Razones de equidad y eficiencia económica han motivado históricamente el interés por las políticas de tenencia de tierras. La equidad concierne básicamente a la mitigación de la pobreza. Se ha encontrado que tanto la distribución de la tierra como los tipos de tenencia y las políticas de tierras tienen efectos directos sobre la magnitud de la pobreza rural.
El acceso a la tierra es el determinante fundamental de las posibilidades de obtener ingresos en las zonas rurales de los países en desarrollo y en transición, pero la seguridad de los derechos sobre la tierra es tan importante como el acceso.
Los derechos sobre la tierra asumen muchas formas; la propiedad privada irrestricta es sólo una de ellas. Casi todos los sistemas consuetudinarios de manejo de la tierra establecen los derechos de usufructo, pero no los de propiedad que permiten a los dueños transferir la tierra.
En todo el mundo, los derechos sobre parcelas individuales han evolucionado con el crecimiento de la presión de la población sobre la tierra. Cuando hay tierras en abundancia, los derechos son generales en el sentido de que las familias no necesariamente tienen acceso a la misma parcela año tras año, sino a tierras en alguna parte de la comunidad. A medida que crece la presión demográfica, la incertidumbre de obtener parcelas equivalentes en cantidad y calidad hace que aumente el interés de las familias en mantener las tierras que han estado trabajando. Por lo tanto, con el tiempo, los derechos al uso de la tierra tienden a volverse específicos sobre determinadas parcelas.
De igual modo, los derechos individuales sobre la tierra tienden con el tiempo a reemplazar los sistemas comunales. Actualmente en África, por ejemplo, los derechos individuales prevalecen sobre los comunales en las tierras de cultivo.
Los derechos tradicionales sobre la tierra alcanzan gran complejidad e imaginación a los efectos de proporcionar acceso a recursos que satisfagan las necesidades básicas. Estos sistemas han mostrado considerable flexibilidad para definir conjuntos de derechos sobre la tierra, por ejemplo, permitiendo el acceso al pastoreo en determinadas épocas del año y en condiciones específicas.
La propiedad privada de la tierra pocas veces es absoluta, sino que está sujeta a varias condiciones que representan los derechos de la sociedad y de otras personas. La propiedad privada también constituye un conjunto de diversas clases de derechos sobre la tierra, entre ellos el derecho a usarla, el derecho a prohibir que otros la usen, el derecho a obtener ingresos de la misma, el derecho de transmitirla a los herederos, etc.
La gran variedad de formas de posesión de tierras en el mundo actual puede clasificarse en los siguientes seis tipos básicos:
- Tierras con acceso abierto. En esta clase de tenencia, nadie puede reclamar la propiedad sobre la tierra o el recurso y ninguno puede ser excluido del acceso al mismo. Se aplica a veces a tierras forestales o de pastos. Los recursos marinos son también de este tipo.
- Tierras comunales en sistemas consuetudinarios. Están abiertas a todos los miembros pero sujetas a restricciones comunales de uso y acceso. Frecuentemente son tierras de pastoreo.
- Tierras colectivas, establecidas por decisión de las autoridades centrales; se utilizan para la producción conjunta por parte de grupos de familias. Pueden incluir parcelas individuales y parcelas trabajadas conjuntamente. En la mayoría de los casos, los miembros de las fincas colectivas no tienen voz en las decisiones acerca de las formas de tenencia y explotación de la tierra, decisiones que más bien son tomadas centralmente.
- Derechos individuales sobre la tierra con tenencia asociativa. Estos derechos abarcan a las parcelas individuales que existen en sistemas consuetudinarios o colectivos de tenencia.
- Derechos privados sobre la tierra. Estos derechos incluyen a la propiedad (con diversos grados de restricciones) y a otros derechos de usufructo en contextos de mercados, tales como el arrendamiento, el alquiler y la aparcería. Pueden también ser subordinados, temporal o parcialmente, a las decisiones de grupos que cooperan voluntariamente en actividades agrícolas seleccionadas o en el suministro de servicios agrícolas. La propiedad trae consigo el derecho a disponer de la tierra de acuerdo a los deseos del dueño: en ventas, alquiler, arrendamiento y herencia, y a gravarla con reivindicaciones contingentes tales como las hipotecas.
- Tierras estatales. Los derechos de propiedad son asignados a una autoridad del sector público, local o nacional.
La seguridad de tenencia requiere claridad en la definición de los derechos al uso de la tierra, lo mismo que estabilidad de tales derechos en el tiempo. Un tipo de seguridad garantiza el derecho a usar determinadas parcelas, y otro tipo, más fuerte, garantiza el derecho a transar las tierras, sea en arrendamiento, venta u otro tipo de transacción.
La seguridad de tenencia se puede referir al derecho a usar la tierra, y también puede significar el derecho de usufructo por un período de tiempo, suficientemente largo para estimular las inversiones en la finca.
Los sistemas consuetudinarios de tenencia varían mucho. Normalmente proporcionan seguridad de tenencia en el sentido de la certeza a explotar la tierra y, hasta cierto punto, garantizan ocasionalmente derechos a transferirla, si bien casi siempre con limitaciones. Sin embargo, por lo general no proporcionan seguridad de tenencia suficiente para permitir que la tierra sea utilizada como garantía de préstamos.
La investigación empírica sugiere una relación positiva entre la seguridad de tenencia y el desempeño de las fincas. Los estudios han encontrado que las fincas con títulos plenos sobre la tierra obtienen más crédito e invierten más; también los valores de la tierra aumentan con la titulación.
Las investigaciones realizadas en varios países sobre los efectos del tamaño de las fincas sobre la productividad por hectárea sugieren una relación en forma de U, con la parte en declive de la curva en U que cubre la mayor parte de los tamaños relevantes de fincas. En otras palabras, las pequeñas fincas producen mayor valor por hectárea que las grandes, en casi todo el abanico de tamaños relevantes de las fincas.
Según se indicó, la mayor parte de los sistemas tradicionales de tenencia impiden transferir los derechos sobre la tierra, pero una cantidad creciente lo está permitiendo. A medida que crece la presión demográfica también crece la presión para que se permitan las transferencias y para formalizar derechos individualizados sobre la tierra.
Una cuestión principal de la transición desde sistemas consuetudinarios a formales de derechos sobre la tierra es que, los que tienen acceso a mejor información sobre los nuevos sistemas, puedan desposeer a los productores con derechos tradicionales de usufructo. Otro peligro es que, cuando los títulos consuetudinarios sobre la tierra se transfieren al Estado, los productores pueden quedar desposeídos de tierras que tradicionalmente tenían derecho a usar.
Muchos sistemas de tenencia incluyen tierras de uso común. Estas tierras comunales a menudo están sujetas a sobrepastoreo.
La "tragedia de las tierras comunales" tiende a ocurrir en tierras con acceso abierto. Controles apropiados permiten disminuir las posibilidades de sobreexplotación en los sistemas de propiedad común, aún en los consuetudinarios. Además, las tierras comunales pueden ser recursos importantes para que las familias más pobres de la comunidad obtengan sus ingresos. Sin embargo, la tendencia histórica es claramente hacia la conversión de los sistemas de propiedad común en sistemas de acceso abierto, a medida que crece la presión de la población. Por lo tanto, el riego de degradación ambiental en esas tierras aumenta con el tiempo, en la mayoría de los casos.
Proporcionar títulos comunitarios y dar asistencia al manejo de las tierras de propiedad común ayuda a evitar la degradación de los suelos. Los títulos a grupos funcionan mejor en pequeñas comunidades, pero pueden no constituir salvaguardias suficientes cuando se abren nuevas producciones o mercados agrícolas.
Cuando se emiten títulos a grupos, las opciones incluyen otorgar a la comunidad el "primer derecho a rehusar" transacciones sobre la tierra de miembros que dejan la comunidad; también, especialmente en el caso de antiguas fincas colectivas, la emisión de algún tipo de accionariado sobre los bienes de la comunidad, para estimular el manejo más empresarial de las tierras.
En los procesos de reforma agraria de muchos países se han creado fincas colectivas y del Estado, con la excepción de Asia oriental, donde se ha tendido a proporcionar tierras en predios individuales operados por sus dueños. El Salvador distribuyó tierras en ambas formas.
Como empresas económicas, la mayoría de las fincas colectivas nacieron con diversas desventajas. Normalmente, sus miembros no tenían derecho a hipotecar los bienes o a vender o arrendar parte de las tierras. También se les negaba la opción de obtener legalmente crédito de los bancos privados, y todos los servicios agrícolas que recibían tenían que ser proporcionados por el gobierno. Para contrarrestar estas desventajas, a menudo se las subsidiaba fuertemente.
Desde América Latina a Etiopía y China, las fincas colectivas han mayormente fracasado en todas partes, a menudo con resultados muy inferiores a los de las propiedades privadas. Por ello, muchos países las están transformando en propiedades privadas de varios tipos.
El Estado es el principal propietario de tierras en muchos países de África, en la ex-Unión Soviética y en algunas naciones de Asia sudoriental. Las razones de este hecho son muchas, entre ellas históricas, ideológicas y el deseo de evitar la concentración de la tierra y la especulación. Sin embargo, en la práctica el Estado no ha generalmente probado ser un eficaz administrador de la tierra.
Para superar los problemas inherentes a la propiedad estatal, algunos países han establecido la política de otorgar derechos al uso de tierras a través de alquileres de largo plazo libremente negociables; la asignación inicial de tales derechos debe merecer cuidadosa atención si se desea asegurar procesos transparentes y equitativos.
En algunas partes de Europa la reforma agraria comenzó en el siglo XVIII, con ventas deliberadas de tierras a agricultores pobres; en el siglo XX se transformó en un proceso basado en la coerción del Estado. En general, las reformas agrarias coercitivas han producido resultados decepcionantes y han fallado en reducir la pobreza rural. Hay excepciones, entre las cuales las reformas de Asia oriental en los años cincuenta, la primera fase de la reforma agraria en Zimbabwe y algunos aspectos de la reforma agraria de Filipinas en las décadas recientes.
Entre las razones de los resultados decepcionantes de las reformas agrarias coercitivas cabe incluir: imposibilidad o falta de voluntad de los gobiernos de compensar a los dueños (cerrando así la posibilidad de proporcionar títulos plenos a los beneficiarios); motivaciones políticas de las reformas; formas de adjudicación de las tierras; insuficiente educación y entrenamiento de los beneficiarios, y escaso acceso de estos al capital para inversiones.
Las reformas agrarias coercitivas son de por sí procesos destructivos que pueden infligir daños de largo plazo a la credibilidad de las instituciones del país. Normalmente ocurren en el marco de convulsiones políticas o conflictos violentos. Para limitar los perjuicios y mejorar los efectos de las reformas agrarias sobre la atenuación de la pobreza, se están ensayando nuevos enfoques que incorporan elementos de mercado; los primeros resultados sugieren que estos procesos son lentos debido a su dependencia de estructuras administrativas locales.
Mejorar el funcionamiento de los mercados de tierras requiere definir cuestiones fundamentales acerca de la naturaleza de los derechos sobre la tierra. Una de ellas es la de si los sistemas consuetudinarios deben ser protegidos y, en caso afirmativo, como y cuales opciones se pueden ofrecer a los anteriores miembros de fincas colectivas.
La experiencia ha mostrado, especialmente en África, que los sistemas consuetudinarios pueden otorgar seguridad de tenencia de la tierra. Los sistemas modernos de registro de tierras son onerosos y los requisitos para establecerlos son complejos, lo cual no los hace siempre justificables económicamente. Sin embargo, a medida que el valor de la tierra y la presión demográfica aumentan, también crece la necesidad de sistemas de derechos más seguros. Entre los criterios para evaluar la eficacia de un sistema tradicional de tenencia cabe citar: la capacidad de las mujeres para poseer tierras por derecho propio, el grado en que arrendamientos y aparcerías son permitidos, las posibilidades de heredar derechos sobre la tierra, y la responsabilidad (accountability) de las autoridades tradicionales frente a la población local, en lo relacionado con sus decisiones sobre asignación y protección de derechos sobre la tierra.
En consecuencia, la decisión de formalizar los derechos sobre las tierras es una cuestión práctica. Una opción importante es otorgar respaldo legal a los sistemas consuetudinarios de derechos, como se ha hecho por ejemplo en el nuevo Código Rural de Níger. El fortalecimiento de la capacidad administrativa local es fundamental para la eficacia y durabilidad de todos los sistemas de tenencia de tierras.
Los procesos para pasar a sistemas modernos de titulación de la tierra son siempre lentos y, durante los mismos, hay que otorgar protección a los arrendatarios y otros titulares de derechos secundarios. De igual modo, es vital llevar a cabo consultas locales para verificar los derechos existentes sobre las tierras, antes de otorgar los nuevos títulos. Existen razones a priori para subsidiar parte de los costos de registro de los nuevos títulos de tierras. El fortalecimiento de las instituciones locales encargadas de la resolución de conflictos es casi siempre un elemento central de cualquier tipo de programa destinado a mejorar los sistemas de tenencia de tierras.
Prohibir la propiedad de pequeñas parcelas, debajo de determinado tamaño mínimo, se ha demostrado contraproducente para reducir la pobreza rural.
El arrendamiento de tierras, en sus varias formas, es un mecanismo importante para contribuir a reducir la pobreza rural, ya que proporciona una significativa vía de acceso a la tierra a los grupos de bajos ingresos. Contribuye a rendir más igual el tamaño de las fincas en producción, lo mismo que a mejorar la productividad de la tierra transfiriendo el uso de parcelas de productores que están menos interesados o son menos capaces de trabajarlas, a otros más interesados o capaces. Finalmente, reduce los riesgos de ingresos de los grandes propietarios, que tienen la opción de arrendar en períodos en los cuales son incapaces de explotar directamente la tierra.
Por estas razones, la prohibición de arrendar ha demostrado ser contraproducente y ha llevado a una amplia subutilización de la tierra. De igual modo, los intentos de controlar los precios de los arrendamientos han generalmente fracasado.
En teoría la aparcería conduce a usos menos eficientes de la tierra que los contratos puros de arrendamiento. Pero, a la luz de las frecuentes dificultades de los arrendatarios para acceder al crédito, en algunas circunstancias la aparcería se transforma en el modo preferido de utilizar la tierra.
Existe la preocupación de que las ventas de tierras puedan llevar con el tiempo a una mayor concentración de las propiedades. Sin embargo, los intentos de prohibirlas normalmente no han funcionado bien y en algunos casos han aumentado la desigualdad de la propiedad, pues los que están mejor posicionados e informados tienen también mayores posibilidades de evitar la prohibición. Una política más eficaz puede ser la de proporcionar a los pequeños productores mayor acceso al crédito y/o redes de seguridad que eviten que se vean forzados a vender tierras durante períodos de dificultades económicas.
Existen tres opciones principales para convertir las anteriores fincas colectivas en propiedades individuales: propiedad privada conjunta, bajo la forma de compañías por acciones o similares; propiedad puramente individual; y una mezcla de las dos, en la cual las tierras son propiedad privada y los demás bienes son poseídos conjuntamente en forma de sociedad por acciones. Las sociedades por acciones ofrecen mayores incentivos económicos para la producción que las cooperativas privadas, si bien éstas son útiles para el procesamiento y la comercialización de algunos productos agrícolas.
Dicho proceso de conversión puede tomar mucho tiempo, pues requiere entrenamiento y otros tipos de apoyo a las anteriores fincas colectivas, además de la aprobación de nuevas leyes y reglamentos.
En contextos de mercado, el acceso de los pobres rurales a la tierra puede ser promovido a través de diversos mecanismos, utilizados individual o conjuntamente:
Fondos de tierras que financian la subdivisión y venta de grandes propiedades y subsidian su compra por parte de familias pobres.
Procesos de reformas agrarias asistidas por el mercado, con la participación de las comunidades y apoyo financiero a los beneficiarios para que inviertan en sus nuevas propiedades.
Mejoramiento de los mercados de arrendamiento de tierras.
Para las tierras del Estado y los beneficiarios de reformas agrarias asistidas por el mercado, otorgamiento de contratos de alquiler a largo plazo y de alquiler-compra.
Impuestos sobre la tierra, progresivos y basados en la superficie.
Titulación de pequeñas fincas.
Mecanismos financieros alternativos, como la anticresis y los derechos de usufructo por períodos limitados.
Eliminación de los numerosos subsidios agrícolas con efectos sesgados en favor de los no pobres.
Distribución de las tierras de propiedad del Estado a las familias pobres.
El acceso de las mujeres a la tierra es más limitado que el de los hombres en todo el mundo en desarrollo, incluso en muchos sistemas tradicionales de tenencia. Las leyes a menudo discriminan explícitamente contra las mujeres en materias de derechos para poseer y heredar tierras.
Para superar las barreras legales, institucionales y de actitud que enfrentan las mujeres en la lucha para obtener mayor acceso a la tierra, se necesita aplicar cinco tipos de enfoques: reformas de los códigos y las reglamentaciones legales; apoyo financiero específico para las mujeres; análisis de género en la fase de formulación de los proyectos y programas de desarrollo rural; capacitación y concienciación de los funcionarios públicos, especialmente los de los registros de tierras y los programas de reforma agraria (asistidas por el mercado o de otros tipos); y campañas de educación pública. Uno solo de estos enfoques no es suficiente, y más bien se necesita aplicarlos conjuntamente.
Entre las medidas específicas que contribuyen concretamente a promover el acceso de las mujeres a la tierra, cabe mencionar: poner en marcha programas de información y "alfabetización" legal, para que las mujeres sean concientes de los derechos y las salvaguardias de que disponen; ubicar los sistemas de registro tan cerca como sea posible de las tierras en cuestión; reducir los costos inmediatos en efectivo; adoptar procesos participativos para distribuir la tierra, de modo que la población local conozca los linderos propuestos y pueda presentar sus reclamos; reconocer derechos grupales de propiedad; y reconocer conjuntos de derechos traslapados, por ejemplo, pastoreo en tierras de barbecho, recolección de productos forestales, etc.
