Al tratar de identificar las subvenciones, comprobaremos que son de muchos tipos diferentes. Algunas situaciones y medidas podrán identificarse sin discusión como subvenciones, tanto en un contexto nacional como según la teoría económica y la práctica internacional, por ejemplo, los subsidios pesqueros específicos y otras transferencias financieras directas del gobierno a la industria pesquera privada, mientras que podrán surgir dudas sobre si lo son, por ejemplo, una situación de falta aparente de control de la contaminación. Además, según el objetivo de nuestro estudio, podremos haber decido que queremos estudiar sólo las subvenciones más directas y no tenemos interés o tiempo para realizar análisis completos y duraderos relacionados con subvenciones más indirectas o que no implican intervención (véase también el Capítulo 3).
Por consiguiente, para facilitar la organización y el análisis de nuestra información sobre las subvenciones, se sugiere en la Guía que clasifiquemos las subvenciones pesqueras en cuatro categorías principales:
1. Transferencias financieras directas
2. Servicios y transferencias financieras indirectas
3. Reglamentaciones
4. Ausencia de intervención
La primera categoría incluye todos los pagos directos del gobierno a la industria pesquera. Estas subvenciones ejercen probablemente un efecto directo en los beneficios de la industria y también pueden reducirlos. Su costo (beneficio) para el gobierno puede encontrarse normalmente en el presupuesto público y su valor directo para la industria aparecerá directamente en el flujo de efectivo de la industria beneficiaria. Las subvenciones pertenecientes a esta categoría son fáciles de identificar y en general no será difícil llegar a un consenso al definirlas.
Ejemplos de subvenciones de Categoría 1.
Subsidios para la inversión (p.e., para la compra o modernización de embarcaciones), subsidios para el equipo de seguridad, programas de retirada de barcos, aportaciones de capital, planes de garantía de ingresos, pagos de socorro en catástrofes, sostenimiento de precios, incentivos directos a la exportación, etc.
Las subvenciones que reducen los beneficios en esta categoría serán, por ejemplo, las relativas a distintos impuestos y tasas, así como derechos de importación/exportación.
La segunda categoría incluye cualquier otra intervención activa y explícita del gobierno pero que no implica una transferencia financiera directa, como las especificadas en la Categoría 1. Las subvenciones de la Categoría 2 son servicios prestados por el sector público o transferencias financieras indirectas, como las desgravaciones fiscales. Su costo puede estar o no especificado en el presupuesto público y el valor para la industria suele aparecer explícitamente en la contabilidad de la industria receptora.
Ejemplos de subvenciones de la Categoría 2 son:
Los préstamos para la inversión en condiciones favorables, garantías de préstamos, planes especiales de seguros de embarcaciones y artes, servicios de cebo, apoyo indirecto de promoción de exportaciones, inspección y certificación para la exportación, capacitación y extensión especializadas, instalaciones de puertos y lugares de desembarque, pagos a gobiernos extranjeros para conseguir el acceso a caladeros, programas de investigación y desarrollo financiados por el gobierno, cooperación y negociaciones internacionales, exenciones de impuestos sobre el combustible, créditos impositivos por inversión, programas de aplazamiento de impuestos deducciones especiales del impuesto sobre la renta, etc.
La tercera categoría incluye las intervenciones gubernamentales. El costo para el gobierno de las subvenciones de la Categoría 3 - normalmente gasto administrativo - puede contabilizarse entre otros gastos públicos de ordenación y reglamentación, por lo que resulta difícil de identificar. El valor para la industria no suele aparecer directamente en la contabilidad de la industria, a no ser que sea una subvención que reduce los beneficios, la cual entrañe un gasto para la industria (por ejemplo, la compra obligatoria de un determinado tipo de arte).
Algunos ejemplos de subvenciones de la Categoría 3 son:
Cuotas de importación, restricciones a la inversión extranjera directa, programas de protección ambiental, egulación de artes, reglamentos sobre productos químicos y medicamentos, ordenación pesquera, etc.
Esta última categoría abarca la esfera de la ausencia de intervención gubernamental y puede ser la más difícil de determinar. Incluye la inacción del gobierno que permite a los productores imponer - a plazo corto o largo - determinados costos de producción a otros, inclusive a los recursos ambientales y naturales. Por definición, no implican un gasto para el gobierno (pero pueden representar un ingreso no percibido y su valor para la industria es implícito).
Ejemplos de este tipo de subvención son:
Acceso gratuito a los caladeros, ausencia de control de la contaminación, ausencia de medidas de ordenación, no aplicación de los reglamentos vigentes, etc.
Como podemos ver, esta clasificación en categorías se basa en la modalidad de la subvención, es decir, cuál es el mecanismo de la subvención y qué tipo de acción del gobierno representa.
La definición de subvenciones de la OMC ha sido examinada en el Recuadro 1 y parecería que nuestras Categorías 1 y 2 corresponden bastante exactamente a dicha definición. No obstante, la OMC ignora el «reverso». Las subvenciones que reducen los beneficios, tales como los impuestos, así como las acciones (o inacciones) de gobiernos extranjeros y organizaciones internacionales. Además, la OMC no considera subvenciones la creación de la mayor parte de la infraestructura y las medidas en frontera. Por otra parte, la OMC reduce la gama de las subvenciones a las que son pertinentes en el contexto del comercio, utilizando una serie de criterios.
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FIGURA 7
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En su informe sobre la transición a una pesca responsable: repercusiones económicas y de política, la OCDE define las transferencias financieras gubernamentales (TFG) como medidas que «alteran la estructura de incentivos con que se enfrentan los participantes en un sector» (OECD 2000, página 129). Esta caracterización es relativamente cercana a la definición de subvenciones de la Guía, pero la OCDE utiliza el valor monetario de la intervención gubernamental como el criterio práctico para su definición, en lugar de los efectos en los beneficios de la industria, que se utilizan en la Guía. La lista de las intervenciones definidas como TFG es más amplia que la de la OMC e incluye pagos directos (correspondientes a la Categoría 1 de la Guía), transferencias que reducen los gastos (corresponde estrictamente a la Categoría 2 de la Guía incluyendo, por ejemplo, garantías de préstamos y desgravaciones fiscales), servicios generales (que abarcan los gastos de ordenación e investigación, el establecimiento de puertos de pesca y la prestación de otros servicios, etc., incluidos en las Categorías 2 y 3 de la Guía) y el sostenimiento de los precios de mercado[4] (es decir, en particular, medidas en frontera que figuran en las Categorías 1 y 3 de la Guía dependiendo de su modalidad). Parecería, por lo tanto, que la definición de TFG de la OCDE es muy similar a la definición de subvenciones de la Guía, con la importante excepción de la Categoría 4: no intervenciones. Sin embargo, en un informe anterior, la OCDE establece que la ausencia de intervención gubernamental puede constituir una subvención implícita a la utilización del recurso pesquero (OECD 1993).
En un estudio sobre las subvenciones en las economías miembros del APEC, se adoptó una definición de subvenciones y programas de apoyo similar a la empleada por la OCDE (PricewaterhouseCoopers LLP 2000). Sin embargo, se señaló que varias de las partes no consideraron como subvenciones algunos de los llamados programas de apoyo incluidos en el estudio. Tales programas de apoyo eran los de ordenación pesquera, conservación, cumplimiento de las normas e investigación y desarrollo. Con todo, se reconoció que «es posible defender que tales programas pueden considerarse subvenciones si sus costos no pasan a la industria pesquera» (PricewaterhouseCoopers LLP 2000, página 3).
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RECUADRO 3 Algunas subvenciones pueden incluirse en varias categorías diferentes al mismo tiempo. Por ejemplo, los derechos de importación de pescado y productos pesqueros pueden, como intervención regulatoria, proteger a los productores locales y, por lo tanto, ser una subvención que incrementa los beneficios de la Categoría 2 para la industria elaboradora. Al mismo tiempo, pueden ser una subvención que reduce los beneficios de la Categoría 1 para los importadores y minoristas que pagan los derechos de importación. Asimismo, la mayoría de las subvenciones tienen efectos no sólo en el beneficiario directo, sino también se «arrastran» hacia las etapas sucesivas de la cadena de producción y distribución y, a veces, puede resultar difícil determinar qué etapa de la cadena debe considerarse la auténtica beneficiaria directa. Por ejemplo, las instalaciones de mercado en un lugar de desembarque benefician tanto a los pescadores - los vendedores - como a los comerciantes y elaboradores - los compradores. Al estudiar las subvenciones, cada medida y programa de apoyo debe analizarse individualmente y clasificarse según sus características concretas. Naturalmente, existen subvenciones que son difíciles de colocar en una categoría. La Guía sugiere que se utilicen como criterios para la clasificación los efectos más directos y principales en los beneficios o costos de la industria, y se centra en los efectos financieros a corto plazo. Probablemente sin excepción, todas las subvenciones tienen consecuencias indirectas y efectos colaterales, así como un impacto a largo plazo, pero, incluso aunque se reconozca su importancia, no deberá ser la principal consideración para la clasificación en esta etapa y su evaluación detallada queda generalmente fuera del ámbito de esta Guía. (Véase también el Capítulo 6). Hay que recordar asimismo que los ejemplos de subvenciones y de la forma de clasificarlas que se ofrecen en esta Guía tienen sólo carácter orientativo. El objetivo y marco de nuestro estudio sobre subvenciones pesqueras concretas podrá exigir una determinada estructura de la información y podremos encontrar que queremos clasificar algunas medidas o situaciones de forma diferente a la recomendada en la Guía. También es muy probable que hallemos subvenciones que no están mencionadas específicamente en la Guía. |
En un estudio del Banco Mundial, Milazzo examinó las subvenciones de la renta del recurso y la práctica de cobrar derechos de usuario en el sector pesquero (Milazzo 1998). Concluyó que parece haber una tendencia a aumentar la utilización de derechos de pesca a efectos de la ordenación. Además, sugiere que una subvención creada por la no recuperación de los costos gubernamentales de la ordenación pesquera podría ser compatible con el acuerdo sobre subvenciones de la OMC, si bien no se incluye esto explícitamente en él.
Del examen que precede, se deduce que las intervenciones gubernamentales explícitas de las Categorías 1 y 2 se aceptan generalmente como subvenciones según la práctica internacional. Con respecto a las Categorías 3 y 4, estas subvenciones representan beneficios (o perjuicios) más implícitos para la industria y los argumentos no son tan claros al respecto. Con todo, parecería existir la tendencia a una definición más amplia de subvenciones y podríamos examinar esto cuando identifiquemos las subvenciones para nuestro estudio, especialmente si los resultados han de utilizarse en comparaciones entre países.
Hay ciertamente muchas formas de clasificar las subvenciones y también muchas subcategorías posibles. Algunos de los muchos aspectos que se encuentran en la literatura para clasificar las subvenciones pueden verse en el Apéndice II. En el Apéndice III se incluyen más ejemplos de subvenciones de las distintas categorías presentadas aquí.
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[4] El sostenimiento de los
precios del mercado no se incluyó en el trabajo presentado en el informe,
pero es objeto de un estudio separado. Para determinar y medir el sostenimiento
de los precios del mercado se necesitan métodos diferentes a los
utilizados para otras TFG (véase OECD 2002). |
