry, Key y Sadoulet (1997), consideran que este proceso es parte integral de una transición hacia una estructura basada en el mercado y en el sector privado desde otra sustentada en órganos estatales, proceso cuya lentitud repercute negativamente en los segmentos más desposeídos del mundo rural. Otros, como es el caso de David, Dirven y Vogelgesang (2000), sugieren que este retiro del Estado fue demasiado categórico y que las brechas que se generaron jamás podrán ser salvadas por agentes privados. Todavía quedan temas por evaluar, como la estimación de las funciones que el Estado efectivamente realizaba antes de abandonar esta área y la posibilidad de que, en muchas áreas rurales de América Latina, ahí donde el Estado sí desempeñaba una función, con frecuencia era influenciado por un selecto grupo local, en detrimento de la mayor parte de la población rural. Dada la realidad de las zonas rurales de América Latina, en lugar de “salvar las brechas dejadas por el Estado” o bien “devolver al Estado tareas que jamás debería haber abandonado”, el objetivo podría ser elaborar por primera vez un sistema de instituciones que fomenten el desarrollo rural.

En un documento publicado recientemente, Piñeiro et al. (1999) revisan los últimos años de la historia de las reformas del sector público agrícola de América Latina y ofrecen una perspectiva más equilibrada de la función del Estado en comparación con la que predominó en las esferas de Washington en los años noventa. Los autores analizan la primera “oleada” de reformas, al igual que la actual segunda oleada y exploran la imperiosa necesidad de contar con una tercera. Además, establecen vínculos entre los aspectos institucionales y la efectividad de las políticas, los programas y los proyectos financiados por el sector público e intentan evaluar la manera de mejorar la administración del sector público y las capacidades del mismo con el fin de complementar las actividades del sector privado. Si bien el trabajo se centra más en las instituciones agrícolas que en las instituciones rurales, su planteamiento coincide en gran medida con lo que se trata de demostrar en este estudio. Este capítulo se puede considerar una extensión del análisis de estos autores con respecto al problema más general de las instituciones rurales.

Al analizar la relación que existe entre las instituciones y el desarrollo rural, se debe hacer hincapié en que la población rural de los países latinoamericanos es, en su mayoría, pobre y que está inmersa en un ambiente marcado por la incertidumbre y los riesgos. A pesar del proceso de urbanización imperante en las últimas décadas, una fracción importante de la población pobre de América Latina sigue viviendo en áreas rurales. Por ejemplo, en Colombia, donde el 35 por ciento de la población reside en zonas rurales, casi tres cuartos de los pobres viven en entornos rurales. En México, donde el 25 por ciento de la población es rural, el 57 por ciento de las personas que viven en condiciones de pobreza reside en áreas rurales. En Brasil, país en el que el 18 por ciento de sus habitantes vive en el campo, el 40 por ciento de los pobres habita en áreas rurales, mientras que en Perú, donde el 28 por ciento de la población es rural, los pobres que residen en zonas rurales constituyen el 41 por ciento. Del mismo modo, diversos estudios, como los de Valdés y Wiens (1996) y de Altimir (1994), indican que en el caso de la extrema pobreza (cuando las personas son incapaces de satisfacer sus necesidades nutricionales básicas) las cifras son incluso más alarmantes. Dependiendo del país, entre un 50 y un 80 por ciento de las personas que viven en la extrema pobreza en América Latina residen en áreas rurales.

Por lo tanto, ¿qué institucionalidad sería entonces la más pertinente para satisfacer las necesidades del sector rural latinoamericano? No cabe duda de que no existe una respuesta sencilla ni universal que se pueda aplicar a toda la región. Cualquier propuesta que tienda a lograr tal universalidad sería muy poco práctica al momento de su aplicación. Sin embargo, es posible esbozar algunas características comunes en virtud de la composición del entorno rural de la región, sus instituciones y las tendencias económicas y sociales predominantes. Las instituciones constituyen entidades sociales y, como tales, presentan un carácter bastante endógeno; se reconstruyen continuamente mediante tentativas meditadas y también a través de sucesos fortuitos. Si bien en este punto se reconoce que existen límites evidentes para la intencionalidad, la predicción y el control de cualquier proceso de formación de instituciones, un liderazgo consciente, respaldado por políticas adecuadas, puede aportar en gran medida a nutrir un proceso de construcción colectiva de dichas instituciones, las que son necesarias para fomentar un desarrollo rural justo y sostenible en América Latina.

En la siguiente sección de este capítulo se abordan los temas conceptuales en los que se define el concepto de institución y se identifican las deficiencias institucionales, así como los elementos necesarios para una institucionalidad adecuada. A continuación se presenta una descripción de la sociedad rural y del desarrollo de los programas institucionales rurales en América Latina y el Caribe; esta sección incluye un análisis de las razones por las que las instituciones suelen mostrarse apáticas en los países de América Latina y del Caribe, así como una descripción de la crisis de gobernabilidad que enfrenta la región. La siguiente sección se centra en las innovaciones que presentan las instituciones y los elementos de una nueva institucionalidad para el desarrollo rural de la región. Las secciones finales brindan sugerencias para futuros estudios y comentarios finales.

Temas conceptuales

El término “institución”, en su acepción más general, se refiere a los diferentes tipos de organizaciones, mercados, contratos, normas culturales y reglas formales o informales que definen los derechos de acceso a los bienes y servicios, como también el acceso a la administración de un espacio determinado o el acceso a sus recursos naturales.[4] De esta manera:

El desarrollo de las instituciones corresponde a un proceso claramente endógeno al desarrollo económico y social de un país o una región. Las instituciones incidencia sobre la forma en que se distribuyen los bienes en una sociedad; pero, al mismo tiempo, la participación y el acceso a los bienes influyen en el actuar y el desarrollo de las instituciones. En consecuencia, no resulta factible crear nuevas instituciones rurales sin que simultáneamente se tomen medidas con respecto a la estructura y la distribución de los bienes al interior de una sociedad rural.

¿Fallas del mercado? ¿Fallas del estado? ¿Fallas institucionales?

Hatzius (2000) sugiere la existencia de cuatro tipos de fallas institucionales. Las dos primeras están asociadas a los bienes públicos y la presencia de externalidades negativas que se abordan como fallas de mercado en los estudios de la economía neoclásica. Las fallas de mercado que se relacionan con los bienes públicos tienen que ver con situaciones en que la prestación de servicio o la entrega de un bien específico a través del mercado no se realiza de una manera que brinde un beneficio social óptimo, debido a la naturaleza del bien (la imposibilidad de excluir a terceros desincentiva una producción óptima) o a que el nivel de inversión o el riesgo asociado resulta muy elevado. Un arreglo institucional óptimo puede incluir el suministro público del bien o la operación conjunta de organizaciones locales; estas últimas pueden resultar tan eficientes como el Estado a la hora de suministrar el bien o el servicio específico.

Las fallas de mercado asociadas a externalidades negativas conllevan costos para la sociedad que no se incorporan en el precio de mercado del bien o servicio en cuestión, lo que redunda en un uso mayor que el óptimo. Uno de los ejemplos que más se menciona es el de la sobreexplotación de los recursos naturales. En este caso, un arreglo institucional óptimo podría incluir impuestos o subsidios para internalizar las externalidades o la aplicación de normativas que rijan la administración del recurso afectado (en especial en el caso de la propiedad colectiva de un determinado recurso).

Los otros dos tipos de fallas institucionales trascienden el marco conceptual de la economía neoclásica, cuyo punto neurálgico es la eficiencia en la asignación de recursos. El tercer tipo de falla institucional se vincula con la incapacidad de los mercados de solucionar sus propios problemas de pobreza y equidad (cuestiones que por lo general y en estricto rigor no se consideran como “fallas del mercado”). Se pueden mencionar, como ejemplos habituales, la distribución óptima de los derechos de propiedad o la necesidad de que los más afortunados compensen a los que han corrido con menos suerte. Por lo general, se considera que una amplia gama de configuraciones institucionales, que combina los esfuerzos colectivos de los organismos públicos y de las organizaciones de la sociedad civil, debe hacerse cargo de garantizar la equidad, el desarrollo sostenible y el consenso entre las partes involucradas.

Por último, el cuarto tipo de falla institucional tiene que ver con la creencia de que los mercados competitivos se relacionan con información perfecta. Los problemas de las asimetrías en la distribución de la información y la existencia de costos de transacción (vale decir, los costos de la información y de la preparación, la supervisión y el cumplimiento de los contratos) generalmente se estudian en el contexto de instituciones que trascienden las fronteras del mercado, lo que conlleva una serie de problemas que exigen medidas institucionales específicas.

Considerando estas imperfecciones institucionales y fallas del mercado, una institucionalidad que sea compatible con el desarrollo rural justo y sostenible debe incluir, a lo menos, los dos elementos siguientes:

Desde hace tiempo, los responsables de la formulación de políticas en América Latina han reconocido la importancia de las instituciones en el desarrollo rural. Asimismo, los encargados de formular políticas públicas también han reconocido que las instituciones no constituyen bienes “gratuitos” y que es necesario invertir grandes sumas de dinero en su creación, reorganización, supervisión y potenciación. Resulta evidente la carencia de mecanismos operacionales destinados a evaluar y comparar la efectividad y la eficiencia de los programas institucionales al momento de proporcionar bienes y prestar servicios en las áreas rurales latinoamericanas, con un énfasis especial en atender las necesidades de los pobres de las regiones rurales.

La experiencia parece sugerir que no existe una solución única en cuanto a las instituciones cuando se trata de solucionar el acceso insuficiente a los bienes y servicios públicos, corregir externalidades negativas, promover programas equitativos o rectificar las asimetrías existentes en materia de acceso a la información y al poder. La función del mercado, por una parte, y la del Estado (o de la acción colectiva), por otra, plantean lo que constituye claramente una cuestión empírica. La respuesta depende del contexto geográfico y cultural y del momento histórico en que se inserta un diseño organizacional específico, elaborado para proporcionar un bien o un servicio determinado o para administrar un recurso. Resulta evidente que cualquiera que sea este diseño, el arreglo institucional debe ser “validado” mediante algún sistema participativo que garantice su permanencia en el tiempo.

Definición de ruralidad

Para efectos de este documento, se ha optado por una definición de la ruralidad bastante más amplia, con el fin de captar la idea de todas las actividades que se realizan en el espacio rural, incluidos la agricultura, el agronegocio, la educación rural, la infraestructura en aldeas y pueblos secundarios, los servicios financieros, el desarrollo municipal, etc. Tal como se analiza con mayor detalle en el capítulo elaborado por Graziano da Silva, incluido en este volumen, los organismos de estadística de la mayoría de los países latinoamericanos definen las áreas rurales como zonas que presentan un número de viviendas o habitantes por debajo de una cifra determinada. Sin embargo, no viene al caso concentrarnos en tal método cuantitativo en este momento.

Siguiendo el renovado interés de los académicos latinoamericanos en la experiencia europea de un desarrollo rural concentrado en los recursos territoriales colectivos como esencia de un desarrollo endógeno, se analizará más bien el desarrollo rural dentro de un marco territorial y no sectorial. En este contexto, el desarrollo rural se enfrenta concentrándose en las necesidades, capacidades y perspectivas de los habitantes de una localidad específica. La ruralidad comprende toda la gama de los actores vinculados a las comunidades locales en las que predomina una baja densidad poblacional, lo que influye en los modos de comunicación y transporte, la composición de las redes sociales y la disponibilidad de servicios especializados.

Análisis de las instituciones rurales en América Latina: hechos estilizados

El intento de implementar instituciones rurales en América Latina en las últimas décadas y el tipo de instituciones creadas tienen su origen en un cambio que se produjo en el paradigma del desarrollo rural a principios de los años setenta. El “nuevo” consenso se basó en un enfoque integral que incorporaba la participación de la población beneficiaria en la planificación, la ejecución y el mantenimiento de proyectos públicos. Coombs (1980) afirmó que este consenso estaba orientado a: satisfacer las necesidades básicas de los pobres de las áreas rurales, con especial atención en las mujeres, los niños y las minorías menos aventajadas, incrementar el empleo rural y la productividad de los pequeños productores y otros trabajadores rurales, y garantizar la participación plena de los pobres de las áreas rurales en el proceso de desarrollo, así como en la distribución equitativa de los beneficios.

En el ámbito de las instituciones, este consenso se desprendió de la creencia de que la forma más eficaz y eficiente de organizar y prestar servicios rurales era separar las acciones según el sector involucrado, cada uno con un sistema de suministro independiente en las áreas rurales, administrado por ministerios especializados y con delegaciones ubicadas en la ciudad capital. Este tipo de programas especializados y centralizados experimentó una serie de problemas, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes:

En el curso de las últimas tres décadas, se han visto nacer y morir distintos diseños institucionales elaborados en el contexto de este consenso. Tal como lo señala Campos (2000), muchos países en desarrollo siguen buscando un arreglo institucional que les permita “manejar los conflictos sociales”. Mientras que en los países desarrollados la institucionalidad evoluciona muy lentamente, por norma general en los países en desarrollo los diseños institucionales experimentan cambios más rápidos.

Dentro de estos cambios institucionales han surgido numerosos programas diseñados para fomentar una descentralización de los recursos y de la toma de decisiones, de modo que se generen nuevos sistemas de planificación y coordinación en los cuales los gobiernos estatales y municipales, así como también los beneficiarios de los proyectos, tienen que asumir funciones de liderazgo. A modo de ejemplo, se pueden mencionar el Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC) en Colombia, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) en México y el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) en Perú. Estos programas creados en función de la demanda unieron a la población local con el fin de encauzar la demanda social de proyectos financiados por dichos programas, así como para establecer una relación con las autoridades municipales que se responsabilizan de administrar los fondos, asignar las prioridades y coordinar los trabajos que se deben concretar. Si bien varios de estos programas posteriormente experimentaron sesgos políticos durante su ejecución, se reconoció ampliamente su condición de buenas prácticas durante la primera etapa de su aplicación.

Los arreglos institucionales que asignan recursos en respuesta a demandas organizadas por la comunidad sin contar con mecanismos definidos de focalización hacia grupos específicos corren el riesgo de fracasar en su intento de llegar a los segmentos más pobres del sector rural. Este sesgo en la focalización puede ocurrir dentro de una comunidad en particular o entre varias comunidades y se producirá porque los más pobres entre los pobres quizás no puedan responder a estas iniciativas impulsadas en virtud de la demanda. Según lo planteado por Escobal y Ponce (1999), esto pudiera ser lo que sucedió con proyectos como el PRONASOL en México. Otros proyectos, como el FONCODES en Perú, lograron crear mecanismos simples para inferir las preferencias de dichos grupos.

Diversos autores han demostrado que los habitantes rurales en general y las personas que dependen de la agricultura en particular son capaces de promover sus propios intereses si tienen la posibilidad de crear redes institucionales o si logran formar organizaciones colectivas. A modo de ejemplo, se pueden mencionar las asociaciones de productores, las organizaciones de ordenación de aguas y las cooperativas de crédito. En otros casos, algunas ONG, financiadas gracias a aportes internacionales, han hecho las veces de “representantes” de la sociedad rural. En algunas instancias, como las que mencionó Preciado (2001) o Zaidi (1999), estas instituciones se han transformado en actores políticos fundamentales del desarrollo rural. Estas instituciones se han ido fortaleciendo en la medida que han asumido las responsabilidades que el Estado ha ido dejando atrás.

No obstante, para la mayoría de estas instituciones, han surgido une serie de desafíos en términos de replicabilidad, continuidad y legitimidad a los cuales, en la mayor parte de los casos, no han sido capaces de solucionar. Por ejemplo, ahora se reconoce que la función adjudicada a las ONG era poco realista y que la esperanza de que, con el tiempo, reemplazarían al Estado en la tarea de satisfacer las necesidades locales anteriormente sustentadas por el Estado era tan solo una ilusión. El principal obstáculo, para estas últimas, se refiere a la función creciente que se ha asignado a la sociedad civil y a las ONG (o, mejor dicho, que se les ha dejado). Tal como lo indica Bebbington (1997), las ONG están experimentando una crisis en materia de identidad institucional, legitimidad y continuidad, tras haber reconocido la poca efectividad de sus esfuerzos por modificar la situación de pobreza rural en las últimas décadas.

Heterogeneidad del mundo rural

Los sectores agrícolas y rurales latinoamericanos son, sin lugar a dudas, heterogéneos, tanto de un país a otro como dentro de cada país. Sin embargo, existen ciertas características comunes que, si bien no se pueden aplicar a todos los entornos agrícolas y rurales de la región, representan a una parte importante de la sociedad rural latinoamericana, a saber:

1) Las tasas de fecundidad permanecen altas, a pesar de su tendencia a la baja. Los pobres de las zonas rurales tienden a mantener familias más grandes que los habitantes de áreas rurales que no viven en situación de pobreza y los pobres que residen en las ciudades. La evidencia empírica sugiere que el tamaño de una familia es una causa de la pobreza y no su consecuencia.

2) Los menores ingresos rurales se relacionan con mayores tasas de dependencia (una razón mayor de familiares que no trabajan con respecto a los que trabajan).

3) Ha cambiado la composición demográfica desde el punto de vista de la edad y el sexo. Hoy en día, la población rural tiene más edad que hace 20 ó 30 años y la edad promedio de los pobres de zonas rurales tiende a ser mayor que en el caso de la población rural que no vive en la pobreza. Asimismo, existen pruebas, descritas en el capítulo redactado por Elizabeth Katz que se incluye en este volumen, de que cada vez más mujeres se desempeñan en las actividades agrícolas.

4) Los habitantes rurales con bajos ingresos económicos tienden a registrar menores niveles de educación y sus hijos presentan una menor asistencia escolar y un mayor coeficiente de deserción escolar.

5) Si bien no todos los pobres de las zonas rurales pertenecen a etnias originarias, la mayoría de la población indígena latinoamericana vive en la pobreza. En virtud de otros factores, las personas cuya lengua materna corresponde a una lengua indígena tienen una mayor probabilidad de ser pobres.

6) El acceso a la infraestructura pública (por ejemplo, caminos y telecomunicaciones) y a los servicios públicos (en especial, electricidad y saneamiento básico) varía en gran medida según las regiones y los países.

7) Los bienes (particularmente, la tierra) de la mayoría de los habitantes rurales que viven en la pobreza no cuentan con la protección de derechos de propiedad seguros o, si tales derechos son seguros, están sujetos a mayores costos de transacción.

8) La carencia de acceso a los bienes esenciales explica que los agricultores pobres se desplacen a tierras marginales y frágiles, lo que exacerba el círculo vicioso entre la pobreza y la degradación de los recursos naturales.

9) La mayoría de los agricultores pobres no cuentan con los recursos humanos, financieros ni naturales necesarios para participar en la diversificación del mercado.

10) Muchos de los pobres de áreas rurales dependen de terrenos agrícolas de secano de baja calidad.

11) Los habitantes de áreas rurales que tienen menores ingresos económicos presentan indicadores de salud más bajos; en particular, mayores tasas de mortalidad infantil y mayores niveles de malnutrición crónica.

12) Se ha incrementado sustancialmente la importancia de los ingresos económicos rurales provenientes de fuentes no relacionadas con la agricultura. La mayoría de los pobres de las áreas rurales tienden a tener una cartera diversificada de ingresos, tanto respecto de las actividades agrícolas y no agrícolas, como dentro de cada categoría, con una combinación que varía según la cantidad y la calidad de los bienes públicos y privados con los que cuentan.

13) A pesar de presentar una cartera de ingresos cada vez más diversificada, los ingresos económicos rurales son, con frecuencia, altamente inestables, todo ello sumado al hecho de que los pobres de las zonas rurales no tienen acceso a redes efectivas de seguridad.

14) Entre los pobres de las áreas rurales, la fracción de sus ingresos compuesta por subsidios se amplía a medida que se agravan los índices de pobreza.

Esta descripción de la estructura rural de América Latina se debe apreciar a la luz de la nueva definición del paradigma económico latinoamericano, tal como lo señala Gordillo de Anda (1997). Las principales características de este cambio son las siguientes: (a) un entorno más competitivo; (b) una mayor interdependencia entre la política macroeconómica y las políticas y el desempeño sectoriales; (c) un enfoque más integral, en el que las actividades agrícolas trasciendan las fronteras de la mera producción primaria; (d) una división del trabajo y una especialización cada vez mayores, en las que las asociaciones de productores y la agricultura contractual van adquiriendo mayor importancia; (e) una mayor parte del tiempo y de los ingresos de la población rural dedicada a las actividades rurales no agrícolas y (f) una mayor importancia de los factores relacionados con la conservación de los recursos naturales.

Descripción de las instituciones rurales

A un nivel institucional, David, Dirven y Vogelgesang (2000) demuestran claramente la manera en que las políticas orientadas al sector agrícola durante las últimas dos décadas se vinculaban con un paradigma de desarrollo en el que el mercado y el sector privado desempeñaban la función principal, mientras que el Estado se veía obligado a limitar su participación en las actividades productivas. En casi la totalidad de los países, esto se tradujo en un desmantelamiento del aparato de comercialización del Estado, una reducción del papel o bien una eliminación de los bancos de desarrollo, una disminución drástica de las actividades de investigación y extensión, y cambios en los regímenes de propiedad de las tierras y del agua. Los mismos autores reconocen, empero, que muchas de las reformas orientadas al sector agrícola se implementaron después de las reformas aplicadas a otros sectores de la economía, a pesar de lo cual, la implementación solo fue parcial.

Pese a estas tendencias y a los cambios que generaron las mismas en términos de políticas, las instituciones rurales han permanecido inalterables en muchos aspectos cruciales, entre los que se pueden mencionar los siguientes:

Uno de los problemas burocráticos relacionados con las organizaciones rurales corresponde a una falta de continuidad, especialmente con respecto al liderazgo. Los ministros y los altos ejecutivos de las organizaciones conectados con el mundo rural están rotando constantemente por razones políticas. Asimismo, tal como lo indican Piñeiro et al. (1999), las burocracias centrales a cargo del sector agrícola de América Latina han sobrellevado un proceso de reformas que, en la mayoría de los casos, implica una reducción de tamaño sin tener ideas claras de cuál puede ser su papel en la nueva economía emanada de la reforma liberal llevada a cabo a fines de los años ochenta y noventa. Winters, Corral y Gordillo (2001) advierten que, en estas circunstancias, es difícil establecer relaciones de largo plazo que puedan contribuir a acumular el capital social que se requiere para dar origen a un desarrollo rural sostenible.

¿Cómo se explica la apatía de las instituciones rurales?

Si bien existen múltiples razones por las que las instituciones rurales latinoamericanas han fracasado en su intento de responder satisfactoriamente al reto que supone el desarrollo rural, quizás los siguientes factores sean los más cruciales:

Estos problemas básicos que son comunes a la mayoría de las instituciones rurales latinoamericanas, si no a todas ellas, se traducen en comportamientos oportunistas de parte de personas e instituciones, producen una multiplicidad de oportunidades para que privados se apropien de bienes públicos, y fomentan la corrupción y la búsqueda de ganancias individuales en lugar de promover el bien común. Los problemas de asimetría o la ausencia de información, junto con los altos costos de transacción, también se pueden apreciar en la falta de coordinación entre las diversas organizaciones regionales y locales, y entre estas organizaciones y el gobierno nacional. De igual manera se reflejan en la rigidez de las burocracias nacionales, regionales y locales, y en su incapacidad de adaptarse rápidamente a los cambios en las áreas rurales.

En la esfera nacional, suele haber una falta de coordinación entre los ministerios. Por lo general, los ministerios de agricultura consideran el desarrollo rural como un asunto estrictamente agrícola, con lo cual obstaculizan la coordinación que debe existir con los otros ministerios que también desempeñan una función importante en materia de desarrollo rural. Smith (1997) documentó varios estudios en los que se sugiere que el gobierno central se ha despreocupado del suministro de bienes públicos. Por este motivo, la infraestructura rural local, como la construcción y mejoramiento de caminos rurales, el establecimiento de pequeñas redes de energía eléctrica para las zonas rurales o el suministro de agua potable a menor escala, constituye una prioridad para las localidades que no cuentan con esos servicios; sin embargo, se trata de un asunto insignificante para las instituciones inmersas en la jerarquía nacional, cuyas prioridades se basan en las demandas de los grupos de interés más poderosos.

Ninguna de las cuatro razones citadas (bienes públicos insuficientes, la disociación entre beneficios y costos, las asimetrías de la información y los altos costos de transacción) se puede remediar mediante soluciones basadas exclusivamente en el mercado. Según Bardhan (1996), los casos exitosos de desarrollo en Asia sugieren que la función que le corresponde al Estado es mucho más activa que la que le fue atribuida en el “Consenso de Washington”. Dicha intervención, concebida como la regulación, la asignación de créditos, la promoción industrial y la creación de un banco de desarrollo, lejos de sustituirse al mercado, lo ha fortalecido, lo que redunda en una coordinación en el sector público mediante una estructura explícita de incentivos.

¿Por qué las burocracias no pueden funcionar adecuadamente?

De acuerdo con Johnson (2000), “los responsables de las decisiones políticas no tratan de obtener lo que desean, sino más bien, aprenden a desear valorando lo que obtienen”. Dada la complejidad del proceso de formulación e implementación de políticas, se debe prestar atención no solo a la institucionalidad, sino también al comportamiento de los actores sociales que interactúan con dichas estructuras. Tal comportamiento se relaciona con lo que se ha denominado gobernabilidad.

La gobernabilidad es un concepto medular que debe formar parte de cualquier estudio que se realice acerca de las nuevas instituciones de desarrollo rural en América Latina. El concepto de gobernabilidad presenta cinco dimensiones institucionales esenciales (Banco Mundial, 1994): la dimensión ejecutiva, la burocracia, el Estado de derecho, la naturaleza del proceso de formulación de políticas y la sociedad civil. Una buena gobernabilidad significa que la rama ejecutiva del gobierno se responsabiliza por sus acciones (rendición de cuentas) y la burocracia es eficaz y sensible a las necesidades de la sociedad. La estructura legal debe ser capaz de ajustarse a las circunstancias y debe contar con un respaldo consensual. El proceso de formulación de políticas debe ser abierto y transparente, de modo que todos los grupos involucrados puedan expresar sus opiniones con respecto a las decisiones que se tomen. Por último, la sociedad civil debe ser lo bastante sólida como para poder participar activamente en los asuntos públicos con el fin de contribuir a transformar una estructura jerárquica en una institucionalidad más democrática y endógena.

Las instituciones rurales latinoamericanas se enfrentan a una crisis de gobernabilidad. En términos generales, la rama ejecutiva no ha logrado crear un consenso con respecto a las estrategias básicas para alcanzar un desarrollo rural sostenible; los aparatos burocráticos son, en muchos casos, ineficaces y, en otros, enfrentan constantes intentos de los grupos de interés por asumir el control. Asimismo, las burocracias que operan estas estructuras institucionales padecen del dilema de los que intentan abstraerse del poder político, lo que les garantiza una mayor efectividad a corto plazo, pero por lo general al precio de una menor responsabilización.

¿Cómo se puede superar esta crisis de gobernabilidad? Una vez más, una mayor transparencia y una estructura de reglas claras, en lugar del arbitrio de cada uno, constituyen pilares fundamentales de los nuevos tipos de instituciones. Sin embargo, tal como lo señala Bardhan (1996), en el mediano plazo, este tipo de estructura puede restarles a las burocracias la flexibilidad necesaria para lidiar con un entorno cargado de incertidumbre.

Deficiencias a escala local

Junto con las fallas institucionales del gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales también presentan deficiencias, las que generalmente son pasadas por alto por quienes prefieren considerar la descentralización como una panacea en vez de un desafío. Como lo sugiere Bardhan (1996), por lo general no se toma en cuenta el debate sobre la relación del Estado con el mercado, la falta de responsabiliación, ni el problema de la legitimidad de los gobiernos locales. En otros casos, tal como el de México, Fox (1995) sugiere que, a pesar del hecho de que el Gobierno indicó claramente la necesidad de establecer mecanismos de responsabilización, estos a menudo resultaron inefectivos en la medida en que no se intentó cambiar la estructura del poder nacional en estructuras más democráticas.

Bardhan (1996) demuestra que las instituciones locales funcionan mejor cuando su estructura de bienes y propiedad no está concentrada en unas pocas manos. Las políticas y los programas que pretenden igualar las oportunidades contribuyen a crear un círculo virtuoso que implica mejores instituciones y una mejor distribución de las riquezas. Tal como lo indica Bardhan, la relación entre la distribución de la riqueza y una acción colectiva exitosa es un tema que, a la fecha, no ha sido lo suficientemente estudiado. El costo que implica la administración de ciertos diseños institucionales es mayor en los entornos caracterizados por una mayor desigualdad en la distribución de la riqueza. En este contexto, las recomendaciones de políticas serían muy diferentes en países que presentan una distribución de ingresos más igualitaria, como en Chile o Costa Rica, en comparación con países como Haití o Brasil.

Factores cruciales en la creación de una nueva institucionalidad para el desarrollo rural de la región

Antes de esbozar varias pautas con miras a la creación de una nueva institucionalidad para el sector rural latinoamericano, cabe destacar el argumento que plantean Gordillo de Anda y Farcas (2000) según el cual el rediseño del tejido institucional necesario para fomentar el desarrollo rural sostenible requiere cerrar un pacto social en todo el país que armonice los intereses de los diferentes grupos sociales. Este pacto debe aspirar a establecer vínculos entre los sectores rurales y urbanos, en lugar de solo enfocarse en el desarrollo rural de una forma limitada. También debe permitir la creación de diseños institucionales que refuercen el potencial de los mercados e implementen mecanismos que favorezcan la cooperación y la participación conjunta de los diferentes actores sociales. La conclusión de este pacto social y la implementación de los nuevos diseños institucionales que surjan de ello requieren una estabilidad macroeconómica y, a la inversa, la estabilidad macroeconómica debería verse reforzada por este pacto.

Pilares estratégicos: reducir la incertidumbre y el riesgo a la vez que se combate a la pobreza rural

Una de las características primordiales de los habitantes de las áreas rurales de América Latina es que, por lo general, cuentan con capacidades muy limitadas para consolidar los riesgos y movilizar los recursos hacia inversiones riesgosas, pero altamente rentables. Los hogares rurales no pueden lidiar con un entorno económico cuyos rasgos distintivos son el riesgo y la incertidumbre, ya que cuentan con limitados bienes financieros y productivos, bajos niveles de tecnología, no tienen acceso al seguro y al crédito, y reciben poco apoyo institucional. Una estrategia tendiente a formar nuevas instituciones rurales debe apuntar a reducir la vulnerabilidad de los hogares rurales latinoamericanos frente a los riesgos y centrar su atención en los segmentos más pobres de la población. Dicho desarrollo institucional pasa por la construcción de una estructura reguladora estable pero flexible y, al mismo tiempo, debe fomentar la interacción económica y social dentro del sector rural.

Las áreas rurales enfrentan este ambiente de riesgo e incertidumbre con una serie de instituciones, muchas de ellas informales, que constituyen una parte importante de su capital social. El problema que presenta este tipo de instituciones es que a menudo adoptan la forma de redes de seguridad social en vez de redes para crear bienes productivos. Uno de los principales desafíos en términos de política consiste en transformar estas instituciones en activos verdaderos capaces de fomentar mejores encadenamientos con los mercados.

Estas innovaciones institucionales deben enmarcarse dentro de un contexto en el que la política de desarrollo rural constituya una política de Estado, es decir, una política forjada sobre la base de un consenso que sea lo bastante amplio como para garantizar la continuidad. Además, las estructuras institucionales deben adoptar políticas tendientes a implementar programas o intervenciones específicamente diseñados para combatir la pobreza rural. Tal como se indica en la sección anterior, los hogares rurales presentan una estructura altamente heterogénea en términos de activos y capacidades, y emplean estrategias diversificadas para generar ingresos económicos. Por lo tanto, se debe diseñar el contenido de los proyectos, los programas y las intervenciones públicas de tal manera que se incluya un componente local importante que asegure que la intervención se pueda adaptar al contexto particular en el cual se va a aplicar.

Las inversiones públicas deben desempeñar una función preponderante en esta transformación institucional. Tanto la aplicación de políticas activas para igualar las oportunidades mediante la inversión en bienes y servicios públicos como la contribución a una mayor equidad en el sector rural favorecerían la democratización de la esfera rural y las posibilidades de lograr un consenso y una mayor cooperación.

Elementos fundamentales de una nueva institucionalidad rural

Uno de los elementos fundamentales del diseño de una nueva institucionalidad para el desarrollo rural latinoamericano es la necesidad de mantener un enfoque incluyente. Toda estrategia de desarrollo rural que haga caso omiso de los principales actores, de sus intereses y conflictos, así como de sus preferencias por ciertas estructuras institucionales difícilmente logrará el éxito. De acuerdo con Hatzius (2000), es necesario crear una gama más amplia de configuraciones institucionales que conjuguen los esfuerzos colectivos de los organismos públicos con las organizaciones de la sociedad civil para garantizar relaciones más equitativas, durables y mutuamente satisfactorias entre quienes participan del desarrollo rural. El concepto de inclusión se refiere no solo a particulares y a las organizaciones formales, sino también a normas informales y tradicionales. Este enfoque incluyente solo será posible si el habitual diseño institucional jerárquico es sustituido por un enfoque más horizontal y democrático.

Un segundo elemento lo constituye la dimensión de género. Si bien en la actualidad las mujeres desempeñan una función económica y social fundamental en la familia y en la comunidad, al no existir disposiciones específicas que las incorporen en el proceso, las mujeres tienden a participar menos en los programas de desarrollo rural. La nueva generación de redes de seguridad social en América Latina y el Caribe específicamente orientadas hacia las mujeres como beneficiarias, que se describen con mayor detalle en el capítulo de Benjamin Davis incluido en este volumen, constituye un paso en la dirección correcta. Además, antes de establecer un programa específico, sería conveniente incluir una adecuada representación de los intereses de todos los actores, tanto hombres como mujeres, a nivel local, regional y nacional.

Un tercer elemento corresponde a la existencia de una autoridad que garantice y respete los derechos de los actores rurales y que, al mismo tiempo, observe y haga cumplir las reglas y normas establecidas. Mientras más capaz sea una autoridad de reducir los riesgos relacionados con el establecimiento de contratos más complejos y completos entre los actores que participan en la esfera rural, mayor será la posibilidad de sentar las bases de un desarrollo rural más sostenible y equitativo.

Un cuarto elemento es la existencia de una red de organizaciones que facilita la acción colectiva y reduce los costos de transacción entre los diversos actores. Mientras menos restricciones impongan estas instituciones a la participación de los más pobres y desvalidos en el mercado rural de bienes y factores, mayor será su capacidad de contribuir a mejorar el bienestar y ser socialmente sostenibles.

Asimismo, es esencial reducir los problemas de la asimetría de la información para construir instituciones rurales más legítimas, efectivas y sólidas. Dentro del marco de este proceso, es vital mejorar los vínculos que se establecen entre las diversas instituciones locales, regionales y nacionales. Tal como lo han señalado de Janvry, Key y Sadoulet (1997), estos vínculos permiten reducir los costos de transacción, diversificar los riesgos e incrementar el acceso a mercados más amplios. Finalmente, de acuerdo con las sugerencias planteadas por de Janvry, Key y Sadoulet (1997), Hatzius (2000) y otros autores, es imperativo identificar los costos de transacción que interfieren con el establecimiento de instituciones rurales más fluidas. La reducción de los costos que implica el acceso a la información, la negociación de contratos y la supervisión del cumplimiento de dichos contratos permitirían la emergencia de diseños institucionales específicos que permitan solucionar los problemas que aquejan a las áreas rurales, sin la necesidad de contar con una “receta generalizada” que se adapte a todas por igual.

La voz de los pobres

Se admite cada vez más la dificultad que existe para atender a las necesidades de los pobres mediante programas institucionales formales (Salmen, 1990). Por lo tanto, no es de sorprender que muchas instituciones internacionales hayan prestado atención a estructuras institucionales que permiten que se haga escuchar la “voz de los pobres”, cuyo eje central es el carácter ineludible de la participación de los beneficiarios en la preparación, diseño e implementación de proyectos y programas de desarrollo rural. Sin embargo, para que esta participación no sea tan solo un gesto democrático, sino un programa plenamente institucional, se debe dotar a los actores rurales de las capacidades e instrumentos que les permita hacer oír su voz.

Los pobres ya cuentan con sus propias “instituciones de acceso”. De hecho, la “voz de los pobres” difiere de los métodos participativos puesto que se concentra en lo que generalmente no se dice y permite que salgan a la superficie puntos de vista singulares. “La voz de los pobres” significa admitir que el conocimiento está fragmentado. Por lo tanto, no se debe pretender facilitar la participación de los pobres en el desarrollo de manera intencional, sino, más bien, reconocer y valorar sus propias instituciones.

Si bien muchas de las principales propuestas de desarrollo rural sostenido son bastante consensuales (más y mejores servicios en educación, salud, infraestructura de comunicaciones, etc.), la prioridad asignada a estas inversiones no siempre se traduce en una distribución adecuada de los fondos públicos. La ausencia de instituciones rurales sólidas y la falta de oportunidades para que los potenciales beneficiarios tengan una representación política suficiente han redundado en que, en la práctica, se asigne una menor importancia a dichas inversiones en comparación con otras que los políticos perciben como más rentables en términos eleccionarios. Una institucionalidad más inclusiva debe permitir que se ponga fin a este proceso de marginalización rural en la escena política nacional.

Arreglos institucionales y estructura de incentivos

Las propuestas de arreglos institucionales no tienen que ser neutrales en términos de estructura de incentivos. En efecto, un arreglo neutral tiende a favorecer a quienes tienen mayores recursos y mejor acceso a los bienes y servicios públicos. Por lo tanto, es necesario estructurar las instituciones rurales latinoamericanas como un mecanismo que apunta a la igualdad de oportunidades. Ahora bien, ¿cómo se deben establecer arreglos contractuales que ofrezcan incentivos adecuados? Esto podría concretarse logrando una mayor participación en las actividades de financiamiento vinculadas con el desarrollo rural, con el fin de fomentar un sentido de propiedad dentro de la comunidad local y una disposición a compartir responsabilidades en la operación y(o) en el mantenimiento de las inversiones efectuadas. La participación de los beneficiarios en la selección, la implementación, la supervisión y el financiamiento de los proyectos garantiza que las inversiones respondan realmente a las necesidades locales, generen ahorros y fomenten un mayor sentido de responsabilidad entre los habitantes de las localidades frente a las medidas tomadas.

El PDIC en Colombia ilustra este tipo de estructura asociada con los incentivos. Este programa se centra en mejorar la capacidad de generar ingresos de las comunidades participantes, sobre la base de un sistema de identificación y verificación de prioridades con respecto a las necesidades de la comunidad basado en la participación de los municipios. Dada la exigencia de un financiamiento compartido, el programa implementó una estructura de incentivos que contribuyó a generar un comportamiento más eficiente por parte de los agentes locales.

Para que el sector rural pueda responder a la estructura de incentivos que sustentan las nuevas políticas rurales, se deben consolidar las capacidades de la población rural, en especial de los pobres, y de las instituciones asociadas. Lo anterior implica mejorar la distribución de los activos individuales, familiares, organizacionales y comunitarios dentro del entorno rural. No obstante, la existencia de un marco social e institucional apropiado es indispensable para iniciar este proceso. Tal como lo señalan Berdegué, Escobar y Carney (1999), es imposible suscitar un proceso de innovaciones en el sector rural sin crecimiento económico, mercados dinámicos y competitivos, instituciones sólidas, paz, tolerancia y respeto por los derechos individuales y colectivos.

Al mismo tiempo, la incorporación de algunas prácticas que son comunes para el sector privado podría resultar beneficiosa para el sector público. Un ejemplo sería la creación de fondos competitivos que permitan distribuir los recursos en diferentes áreas de responsabilidades (investigación, transferencia de tecnología, terciarización de servicios públicos, etc.). Gill y Carney (1999), citados por Berdegué, Escobar y Carney (1999), sugieren que la competencia para obtener fondos funciona adecuadamente cuando: (a) existen capacidades suficientes de investigación y desarrollo, (b) el gobierno orienta el proceso de reformas institucionales hacia la terciarización de los servicios con una clara apreciación de las prioridades, (c) quienes administran los fondos no implementan los proyectos y (d) la administración es lo bastante heterogénea como para que no predomine ningún interés individual. Estos fondos competitivos tienden a relacionarse con proyectos que tienen un objetivo público, pero recurren al sector privado para encontrar una estructura más eficaz de gestión que permita lograr dicho objetivo. El fondo puede contemplar el otorgamiento de un subsidio (el menor subsidio posible en las ofertas de las empresas privadas) para generar la estructura adecuada de incentivos.

Sin embargo, la creación de estructuras basadas en fondos competitivos tiene sus límites. Según lo indican Gill y Carney (1999), así como Huffman y Just (2000), puesto que los fondos competitivos producen resultados a corto plazo y dada la necesidad de atenuar la incertidumbre en ciertos tipos de gastos (por ejemplo, investigación y desarrollo), es recomendable combinar los fondos competitivos con arreglos institucionales que requieran una mayor participación del Estado.

Instituciones flexibles capaces de llevar a cabo una amplia gama de políticas

La necesidad de aplicar políticas diversificadas para responder a la heterogeneidad de la sociedad rural latinoamericana ha sido evocada cada vez con mayor frecuencia. A sugerencia de de Janvry, Key y Sadoulet (1997), esta diferenciación se podría justificar tanto en términos de eficiencia (para paliar diversas deficiencias del mercado) como en términos de equidad, si el Estado decide intervenir para subsanar efectos distributivos perjudiciales. Sin embargo, se debe reconocer que las políticas pueden tener efectos diferentes, ya sea porque una política en particular tiene una incidencia distinta en los diversos agentes económicos o porque las políticas, los programas o las intervenciones presentan diferencias.

Casi todos concuerdan en que no es recomendable utilizar instrumentos de políticas universales o no diferenciales, sean estos instrumentos macroeconómicos (por ejemplo, tipos de cambio) o sectoriales (por ejemplo, sustentación de precios), para beneficiar a segmentos específicos de la población, debido a la “fuga” de beneficios a terceros que no estaban considerados en el plan original. Por el contrario, la descentralización y la mayor participación de los actores sociales dentro del entorno rural abre la puerta a mayores oportunidades para que las instituciones rurales empleen tipos diferenciales de intervenciones, en virtud de su mejorada capacidad de focalizar los beneficios de dichas políticas (por ejemplo, al excluir a quienes no tienen derecho a gozar de los beneficios).

Según de Janvry, Key y Sadoulet (1997), dichas políticas deben coincidir con las políticas regionales y nacionales y las intervenciones deben supervisarse para evitar desvíos inadecuados de fondos dentro de la comunidad, en virtud de la estructura de poder local y en desmedro de los grupos más pobres. Estos riesgos pueden ser mitigados mediante el uso de mecanismos de financiamiento conjunto, además de la participación activa de la comunidad y de las ONG en la toma de decisiones relativas a la implementación de estas diversas intervenciones. Asimismo, la diferenciación implica focalizarse en la pobreza para poder atender las necesidades de los segmentos más pobres de la población. Los mecanismos de focalización hacia uno u otro grupo deben ser explícitos y verificables, y deben basarse en criterios objetivos.

La necesidad de contar con instituciones flexibles que puedan adaptarse a las condiciones de un entorno en particular se contrapone constantemente a la necesidad de contar con instituciones sólidas y estables. Por ejemplo, la falta de flexibilidad y capacidad de parte de muchas instituciones regionales o locales ha sido a menudo invocada por los gobiernos nacionales como un motivo para evitar a estos organismos y tratar directamente con las instituciones o personas beneficiarias. Este tipo de acción, si bien puede reportar beneficios en el corto plazo, compromete seriamente la viabilidad de las instituciones locales. Heidhues, Karenge y Schäfer (1999) afirman que la aversión al cambio también puede considerarse como un factor positivo si se traduce en la estabilidad y la permanencia necesarias para obtener la aceptación social. El flujo constante de información entre las instituciones y sus potenciales beneficiarios sirve para aliviar la tensión que existe entre las necesidades de flexibilidad y de estabilidad.

Diferenciación entre el gasto público y la administración pública del gasto

El presupuesto público constituye, en sí y de por sí, una institución. El conjunto de normas y regulaciones (explícitas e implícitas) que determinan la forma en que se distribuye el gasto público es de interés vital para las instituciones rurales. El presupuesto representa simultáneamente la determinación política del Estado y la real prioridad que se le asigna al sector rural. Estudios recientes de la FAO (2001) demuestran que, si bien en la mayoría de los 12 países estudiados se incrementó el gasto público en el sector rural entre 1995 y 2000, este gasto todavía representa una pequeña fracción del presupuesto total. México es el único país en el cual el gasto rural es constantemente superior al 8 por ciento del gasto público total durante un período prolongado, mientras que el gasto promedio de los países analizados alcanza al 2,5 por ciento.

El estudio también revela la existencia de incoherencias entre las intervenciones públicas en el presupuesto y el gasto público en términos de un enfoque estratégico sectorial o nacional, por lo que no sorprende la fuerte dispersión en cuanto a programas y proyectos. También existe una incapacidad evidente para crear mecanismos institucionales adecuados que faciliten las negociaciones entre los diversos agentes sectoriales y los responsables de las decisiones, abocados a implementar el presupuesto público, así como arreglos institucionales que garanticen una administración y control eficaces de los recursos públicos. Resulta particularmente preocupante constatar que la mayoría de los estudios efectuados en virtud de esta iniciativa concluye que una parte importante de los recursos se destina a programas con dudosos beneficios sociales.

Aspectos complementarios de las intervenciones públicas

Todos concuerdan en la importancia que presenta la asignación y la complementariedad de los activos (físicos, públicos y de capital humano y social) al momento de determinar las estrategias adecuadas para generar ingresos y elevar los niveles de calidad de vida de la población rural. Al evaluar la eficacia de las instituciones en midiendo un efecto geográfico específico, se obtiene un método muy útil para estimar el efecto directo e indirecto de diferentes proyectos y programas que interactúan simultáneamente (véase, por ejemplo, Escobar, Milicevic y Berdegué, 1999). Una de las principales conclusiones que se puede extraer es reconocer la importancia que tiene el carácter complementario de los arreglos institucionales en el éxito de las acciones individuales iniciadas.

Quizás el efecto positivo de los arreglos institucionales creados en función de la demanda se vea limitado por la ausencia de una estrategia coherente que contemple el beneficio global de las intervenciones complementarias. Éste parece ser el caso de otras buenas iniciativas como las que promueve el PRONASOL en México o el FONCODES en Perú (mencionado por Escobar et al., 1999). Además, aún existe poca experiencia en la formulación de buenas evaluaciones de la inversión rural en proyectos complejos o que persiguen múltiples objetivos. Con el fin de llevar a cabo estrategias rurales que privilegien las intervenciones complementarias de inversión, se debe reconocer la importancia de la evaluación y se debe crear una capacidad de evaluación. Esta idea es analizada con mayor detalle en el capítulo de Benjamin Davis que se incluye en el presente volumen.

Descentralización: potencial y limitaciones para promover el desarrollo rural

La incertidumbre y el riesgo que caracterizan el entorno rural de América Latina, así como las diferencias geográficas, históricas, étnicas y de acceso a los mercados, servicios públicos e infraestructura pública, explican la complejidad que presentan las respuestas locales y la gran diversidad de las actividades que generan. A la luz de lo anterior (y tal como se señaló anteriormente), se necesita contar con instituciones flexibles que puedan llevar a cabo una amplia gama de políticas con conocimiento de las realidades locales. Por lo general, es difícil encontrar dicha flexibilidad en las estructuras centralizadas.

Los esfuerzos de descentralización que se han ido propagando por América Latina durante los últimos años constituyen una respuesta a las iniciativas de democratización, así como un reconocimiento de las frecuentes carencias de los organismos nacionales frente a los problemas que plantea el desarrollo local. La transferencia de las responsabilidades a los organismos subnacionales se puede justificar en términos de eficacia y equidad. No obstante, todavía no hay consenso en cuanto a las responsabilidades a transferir y a la manera de llevar a cabo este proceso. Como lo señalan de Janvry, Key y Sadoulet (1997), resulta claro que se deben transferir las funciones que se pueden realizar a un menor costo, con una mejor calidad y una mayor participación. Mientras más participen los actores locales, mayor será la posibilidad de que los recursos se administren en forma más eficiente.

Sin embargo, la falta de información y su asimetría (según se describe en la sección anterior) impiden el desarrollo de mecanismos transparentes de supervisión a nivel local que apoyen las mejorías en términos de eficiencia a las que debería conducir la descentralización institucional. Según Van Zyl et al. (1995), una mayor descentralización, tanto en el área fiscal como con respecto a la toma de decisiones sobre inversión nacional dirigida a nivel regional y local, constituye una herramienta esencial para garantizar una gestión más eficaz y transparente para los usuarios locales. Si bien la descentralización brinda la posibilidad de crear una estructura de incentivos que responda a las necesidades locales, dichas iniciativas no constituyen una panacea. La descentralización se debe complementar con mecanismos que mejoren la coordinación con el gobierno nacional, para garantizar la coherencia de las políticas regionales y nacionales, y para evitar que procesos estratégicos de distribución local basados en la estructura de poder local obren en perjuicio de los grupos más pobres.

Paso a paso

Si bien la creación de instituciones y la necesidad de contar con estructuras flexibles plantean desafíos ampliamente reconocidos, en la práctica, los cambios institucionales del sector rural latinoamericano han ido brotando en respuesta a los abruptos cambios en la relación de fuerzas entre los actores sociales. Tiene vital importancia la idea de introducir un mecanismo que permita la formación gradual de instituciones, aun cuando existen muy pocos casos en los que esto se ha puesto en práctica: por ejemplo, el Proyecto de desarrollo rural del sur de Lempira o Proyecto Lempira Sur (PROLESUR) en Honduras, del que dieron cuenta Winters, Corral y Gordillo (2001). Después de cumplir su objetivo inicial (mejorar la producción de cosechas básicas), el proyecto se expandió a otras actividades agrícolas, incluida la producción de productos animales y la horticultura y, en último término, las actividades no agrícolas, como el procesamiento de productos básicos agrícolas. La construcción progresiva de instituciones, basándose en resultados positivos previos y teniendo en cuenta los errores cometidos anteriormente, fomentaría un enfoque a largo plazo poco frecuente en la región.

Este enfoque se aplica no solo para formar organizaciones, sino también para diseñar e implementar programas, proyectos o intervenciones. Se recomienda comenzar con un programa piloto, incluida una evaluación bien diseñada (también descrita en el capítulo de Benjamin Davis), y aprender de la experiencia antes de expandirse a escala regional o nacional. Para que este proceso se generalice en las nuevas instituciones rurales latinoamericanas, es necesario lograr un consenso con respecto a la legitimidad de las acciones que se realizan utilizando un enfoque a largo plazo. En el capítulo incluido en este volumen, Davis analiza varios ejemplos de este enfoque, tales como el Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) en México, el Proyecto de Asignación Familiar (PRAF-II) en Honduras y la Red de Protección Social (RPS) en Nicaragua.

Algunas experiencias positivas

Varias experiencias institucionales ameritan un examen más detallado para determinar si se pueden reproducir en otros entornos rurales de América Latina. Dentro de los grandes proyectos orientados al sector rural, dos son dignos de mencionar. El primero se refiere a la experiencia de PROGRESA en México; el segundo, al Sistema de previsión social agrícola en Brasil. El primero de estos proyectos corresponde a un programa educacional, de salud y nutrición, creado en 1997, cuyo objetivo final es estimular (por parte de la demanda) la inversión en capital humano en las localidades y familias más pobres del país. Este programa pretende romper el ciclo intergeneracional de la pobreza absoluta que se relaciona con altos niveles de fecundidad, malnutrición, mortalidad infantil y deserción escolar, factores que son especialmente importantes en las áreas rurales de México. Las directrices de PROGRESA reflejan el intento por sistematizar experiencias previas e incorporar nuevos métodos más compatibles con el desarrollo rural sostenible, por ejemplo: focalizar las medidas, ver a las familias como el medio de una acción unida, emplear un enfoque de género, responsabilidad compartida, brindar ayuda estructural en lugar de solo asistencia, promover la participación de la comunidad y de los funcionarios locales en la planificación y supervisión, aplicar un enfoque integral (educación, salud y nutrición), buscar aspectos complementarios con otros programas, coordinar diferentes niveles de departamentos gubernamentales y federales y destacar la importancia del seguimiento de los proyectos y efectuar estudios de impacto.

El efecto positivo de PROGRESA ha sido ampliamente descrito. Attanasio, Meghir y Santiago (2002), Behrman, Sengupta y Todd (2002) y de Janvry y Sadoulet (2002), entre muchos otros, han demostrado que las transferencias monetarias condicionadas reportan importantes beneficios para el bienestar de los pobres de las zonas rurales. Sin embargo, tal como lo señalan de Janvry y Sadoulet (2002), el uso eficiente de los recursos invertidos sigue siendo materia de debate. Un mejor ajuste de las transferencias conforme a los niveles de incentivos puede mejorar la eficacia.

El Sistema de previsión social de Brasil se origina en los años setenta, con el primer intento de expandir los sistemas de previsión social a los trabajadores rurales. Posteriormente, se realizaron gestiones para establecer un sistema de previsión social que eliminara las disparidades en el tratamiento de trabajadores urbanos y rurales. Se logró establecer un sistema universal de previsión social para los trabajadores en las áreas rurales (hombres y mujeres), incorporar a los trabajadores del sector informal, como también a los que trabajan en la economía familiar. También se pudo uniformar el beneficio mínimo recibido por los trabajadores urbanos y rurales (cuyo monto equivale a un salario mínimo). Si bien el establecimiento del sistema de previsión social rural no produce cambios inmediatos en la estructura productiva de la economía rural, constituye un elemento preponderante en otorgar una estabilidad en los ingresos del sector rural. Durante los años noventa, Brasil añadió una serie de programas de transferencias monetarias condicionadas. Costa Delgado (1999) demuestra que el Sistema de Previsión Social Rural de Brasil no solo ha logrado incrementar el bienestar de los segmentos más pobres del sector rural, sino también constituye un elemento crucial para desarrollar un sentido de inclusión a lo largo de todas las zonas rurales de Brasil.

Otra innovación institucional importante de los años noventa la constituyen los fondos de inversión social, que ilustran la introducción de la responsabilización, con el fin de reducir al mínimo la corrupción y la influencia política y fomentar la participación de las comunidades locales. Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen (2001) se basan en los ejemplos de varios países latinoamericanos (Bolivia, Honduras, Nicaragua y Perú) para demostrar que los programas creados en función de la demanda, como los fondos sociales que dependen de las comunidades para definir las prioridades, pueden con un diseño adecuado ser muy efectivos para llegar a los pobres, en especial a los más pobres entre los pobres. Sin embargo, incluso una infraestructura social bien constituida no puede mejorar la calidad de vida, a menos que estas inversiones se vean complementadas por otros sectores.

En el plano nacional, también es importante analizar la experiencia de Brasil. En 1999, Brasil creó el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (CNDRS), con calidad de ministerio. Su misión es crear un amplio foro nacional para lograr un consenso acerca de las áreas de inversión prioritarias de desarrollo rural, como también concebir los mejores métodos para descentralizar la ejecución de sus acciones a escala municipal. El CNDRS comenzó abarcando tres áreas cruciales (fortalecer la agricultura familiar, el acceso a la tierra y la diversificación económica rural) y, gracias al consenso alcanzado entre sus miembros, incorporó una cuarta área (educación rural) en 2002. La idea de contar con un organismo coordinador en el gabinete presidencial que se responsabilizara del análisis y de los cambios a realizar en las políticas públicas a escala nacional y federal con el fin de alcanzar un desarrollo rural sostenible amerita ser estudiada con mucha atención y considerada como una alternativa a la opción de extender la autoridad del tradicional Ministerio de Agricultura para abarcar un espectro más amplio del desarrollo rural.

Áreas estratégicas que ameritan estudios más profundos

La creación y adaptación de una institucionalidad para el sector rural latinoamericano será un proceso masivo, lento y complicado, para el cual se necesitarán continuos aportes de todos aquellos que estudian el sector desde la posición ventajosa de diferentes disciplinas y enfoques. Una de las primeras áreas de prioridad debe ser la del análisis sistemático de las innovaciones institucionales que se producen en la región, de manera que se genere una retroalimentación y se gane experiencia a partir del éxito o del fracaso.

Los estudios que se relacionan con la “nueva economía institucional” han sentado las bases para un mejor conocimiento acerca del financiamiento y la razón de ser de las instituciones. Se deben poner en práctica los marcos conceptuales relacionados con las teorías de una opción pública, los costos de transacción y la teoría de mandante y mandatario. Ello permitiría comprender mejor la estructura de incentivos que sustentan las instituciones rurales latinoamericanas y evaluar el tipo de mecanismos más adecuado en cada caso.

Para lograr mejores diseños institucionales, un tema muy interesante para investigaciones futuras podría ser un estudio de las transacciones independientes como mecanismo para establecer relaciones contractuales (con el fin de promover estructuras de incentivos con menores costos de transacción). A este respecto, Dorward et al. (2001) y Poulton et al. (1998), citados por Schuetz (1998), demuestran que la interdependencia entre la entrega de insumos y los puntos a los que se dirige la producción pueden producir incentivos para los pequeños productores, siempre y cuando estén organizados en forma apropiada. Resta estudiar la viabilidad de este tipo de transacción y las condiciones que ésta requiere en los entornos rurales de América Latina. Según Dorward et al. (2001), también es importante establecer límites para este tipo de arreglo, en el cual podría verse afectado el desarrollo de mercados competitivos.

Asimismo, se requiere investigar más de cerca la función del sector privado en las tareas de financiamiento y de producción de bienes y servicios públicos que ofrecen (o que debieran ofrecer) los gobiernos locales. La privatización y la concesión de servicios públicos a escala nacional o para las principales ciudades capitales han sido objeto de numerosos estudios, en particular en cuanto a sus ventajas y limitaciones. No obstante, la posible función que tendría el sector privado en invertir en la prestación de servicios que no se ofrecen en la cantidad o la calidad que requiere el sector rural ha sido hasta ahora un tema poco explorado.

También hace falta comprender mejor la relación que existe entre los conflictos de distribución y los arreglos institucionales. Bardhan (2001) aborda esta materia a un nivel conceptual y muestra la manera en que dichos conflictos podrían impedir que las instituciones evolucionen en una forma más compatible con el desarrollo sostenible. El conocimiento de este tema aplicado a las características particulares de la región podría contribuir significativamente a comprender la relación que existe entre la desigualdad de la distribución de activos en un entorno rural y las posibilidades de generar una acción colectiva exitosa.

El Estado claramente necesita promover arreglos institucionales e inversiones públicas que reduzcan los costos de transacción para lograr una conexión más satisfactoria entre los hogares rurales y con los mercados de bienes y factores. Sin embargo, son pocos los estudios empíricos relacionados con la forma de comparar los arreglos institucionales y de evaluar los costos respectivos de diferentes arreglos.

Por último, existe otra área en la que se necesita mayor estudio: la identificación y la construcción de indicadores de desempeño de las instituciones. Los objetivos a largo plazo son, entre otros, vencer la pobreza rural, alcanzar un desarrollo rural sostenible y reducir o mitigar la vulnerabilidad y la incertidumbre en el sector rural. Por lo tanto, toda institución que esté abocada a esta tarea debe identificar los indicadores estratégicos que le permitan evaluar la eficacia y efectividad en el uso de recursos públicos destinados al desarrollo rural. Tales indicadores de desempeño se convierten, en el caso de todos los que participan en el proceso, en la piedra angular de un sistema efectivo de rendición de cuentas o, como lo sugiere Johnson (2000), una burocracia pública profesional que utiliza estándares e indicadores directos de desempeño y que haga hincapié en el control de los productos, en lugar de los aportes o procesos. A fin de crear un conjunto de indicadores de desempeño institucional fundados en la experiencia, es vital, en primer término, sistematizar las experiencias recogidas a partir de la creación de organizaciones en el sector rural de América Latina.

Consideraciones finales

Crear una institucionalidad duradera no es una tarea fácil en ningún contexto. No se trata de una actividad jerarquizada y bien puede ser un proceso mucho menos intencional y controlado de lo que se quisiera creer. Las características particulares de las áreas rurales latinoamericanas dificultan aún más esta tarea. En el último tiempo han surgido diversas instituciones rurales orientadas a asumir las funciones muy necesarias abandonadas por el Estado, aun cuando la forma y las características de esta institucionalidad no sean las requeridas para permanecer en la senda de un desarrollo rural justo y sostenible.

La razón profunda por la cual estas instituciones resultan incapaces de entregar los bienes públicos que se espera de ellas es una disociación entre los costos y los beneficios de los esfuerzos que despliegan en materia de desarrollo rural, la asimetría en la información que proporcionan, lo que obstaculiza la democratización del proceso de toma de decisiones y el establecimiento de mecanismos efectivos para mejorar la rendición de cuentas. Otra razón la constituyen los altos costos de transacción que generan, lo que dificulta la participación de los actores rurales, en especial de los más pobres, en los arreglos institucionales establecidos y en los mercados de bienes y factores.

Teniendo en cuenta que la reducción de la incertidumbre y de los riesgos, así como la lucha contra la pobreza rural deberían ser los ejes principales del desarrollo rural de la región, el aspirar a un método más inclusivo para crear instituciones rurales constituye un elemento fundamental para sortear estas deficiencias institucionales. Toda estrategia de desarrollo rural que deje al margen a sus principales actores, sus intereses y conflictos, así como sus preferencias por ciertas estructuras institucionales, está destinada al fracaso. Esto no significa que se pueda prescindir de algún tipo de liderazgo; por el contrario, la existencia de una autoridad que garantice y respete los derechos de los actores rurales y que, al mismo tiempo, observe y haga cumplir las normas establecidas también es un elemento crucial en la construcción de esta nueva institucionalidad.

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[3] El autor de esta publicación tiene el cargo de Investigador Principal de GRADE (Grupo de Análisis para el Desarrollo), Lima, Perú. El autor desea agradecer los comentarios realizados por Benjamin Davis, Rubén Echeverría y María Grazia Quieti respecto de una versión preliminar del presente texto. Cabe hacer notar que las opiniones expresadas en este documento y cualquier error son responsabilidad del autor.
[4] A este respecto, véase Hatzius (2000) y Kähkönen (1998). Aun cuando nuestra definición de las instituciones es lo bastante amplia como para abarcar las “organizaciones” (es decir, grupos de personas unidos por algún propósito común, cuyo fin es alcanzar ciertos objetivos específicos) con el objeto de contribuir a los estudios normativos, se establecerán distinciones entre las organizaciones y otros tipos de instituciones cada vez que sea posible.

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