PROGRESIVIDAD ARANCELARIA EN LOS MERCADOS DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS - NASREDIN ELAMIN Y HANSDEEP KHAIRA^[75]

La progresividad arancelaria introduce un sesgo en contra de los productos agropecuarios y de uso intensivo de mano de obra en la protección comercial de los países desarrollados y los países en desarrollo. Frena el crecimiento impulsado por las exportaciones y el aumento de la diversificación en los países en desarrollo. Las conclusiones del estudio indican que la progresividad arancelaria predomina en un gran número de cadenas de productos agropecuarios, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Es más acentuada en los sectores de los productos básicos, tales como la carne, el azúcar, las frutas, el café, el cacao y las pieles y cueros, que en su mayor parte son provechosos para las exportaciones de muchos países en desarrollo aquejados por la pobreza. Por término medio, la progresividad arancelaria es menor en el caso de los aranceles aplicados que en el de los consolidados, especialmente cuando se tienen en cuenta las preferencias arancelarias.

En la actual ronda de negociaciones comerciales multilaterales, la reducción de la progresividad arancelaria se considera un elemento muy importante para el desarrollo, pues se estima que aumenta considerablemente las potencialidades de exportación de los países en desarrollo exportadores de productos básicos. Si se comparan las repercusiones de los tres métodos de reducción arancelaria - el lineal, la fórmula suiza (25 por ciento) y la fórmula de la propuesta de Harbinson - en la progresividad arancelaria, la formula de Harbinson parece producir las diferencias arancelarias más bajas, pero reduce la mayoría de los márgenes arancelarios preferenciales para los países en desarrollo. Cuando se evalúan las propuestas de reducción arancelaria en el marco de las negociaciones de la OMC sobre la agricultura, se deben examinar varias cuestiones relativas a la estructura de la progresividad arancelaria: i) medición de la progresividad arancelaria; ii) el sesgo real que la progresividad arancelaria introduce en el comercio de productos elaborados; y iii) sus interacciones con las preferencias arancelarias para los países en desarrollo.

1. Introducción

Cuando se habla de progresividad arancelaria se alude a una situación en que los aranceles aumentan a lo largo de las cadenas de elaboración. Esta práctica puede conceder una protección apreciable a los productos elaborados de los países importadores, según el valor añadido del producto final. Por consiguiente, la progresividad arancelaria limita realmente las posibilidades de elaboración de productos agropecuarios y de uso intensivo de mano de obra de los países exportadores. La cuestión de la progresividad arancelaria para los productos agropecuarios está adquiriendo mayor importancia debido a que el crecimiento del comercio agrícola ha comenzado a orientarse en mayor medida hacia los productos elaborados. Los países que dependen sobremanera de las exportaciones de productos básicos tienen un gran interés por este asunto, pues tratan de huir del círculo de la producción y exportación de productos primarios.

La existencia de la progresividad arancelaria en los mercados de productos agropecuarios se considera uno de los principales factores que dificultan el crecimiento y la diversificación de las exportaciones y el desarrollo sostenible de los países exportadores. Dos aspectos de estos efectos se consideran fundamentales. Primero, la progresividad arancelaria puede obstaculizar el crecimiento de la elaboración de productos agropecuarios en los países exportadores. Reduce la demanda de más productos importados procedentes de los países exportadores y, por tanto, el crecimiento de sus industrias de elaboración, los medios de acumulación de competencias y capital y la diversificación de las exportaciones. Además, la concentración de las exportaciones en menos productos elaborados a menudo determina un crecimiento de las exportaciones más lento y una mayor exposición al riesgo de inestabilidad de los precios de los productos agrícolas.

Segundo, la progresividad arancelaria se considera una causa de daños ambientales para los países exportadores: un impuesto sobre la sostenibilidad. La progresividad arancelaria puede perjudicar el medio ambiente de muchas maneras diferentes. Es probable que la dependencia desmesurada de las exportaciones de productos primarios ocasione un agotamiento excesivo de los recursos naturales y altere el equilibrio ecológico del país. El aumento del estrés sobre la producción y la exportación de materias primas determinará una extracción “excesiva” de recursos naturales, con la consecuente degradación de la base de recursos.^[76] Además, la tasa de crecimiento más lenta de los ingresos ocasionada por la sobreexplotación de los recursos dejará menos recursos disponibles para una ordenación eficiente del medio ambiente en los países exportadores.

La reducción de la progresividad arancelaria se considera una cuestión importante en las negociaciones sobre la agricultura en curso en la OMC. En este artículo se examina la progresividad arancelaria en los mercados de productos agropecuarios. En la sección 2 se examina la evolución del comercio de productos agropecuarios elaborados durante el período 1981-2000 y se ponen de relieve las principales causas que limitan su crecimiento en los países en desarrollo. En la sección 3 se presenta una breve descripción de la medición de la progresividad arancelaria, y en la sección 4 se examinan algunos trabajos empíricos realizados últimamente que evalúan la progresividad arancelaria en el período posterior a la Ronda Uruguay. En la sección 5 se evalúa la magnitud de la progresividad de los aranceles aplicados y consolidados en algunas cadenas de los principales productos agrícolas. En la sección 4 se ponen de relieve los posibles cambios en sus estructuras según los diferentes modelos de reducción arancelaria, y en la sección 6 se presentan las conclusiones y se plantean algunas cuestiones de política.

2. Evolución del comercio de productos agropecuarios elaborados

Durante los últimos 20 años, el comercio mundial de productos agropecuarios elaborados creció más rápido que el de productos agropecuarios primarios. En conjunto, las exportaciones de productos agrícolas elaborados creció en un 6 por ciento anual en el período 1981-2000 (frente al 3,3 por ciento de los productos primarios), por lo que su participación en el mercado mundial se elevó, pasando del 60 por ciento en 1981-1990 al 66 por ciento en 1991-2000 (cuadro 1). Las tasas de crecimiento han sido excepcionalmente elevadas (superiores a la media del 6 por ciento) para las formas elaboradas de productos como los cereales, las frutas, las hortalizas, las legumbres, las bebidas tropicales y las aves de corral (figura 1).

Cuadro 1. Valor de las exportaciones agrícolas mundiales, todos los productos (agrícolas y pecuarios)

^a Incluye el comercio en el interior de la UE
Fuente: Cálculos basados en FAOSTAT (2003)

Se ha señalado que la baja elasticidad-ingreso de la demanda de productos primarios y la disminución de la intensidad de utilización de materias primas en las actividades económicas son los principales factores que determinaron el descenso de la parte correspondiente al comercio de productos primarios (Banco Mundial, 1994). Varios estudios también han demostrado que la modificación de la estructura orgánica de los mercados de productos básicos pueden haber contribuido al descenso de la participación de los productos primarios en el comercio total. Los elevados costos relacionados con la elaboración, el embalaje, la publicidad, la comercialización y la distribución dan a entender que por lo general la parte correspondiente al costo de los productos primarios en el precio del producto elaborado es pequeña. (OCDE, 2001).

Figura 1: Participación de diversos productos en el total de las exportaciones agrícolas mundiales, 1981-90. 1991-2000

a) Productos primarios

b) Productos elaborados

Fuente: FAO (2003).

Aunque algunos de los países en desarrollo han aumentado su participación en las exportaciones mundiales de productos agrícolas elaborados,^[77] los países desarrollados capturan la mayor parte del comercio, que en este sector crece rápidamente. La fuerte dependencia de las exportaciones de productos agrícolas primarios sigue siendo una característica saliente de muchos países en desarrollo, en especial de los países menos adelantados (MA).^[78] La participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales de productos agrícolas elaborados disminuyó, pasando del 27 por ciento en 1981-1990 al 25 por ciento en 1991-2000 (cuadro 2). En lo que se refiere al conjunto de los países MA, su participación en las exportaciones de productos agrícolas elaborados se redujo acusadamente del 0,7 por ciento al 0,3 por ciento.

Cuadro 2. Participación en las exportaciones agrícolas mundiales, todos los productos (agrícolas y pecuarios)

Fuente: Cálculos basados en FAOSTAT (2003).

La disminución de la participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales de productos elaborados fue más evidente en productos tales como el cacao y el café. La parte de las exportaciones mundiales correspondiente a los 10 principales países en desarrollo productores de cacao se redujo en la medida en que aumentaba la fase de elaboración. En 1996-99, la participación de estos países en las exportaciones mundiales de cacao en granos, manteca de cacao, cacao en polvo y chocolate era del 83 por ciento, el 30 por ciento, el 18 por ciento y el 1 por ciento respectivamente. Mientras la parte correspondiente a las exportaciones de chocolate en el comercio total de cacao pasó del 20 por ciento en 1970-75 al 56 por ciento en 1996-99, la participación de estos países en las exportaciones de chocolate disminuyó, pasando del 1,3 por ciento a sólo el 1 por ciento durante el mismo período. Análogamente, la participación de los 10 principales países en desarrollo productores de café en las exportaciones de café sin tostar se mantuvo invariada en alrededor del 67 por ciento entre 1970-75 y 1996-99, pero su participación en las exportaciones de café tostado se redujo del 10 por ciento al 2 por ciento durante el mismo período.

El descenso de la participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales de productos agrícolas elaborados se ha atribuido a varios factores. Los obstáculos de acceso y de entrada a los mercados de los países importadores han limitado las posibilidades de los países en desarrollo de ampliar las exportaciones de sus productos elaborados. En particular, la progresividad arancelaria se considera a menudo el principal obstáculo de acceso a los mercados para la mayoría de las exportaciones agrícolas elaboradas de los países en desarrollo.

Varios estudios han demostrado que las cadenas de productos agrícolas, especialmente las de productos elaborados y cultivos de alto valor, están dominadas cada vez más por unas cuantas empresas multinacionales y compañías de distribución.^[79] La creciente concentración puede afectar a los países en desarrollo en lo que se refiere al acceso de sus productos primarios a los mercados y a sus ganancias.

Otros desafíos importantes a que hacen frente muchos países en desarrollo, en especial los países MA, son las limitaciones de la oferta interna que reducen las posibilidades de estos países de aprovechar las oportunidades comerciales relacionadas con los productos agrícolas elaborados. Tales limitaciones son el bajo nivel de desarrollo tecnológico; la escasez de infraestructuras de transporte, almacenamiento y comercialización; las inadecuadas disposiciones jurídicas y de reglamentación; y las desventajas de origen normativo que se derivan de las políticas comerciales y macroeconómicas que afectan a la agricultura y las exportaciones.

3. Medición de la progresividad arancelaria: diferencias arancelarias nominales y tasas efectivas de protección (TEP)

La progresividad arancelaria se mide por las diferencias arancelarias, es decir la diferencia de los tipos arancelarios nominales entre el producto final y el producto de insumo. La diferencia arancelaria puede expresarse como:

TW = T - t

Donde:

TW = Diferencia arancelaria nominal

T = Arancel en equivalente ad valorem del producto final

t = Arancel en equivalente ad valorem del producto de insumo

Por tanto, hay progresividad arancelaria cuando TW > 0, la reducción arancelaria progresiva tiene lugar cuando TW < 0 y la paridad arancelaria se define = 0.

Aunque la diferencia arancelaria nominal (TW) es simple y fácil de calcular, presenta una limitación importante, dado que no mide totalmente la intensidad de la protección concedida al producto final. Primero, la diferencia arancelaria nominal no proporciona información sobre las repercusiones de la estructura arancelaria en el valor añadido del producto final. Segundo, compara los aranceles nominales del producto final y sólo un insumo. Como lo ha explicado Lindland (1997), la TW difícilmente puede aplicarse a los procesos de fabricación en los que intervienen una gran variedad de insumos y/o productos.

La intensidad de la protección de un producto puede medirse mejor por medio de la tasa efectiva de protección (TEP),^[80] que evalúa el modo en que los aranceles afectan al valor añadido del producto elaborado y tiene en cuenta los aranceles de una gran variedad de insumos. La TEP se define como la modificación del valor añadido, posibilitada por la estructura arancelaria, como porcentaje del valor añadido en un escenario de libre comercio:

donde,

VA_f= valor añadido por unidad de producto final a precios de libre mercado;

VA_d= valor añadido por unidad de producto en presencia de aranceles.

Con m insumos utilizados en la producción del producto final j, VA_f y VA_d pueden expresarse de la siguiente manera:

y

donde,

P_j = precio nominal por unidad de j a precios de libre mercado;
Pi= precio nominal por unidad de insumo i a precios de libre mercado;
a_ij = parte correspondiente a i en el costo de j a precios de libre mercado;
T_j = arancel nominal en equivalente ad valorem del producto j;
t_i = arancel nominal en equivalente ad valorem del insumo i.

Con un sólo insumo y un sólo producto, la ecuación [2] puede simplificarse de la manera siguiente:

La ecuación (5) muestra la relación entre diferencia arancelaria nominal (TW) y la TEP:

Si:

De este modo, cuanto más elevado es el grado de progresividad arancelaria, más elevada es la tasa efectiva de protección de que disfruta la industria de bienes finales, es decir, para TW mayores que cero (T>t), la TEP será positiva y mayor que el arancel nominal aplicado al producto. Esto puede demostrarse con los ejemplos del café sin tostar (indicado con A) y el café tostado (indicado con B). Suponiendo una a_ij de 0,6, un arancel del 20 por ciento para el producto B y un arancel del 10 por ciento para A, se tendrá una TEP del 30 por ciento. Sin embargo, un arancel del 20 por ciento para el producto B y un arancel cero para A darán lugar a una TEP del 50 por ciento.

Por tanto, la comparación de los aranceles nominales aplicados a los insumos y productos en el interior de las cadenas de producción da una buena indicación del signo de la tase efectiva de protección, pero no ciertamente de la intensidad de ésta. Sin embargo, un problema importante de la medida de la TEP, en comparación con la medida de la diferencia arancelaria nominal, es que requiere datos precisos sobre los precios y los coeficientes técnicos de insumo-producto, de los que por lo general no se dispone. La TEP, aunque es relativamente más completa para medir la protección derivada de una estructura arancelaria, presenta varias limitaciones. Greenaway y Milner (2003) han resumido la crítica teórica del concepto. Pese a estas limitaciones, la TEP sigue siendo uno de los principales indicadores para evaluar las políticas comerciales.