2.1 Развитие демократии и децентрализация государственного сектора вызывают все более широкий интерес в мире. С конца 1980 годов многие страны встали на путь децентрализации ряда государственных функций. Стандартной модели децентрализации не существует, процессы и процедуры отличаются друг от друга и зависят от основных целей и задач и также от организационной структуры и механизмов реализации.
2.2 Формы децентрализации могут быть самыми разными, например, децентрализация политическая, административная или фискальная, и осуществляться она может по-разному: посредством деконцентрации или деволюции. Формы децентрализации отличаются друг от друга своими особенностями, политическими последствиями, к которым они приводят, и условиями достижения успеха. Например:
в случае деконцентрации центральное правительство рассредоточивает целый ряд своих функций, таких как планирование и финансирование, среди региональных филиалов, сохраняя за собой общий контроль. Деконцентрация представляет собой, прежде всего, административную меру, при реализации которой право принятия решений по-прежнему остается за центральными государственными министерствами;
в случае деволюции центральное правительство передает определенные полномочия и функции нижним уровням правительства. Основная цель в данном случае заключается в том, чтобы сблизить правительство с населением и повысить прозрачность и подотчетность. В данных условиях местное правительство действует в общих политических рамках, установленных центральным правительством, но оно функционирует автономно в плане реализации своих функций.
2.3 В настоящем Руководстве рассматривается в основном осуществление децентрализации посредством деволюции. Однако концепция и реализация системы налогообложения недвижимости в сельских районах, приводимые в настоящем Руководстве, могут также заинтересовать страны, которые осуществляют децентрализацию посредством деконцентрации.
2.4 Процесс децентрализации функций между центральным и местным правительствами чрезвычайно сложен. Он затрагивает аспекты финансов, администрации, контроля, регулирования, отчетности и подотчетности, которые фактически являются элементами взаимоотношений между различными уровнями правительства. Кроме того, осуществление децентрализации, к сожалению, проходит не особенно гладко. Несмотря на совместные усилия политических и экономических сил, которые порождают потребность в децентрализации, нередко между реальным положением вещей и целями существуют бреши, причиной которых может быть политика и законодательство.
2.5 Основные цели децентрализации заключаются в повышении эффективности государственного сектора и качества жизни населения. Децентрализация рассматривается как неотъемлемый элемент решения проблем, вызываемых ростом требований, с которыми сталкиваются государственные службы, и ростом надежд населения на более эффективное выполнение государственными учреждениями своих функций. С точки зрения политики децентрализация должна содействовать улучшению планирования и более эффективной работе государственных служб, позволяя учитывать местные потребности и условия при одновременном достижении региональных и национальных целей.
ТЕКСТОВАЯ
ВСТАВКА 1 Причины, побуждающие правительства принимать решения о проведении децентрализации, включают:
|
2.6 Во многих странах проведение децентрализации диктуется экономическими причинами. Осуществление определенных функций на национальном или даже на региональном уровне может быть связано со слишком большими издержками, тогда как их осуществление на местом уровне может быть менее дорогостоящим.
2.7 Децентрализация предлагается также в целях укрепления демократии путем приближения уровня, на котором принимаются решения, к тем, на кого больше всего влияют действия правительства. Среди прочего ожидается, что осуществление функций государственными учреждениями улучшится, если на различные потребности и запросы населения будут отвечать местные должностные лица, лучше осведомленные о нуждах населения. Отличительной чертой децентрализации должна быть общественная подотчетность, что позволит обеспечивать демократический контроль местных правительств. Таким путем граждане должны оказывать влияние на решения, принимаемые выборными органами местных правительств.
2.8 Так, децентрализация представляет собой один из важных элементов развития демократии, как, например, отмечено в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 году. В Хартии намечено несколько компонентов, составляющих основу децентрализации задач управления и финансирования, включая следующие:
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения (ст. 3.1).
Публичная власть, как правило, преимущественно осуществляется органами власти, наиболее близкими к гражданину (ст. 4.3).
Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций (ст. 9.1).
По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом (ст. 9.3).
2.9 Диапазон функций, передаваемых местным правительствам, постепенно расширяется. Страны разрабатывают собственные варианты разделения функций между разными уровнями правительства, но можно выделить типичные функции местных органов власти, которые приводятся в текстовой вставке 2.
ТЕКСТОВАЯ
ВСТАВКА 2
|
2.10 Децентрализация не является панацеей, ее возможности ограничены набором трудностей культурного, исторического, экономического, правового и финансового характера, с которыми сталкиваются страны. Восстановление или установление баланса сил и функций различных уровней правительства представляет собой обычно сложную политическую и административную задачу. Передача функций местным правительствам требует значительных перестановок в политических, финансовых и административных органах власти. Что ещё более важно, в некоторых странах она является значительным шагом вперед на пути ликвидации структур центрально-директивного управления.
2.11 Одна из проблем многих развивающихся стран состоит в том, что центральное правительство уже изначально не обеспечивает адекватного уровня услуг равномерно на территории всей страны. Государственные услуги относительно легко доступны только жителям крупных городов, а в отдаленных районах учреждения центрального правительства не представлены вообще. В таких случаях для проведения эффективной децентрализации требуется доступ к новым финансовым средствам, чтобы обеспечить более равномерное обслуживание населения во всех частях страны. Меры по обеспечению выполнения местными правительствами своих функций не могут заключаться в простой передаче финансовых средств центром, где таких ресурсов не имеется прежде всего. В подобных обстоятельствах для проведения децентрализации потребуется существенно увеличить общий объем финансовых и людских ресурсов.
2.12 В некоторых странах процессы развития местного правительства приводили к созданию сотен или даже тысяч небольших местных органов власти. Обеспечение компетентной деятельности таких мелких административных единиц представляется по истине трудной задачей при существующих в этих странах ресурсах.
2.13 Перечень функций, приведенных в текстовой вставке 2, хотя и не является исчерпывающим, дает представление о масштабе проблемы, которая возникает в результате передачи функций местному правительству. Во многих сельских городах и поселениях местные налоговые поступления не в состоянии покрывать издержек по обеспечению услуг, что неизбежно ставит местные сельские органы власти в сильную зависимость от дотаций центрального правительства. Кроме того, неспособность небольших сельских общин обеспечивать необходимые услуги привела к возрастанию роли более крупных городов в обеспечении услуг не только в своих юрисдикциях, но и в окружающих сельских общинах. Таким образом, многие небольшие сельские города и поселения становятся просто политическими единицами, а не поставщиками услуг.
2.14 В отличие от городов в сельской местности, в столичных городах более успешно взимаются необходимые налоги и мобилизуются фонды для финансирования программ социального и экономического развития. В столицах, благодаря их важному финансовому и политическому значению, осуществляется устойчивое инвестирование средств и развитие инфраструктуры и услуг. Из-за такого повышенного внимания к столичным городам небольшие сельские общины оказываются в невыгодном положении.
2.15 Многие страны стали отказываться от осуществления программ полной децентрализации и переходят к сочетанию деконцентрации и деволюции полномочий и функций. Часто применяемый прагматический подход заключается в обеспечении сбалансированности между централизацией и децентрализацией. Сложность задачи заключается в определении того, что следует считать «местными» функциями, а что должно оставаться в ведении центра. Вопросы финансирования местных функций рассматриваются подробней в следующей главе.