2.1 Estrategias y políticas

2.1.1 Estrategias sectoriales

A menudo las reformas de las políticas se realizan individualmente, tomando un tema a la vez. Sin embargo, debido a que cada tema tiene repercusiones sobre los demás, a veces las reformas son más eficaces si son diseñadas y aplicadas conjuntamente, como parte de un paquete integral, o estrategia, para el sector agrícola. La estrategia constituye tanto la visión de lo que el sector debería ser en el futuro como el mapa de ruta que muestra como alcanzar dicha visión. Su punto de partida es la situación actual de la agricultura y la problemática que enfrenta. Debe estar firmemente radicada en la historia y en la evaluación del potencial futuro del sector. La formulación de una estrategia puede estar motivada por una situación de crisis agrícola o por otros problemas que llevan a la decisión de realizar cambios fundamentales. En algunos casos se concibe como la parte principal, del lado de la oferta, de un programa de ajuste estructural, para estimular una respuesta productiva que contrarreste los efectos de otro modo deflacionarios a corto plazo del ajuste macroeconómico. Cualquiera que sea el motivo para formular una estrategia, para que sea exitosa usualmente se necesita el apoyo de los principales actores del sector, los agricultores.

Pueden existir tantas visiones estratégicas como observadores del desempeño de la agricultura; así, una de las características que definen la estrategia es por quién y para quién es formulada. La estrategia debe representar el compromiso de las autoridades del sector de llevar a cabo determinadas reformas y, por ende, la participación del gobierno es un requisito sine qua non para su elaboración. Por otra parte, una estrategia formulada en parte por los productores, y que responde a sus principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser realmente operativa que otra elaborada únicamente por funcionarios gubernamentales o por expertos académicos. De la misma manera, a los efectos de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar con precisión las metas fiscales del gobierno y otros aspectos del desarrollo nacional. Por lo tanto, las estrategias más exitosas generalmente resultan de la colaboración entre diferentes instituciones y grupos de la sociedad.

La estrategia tiene que ser realista, pero su visión del futuro debe estar basada en los puntos fuertes y las potencialidades del sector. También debe identificar claramente las restricciones a superar para poder concretar esas potencialidades. Una estrategia que no ofrezca la visión de un futuro mejor, respaldada por políticas concretas para alcanzarlo, difícilmente podrá motivar la participación de la población rural en su implementación. Al mismo tiempo, cuanto más realista y mejores sus bases analíticas, mayores serán las posibilidades de alcanzar sus objetivos.

En algunas estrategias agrícolas la visión del futuro se cuantifica en términos de área a ser irrigada, superficie sembrada con los principales cultivos y así sucesivamente. Pero independientemente de si se formulan proyecciones numéricas, la visión debe establecer la dirección de los cambios anticipados, las nuevas prioridades que caracterizarán el crecimiento en el futuro. Una de las mejores guías para la dirección de los cambios son las ventajas comparativas del sector, esto es, los rubros de producción en los cuales puede competir más eficazmente a largo plazo en los mercados mundiales. Sin embargo, debe tenerse presente que las condiciones del mercado pueden cambiar rápidamente y que, al fin y al cabo, los productores siempre están en mejor posición que los gobiernos para escoger la combinación de productos.

La identificación de las ventajas comparativas del sector es un paso esencial hacia la definición explícita de los objetivos nacionales del sector. De una forma u otra, en el ámbito más general los objetivos deben incluir al incremento de la productividad, principal requisito previo para que crezca el ingreso, y la reducción de la pobreza. Estas son las metas económicas clásicas de eficiencia y equidad. Se pueden también escoger otros objetivos globales, como la reducción de la desigualdad de género. El objetivo de productividad comprende tanto los adelantos tecnológicos (aumentos de rendimientos) como el desplazamiento de los patrones de producción hacia cultivos de más alto valor u otros productos.

Los siguientes pasos del ejercicio de formular la estrategia normalmente consisten en: i) identificar las limitaciones específicas a superar (problemas a resolver) en cada área: ii) especificar los subobjetivos operacionales en cada área para superar las limitaciones y alcanzar los objetivos generales; y, sobre la base de lo anterior, iii) redactar un conjunto de políticas para enfrentar estas restricciones y alcanzar los subobjetivos. Es de vital importancia formular la justificación técnica de las políticas recomendadas, pues de otra manera se corre el riesgo de que la estrategia sea nada más que otro conjunto de opiniones.

Si bien es importante examinar escenarios acerca de la posible evolución de la estructura del sector, si no se especifica también el marco y los instrumentos concretos de las políticas, y no se toman en cuenta las opiniones de los agricultores en tales decisiones, resultará difícil implementar la estrategia. Las políticas y las inversiones públicas constituyen los medios para implementar una visión. Son los vínculos primarios entre los objetivos nacionales, por un lado, y el funcionamiento descentralizado de la economía de mercado, por el otro.

En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar cada vez más instrumentos indirectos de política, en vez de controles directos. Por consiguiente, el tipo de visión expresada en las estrategias se está apartando de la proyección de detallados sistemas de producción o de niveles productivos. Están siendo desplazados por instrumentos indirectos de política que mejoran los mercados de recursos y de productos agrícolas, con el propósito de promover la equidad y la eficiencia. Los principales grupos de instrumentos de política incluyen a las políticas de incentivos (que operan principalmente a través de políticas macroeconómicas y de comercio exterior), los sistemas de mercadeo, la tenencia de la tierra, las políticas de riego, el sistema financiero rural y el sistema para la generación y transferencia de tecnología agrícola. Los conceptos y las experiencias relativos a cada una de estos grupos se examinan en los capítulos 4 a 8 de este libro.

Los temas evocados y analizados por las estrategias conciernen crecientemente a las instituciones, las leyes, los mercados y la dotación de recursos. Esta última incluye no sólo a la tierra, el riego y el trabajo rural, sino también a las capacidades administrativas y de gestión de los agricultores. De manera creciente se reconoce que la agricultura es sólo una parte de la economía rural y que la estrategia debería contener un programa de desarrollo rural en sentido más amplio, incluyendo la creación de oportunidades económicas para la población rural que no posee tierras. En el Capítulo 9 se analizan estos temas más amplios.

En su aspecto operacional, la estrategia agrícola constituye un paquete integrado de políticas para el sector, complementado por un programa de inversión. Algunas de esas políticas pueden ser diseñadas para aplicación inmediata o en el corto plazo, pero normalmente la mayoría representa reformas profundas cuyos efectos se sentirán de manera creciente en todo el sector a lo largo de muchos años. Las mayores ventajas de reformar las políticas en el contexto de una estrategia global son: a) las políticas derivan de, y apoyan, determinados objetivos nacionales y una visión clara del futuro; b) se diseñan para que sean mutuamente consistentes en todos los aspectos del sector y con la política macroeconómica; c) ningún tema importante de reforma de la política es pasado por alto, y d) el proceso de formular la estrategia representa una oportunidad para alcanzar el consenso de los principales grupos de interés del sector^[32].

En el Capítulo 9 se examinan con mayor detalle otras características de las estrategias agrícolas, lo mismo que las tareas para su formulación. También se trata allí el tema de la participación privada y de la sociedad civil en la formulación de estrategias.

2.1.2 ¿Por qué una política agrícola?

Algunas veces los macroeconomistas y funcionarios públicos ponen en duda la raison d’être de la política agrícola. Se arguye que los requisitos básicos para una exitosa transición económica o experiencia de desarrollo son una correcta política macroeconómica, la máxima privatización posible de las empresas públicas, y la eliminación de reglamentaciones y otras intervenciones gubernamentales dañosas. De acuerdo con este punto de vista, no habría necesidad de una política sectorial per se, una vez que los mercados sean liberalizados y la estabilidad macroeconómica garantizada. Se pregunta ¿qué hace a la agricultura diferente de la industria textil, la industria cementera o el negocio de restaurantes, en términos de políticas económicas?

Como respuesta se afirma, a veces, que la prioridad de la agricultura para los responsables de las políticas deriva de que produce alimentos, segundos en importancia sólo al agua dulce para la supervivencia humana. Este argumento es válido hasta cierto grado. Es relevante principalmente para las zonas rurales pobres de los países de más bajos ingresos, que tienden a producir mayormente para el autoconsumo. Pero se hace menos aplicable a medida que la economía mundial se integra y el comercio exterior de alimentos se expande en casi todos los países. Se acepta cada vez más que la nutrición de la mayoría de las familias pobres depende más de sus ingresos y condiciones de salud que de si producen o no alimentos básicos. Se puede encontrar un ejemplo en los agricultores de ladera de América Central, que pueden elevar sus ingresos familiares de manera significativa pasando de cultivar maíz y frijoles a sembrar otros productos para la venta.

Desde luego, la agricultura es la fuente principal de ingreso y empleo en el medio rural; de hecho, en los países más pobres es a menudo la mayor fuente de empleo de toda la economía. Tal como se señaló en el Capitulo 1, el crecimiento agrícola es también el camino principal para reducir la pobreza, tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Se reconoce universalmente que el alivio de la pobreza es una preocupación válida y una responsabilidad de la política económica.

Existen otras razones básicas para considerar a la agricultura como un aspecto central de la política económica. Ningún otro sector está tan profundamente interconectado con el resto de la economía. La agricultura usa, y a veces abusa, varios recursos vitales que son limitados y agotables: agua, tierra, bosques, reservas piscícolas. Estos son precisamente los recursos naturales cuya utilización se ha demostrado muy difícil de sujetar a las reglas del mercado. El enfoque de no-intervención absoluta, o de política de laissez faire, ha demostrado ser insostenible en todos los países pues invariablemente lleva a la sobre explotación de estos recursos.

Además de ser un empleador principal de fuerza de trabajo, el sector desempeña un papel igualmente importante en la balanza comercial de muchos países y es el mayor usuario de tierras fértiles. El estado legal y el papel de la tierra en la sociedad son temas de importancia para la agricultura. Asimismo, la contaminación de la tierra y el agua como resultado de las actividades agrícolas y ganaderas puede afectar severamente a las comunidades urbanas, si no se establecen políticas apropiadas para amortiguar el daño.

Estas observaciones indican que el desempeño de la agricultura tiene repercusiones significativas sobre el resto de la economía y viceversa. Pero existe otra razón más fundamental que hace a la agricultura diferente de otros sectores de la economía. La mano de obra y el capital pueden trasladarse de una industria a otra, de una actividad de servicios a otra, con diferentes grados de facilidad o de dificultad, y regresar si las circunstancias lo aconsejan. Sin embargo, una vez que los trabajadores salen de la agricultura, es muy costoso y extremadamente difícil que regresen. Muchos países han aprendido esta lección por experiencia propia, como lo hizo Nigeria en los años setenta y ochenta, México en los años setenta y China durante la Revolución Cultural. El movimiento intersectorial de la fuerza laboral, entre la agricultura y el resto de la economía, es prácticamente un flujo irreversible de recursos. Las razones de esta irreversibilidad pueden ser de naturaleza tanto social y cultural como económica, pero de todas maneras son poderosas.

Una preocupación relacionada a lo anterior es que el movimiento intersectorial de fuerza laboral da lugar a un alto costo social por emigrante, debido a la inversión en infraestructura adicional en el medio urbano: nuevas viviendas, servicios de agua y alcantarillado, sistemas de transporte, entre otros. Además, la migración que excede la capacidad de creación de empleos remunerativos urbanos genera severos problemas sociales. Un estudio en El Salvador concluyó que la migración rural-urbana cuesta al país entre 159 y 189 millones de dólares EE.UU., anualmente, por concepto de infraestructura (caminos, vivienda, agua potable, sistemas de alcantarillado y electricidad), y que el costo sería todavía más alto si se tomaran en cuenta otros tipos de infraestructura y problemas sociales. Los autores hacen notar que, si los emigrantes decidieran no reubicarse, costaría menos de un décimo de esa estimación conservadora mejorar la infraestructura, incluyendo viviendas y caminos, hasta niveles aceptables en las zonas rurales^[33].

Por lo tanto, una política que prematuramente desincentive la actividad agrícola y promueva el crecimiento urbano puede acarrear efectos irreversibles en la economía y la sociedad, y también puede ser costosa. A la luz de estas consideraciones es importante que la política económica de los países considere cuidadosamente el papel de la agricultura en el desarrollo nacional y elabore las medidas apropiadas. Lo anterior no debe servir de argumento para subsidiar la agricultura a expensas del crecimiento de otros sectores; pero debería buscarse un balance apropiado, consistente con la evaluación precisa de las perspectivas del crecimiento agrícola.

Otra razón para formular un conjunto de políticas agrícolas - una estrategia para el sector - es que en la mayoría de los países las instituciones económicas son menos desarrolladas, y las reglas de juego económicas menos articuladas, en las zonas rurales que en las urbano-industriales. En efecto, el entorno económico rural puede ser menos adaptado a los requerimientos del crecimiento. La dispersión geográfica de las explotaciones, redes de caminos poco desarrolladas y carencia de otros tipos de infraestructura pueden determinar que el acceso de los agricultores a los mercados sea incierto y caro; y los bancos pueden no poseer adecuada experiencia para la evaluación de proyectos agrícolas o conocimiento de sus clientes. Estos son sólo dos de los ejemplos que muestran que el contexto empresarial es más débil en el campo que en las ciudades.

En algunos casos, el entorno económico rural podría estar condicionado en parte por el legado histórico de una época económica diferente, como en los casos de la propiedad estatal de las tierras agrícolas o de los sistemas anticuados de registro de tierras. En contraste, la propiedad privada de la tierra o los contratos de arrendamiento a largo plazo son prácticamente universales en el medio urbano. Cualquiera que sean las razones de las diferencias entre el entorno económico rural y el urbano, indudablemente estas existen. Reformar las instituciones económicas rurales para que favorezcan a la actividad empresarial y al mismo tiempo faciliten la reducción de la pobreza, normalmente representa un empeño de largo plazo pero no por ello es menos esencial.

En consecuencia, existen muchas razones convincentes para otorgar elevada prioridad al desarrollo de políticas agrícolas apropiadas. Las políticas agrícolas son fuertemente interdependientes entre sí. Por ejemplo, las políticas tendientes a mejorar la comercialización están normalmente vinculadas a las relativas al comercio internacional, a las políticas para fomentar la competencia en las agroindustrias y a la política de financiación. El fortalecimiento de las instituciones dedicadas al crédito agrícola, a su vez, depende en parte del aumento de la seguridad en la tenencia de la tierra, y así sucesivamente. Por lo tanto, los programas para reformar la política agrícola a menudo deben ser bastante comprensivos y cubrir diversas áreas importantes. Esto subraya la utilidad de formular una estrategia sectorial.