5.5 La naturaleza de los derechos sobre la tierra

5.5.1 Formas de derechos de propiedad

La gran variedad de formas de poseer la tierra en el mundo actual puede simplificarse en los seis tipos básicos siguientes^[219]:

• Tierras de acceso abierto. En esta clase de tenencia nadie puede reclamar la propiedad de la tierra o el recurso, y nadie puede ser excluido de su acceso. A veces se aplica a terrenos forestales o pastos. Los recursos marinos normalmente son de este tipo.

• Tierras comunales. Son tierras comunitarias poseídas conjuntamente en sistemas de tierras tradicionales. Están abiertos a todos los miembros, pero hay restricciones comunitarias sobre el uso y el acceso a ellas. Frecuentemente son tierras de pastoreo.

• Tierras colectivas, usadas para producción conjunta por un grupo de familias y establecidas por decisión de las autoridades centrales de la reforma agraria. Su uso no es controlado por autoridades tradicionales sino más bien por estructuras administrativas de reciente creación. Pueden incluir parcelas individuales y parcelas trabajadas conjuntamente. En la mayoría de los casos, los miembros de las fincas colectivas no han decidido la forma en que la tierra debía ser retenida y explotada, sino que la decisión fue tomada de manera centralizada^[220].

• Derechos individuales sobre parcelas en tierras con tenencia asociativa. Estos derechos incluyen a las parcelas individuales en regímenes de tenencia tradicionales y colectivos. En la ex-Unión Soviética, las fincas colectivas normalmente contenían “parcelas familiares” de aproximadamente 1-5 hectáreas cada una, en las cuales las familias podían sembrar cultivos alimentarios de su elección.

• Derechos privados sobre la tierra. Estos derechos incluyen la propiedad (con diversos grados de restricciones) y otros derechos de usufructo en un contexto de mercado, tales como el arrendamiento y la aparcería. También pueden ser subordinados, temporal y parcialmente, a decisiones de grupos de cooperación voluntaria en ciertas tareas del cultivo o en la obtención de servicios para la finca. La propiedad trae consigo el derecho de disponer de la tierra en conformidad con los deseos del propietario: venta, arrendamiento, herencia y cargas contingentes tales como las hipotecas.

• Tierras estatales. En este caso los derechos de la propiedad están asignados a una institución del sector público, local o nacional.

Las modalidades o formas de tenencia pueden traslaparse. Por ejemplo, pueden otorgarse tierras del Estado a familias rurales mediante contratos de arrendamiento a largo plazo, transables, que son una forma de derechos privados sobre la tierra.

La propiedad de la tierra raras veces es absoluta. Los derechos de propiedad sobre la tierra normalmente no son tan absolutos como los derechos sobre otros bienes. Las leyes que asignan derechos de propiedad pueden ser complicadas e involucrar a varias autoridades jurisdiccionales. La propiedad de la tierra puede ser considerada como un paquete de derechos, más que el control absoluto sobre el recurso tierra^[221]:

... cuando una parte tiene el derecho de propiedad sobre un recurso, dicha parte no necesariamente posee todos los derechos. Resulta rara la existencia de derechos de propiedad que no contengan restricciones, lo cual implica que alguna otra entidad también tenga derechos sobre el recurso. Si bien el Estado impone restricciones sobre determinadas formas de comportamiento, también surgen restricciones de otras fuentes (familias, grupos religiosos, grupos de afinidad).... aún en las sociedades occidentales, en las cuales los derechos plenos sobre los recursos pertenecen a las personas después de tomar en consideración las restricciones gubernamentales,... el concepto de “propiedad” reconoce que al menos dos partes tienen derechos sobre los recursos^[222].

Los derechos de arrendamiento y de propiedad pueden coexistir sobre el mismo pedazo de tierra: esto ilustra la profundidad de la multiplicidad de tipos de derechos o de “elementos distintos en un paquete de derechos”. Los pastores, por ejemplo, pueden tener derechos de pasaje para su ganado a través de ciertas tierras privadas; y el Estado puede reservarse el derecho de construir carreteras o colocar líneas de energía, como servidumbre sobre la propiedad privada. Los países pueden reservarse el derecho de definir las actividades que pueden llevarse a cabo en tierras privadas, expresado mediante restricciones de zona u otras regulaciones.

Los bancos pueden poseer derechos contingentes a reclamar la propiedad de un predio, en la eventualidad de incumplimiento de una deuda. En algunas sociedades tradicionales, las personas pueden comprar o alquilar árboles de una parcela sin tener derechos sobre la tierra misma. En Haití, por ejemplo, aún es común que las familias rurales alquilen un árbol de pan durante una temporada, obteniendo así los derechos a cosechar sus frutos.

Los derechos de propiedad tienen una gran diversidad; el punto fundamental es que raramente son absolutos. Por lo tanto las condiciones impuestas sobre su uso pueden ser más importantes que la persona o institución que tiene el derecho de propiedad.

5.5.2 Seguridad de tenencia y derechos sobre la tierra

La búsqueda del objetivo de eficiencia económica requiere la seguridad de la tenencia de la tierra, por lo menos en el sentido básico de que a) la sociedad reconoce los derechos individuales sobre la tierra, y b) existen mecanismos legales u otras formas institucionales para defender esos derechos, sin incurrir en costos prohibitivos. Este tipo de seguridad a su vez requiere claridad en la definición del derecho sobre la tierra y estabilidad de ese derecho en el tiempo. Los derechos de propiedad inadecuadamente definidos son causa de muchos problemas en los países en desarrollo y en transición económica^[223]. Con referencia a África, Platteau ha señalado que “costos de eficiencia y equidad pueden surgir igualmente [cuando] las leyes sobre la tierra son vagas, usan conceptos confusos o no operacionales, están mal aplicadas o son modificadas con frecuencia, dejan demasiado espacio a decisiones arbitrarias o que implican procedimientos demasiados engorrosos”^[224]. Por otra parte:

... la eficiencia requiere que se reconozcan los derechos individuales sobre la tierra, de tal forma que se proporcione suficiente seguridad (ya sea en la forma de contratos de arrendamiento a largo plazo o títulos de propiedad sobre la tierra). Esta etapa no habría sido alcanzada aún en partes de África Subsahariana. Pero en otros lugares (a veces sólo en una región del país), se justifica ya el cambio de las disposiciones sobre la tierra^[225].

Feder y Noronha distinguen entre seguridad del derecho a usar una determinada parcela y seguridad en el más amplio sentido de tener también la capacidad para transarla. Esta distinción ilustra el hecho de que los derechos sobre la tierra raramente son absolutos:

En la literatura a menudo se malinterpreta el término “seguridad”. Cuando se refiere a la capacidad de utilizar la tierra por un período determinado y para un propósito definido sin perturbación, la seguridad de la posesión normalmente está garantizada por los sistemas indígenas. En la mayoría de las sociedades africanas Subsaharianas no se le puede quitar la tierra bajo cultivo a un asignatario. Eckert (1980^[226]) apunta que en Lesotho el período promedio de retención de tierras es de 18 años que, agrega Doggert, “es más que el prevaleciente en los Estados Unidos de América”^[227].

La situación, sin embargo, es totalmente diferente cuando se define la seguridad como la capacidad del ocupante para realizar las transacciones que mejor convengan a sus intereses, por ejemplo, ofrecer la tierra como garantía de un préstamo^[228].

Algunas de las facetas de la seguridad de tenencia han sido descritas por Munro-Faure et al. en los siguientes términos:

La seguridad de la tenencia complementa el acceso a la tierra proporcionando la confianza de que los derechos de las personas serán reconocidos por los demás y hechos cumplir legalmente en casos de amenazas específicas. La seguridad implica certeza; lo contrario de la seguridad es el riesgo de que los derechos sean amenazados por reclamos opuestos, e incluso perdidos como resultado de la evicción....

La seguridad de tenencia puede interpretarse de diferentes maneras. La seguridad se relaciona directamente con la protección contra la pérdida de los derechos. Por ejemplo, una persona puede tener el derecho a utilizar una parcela de tierra por un período de cultivo de 6 meses; si dicha persona está segura de que no habrá evicción durante la temporada, la tenencia es segura.

Por extensión, la seguridad de tenencia de la tierra puede relacionarse con la longitud de la tenencia, en el contexto del tiempo necesario para recuperar el costo de la inversión. Así, la persona con derechos de uso por seis meses no sembrará árboles, ni invertirá en medidas de prevención de la erosión y obras de riego, ya que el tiempo es demasiado corto para beneficiarse de la inversión. La tenencia es insegura para inversiones de largo plazo aún siendo segura para las a corto plazo.

La importancia de la seguridad de largo plazo ha conducido a que algunos aseveren que la seguridad plena sólo puede darse cuando hay propiedad privada completa (por ejemplo, título pleno de propiedad), ya que con dicha tenencia el horizonte de derechos válidos no está limitado a un período fijo. Se argumenta que sólo los propietarios gozan de derechos seguros y que los poseedores de derechos menores, tales como los arrendatarios, tienen tenencia insegura porque dependen de la voluntad del propietario. En consecuencia, se llega a la conclusión de que la seguridad en la tenencia puede alcanzarse solamente con la posesión de derechos de transferencia, es decir derechos para comprar, hipotecar, etc. Igualar la seguridad con los derechos de transferencia es válido en algunas partes de mundo pero no lo es en otras. Donde existen sistemas fuertes de tenencia fundados en la comunidad, las personas pueden gozar de la seguridad de tenencia sin desear vender su tierra, o sin contar con el derecho a hacerlo, o teniendo derechos limitados para hacerlo, por ejemplo, que las ventas puedan hacerse sólo a otros miembros de la comunidad^[229].

La seguridad de tenencia en el sentido de ser capaz de utilizar la tierra por un período determinado y, en cierta medida, también de poder traspasarla, puede ser brindada por los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra:

Los derechos individuales de uso característicos de la mayor parte de los sistemas de tenencia en África son normalmente seguros.... Tienden a ser heredables.... Muchas disposiciones tradicionales de tenencia en África permiten el traspaso de la tierra y esta tendencia se ha incrementado con la mayor integración de las zonas rurales a la economía de mercado. Los préstamos, la dación en prenda^[230], los arrendamientos y las ventas están muy difundidos y, a menudo, lo han sido ya por algún tiempo^[231].

La seguridad proporcionada por derechos tradicionales ha sido resumida por Platteau:

Hay otro aspecto importante de los derechos consuetudinarios en África Subsahariana que ha sido mal interpretado por los que sostienen un punto de vista convencional acerca de la insuficiencia de esos derechos. De hecho, tal como admiten ahora muchos autores,... la seguridad de la tenencia ha sido normalmente bastante satisfactoria en los sistemas tradicionales de derechos de tierras..... excepto en circunstancias extremas (como el caso de conflicto abierto con las autoridades tradicionales u otras condiciones extraordinarias que justifican la exclusión de un individuo del grupo social), está salvaguardado el derecho del asignatario a utilizar una determinada parcela de tierra, siempre y cuando la mantenga bajo cultivo. En Lesotho, los jefes y sus súbditos confían hoy en día que “la tierra será reasignada sólo después de varios años en estado de ociosidad, no importa cuan aguda sea la presión poblacional o las demandas o reclamos rivales” (Robertson, 1987^[232]). Más aún... no han sido raros los casos en los cuales se asignó la posesión de las tierras a los herederos al momento de la muerte de los adjudicatarios, aunque sus derechos generalmente no se extienden a tierras que habían cultivado pero se encontraban en barbecho en el momento de la muerte^[233].

Los sistemas consuetudinarios de tenencia de tierra manifiestan una considerable variedad; en algunas instancias los derechos se extienden solamente a parcelas del tamaño suficiente para cubrir las necesidades de subsistencia y poco más. Los derechos consuetudinarios normalmente no sirven como garantía para obtener financiación bancaria para inversiones, ya que las ventas fuera de la comunidad no están permitidas. Al respecto, el acceso tradicional a la tierra puede estar atado estrictamente a la calidad de miembro de la comunidad rural. Tales tierras no representan un bien económico cuyo valor los agricultores pueden transferir a otros sectores, por ejemplo una inversión en un pequeño negocio urbano, ni tampoco generan mucho empleo asalariado en zonas rurales:

En la tenencia tradicional, la agricultura no es un negocio sino una forma de vida para la gente. Por lo tanto, solamente asegura una mayor utilización de la mano de obra disponible. La fuerza de la tenencia privada se halla en la creación de mayores fuentes de empleo para la mano de obra asalariada^[234].

No obstante, cabe reconocer que los sistemas tradicionales pueden proporcionar un grado de seguridad de tenencia satisfactoria para la mayor parte de los propósitos productivos. Chinene et al. resumen muy bien las diferencias entre tenencia tradicional y moderna para el caso de Zambia, con palabras que pueden aplicarse a otros lugares:

La tenencia tradicional ha tenido en general más éxitos para satisfacer las necesidades de la gente que la tenencia a través del arrendamiento a largo plazo. Los procedimientos administrativos son simples y fáciles de aplicar. Los problemas relacionados con la tierra son manejados con eficiencia y decisión. La dificultad, sin embargo, es que los derechos sobre la tierra nunca se registran, aunque se garantice su reconocimiento....

Por su naturaleza el arrendamiento a largo plazo facilita la adopción de enfoques comerciales en la agricultura. Debido al período del arrendamiento, se estimulan las inversiones de largo plazo. El potencial de generación de ingresos es por lo tanto mayor que bajo la tenencia consuetudinaria. El mayor acceso a los mercados facilita la generación de ingresos en las tierras [arrendadas].

Una ventaja sobresaliente de la tenencia en arriendo sobre la tenencia tradicional es que la titulación facilita las ventas de tierras, las cuales generan ingresos y al mismo tiempo trasladan el recurso tierra a los productores más eficientes^[235].

5.5.3 Derechos sobre la tierra, tamaño de las fincas y la productividad agrícola

La investigación sobre las relaciones entre la seguridad de tenencia de la tierra y la productividad agrícola no ha sido amplia; hay más resultados disponibles respecto a las relaciones entre el tamaño de las fincas y la productividad. La evidencia empírica disponible acerca del papel de la tenencia ha confirmado la relación positiva entre seguridad de tenencia y medidas de la productividad. Los trabajos desarrollados por Feder y sus colegas en Tailandia han abierto camino al respecto. Feder y Tongroj Onchan analizaron datos de más de 500 fincas en tres provincias de Tailandia y concluyeron que la titulación de las tierras dio origen a una mayor inversión en dos de las provincias y a la adquisición de más tierras agrícolas en la tercera^[236]. Feder y Noronha citan investigaciones en Costa Rica y Brasil, que muestran una relación positiva entre la seguridad de la propiedad y el monto de la inversión por unidad de tierra^[237]. También la intensidad del uso de la tierra responde positivamente a la mayor seguridad de tenencia en el caso de Jamaica^[238]. Atwood menciona una investigación que demuestra el vínculo entre la seguridad de tenencia y los ingresos agrícolas en Kenya (Atwood, 1990, pág. 659). Binswanger et al. también citan los resultados de un estudio menos formal en Ecuador, que confirma la relación entre la titulación y los niveles del ingreso agrícola.

Feder y sus colegas han encontrado una clara y positiva relación entre la titulación y la disponibilidad de crédito al productor. Presentan evidencias de la India, Tailandia y Corea del Sur que muestran que tanto las instituciones formales como las informales están más dispuestas a prestar a los productores cuando se utiliza la tierra como garantía^[239]. Asimismo analizan datos de Tailandia, mediante dos modelos econométricos diferentes, concluyendo que “en el área estudiada, utilizar la tierra como garantía incrementa el monto del crédito institucional ofrecido en 43 por ciento... o 55 por ciento,... en comparación con los préstamos sin garantía” (pág. 243).

Feder y Noronha mencionan que “un estudio en Costa Rica de Seligson (1982^[240]) mostró que, antes de iniciar el programa de titulación, el 18 por ciento de las fincas de la muestra obtenían crédito; después del programa, 31,7 por ciento lo consiguieron.... [y que] los datos de Jamaica (BID, 1986^[241]) indican que casi la mitad de los receptores de títulos de un nuevo programa incrementaron los montos de los préstamos recibidos”^[242]. En un análisis de experiencias de titulación de tierras en Nicaragua, Deininger y Chamorro encontraron que un programa que asignó títulos legalmente registrados a pequeñas fincas aumentó los valores de la tierra en un promedio de 30 por ciento y la propensión a invertir en la tierra en 8-9 por ciento^[243].

Para las relaciones entre tamaño de fincas y productividad, quizás la investigación empírica más exhaustiva la desarrolló Heltberg en Pakistán. Él analizó el efecto del tamaño de las fincas sobre el valor agregado y los ingresos por hectárea, controlando y corrigiendo las diferencias debidas a la calidad de los suelos, imperfecciones en los mercados de trabajo y crédito, y otras variables. Obtuvo resultados estadísticos “altamente significativos” que revelan una relación en forma de U entre el tamaño de las fincas y cada una de esas dos medidas de productividad, valor agregado e ingresos por hectárea. Sin embargo, dentro de un abanico de tamaños que abarca al 90 por ciento de las fincas y 65 por ciento de la tierra agrícola, sus resultados muestran una relación inversa. Su hipótesis (como la de otros autores) es que la principal explicación de la relación inversa descansa en que la mano de obra asalariada es un sustituto imperfecto de la mano de obra familiar. En sus propias palabras, las conclusiones principales son las siguientes:

Se han planteado en la literatura tres líneas de crítica contra la hipótesis RI [relación inversa entre tamaño de finca y productividad]: (a) que la evidencia empírica es defectuosa debido a sesgos introducidos por la omisión de variables, (b) que la relación podría ya no ser válida después de la Revolución Verde, y (c) que falta una explicación coherente para la relación inversa.

Con respecto a la primera crítica, el artículo presenta fuertes evidencias sobre la existencia de una relación inversa entre tamaño y volumen de producción, aún controlando las diferencias de suelos y de otros tipos... Con respecto a la segunda crítica, se encontró que las pequeñas fincas son significativamente más productivas que las grandes, incluso en las zonas irrigadas y más desarrolladas de Pakistán. Con respecto al tercer punto... se constituyó un conjunto de hipótesis razonables acerca de fallas en los mercados laborales, de tierra, de crédito y de seguros que explicarían las relaciones sistemáticas entre tamaño y producción, y entre tamaño y rentabilidad.... el marco conceptual de las imperfecciones del mercado se adecuaba bien a estos datos^[244].

Heltberg halló imperfecciones en los mercados de crédito y de trabajo de campo. También hay una relación en forma de U entre el crédito utilizado por hectárea y el tamaño, con la variable crédito declinando a lo largo de una banda considerable de tamaños de fincas. Cuando el crédito por hectárea comienza a crecer con el tamaño, él conjetura que esto puede deberse a que contribuye más a la mayor productividad en las fincas muy grandes que en las de tamaño mediano.

Otro estudio empírico cuidadoso de la relación tamaño de finca-productividad fue llevado a cabo por Byiringiro y Reardon en Rwanda. Sus resultados principales fueron coherentes con los de Heltberg, incluyendo el hallazgo de una relación en forma de U sobre un abanico aún más amplio de tamaños de finca. Sus conclusiones son las que siguen:

Analizamos: (1) si las pequeñas fincas tienen mayor productividad media y marginal de la tierra que las grandes fincas, y si las pequeñas fincas son menos eficientes en la asignación de recursos; y (2) si... la erosión de los suelos reduce la productividad de la tierra, y la inversión en conservación de los suelos la aumenta. Ambos interrogantes tuvieron una fuerte respuesta afirmativa. Más aún, la relación inversa no está atenuada por mayor erosión en las pequeñas fincas, que se cultivan más intensivamente (con menos barbecho). De hecho, las fincas pequeñas no están más erosionadas que las grandes. Además, la relación inversa no está atenuada porque las fincas grandes utilicen más insumos no laborales o porque destinen más tierras a cultivos perennes generadores de efectivo. De hecho, las grandes fincas no hacen ninguna de estas cosas más que las fincas pequeñas.

... encontramos que el valor marginal del producto de la tierra en las fincas pequeñas es bastante superior al precio del arriendo de la misma, lo que implica ineficiencia en el uso de los factores de producción y restricciones al acceso a la tierra. En cambio, el valor marginal del producto de la mano de obra en las pequeñas fincas está muy por debajo de los salarios de mercado. Esto implica que hay “retención” de mano de obra en las pequeñas fincas y restricciones al acceso a las oportunidades del mercado del trabajo...^[245].

Además de estos estudios econométricos, los datos de censos y encuestas agrícolas en varios países muestran productividades por hectárea marcadamente mayores en las pequeñas explotaciones que en las grandes. Binswanger, Deininger y Feder citan resultados anteriores en esta dirección de Berry y Cline, que demuestran que el producto por hectárea es 5,6 veces mayor en las pequeñas fincas que en las más grandes en el noreste de Brasil, 2,7 veces más grande en el Punjab de Pakistán, y 1,5 veces mayor en el sistema de riego de Muda en Malasia^[246]. Asimismo, datos censales de Honduras, hacia mediados de 1970, mostraron que “en fincas de 0-2 hectáreas, el ingreso agrícola por hectárea fue de 584 lempiras [mientras que] en fincas de 10-20 hectáreas el ingreso agrícola por hectárea fue solamente de 215 lempiras”^[247]. Se han encontrado resultados comparables en varios otros países. La relación inversa entre el tamaño de las fincas y la productividad por hectárea en los países en vías de desarrollo ahora es aceptada como generalmente correcta, aunque siempre existen excepciones.

5.5.4 Transferibilidad de los derechos tradicionales sobre la tierra

En las etapas tempranas de los sistemas tradicionales se dan a veces transferencias de derechos sobre la tierra, pero dentro de la comunidad y especialmente entre parientes cercanos. Las transferencias a forasteros no están permitidas o están sujetas a aprobación por parte de toda la comunidad. Sin embargo, las sociedades tribales a menudo han encontrado maneras de evitar la prohibición formal de vender la tierra^[248]. Evidencias empíricas al respecto han sido encontradas, por ejemplo en Níger, donde las ventas están aumentando a pesar de que las normas tradicionales las prohiben^[249]. En la región del Volta en Ghana, Nkunya^[250] señala que las compras directas se están haciendo cada vez más frecuentes^[251].

La evolución de los derechos sobre la tierra, en respuesta a su creciente escasez relativa frente a la mano de obra, no se limita a África y América precolombina. Feder y Feeny han resumido el proceso histórico en Tailandia:

... en Tailandia, donde a principios del siglo XIX había tierras abundantes y escasez de mano de obra, los esclavos más que la tierra eran los que servían como garantía en los mercados financieros. Había un sistema legal bien desarrollado respecto a las transacciones de compromisos vinculados al trabajo. En contraste, el sistema de derechos al usufructo de la tierra no estaba extensamente desarrollado.... A medida que la tierra se hizo más valiosa y se alcanzó la frontera de las tierras cultivables, las disputas de tierras comenzaron a ser endémicas. El Gobierno respondió con una serie de cambios en los procedimientos y la administración. Se promulgó una nueva ley básica sobre derechos de la tierra en 1892.... la falta de mediciones adecuadas y de registros continuó inhibiendo la documentación precisa de los derechos; continuaron las disputas sobre la tierra. En 1896 el Gobierno respondió iniciando un reconocimiento catastral en una zona en la que importantes funcionarios públicos también eran terratenientes, y en 1901 creó un sistema formal de titulación de tierras^[252].

Sin embargo, cabe reconocer que, en la mayoría de los sistemas consuetudinarios de tenencia de la tierra, las ventas de tierras todavía son difíciles si no imposible. La tendencia histórica hacia la individualización progresiva del derecho de tierras no sólo lleva a la pregunta de cuál debe ser la naturaleza de los derechos sobre la tierra en una economía de mercado, sino también a la de en qué grado y cómo deben ser regulados. La regulación del uso de las tierras ciertamente existe en las sociedades tradicionales, especialmente respecto a los derechos para transferirlas y a los períodos de barbecho y otras medidas para mantener la fertilidad de los suelos; dicha regulación frecuentemente la ejercen los consejos de la aldea, en lugar de ser promulgadas en leyes escritas y aplicadas por burocracias impersonales.

5.5.5 Transición de sistemas tradicionales a sistemas formales

Ya sea a través de la titulación formal o de otros medios, la transición de los sistemas tradicionales hacia sistemas más formales de tenencia de la tierra se está dando en todo el mundo. El proceso mismo de la transición puede crear inseguridad sobre los derechos de tierras, a menos que esté guiado muy cuidadosamente.

Una preocupación que surge durante estas transiciones es la de como asegurar que las nuevas instituciones y los procedimientos para el manejo de la tierra no sean manipulados por los estratos superiores de la sociedad, con el intento de privar a familias de bajos ingresos de sus derechos a la tierra. Por ejemplo “la experiencia en la ex-Unión Soviética muestra que aún después de completar las reformas legales era difícil echar a los burócratas de sus puestos, lo que les permitía informar mal a los propietarios en un esfuerzo para retener el control, creando confusión y derechos inseguros sobre la tierra”^[253]. En las palabras de otro observador:

En Europa oriental... una razón principal de la ineficiencia en la asignación de recursos es que los políticos y los burócratas tienen derechos excesivos de control sobre gran parte de la economía.... [en Rusia] la reforma agraria ha sido... bloqueada por organismos gubernamentales que ejercen el control efectivo sobre todas las transacciones de tierras^[254].

El problema también emerge respecto a la transformación de los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra en sistemas modernos con título formal, como es el caso de Zambia:

Hay un temor bien fundado de que las reformas de la tierra propuestas hagan más fácil a los extraños obtener títulos sobre la tierra en áreas reservadas y en fideicomiso, a expensas de la población local. Cuando se introduce la titulación, las personas más ricas y mejor informadas pueden utilizar sus ventajas de información para reclamar tierras sobre las cuales otras tienen derechos tradicionales pero están menos informados^[255].

Platteau ha comentado:

... la imposición de un nuevo sistema de derechos sobre la tierra apoyado por la autoridad del Estado tiende a crear serias incertidumbres sobre la aplicación de las normas tradicionales mientras, por su parte, la persistencia de reglas consuetudinarias sobre la tierra tiene el efecto de generar inseguridad acerca de la validez real de la legislación formal. Esta situación ambivalente de dualismo respecto a los derechos sobre la tierra tiene como resultado diversos costos de eficiencia, estáticos y dinámicos^[256].

Berry ha llamado la atención sobre el problema de la “acumulación politizada” de tierra en África^[257]. Platteau acota que a menudo grupos urbanos, especialmente funcionarios públicos, conocen mucho más los procedimientos de titulación de tierras que el agricultor medio y pueden así utilizar en su propia ventaja los procedimientos correspondientes:

Los bienes raíces parecen ser el sector privilegiado de acumulación de la clase política y sus aliados.... En Côte d’Ivoire, por ejemplo, el Code Foncier [Código de Bienes Raíces] de 1971 ha generado un proceso de apropiación de tierras por parte de la elite político-administrativa.... las solicitudes [de titulación] que primero estaban confinadas a la periferia de las grandes ciudades, fueron gradualmente extendidas a las tierras rurales y, como consecuencia, las tierras tradicionales fueron crecientemente transferidas de las comunidades de las aldeas a la elite urbana.... En Senegal... la [Ley Nacional de Tierras] permitió a los residentes establecer títulos y solicitar su registro dentro de los seis meses a partir de la emisión de la ley. Esta medida claramente funcionó en favor de los más ricos y de las personas mejor informadas quienes utilizaron el período transitorio permitido por la ley para agrandar sus propiedades mediante el recurso a todo truco conocido: daciones en prenda tradicionales y préstamos de tierras que, una vez puestas en cultivo, serían consideradas de su propiedad, cuando la [Ley de Tierras] entrara en vigencia; creación de estructuras temporales en tierras no cultivadas; constitución de las llamadas asociaciones agrícolas o grupos formados con el propósito de explotar la tierra codiciada.... En contraste, la mayor parte de la gente rural no estaba al tanto de las nuevas disposiciones legales y no fueron notificadas para presentar solicitudes^[258].

Binswanger, Deininger y Feder resumieron este problema, en términos generales, señalando que la titulación puede conducir a una mayor concentración de la tierra y a desposeer a los grupos que tenían derechos sobre la tierra en el anterior sistema tradicional. Con la introducción de la titulación, las personas más adineradas y mejor relacionadas utilizan sus ventajas de información para reclamar tierras en desmedro de las menos informadas que tienen derechos tradicionales^[259].

Una importante conclusión de política es que la inseguridad vinculada al cambio del sistema de tenencia de la tierra se reduce cuando la transición simplemente adopta la forma de un reconocimiento legal de los derechos consuetudinarios.

Otro problema que a veces emerge en el proceso de transición es que, cuando se toma la decisión de titular las tierras tradicionales en favor del Estado, los derechos de los productores sobre dichas tierras pueden debilitarse. Por ejemplo ellos (o la comunidad) pueden perder el derecho a decidir quien hereda cada parcela, y la opción de vender o arrendar la tierra puede ser prohibida. Alden Wily ha resumido este problema en el contexto de África oriental y austral:

Las estrategias para transformar los derechos tradicionales sobre la tierra... han incluido... la subordinación de derechos tradicionales [sobre] tierras del gobierno, tal como en los territorios nativos de Sudáfrica, las tierras comunales de Zimbabwe, Namibia y Malawi, las tierras en fideicomiso de Kenya y, hasta hace poco, las “tierras públicas” de Uganda. Estas tierras de propiedad consuetudinaria fueron consignadas a presidentes y Estados, lo que torna a los habitantes en “ocupantes” sin tierra en sus tierras ancestrales^[260].

Si bien los peligros asociados a la puesta en práctica de un sistema de titulación son reales, no moverse hacia tal sistema tiene sus propios riesgos. Uno de estos ha sido señalado por Wily en el párrafo anterior. Otro riesgo de no titular la tierra (ya sea a grupos o a individuos) es que se pueden perjudicar las decisiones de los productores de mejorar las tierras y estimular luchas locales de poder sobre la tierra. Los problemas derivados de la falta de títulos formales tienden a empeorar a medida que aumenta el valor de las tierras. Las disputas sobre tierras y su acaparamiento por parte de personas influyentes aumentan con el valor de la tierra^[261].