8. Creación de capacidad en biotecnología en el sector de los alimentos y la agricultura

Los estudios de casos examinados en el Capítulo 4 revelaban que los pequeños agricultores de los países en desarrollo se pueden beneficiar de cultivos transgénicos, de la misma manera que han hecho en el pasado con relación a otras innovaciones tecnológicas que mejoraban la productividad. Sin embargo, estos beneficios no son automáticos. Las naciones necesitan una política adecuada y una capacidad institucional y técnica para facilitárselos a los agricultores, que deben tener acceso a innovaciones adecuadas en condiciones asequibles. A diferencia de la Revolución Verde, que se basó en una estrategia explícita de la transferencia internacional de tecnología perfeccionada como un bien público gratuito, casi todas las variedades de cultivos transgénicos y la mayoría de las demás innovaciones de la biotecnología agrícola son creadas y difundidas por el sector privado. En el Capítulo 7 se mencionan algunas estrategias para aumentar las investigaciones y las asociaciones del sector público y el privado para la creación de tecnologías para abordar los problemas de los pobres.

Sin embargo, varias barreras obstaculizan el traspaso de biotecnología a los agricultores con escasos recursos y especialmente a los países pobres que se podrían beneficiar considerablemente de esas innovaciones. Una utilización inocua y documentada de la biotecnología requiere una capacidad adecuada para la formulación de políticas, investigaciones agrícolas, recursos financieros y canales de comercialización, así como un marco para los derechos de propiedad intelectual y la capacidad de manipular y reglamentar cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos, la salud humana y del ganado y la inocuidad del medio ambiente. Aunque la biotecnología está evolucionando rápidamente y está concebida para desempeñar un papel fundamental en la promoción del desarrollo agrícola y económico, sigue existiendo una gran insuficiencia en la mayoría de los países en desarrollo especialmente en los países menos adelantados en su capacidad para evaluar sus circunstancias específicas, cumplir sus compromisos y beneficiarse de las posibilidades que pueden surgir de la biotecnología. Existe a menudo un vacío político y una capacidad inadecuada para cumplir con las disposiciones de los instrumentos internacionales relativos a la biotecnología.

Los problemas con que con más frecuencia tropiezan los países en desarrollo y los países en transición son:

una capacidad insuficiente en los ministerios y sus instituciones para analizar las opciones, establecer prioridades para la inversión y formular políticas relativas a la implantación a nivel nacional de la biotecnología en el sector de la alimentación y la agricultura que respalden las metas nacionales de desarrollo;
una capacidad reducida técnica, jurídica y administrativa para establecer y aplicar procedimientos reguladores, con inclusión de la inocuidad biológica, la evaluación de los riesgos y los derechos de propiedad intelectual, la protección de los conocimientos autóctonos y los recursos locales y la comunicación para promover la aceptación pública de las nuevas tecnologías; y
recursos y capacidades escasos para establecer y utilizar las infraestructuras necesarias para crear, adaptar, transferir y reglamentar las aplicaciones de la biotecnología en el sector de la agricultura y la alimentación, y facilitar entornos para promover la colaboración entre los sectores público y privado.

Capacidades nacionales en el sector de la biotecnología agrícola

Una capacidad fuerte y dinámica en los niveles técnico, institucional y administrativo es el requisito más importante para lograr una aplicación fructífera y sostenible de la biotecnología en la agricultura y la alimentación. Sin embargo, los países en desarrollo y los países con economías en transición poseen una capacidad muy desigual para administrar la biotecnología agrícola con eficacia. Estos países presentan situaciones muy diversas en sus capacidades de investigación en materia de biotecnología agrícola y gestión reguladora, con inclusión de los derechos de propiedad intelectual.

Estos últimos años ha habido un constante incremento de la capacidad de biotecnología agrícola en varios de los países más grandes, en particular en el Brasil, China y la India, donde los recursos humanos y financieros asignados a la investigación y desarrollo en materia de biotecnología son relativamente elevados y está aumentando la experiencia en la comercialización de productos de biotecnología. En los casos en que los gobiernos han efectuado inversiones sustanciosas en investigaciones de biotecnología agrícola del sector público en el mundo en desarrollo, han surgido varios asuntos comunes. Se ha creado paulatinamente una base científica sólida en el sector de la investigación agrícola y la biotecnología. Se ha estimulado a los institutos nacionales de investigación a que participen activamente en programas comunes de investigación bilaterales e internacionales en diversas esferas de la biotecnología agrícola. En las políticas nacionales, los países han señalado la ciencia y la tecnología, y la biotecnología en particular, como un motor importante del crecimiento económico tanto en la agricultura como en el sector de la salud. Los programas públicos de investigación agrícola han tenido considerable éxito en la promoción de un rápido crecimiento agrícola. Estos países han experimentado un rápido aumento en la adopción de la tecnología de la información y sus aportaciones a sus economías y confían en que se produzca un crecimiento análogo en la biotecnología médica y agrícola.

Aproximadamente en el centro del espectro se encuentran los países en desarrollo que están comenzando ahora a incorporar la biotecnología cada vez más a sus programas de investigación agrícola, como Egipto e Indonesia. Esos países por lo general disponen de una capacidad moderadamente sólida de investigaciones agrícolas convencionales y están creando una fuerte capacidad en biotecnología en varias esferas.

En el otro extremo del espectro se encuentran los países que no han progresado lo suficiente en la aplicación directa de los instrumentos y técnicas, con excepción de las aplicaciones de técnicas más sencillas como la micropropagación y el cultivo de tejido. En este caso igualmente estos países tienen varias cosas en común. Las actividades de investigación están menos adelantadas y a menudo varios programas conexos están dispersados entre un amplio conjunto de productos e institutos. Los programas suelen depender de la financiación de donantes y corren el peligro de atascarse tan pronto como se agoten los fondos. Además, la comercialización y gestión de los productos biotecnológicos prácticamente son inexistentes al igual que sucede con la masa crítica requerida para despertar la toma de conciencia del público. En muchos casos, los gobiernos no asignan una prioridad suficiente a la investigación agrícola, y las políticas para respaldar la investigación agrícola en general y la biotecnología agrícola en particular o no existen o no se aplican. Como los adelantos en la biotecnología agrícola son escasos en esos países, los rendimientos potenciales de los programas de investigación y desarrollo en la esfera de la biotecnología siguen siendo reducidos.

La FAO-BioDeC¹⁴ recientemente lanzada es una base de datos que proporciona una información de referencia actualizada sobre los productos y las técnicas en la esfera de la biotecnología más avanzadas que se están utilizando o están en fase de preparación en los países en desarrollo y en los países con economías en transición. En la actualidad, la base de datos incluye unas 2 000 entradas de 70 países y se concentra en las investigaciones, las pruebas y la comercialización de tecnologías y productos de cultivos específicos en los países en desarrollo. Aunque son reducidos, los datos dan una visión general de las diferentes etapas de la adopción y promoción de esas tecnologías en diferentes países y regiones y brindan la posibilidad de descubrir lagunas, así como a potenciales asociados para programas conjuntos en esferas de interés común.

Además de la capacidad de investigación, los países son también muy diferentes en su capacidad de reglamentación de la biotecnología. El espectro se extiende desde los países que tienen regímenes de derechos de propiedad intelectual bien asentados y procedimientos reguladores relativos a la inocuidad de los alimentos y a la inocuidad del medio ambiente hasta los que tienen una escasa o nula capacidad de hacerse cargo de estos asuntos.

Actividades internacionales de creación de capacidad en la esfera de la biotecnología agrícola

Varias organizaciones privadas, estatales, no gubernamentales e intergubernamentales participan de una o varias maneras en los programas de creación de capacidad en biotecnología. Entre las esferas prioritarias cabe mencionar la asistencia a la elaboración de políticas, la investigación, la transferencia de tecnología, las medidas de inocuidad biológica y la supervisión de la reglamentación, la elaboración de leyes conexas y la creación de una sensibilización pública. Un amplio conjunto de actividades se llevan a cabo para reforzar el nivel político, institucional y técnico de la competencia. Los organismos que participan en esas iniciativas son el Servicio internacional para la investigación agrícola nacional (ISNAR), el Servicio de biotecnología, el Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología (CIIGB), el Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agrobiotecnológicas (ISAAA), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) y muchas más. Aunque existe cierta superposición entre los servicios que ofrecen esas organizaciones, cada una desempeña una función diferente de las demás o hace más hincapié en determinados sectores. No existe ninguna información mundial sobre el conjunto de actividades que se están realizando en materia de biotecnología agrícola; sin embargo, la base de datos para la creación de capacidad en materia de inocuidad biológica del Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología¹⁵ proporciona una buena visión general de las diversas actividades de los proyectos que se están realizando en esta esfera en todo el mundo.

Función de la FAO y asistencia a los países miembros

La FAO proporciona foros mundiales para facilitar el diálogo y es depositaria de información estadística. La FAO puede jugar un papel central en la prestación de asistencia a los gobiernos de los países miembros con orientación basada en la ciencia sobre este asunto, así como en la actividad normativa. Algunas de las actividades fundamentales que se concentran en la biotecnología son las siguientes:

Promoción de los órganos normativos internacionales. La FAO respalda varios acuerdos que tienen una importante relación con las aplicaciones agrícolas de la biotecnología, particularmente en lo que respecta a los Acuerdos sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y los Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC. Entre éstos figuran la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) y la Comisión del Codex Alimentarius, así como el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Agricultura y la Alimentación, que abarca la conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y la distribución equitativa de los beneficios derivados de su utilización.
Creación de capacidad por medio de la asistencia técnica y la capacitación. La FAO está prestando asistencia a los países miembros en la constitución de sus marcos jurídicos y reglamentarios en armonía con las obligaciones internacionales; la capacitación y el fortalecimiento de los servicios e instituciones para lograr una utilización adecuada e inocua de la biotecnología con respecto a los alimentos y la agricultura; la elaboración de sus legislaciones nacionales en esta esfera; y la creación de capacidad para participar en negociaciones internacionales sobre la biotecnología con el fin de obtener beneficios nacionales óptimos. (Véase el Recuadro 27 con respecto a Bangladesh.)
Difusión de información. La FAO suministra información objetiva y basada en la ciencia sobre la biotecnología agrícola, recopilando, analizando y difundiendo información en cinco idiomas, incluso por medio de su sitio Web¹⁶ y sus publicaciones. Esta actividad abarca todos los aspectos de la biotecnología en relación con los alimentos y la agricultura, tomando en consideración que los países miembros y sus ciudadanos necesitan una información equilibrada e imparcial sobre los beneficios potenciales y los riesgos de la biotecnología.

RECUADRO 27

Actividades de la FAO y la creación de capacidad en biotecnología agrícola en Bangladesh

En 2002, FAO y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) efectuaron una evaluación de la situación de la aplicación de la biotecnología en Bangladesh. Basándose en esa evaluación, el Gobierno de Bangladesh formuló recientemente un programa nacional de biotecnología, que tiene por finalidad utilizar la biotecnología como una forma complementaria importante para luchar contra la inseguridad alimentaria y la pobreza, dos problemas apremiantes del país. El Programa nacional de biotecnología promoverá la toma de conciencia a todos los niveles, establecerá y aplicará políticas, estrategias y asociaciones adecuadas, reforzará la inversión, los apoyos institucionales y de mercado, e integrará la investigación biotecnológica al desarrollo. Los componentes esenciales de este programa son:

Política nacional relativa a la biotecnología, su aplicación y su administración. Aborda los aspectos tecnológicos y favorables de la aplicación de la biotecnología. Un grupo de trabajo nacional para el desarrollo biotecnológico sostenible, bajo la presidencia del secretario principal de la oficina del Primer Ministro, velará por que la política se aplique con eficacia. El grupo de trabajo proporcionará una administración transparente y eficiente y promoverá la confianza necesaria en todos los interesados.
Medidas reguladoras propicias. Se establecerán y reforzarán marcos legislativos y reglamentarios con respecto a los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), la inocuidad biológica y las negociaciones sobre nuevas tecnologías y productos, coherentes con las necesidades nacionales y las aspiraciones y derechos de los agricultores. Se ha dado prioridad a servicios de contención eficaces, al análisis de los riesgos y a otras capacidades y recursos humanos relacionados con la inocuidad biológica para administrar los aspectos reglamentarios. La introducción, evaluación y comercialización del BR29 dorado (una variedad de arroz de calidad de Bangladesh transformada por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre el Arroz debido a su elevado contenido en beta-caroteno) se utilizará como ejemplo para reforzar la capacidad nacional en la institución y el manejo de medidas reglamentarias.
Fortalecimiento institucional. Las instituciones de investigación y desarrollo de biotecnología en el país se reforzarán equipándolas con una infraestructura de punta, instalaciones centralizadas, recursos humanos cualificados, servicios de información y comunicación y la promoción de asociaciones entre los sectores público y privado. La capacidad del Grupo de Trabajo Nacional para el desarrollo de la biotecnología sostenible aumentará en lo que respecta al establecimiento de prioridades, la adopción de decisiones basadas en el sistema, el manejo de cuestiones de una manera desglosada, el fortalecimiento de conexiones entre la investigación, la extensión, el agricultor y el mercado y la creación y asignación de recursos.
Programas de biotecnología. El Programa nacional de biotecnología, producto de un seguimiento y una evaluación eficaces, se concentrará en ecotecnologías orientadas a la Revolución Verde, y se ocupará especialmente de los problemas de los pequeños agricultores. Se ha dado prioridad a las esferas siguientes: la producción y distribución de propágulos cultivados in vitro, la caracterización molecular de los recursos genéticos, el diagnóstico y la producción recombinante de vacunas, el biocontrol de las plagas y las enfermedades, la producción y comercialización de alevines de calidad, el desarrollo de organismos transgénicos para crear resistencia a las tensiones bióticas y abióticas, las cualidades nutricionales y otras cualidades, y la selección molecular con ayuda de marcadores.
Tres innovaciones para ayudar a Bangladesh a alcanzar su objetivo. a) Por primera vez, Bangladesh ha creado una partida presupuestaria para biotecnología en su presupuesto nacional; b) para garantizar una elevada eficiencia y una cooperación interdepartamental y evitar duplicaciones antieconómicas de esfuerzos, el Grupo de Trabajo Nacional está presidido por el Secretario Principal de la Oficina del Primer Ministro; y c) el PNUD y otros donantes y organizaciones internacionales han mostrado considerable interés por financiar la nueva iniciativa.

Dificultades para la creación de capacidad destinada a la biotecnología agrícola

A pesar del conjunto de actividades de creación de capacidad que se están realizando, queda todavía mucho por hacer. Las dificultades son mayores que las de otras revoluciones tecnológicas, incluida la Revolución Verde en los decenios de 1960 y 1970. Por ejemplo, cualquier aplicación de la biotecnología requiere un marco de inocuidad, incluido el del medio ambiente, y aspectos de salud humana y animal. Existe una demanda de una distribución equitativa de los beneficios resultantes de los recursos genéticos utilizados por la biotecnología. Además, conviene alcanzar un consenso en la sociedad sobre la utilización de los productos basados en la biotecnología mediante la participación plena y transparente de todos los principales interesados en la adopción de decisiones. Algunos de los principales aspectos a que hay que hacer frente en la adopción de la biotecnología son los siguientes:

garantizar la disponibilidad de recursos para sufragar los elevados costos de los insumos y el desarrollo;
crear un entorno favorable para la promoción de la biotecnología;
integrar la biotecnología con los programas de investigación convencionales;
abordar los aspectos del control de las empresas, el poder de mercado y las repercusiones en la distribución;
velar por la protección del consumidor, y por que éste acepte los productos creados mediante procesos biotecnológicos;
fomentar la sostenibilidad de los programas de biotecnología.

Estos factores, sea directa o indirectamente, influyen en la creación de capacidad, la retención del personal y el equilibrio entre las capacidades del sector público y el sector privado. Aunque esto no es un aspecto exclusivo de la biotecnología, los costos iniciales de la elaboración de esas tecnologías pueden aumentar las dificultades. Los países en desarrollo tienen que evitar caer en la trampa de la dependencia y la falta de sostenibilidad en sus programas de biotecnología. Las políticas estatales deben establecer mecanismos para alentar la inversión y la participación de los sectores público y privado en la biotecnología agrícola. Las investigaciones en ambos sectores deben ser conscientemente complementarias y no competitivas. El marco político no debe promover únicamente la utilización inocua de la biotecnología, sino también garantizar que las políticas no desalienten la inversión del sector privado y la colaboración con asociados externos. En muchos países en desarrollo esas reformas progresivas -institucionales y orgánicas- se ven obstaculizadas por la falta de políticas adecuadas o de su aplicación apropiada.

Pasos siguientes

Al reconocer las restricciones, es menester adoptar un enfoque sostenido, holístico, de múltiples interesados y participativo para realizar los beneficios potenciales de la biotecnología agrícola. En los países en desarrollo existe no sólo la necesidad de crear capacidad, sino también de mejorar la capacidad de que ya se dispone. Las actividades de creación de capacidad se deben llevar a cabo a todos los niveles: despertar la toma de conciencia de los órganos políticos y de decisión, establecer los marcos jurídicos y reglamentarios necesarios, mejorar la capacidad técnica y reguladora y renovar las instituciones. Y lo que es más importante, existe la necesidad de evaluar y disponer constantemente de recursos humanos competentes y capacidad institucional para que, a medida que la biotecnología avanza, se evalúen, perfeccionen y apliquen continuamente instrumentos para su utilización inocua. Esto parece ser una tarea desalentadora, pero se puede realizar por medio de un compromiso firme y de las asociaciones.

¹⁴Disponible en: http://www.fao.org/biotech/inventory_admin/dep/default.asp

¹⁵Disponible en: http://bch.biodiv.org/

¹⁶http://www.fao.org/biotech/index.asp?lang=es