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6.5. Principales aspectos de la política de regadío


6.5.1 Instrumentos para administrar la demanda de agua

En muchos países, la creciente escasez de agua con relación a su demanda y el reconocimiento de su valor económico en otros sectores, hacen de la gestión de la demanda de agua un aspecto central de la política de riego. Las tarifas del agua de riego son por lo general muy bajas como para influir significativamente en la demanda, por lo cual se recurre a menudo a otros mecanismos para distribuirla o redistribuirla. La distribución es fundamental para varios propósitos: asegurar que el agua es asignada a sus usos más productivos y socialmente deseables, cumplir los objetivos de equidad, alcanzar los objetivos de conservación del recurso y limitar las externalidades negativas (daños al medio ambiente). Estos objetivos deben plasmarse en estrategias hídricas nacionales, y el reto de la política y los proyectos es lograr que la distribución del agua esté de acuerdo con esos objetivos y estrategias. Como las demandas de agua, los requisitos de equidad y los posibles usos productivos varían con el tiempo, los mecanismos de distribución deben ser flexibles para responder a probables necesidades de reasignar el agua.

Existen tres sistemas principales para administrar la demanda, es decir, para la distribución del agua. Según Meinzen-Dick y Rosegrant, estos son:

Estos tres mecanismos de distribución corresponden a los tres sectores que pueden administrar los recursos hídricos: público, de acción colectiva y privado. Entre otras cosas, estos difieren en la distribución de los derechos de propiedad [usufructo]: los derechos de propiedad en el sector público son asignados al Estado, en el de acción colectiva a los grupos y en el privado a las personas.

En la práctica, los mecanismos de reparto a menudo se sobreponen. Por ejemplo, la distribución entre los sectores y dentro de los sistemas de riego de gran escala puede ser pública, con asignación por los usuarios ... en las unidades terciarias, y por el mercado para el agua subterránea usada para complementar el riego de superficie ... Ningún tipo particular de distribución es óptimo o apropiado para todas las situaciones[526].

De los tres mecanismos, la distribución por el mercado es la menos utilizada pero tiende a crecer. En la práctica, la asignación administrativa no otorga mucha discrecionalidad a los administradores de sistemas, pues el reparto del agua resulta generalmente definido por el diseño de los sistemas de riego (por ejemplo, rotaciones estrictas) o por las solicitudes de los agricultores (dentro de los parámetros del sistema).

Si bien los tres mecanismos mencionados cubren la mayor parte de las situaciones, cabe mencionar otros dos que son relevantes en algunas circunstancias:

Un aspecto importante del sistema francés es que los recursos hídricos son administrados a nivel de la cuenca del río. Hay seis comités y seis organismos financieros de cuencas, cuyos territorios corresponden aproximadamente a los de las principales cuencas hidrográficas del país. Se especializan en la gestión del recurso hídrico (planeación y macro administración) y durante veinticinco años lo han hecho eficientemente. Los comités de cuencas facilitan la coordinación entre todas las partes involucradas en el manejo de los recursos hídricos. Estos comités se han vuelto el centro de las negociaciones y de la elaboración de políticas para la cuenca ... aprueban programas a largo plazo (20 a 25 años) para el desarrollo de sus recursos hídricos. Cada cinco años definen planes de acción para mejorar la calidad del agua. Adicionalmente, deciden cada año las dos tarifas que deben pagar los usuarios del agua de la cuenca: una basada en la cantidad de agua consumida y otra en el grado de contaminación de cada punto de la fuente ... Los comités están compuestos por 60 a 110 personas que representan a las partes interesadas: los gobiernos nacional, regionales y locales, las asociaciones agrícolas e industriales, y los ciudadanos (Banco Mundial, 1993, pág. 46).

También Meinzen-Dick y Rosegrant han resumido algunas de las justificaciones y otros aspectos de la asignación administrativa del agua por parte de los gobiernos:

El alto grado de intervención del Estado en la distribución del agua ha sido justificado en razón de la importancia estratégica del recurso, la dimensión de los sistemas necesarios para manejarlo, y las externalidades positivas y negativas de su uso ... Los sistemas de gran escala utilizados para distribuir el agua de riego y de uso urbano constituyen de hecho monopolios naturales, cuya organización y financiación queda fuera de la capacidad de la mayoría de las comunidades y empresas privadas. Las externalidades positivas [y los] altos costos privados de internalizar externalidades negativas tales como el degrado de la calidad del agua resultante de escorrentías agrícolas, cloacas y desechos industriales, o la disminución de los niveles del agua subterránea, proporcionan motivos adicionales para la fuerte intervención del Estado...

El papel del Estado es particularmente importante en la distribución intersectorial, ya que a menudo es la única institución que abarca a todos los usuarios de los recursos hídricos y tiene jurisdicción sobre todos los sectores que usan agua ...

Mientras la asignación o la regulación pública son claramente necesarias en ciertos niveles, el riego operado por el gobierno ... [tiende] a ser caro y a menudo [falla] en cumplir las expectativas ...

En la administración pública, la coerción es el incentivo predominante para alcanzar los resultados, es decir, establecer reglamentos y sancionar a quienes no los cumplan. Pero este tipo de incentivo es eficaz solamente si el Estado detecta las infracciones e impone las penas. En muchos casos, el Estado carece de información y capacidad local para castigar infracciones tales como los daños a la infraestructura de distribución o el consumo de agua en exceso. Controlar el cumplimiento de las disposiciones es más efectivo cuando existen pocos puntos de monitoreo. Por ejemplo, funciona mejor en los canales principales de los grandes sistemas de riego que en el riego de pequeña escala[528].

Los mecanismos de distribución por el mercado o por los usuarios están adquiriendo fuerza en todas partes. Hay una fuerte tendencia a transferir la operación y el mantenimiento de los sistemas de riego a los usuarios, y se ha acumulado suficiente experiencia acerca de estas transferencias[529]. En las siguientes secciones se examinan esos mecanismos, pero primero se revisan los principales conceptos y aspectos relacionados con los precios del agua de riego. Hasta ahora, los mecanismos para establecer tarifas y distribuir agua de riego no han estado estrechamente vinculados, al contrario de lo que sucede con muchos otros recursos y casi todos los bienes.

6.5.2 Precios del agua de riego: consideraciones preliminares

Las normas para establecer los precios del agua de riego varían considerablemente, dentro y entre países[530]. La única característica sistemática de estos precios es que por lo general están muy por debajo del costo de suministrar el agua. Como ha indicado el Banco Mundial, las tarifas del agua de riego son generalmente muy inferiores a las del agua urbana, que ya no cubren sus costos; la mayoría de los gobiernos ni siquiera han aceptado el principio de recuperar los costos del riego a través de sus tarifas[531].

Una vez en funcionamiento, los proyectos de riego se convierten en una de las actividades económicas más subsidiadas en el mundo. A mediados de los años ochenta, Repetto estimó que las subvenciones medias al riego en seis países asiáticos cubrían el 90 por ciento de los costos totales de operación y mantenimiento. Los estudios de casos indican que las tarifas representan, en promedio, menos del 8 por ciento del valor de los beneficios aportados por el riego (FAO, 1993, pág. 232).

Un examen más reciente de la experiencia relativa a los precios del agua concluyó que, en 13 países en desarrollo, la tasa de recuperación de los costos de operación y mantenimiento varía desde 20-30 por ciento en la India y Pakistán hasta casi 75 por ciento en Madagascar[532].

A pesar de la renuencia de muchos gobiernos a elevar las tarifas del agua de riego, la experiencia ha demostrado que los agricultores estarían dispuestos a pagar más siempre que el servicio sea confiable. Esta es una gran limitante, a menudo no satisfecha por los sistemas de riego por gravedad. Se ha señalado que:

Los agricultores se distinguen por su renuencia a pagar tarifas por el agua de los sistemas públicos de riego. Sin embargo, es interesante notar que los mismos agricultores estarían dispuestos a invertir cantidades considerables (por unidad de volumen de agua) para abastecerse de agua subterránea. La conclusión obvia es que están dispuestos a pagar por el agua si esta es confiable y algo flexible[533].

El Banco Mundial ha señalado la disposición de los agricultores pobres a pagar por el riego, siempre que el suministro sea confiable:

Las informaciones sobre sistemas de riego comunitarios y privados en varios países de Asia muestran que aún los agricultores pobres pagarían tarifas elevadas por servicios de agua de buena calidad y confiables.

Aunque muchos de estos agricultores son pobres en términos absolutos, están dispuestos a pagar por el riego de buena calidad que incremente y estabilice sus ingresos[534].

Por lo tanto, una limitante principal para aumentar los precios del agua es el inadecuado funcionamiento de los sistemas de riego.

Una de las preguntas importantes acerca de las tarifas del agua es "¿En qué grado cambiarían los agricultores su comportamiento si el precio fuese considerablemente más alto? ¿Existen evidencias empíricas de que adoptarán medidas para conservar el agua o para utilizarla en cultivos de alto valor? Rosegrant, Gazmuri y Yadav citan evidencias, en parte indirectas, de Nepal, Tamil Nadu, Jordania y Chile, que indican claramente que los agricultores responden a tarifas o costos de oportunidad más altos cuidando el agua, mejorando la eficiencia del riego, y/o cambiando sus patrones de siembra a cultivos de mayor valor, cuando existen mercados para estos productos. En Chile los resultados son particularmente claros:

La reforma incrementó significativamente el valor de escasez del agua, y el área destinada a frutas y vegetales, que requieren menos agua por valor de producción que otros cultivos, aumentó en 206 600 ha durante el período de 1975-1982, sustituyendo a los cultivos tradicionales y los pastos regados. Adicionalmente, la eficiencia global del uso del agua en la agricultura chilena aumentó en 22-26 por ciento entre 1976 y 1992[535].

De la misma manera, el resultado contrario (desperdicios en la utilización del agua o sobreexplotación de los acuíferos) ha sido observado cuando el agua es demasiado barata, como en el caso de Yemen.

En suma, parece evidente que las tarifas de riego son generalmente muy bajas y que su aumento, en la mayoría de los casos, determina que los agricultores respondan en la dirección deseada de mayor eficiencia, además de generar mayores ingresos fiscales. Entonces, ¿Por qué las tarifas se mantienen bajas? ¿Qué tipo de políticas o arreglos institucionales permitiría aumentarlas? ¿Deberían elevarse en todos los casos o hay excepciones justificables?

6.5.3 Precios del agua de riego: aspectos conceptuales

Para responder las preguntas precedentes es aconsejable examinar primero las razones para aumentar las tarifas del agua y la lógica de los distintos sistemas institucionales relativos a esos precios. El punto es que, en el caso del agua de riego, el precio no juega el papel normal de equilibrar la oferta con la demanda, excepto cuando existen mercados de derechos de aguas, todavía poco difundidos. Por consiguiente, en la mayoría de los casos la justificación del nivel de este precio debe ser diferente al de su papel de equilibrar ofertas y demandas.

En el marco de los objetivos generales de la política agrícola, examinados en el Capítulo 2, hay cinco razones fundamentales (u objetivos subsectoriales) para que el precio del agua de riego tenga niveles adecuados, o sea, por lo general más elevados. Las tres primeras reflejan el interés de la sociedad frente a un recurso escaso y, los últimos dos, los intereses fiscales:

i) Estimular la conservación del agua.

ii) Fomentar la asignación del agua a sus usos más eficientes, es decir, a los usos agrícolas de valor más elevado, o a los no agrícolas si el agua es más productiva en términos netos (luego de descontar los costos de conducción), siempre que exista la infraestructura necesaria para llevarla a los nuevos usuarios. Este tipo de asignación maximizaría la contribución al crecimiento económico de un recurso escaso; sin embargo, no es fácil que exista esa infraestructura intersectorial en las zonas de riego de los países en desarrollo.

iii) Reducir al máximo los problemas ambientales asociados al riego, especialmente los derivados del excesivo uso de agua.

iv) Generar suficientes ingresos para cubrir los costos de operación y mantenimiento de los sistemas de manera que, entre otras cosas, no sea necesario invertir en costosos proyectos de rehabilitación.

v) Recuperar los costos de la inversión original en cada sistema, además de proporcionar ingresos por costos de O&M.

Daniel Bromley ha argumentado que promover la eficiencia económica no es una meta relevante para la política de precios del riego, sino más bien:

El propósito de los esquemas de precios del riego debe ser el de asegurar que la distribución del agua en los sistemas de riego (o las comunidades de regantes) resulte óptima a los efectos de que dichos sistemas funcionen eficientemente como "dominio de acceso compartido a un recurso escaso".... los precios del agua deben considerarse como parte de un régimen en el cual los agricultores son inducidos a contribuir a un bien público - mejor gestión del agua - que los beneficia a todos ellos. El principio de reciprocidad requiere que todos contribuyan a los bienes públicos exactamente con la cantidad que ellos preferirían que lo hiciera cada uno de los miembros del grupo[536].

En la práctica, la sugerencia de Bromley llevaría las tarifas del agua a niveles que cubran los costos de O&M, pero no a los de los costos de oportunidad (precios de eficiencia) del agua. En algunas circunstancias puede haber argumentos para no aumentar las tarifas del riego, o para limitar sus incrementos:

vi) Si los regantes son familias rurales pobres, el precio más elevado del agua puede causarles serios problemas económicos. Esta es la preocupación de equidad.

Cualesquiera sean los méritos de este último argumento, es evidente que aumentar las tarifas no cumple con el objetivo de reducir la pobreza rural en el corto plazo. Puede argumentarse que mejorar la recuperación de costos hará posible que el presupuesto del gobierno financie mayores inversiones en riego, aunque es dudoso que los agricultores piensen que dicha relación es estrecha. Una razón más persuasiva es que las tarifas altas de agua promueven la asignación más eficiente del recurso, lo que aumenta el empleo y los ingresos. No obstante, el argumento básico para elevar las tarifas de riego se desprende del objetivo de eficiencia y de los principios de las políticas de sustentabilidad fiscal y ambiental (véase el Capítulo 2). Dado que los sistemas de riego no son sustentables si no se recuperan los costos, se puede argumentar que las tarifas del riego no son el instrumento de política apropiado para combatir la pobreza rural; como se sostiene en otros capítulos de este libro, mejores sistemas de investigación y de financiamiento son medidas más adecuadas para ese propósito.

Los tres primeros objetivos indicados arriba están asociados a la política de precios para administrar la demanda, y los últimos dos se refieren a la política de precios para recuperar costos. Si se decide subvencionar el riego con el fin de aliviar la pobreza, el subsidio pertenece a la última categoría de política y forma parte de la política presupuestaria del gobierno como una decisión deliberada de no recuperar todos los costos -los de inversión, los de funcionamiento, o ambos- y de asignar fondos públicos en lugar de aportes de los usuarios, al menos en parte. Sin embargo, reducir las tarifas con dicho fin tendrá obviamente efectos colaterales negativos sobre el grado de cumplimiento de los otros tres objetivos. En cualquier caso, sería difícil justificar su reducción por debajo del nivel adecuado para financiar los costos de operación y mantenimiento.

Debe tenerse cuidado en aducir otros "objetivos sociales", tales como altos niveles de producción agrícola o menores precios urbanos de los alimentos, como justificación de las bajas tarifas de riego, con la posible excepción de las importantes cuestiones de género y pobreza extrema (sin embargo, los ingresos de la agricultora de regadío son casi siempre mayores a los de las capas rurales más pobres). Los aumentos de la producción agrícola normalmente significan que la economía se mueve hacia una mayor eficiencia, pero las distorsiones causadas por las bajas tarifas del agua causan ineficiencias que pueden cancelar las ventajas aparentes en la producción. Cabe recordar la experiencia de Chile, ya mencionada, en la cual precios más altos del riego generaron cambios hacia cultivos de mayor valor. Igualmente, es más adecuado atender los objetivos de bienestar de la población urbana mediante subsidios específicos, y no a través de precios agrícolas bajos (véanse los análisis sobre objetivos de política en el Capítulo 4 y sobre subsidios en el Capítulo 3).

El objetivo ii) es en esencia el de eficiencia, desde la perspectiva del subsector del regadío. En este, el objetivo de eficiencia requiere que las tarifas reflejen la productividad (marginal) del agua en su uso alternativo más productivo, o sea su costo de oportunidad. Sampath (1992, pág. 972) indica correctamente que, de acuerdo con la teoría general de soluciones subóptimas (second best), la ausencia de competencia en el abastecimiento de riego a los agricultores significa que precios del agua iguales a su costo marginal no garantizan necesariamente el resultado económico más eficiente. No obstante, las ventajas de hacerlo pueden ser muy reales y significativas, como concluyen Hearne y Easter al analizar la experiencia de cuatro cuencas hídricas en Chile[537].

En la práctica, los precios pueden contribuir a objetivos que varían según sus modalidades institucionales. Cuando son establecidos por organismos públicos, las razones básicas son normalmente fiscales, es decir los objetivos iv) y v) antes indicados. Una política más esclarecida puede ser motivada también por los objetivos ii) y iii) y, especialmente si el agua es escasa, por el objetivo i). Los agricultores, cuyo interés principal son sus ingresos, probablemente no estarán de acuerdo con la importancia de todas estas razones. Los aumentos de los precios administrados del agua "son correctamente percibidos por los propietarios de los derechos como una expropiación de esos derechos, lo que puede generar pérdidas de capital de los predios"[538]. Sin embargo, a menudo es posible persuadirles de que vale la pena recuperar los costos de O&M (objetivo iv), a fin de mantener la viabilidad del sistema. Por ello el diálogo entre gobiernos y agricultores tiende a centrarse en el argumento de la O&M.

El monto de las tarifas requerido para recuperar los costos O&M está normalmente muy por debajo del valor del agua en usos alternativos. La mayoría de los estudios encuentran que las productividades media y marginal del agua son más altas que los costos medio y marginal del abastecimiento de agua[539]. Además, las tarifas que permiten recuperar los costos son a menudo significativamente inferiores al costo de oportunidad del agua[540]. En los distritos de riego de México, que cubren cerca de 2,8 millones de ha, Cummings y Nercissiantz hallaron que, si bien la Comisión Nacional del Agua tiene mandato legal para cobrar los costos de O&M del agua suministrada, las tarifas pagadas por los agricultores son sólo cuatro por ciento del valor de escasez del agua[541]. Por lo tanto, la experiencia sugiere que los acuerdos tendientes a financiar las actividades de O&M muy probablemente no elevarán las tarifas del riego lo suficiente como para alcanzar el objetivo de eficiencia en un grado significativo.

Cuando las tarifas son establecidas por las asociaciones de usuarios del agua (AUA), es probable que nuevamente su interés principal sea el de financiar las actividades de O&M. Generar mayores ingresos para nuevas obras de riego en otras zonas o promover la eficiencia económica al costo de pagar un mayor "impuesto" por el agua, no es normalmente considerado una buena opción. Se verán estimulados a ahorrar agua (objetivo i) esto les permite ampliar su propia superficie regada, pero a veces las limitaciones mismas de los sistemas de riego impiden esta opción, a menos que se hagan inversiones adicionales.

Debido a la ya indicada relación entre el valor marginal del agua y el costo marginal del abastecimiento, las tarifas establecidas en los mercados del agua resultan generalmente más elevadas que cuando las fijan organismos públicos o asociaciones de regantes,. Por lo tanto, los mercados del agua cumplen los objetivos i) al iii) y, normalmente esto significa también satisfacer el objetivo iv). Que el precio sea lo suficientemente alto como para recuperar el costo de la inversión (objetivo v)) depende de la magnitud de esta última. Sin embargo, hay una diferencia fundamental entre los precios determinados por el mercado y los fijados por decreto: si el precio aumenta debido a una mayor demanda de agua, transmitida a través de los mercados de derechos de aguas, los agricultores pueden beneficiarse vendiendo sus derechos. Es obvio que sólo lo harán si las ganancias resultantes son mayores que las obtenidas utilizando sus derechos en el regadío.

Cuando los precios del agua aumentan por decisiones administrativas, sea de parte de organismos públicos o de asociaciones de usuarios, los agricultores resultan perjudicados en sus flujos inmediatos de caja; pero aún así se benefician en el largo plazo, si los precios adecuados determinan mejoras en la O&M y, por tanto, evitan el deterioro de los sistemas de riego.

En el paradigma del propietario privado de fuentes de agua -normalmente pozos- el dueño financia el costo total del agua a través de desembolsos para la inversión y la subsiguiente operación y mantenimiento. Así, de manera indirecta, se cumplen los objetivos iv) y v). Ya que el conjunto de esos costos, descontados en forma anual, son bastante mayores que los costos de O&M, los sistemas de producción agrícola en esquemas de fuentes de agua de propiedad individual se acercan más a satisfacer los objetivos i), ii) y iii) que la mayor parte del riego por gravedad de propiedad pública. Por esta razón, el riego con pozos se asocia más a la producción de cultivos de alto valor, aunque por supuesto hay muchas excepciones. Cuanto más caro es el pozo, lo cual principalmente está en función de la profundidad de la capa freática, es más probable que se cumpla dicha relación.

¿Cuáles otros sistemas institucionales permiten recuperar totalmente los costos de la inversión en riego? Actualmente la respuesta es evidente: los sistemas de propiedad de los usuarios. Los costos de la inversión (o una proporción determinada políticamente) se recuperan mediante la venta de la propiedad del sistema a los regantes. La propiedad se refiere no al agua en sí misma, sino a la infraestructura de regadío y a los derechos al uso del agua que le están asociados.

Los sistemas de riego de propiedad conjunta de los usuarios, son aún relativamente raros. Rosegrant, Gazmuri y Yadav mencionan un ejemplo en Nepal:

El sistema de riego de Chherlung Thulo Kulo fue inicialmente desarrollado emitiendo en total 50 acciones a las 27 familias. Las acciones se basaban en la proporción de los aportes de los agricultores a la inversión inicial del sistema y otorgaban derechos a cada tenedor a 1/50 del agua distribuida. Con el tiempo, razones de oferta y demanda condujeron a transferencias mercantiles entre los agricultores, así como al aumento del precio de las acciones ...La posibilidad de vender y comprar acciones ha determinado un elevado costo de oportunidad del agua y con ello incentivos para conservar el agua, lo que ha llevado a incrementar el área regada y en general a mejorar la eficiencia técnica del uso del agua (M. W. Rosegrant, R. Gazmuri., y S. N. Yadav, 1995, pág. 207).

En las recientes reformas de los sistemas de riego de la provincia de Shaanxi, en China, se han experimentado seis diferentes modelos de organización local de los sistemas de riego. Uno de ellos es el modelo de propiedad conjunta de acciones:

Este modelo convierte la propiedad comunitaria en acciones. Porciones del sistema de riego son divididas en acciones, que se venden a los agricultores, los residentes locales, el personal del organismo de riego y otros funcionarios locales. Los derechos de propiedad pertenecen a los individuos pero la operación del sistema es colectiva ... Parte de los fondos provenientes de la venta de las acciones se utilizan para mejorar y ampliar la superficie servida. Además de pagar los costos de O&M, una parte de las tarifas se destinan a pagar los servicios de la inversión a los dueños de las acciones.[542]

Los sistemas completamente privatizados no solamente alcanzan los objetivos iv) y v) sino también los objetivos i) y ii); es probable que el objetivo iii) se cumpla al menos parcialmente, debido al cuidado del agua. Así y todo, la protección del medio ambiente (y los intereses de terceras partes interesadas) casi siempre requieren alguna regulación de parte del Estado. En último término, el grado de protección otorgado al medio ambiente es siempre una decisión política.

En Chile, el establecimiento de derechos transables de aguas ha sido vinculado a la propiedad conjunta de los sistemas de riego por parte de los usuarios: las asociaciones de regantes poseen y administran la infraestructura física, vigilan la distribución del agua, aprueban las transferencias de aguas sujetas a condiciones predefinidas y proveen el foro inicial (y generalmente definitivo) para la solución de controversias[543]. Entre los regadíos más eficientes de África se encuentran los sistemas privados de la agricultura comercial de África del Este y del Sur, en particular los de Triangle y del valle del Hippo, en Zimbabwe[544].

Entre otros beneficios, la propiedad del riego por parte de los usuarios proporciona un conjunto más completo de incentivos para que los regantes financien el mantenimiento adecuado de los sistemas. Los dueños de cualquier tipo de estructura (casas, fábricas, edificios comerciales, etc.) las mantienen por dos razones: i) preservar sus condiciones de funcionamiento y evitar que su deterioro demande la realización de reparaciones mayores; y ii) mantener la posibilidad de obtener ganancias de capital en el futuro. Los grupos de regantes responsables del mantenimiento, pero que no son dueños del sistema, carecen del segundo motivo para contribuir al mantenimiento. Para ellos, el primer motivo puede también ser poco importante, si consideran que el gobierno, como dueño del sistema, se hará cargo de su rehabilitación. Si el Estado transfiere la propiedad del sistema a los usuarios, se elimina cualquier duda sobre esta última posibilidad, y se completan las razones para asegurar el mantenimiento[545]. De por sí, la existencia de asociaciones de regantes no proporciona incentivos completos.

Por estas razones, conviene ampliar la investigación y el apoyo a las políticas de fomento de la propiedad de los sistemas de riego por parte de grupos de agricultores. En los casos en que los anteriores sistemas se hayan deteriorado, un requisito para la transferencia sería su rehabilitación previa por parte de los gobiernos.

No obstante los argumentos precedentes, es importante tener en mente ciertas precauciones cuando se diseñan y transfieren sistemas de riego a la propiedad privada:

Si bien los pequeños sistemas de riego privado existen en muchos países, las fallas del mercado [del agua] requieren la presencia de instituciones reguladoras fuertes. La más notoria falla del mercado son las externalidades causadas por usos no sustentables del agua, entre ellas la excesiva utilización de los acuíferos. La expansión del riego privado también es afectada cuando la oferta de agua es muy variable y/o los sistemas son complejos, lo que hace difícil diseñar contratos que cubran todas las contingencias[546].

6.5.4 Sistemas de precios del riego

La eficacia de los precios del agua de riego para alcanzar los objetivos enumerados más arriba, particularmente los tres primeros, depende no sólo del nivel de los precios sino también del método utilizado para establecerlos. Tsur y Dinar describen ocho métodos para establecer las tarifas del riego: en proporción al volumen, en relación con la producción, relacionadas a insumos, en proporción al área, por niveles, constituidas por dos partes (o binómicas), mejoramiento de los tributos, y mercados del agua[547]. Las tarifas volumétricas se calculan por unidad de agua utilizada; las relacionadas con la producción se cobran por unidad de producción obtenida con el agua; las vinculadas a los insumos se calculan por unidad de un insumo complementario utilizado (como los fertilizantes); y con relación a la superficie, por hectárea regada. Las tarifas por niveles se basan en los volúmenes utilizados, pero el precio unitario aumenta cada vez que se excede un umbral de volumen. Las tarifas binómicas son proporcionales al volumen más una cuota fija por el acceso al riego.

Algunos métodos son básicamente variantes de otros; por ejemplo, las tarifas por niveles y las binómicas son tipos de precios relacionados con el volumen del agua. En la práctica, existen aún otras variaciones. En la India, las tarifas por unidad de superficie pueden variar de un cultivo a otro o entre estaciones, de acuerdo con el método de riego (inundación, por camellones o surcos), y en algunos casos pueden pagarse sea que se use o no se use el agua[548].

En los primeros años setenta, y nuevamente en la década siguiente, la Comisión Internacional de Drenaje y Riego realizaron un muestreo mundial sobre el uso del agua de riego y el establecimiento de tarifas. La superficie cubierta por el cuestionario fue de 8,9 millones de ha, con características que representaban 12,2 millones de ha, equivalentes a cerca del 5 por ciento de la superficie mundial del regadío. Bos y Wolters examinaron esos datos y encontraron que más del 60 por ciento de los sistemas utilizaban tarifas relacionadas con el área, el método más fácil de administrar. En otro 25 por ciento de la muestra, las tarifas estaban vinculadas al volumen, y en la mayoría del resto se combinaban el área y el volumen[549].

Tsur y Dinar han analizado conceptualmente dichos métodos, desde el punto de vista de la promoción de la eficiencia económica. Ellos consideran que la eficiencia se alcanza cuando el precio del agua iguala al costo marginal de suministrarla, a pesar de la mencionada advertencia de Sampath de que, en las condiciones reales de los sistemas de riego, la teoría general de la solución sub óptima (second best) indica que alcanzar esta condición de igualdad no garantiza la eficiencia económica. Tsur y Dinar concluyen que las tarifas vinculadas a los volúmenes son las más eficientes en ausencia de costos de aplicación; pero, si estos costos (principalmente de información sobre la cantidad de agua utilizada) totalizan el 10 por ciento o más de los ingresos del agua, las tarifas relacionadas con el área se vuelven más eficientes[550]. Ellos señalan que los mercados del agua pueden ser eficientes, especialmente si los costos de obtener información son asumidos por los usuarios, siempre que las instituciones y la infraestructura física que necesitan estos mercados estén ya en pie.

En otro estudio teórico, Rhodes y Sampath también hallaron que las tarifas volumétricas conducen a mayor eficiencia que la generada por las vinculadas al área, mientras estas últimas son superiores para asociar el precio del agua a criterios aproximados representativos de la magnitud de las cosechas o de los insumos complementarios[551].

Bos y Wolters no encontraron una relación empírica entre los tipos de tarifas y la eficiencia del riego, probablemente debido a que, en general, en la muestra las tarifas eran bajas con relación al ingreso neto de las fincas. Sin embargo, independientemente del tipo de tarifas, la eficiencia se elevaba con el aumento de las mismas. En particular, hallaron que el impacto del costo del agua era más fuerte sobre la eficiencia de las unidades terciarias, no tanto porque modifiquen el comportamiento de los productores sino por la mayor disponibilidad de fondos para la operación y el mantenimiento de estas unidades terciarias[552].

La FAO sugiere que, a medida que aumenta la escasez del agua, las tarifas volumétricas se irán generalizando debido a que fomentan el ahorro de agua, lo que no ocurre con las tarifas en función del área. También recomienda establecer tarifas binómicas, en los cuales una parte sea una tarifa fija para recuperar el costo de la inversión y otra una tarifa variable (cercana al costo marginal de corto plazo del servicio), vinculada a los volúmenes de agua utilizada. El mercado de derechos de aguas constituiría el método más adecuado en absoluto[553].

Con apropiados diseños de ingeniería de los sistemas no resulta difícil establecer tarifas volumétricas. En Marruecos y Túnez se provee agua a los agricultores pequeños con base a sus demandas y mediante tarifas volumétricas. Esto es posible gracias a sistemas de riego confiables y fácilmente operables y, también a la consolidación de las pequeñas parcelas dispersas[554].

La administración de los pagos por volumen se puede simplificar mediante la venta de agua al por mayor a grupos de agricultores, en cantidades y períodos predefinidos. Los agricultores se ocupan de distribuirla y de cobrar a los usuarios los fondos para pagar el servicio. Por lo general, estos grupos de agricultores ocupan los mandos terciarios de los sistemas de riego. Un ejemplo de adopción de esta práctica es el Proyecto de Riego de Majalgaon, estado de Maharashtra, en India:

Según el nuevo concepto, el agua se vende al por mayor a las asociaciones de usuarios del agua (AUA), cada una de las cuales sirve entre 300 y 400 ha. Las AUA reciben cuotas anuales y se encargan del reparto del agua y el mantenimiento de los canales principales y secundarios. Ellas ordenan el volumen de agua requerida para cada turno de riego; la distribución interna es esencialmente rotatoria y proporcional al tamaño de las fincas, pero se admiten otros acuerdos, como la compra y venta de agua[555].

Pueden citarse otros ejemplos al respecto:

... la venta al por mayor del agua a las AUA, que luego recaudan los pagos entre sus miembros (con una parte de esas cuotas destinada a fortalecer la AUA), ha mostrado ser promisoria en proyectos piloto, por ejemplo, en Mohini y Mula en la India...[556]

De estas experiencias se puede concluir que las tendencias de los precios del riego se caracterizarían por niveles más altos, tarifas vinculadas a los volúmenes, gestión a través de ventas al por mayor a las AUA y, en un pequeño pero creciente número de sistemas, determinación a través de los mercados del agua. Los cambios en los sistemas de precios pueden ser lentos, pero es probable que se aceleren en los lugares en que el agua escasea.

Las tarifas por unidad de superficie son objeto de críticas porque carecen de incentivos para racionar el agua en función de lo que se está dispuesto a pagar [y de alterar, como consecuencia, el comportamiento de riego]. Sin embargo, ese sistema es fácil de administrar y asegura ingresos suficientes al proveedor. Se arguye que los elevados costos de instalación y mantenimiento de los contadores son la razón principal para no cambiar de procedimiento. Pero este argumento es convincente sólo cuando el agua es abundante, los costos de abastecimiento son bajos y los dirigentes dudan de que el precio por volumen vaya a tener efectos de racionamiento. En los otros casos, los directores de aguas están introduciendo tarifas por volumen, a fin de hacer frente a la escasez de agua y los altos costos que entraña el alumbramiento de nuevas fuentes (FAO, 1993, pág. 272).

El pronóstico de precios (reales) del riego tendencialmente en aumento debe tener en cuenta cuatro importantes advertencias. Primero, en cualquier tipo de sistema de precios, el suministro confiable del agua es siempre una condición esencial para poder aumentar el precio. Si la confiabilidad no puede garantizarse con el diseño y/o la gestión del sistema, deben modificarse esos factores antes de elevar las tarifas.

El factor de confiabilidad, ya mencionado, es tan importante que su ausencia puede perjudicar la disposición de los agricultores a dedicarse a tareas de O&M:

... las actividades de O&M de los productores a partir del sector terciario de los sistemas dependen mucho de la calidad de los servicios ofrecidos por la institución responsable del agua, es decir, de si los agricultores confían en recibir las cantidades pactadas de agua ... La ineficiencia de la institución, reflejada en un abastecimiento de agua variable, destruye esa confianza y debilita el compromiso de los agricultores con la O&M[557].

Una condición necesaria para mejorar la confiabilidad del abastecimiento de agua es la administración local de los ingresos provenientes de las tarifas. Una de las principales dificultades de los sistemas centralizados de gestión del riego es que las cuotas son depositadas en la Tesorería Nacional y las actividades de O&M continúan estando financiadas.

En resumen, los procedimientos para recuperar los costos (sea a través de las tarifas o de aportes de mano de obra de los usuarios) están inexorablemente ligados a la eficacia del sistema de riego, tanto en términos de administración y como de calidad del diseño, y son favorecidos por la descentralización de la gestión financiera.

Segundo, si bien en condiciones favorables se pueden fijar precios administrados suficientemente altos como para cumplir los objetivos fiscales de recuperar los costos, es que dichos precios puedan elevarse hasta que coincidan con los costos de oportunidad del agua. Las razones las explica Thobani:

Aumentando las tarifas del agua hasta que reflejen su verdadera escasez, o costo de oportunidad... las autoridades esperan inducir a los usuarios a cuidar el agua y poder así aumentar el abastecimiento a usos de mayor valor ... En principio, si al agua de los regadíos cercanos a una ciudad pudiera ser cobrada al precio que una compañía de aguas estaría dispuesta a pagar (ajustado por sus costos de conducción), algunos productores dejarían la agricultura y otros instalarían sistemas de riego más eficientes o sembrarían menos cultivos intensivos en agua. Las tarifas más elevadas liberarían agua que podría transferirse a la compañía de agua para ser tratada y luego vendida. También se generarían ingresos fiscales que podrían destinarse a mejorar el desempeño y el mantenimiento de la infraestructura existente o para invertir en nueva infraestructura...

Sin embargo, dificultades prácticas y políticas han impedido establecer precios del agua iguales a su costo de oportunidad. Aún si los gobiernos pudieran encontrar procedimientos económicos para medir y vigilar los flujos del agua, cuantificar su costo de oportunidad resulta difícil ya que varía según la ubicación, confiabilidad, estación, uso y calidad del agua ...

Los problemas políticos son aún más difíciles... no es fácil cobrar a un productor por el agua de un río que abastece a un pueblo (y que por ello tiene un costo de oportunidad más alto) un precio más elevado que el que se cobra a un productor que usa agua de un río que no está cerca de un pueblo. De igual modo, es difícil cobrar a compañías de energía hidroeléctrica menos que a los agricultores pobres [aún cuando las primeras devuelvan toda el agua al río]. Las asociaciones de agricultores normalmente presionan a los políticos para mantener las tarifas del agua por debajo de su costo de oportunidad.

Otro problema para igualar las tarifas del riego a su costo de oportunidad es que el precio de la tierra ya incluye el precio de los derechos de agua. En zonas de pocas lluvias, la tierra de regadío se puede vender a precios diez veces superiores a los de la tierra sin riego, lo que refleja las expectativas de sus propietarios de pagar bajas tarifas por el agua. Si luego se elevan las tarifas hasta el costo de oportunidad del agua, el valor de esas tierras se igualaría al de las tierras sin riego, lo que significaría una expropiación implícita de los bienes del productor. Si bien las medidas de gobierno a menudo alteran el valor de los bienes privados, la magnitud de la expropiación, el número de personas afectadas y los aspectos sociales involucrados hacen muy improbable que, en un período de tiempo razonable, se eleven las tarifas hasta el costo de oportunidad del agua.

Un problema singular de la fijación de los precios del agua es el de los "flujos de retorno". Cuando se riega, las plantas sólo absorben parte del agua y, dependiendo de la eficiencia del riego, una parte significativa - el flujo o caudal de retorno - se filtra al subsuelo. Esta agua puede entrar a un manto acuífero subterráneo y ser bombeada por otro usuario, o hasta podría volver al río y ser desviada a un canal. Si el precio del agua se establece en función del volumen, de acuerdo con lo recibido y no de acuerdo a lo consumido, los agricultores con sistemas de riego ineficientes (que ayudan así inadvertidamente a los usuarios río abajo) pagarían un precio demasiado alto[558].

En principio, el asunto del flujo de retorno puede ser manejado estableciendo precios del agua en función del consumo neto; pero las otras objeciones hacen muy difícil, en la mayoría de las circunstancias, fijar precios administrados a niveles que se aproximen a los costos de oportunidad. Para llevar a cabo este tipo de política es necesario recurrir a los mercados del agua. En la práctica, el límite superior de los precios administrados parece ser el que corresponde a la recuperación de los costos de O&M más, en algunos casos, parte de los costos de la inversión. Está conclusión confirma la validez de la ya mencionada propuesta de Bromley, esto es, que el objetivo de los precios del agua debe ser el de mejorar la administración del agua, o el de mejorar la gestión colectiva de un bien público.

En tercer lugar, las consideraciones de género pueden frenar los aumentos de las tarifas de riego, teniendo en cuenta que las mujeres son a menudo menos capaces de obtener ingresos monetarios que los hombres. Esta es una variante del tema de la equidad antes mencionado con relación al precio del agua. Según Chancellor, Hasnip y O'Neill, en base a experiencias en Zambia, Zimbabwe y Sudáfrica:

A pesar de las ventajas esperadas, el actual clima de que "los usuarios pagan" puede aumentar las disparidades entre hombres y mujeres regantes... las mujeres tienen dificultades en alcanzar y mantener el control del dinero. El pago de las tarifas del agua se vuelve por lo tanto problemático para los hogares encabezados por mujeres, especialmente los que dirigen de facto [que tienen] menos control sobre los fondos del hogar. Negar el agua a esas familias puede ser el inicio de una rápida espiral negativa de su capacidad para sostener sus sistemas de vida.[559]

La cuarta advertencia antes de aumentar las tarifas es que los precios del agua de riego deben establecerse en el contexto de la política de precios para todo el sector agrícola, la cual es determinada principalmente por la política macroeconómica (Capítulo 4). Incentivos inadecuados por el lado de los precios de los productos ponen una barrera insuperable al aumento de los precios del riego. Este asunto era tan importante para los proyectos estudiados por Rice en el Sudeste de Asia que él recomendó:

Abandonar la recuperación de los costos. Los agricultores que habían inicialmente acordado reintegrar los costos del riego están ahora pagando penalidades considerables por el colapso de los precios locales e internacionales del arroz. Sus pérdidas se reflejan en excedentes para los consumidores, por montos mucho más grandes que los que obtendrían con la recuperación completa del capital y de los costos de O&M. Más que estimularlos a la diversificación, la recuperación de los costos del riego probablemente eliminará a esos productores de arroz de la producción ...[560].

En suma, la política de precios del agua, lo mismo que las estrategias a largo plazo para ampliar el riego, tienen que ser formuladas en un contexto global.

6.5.5 Mercados de derechos de aguas: introducción

Los mercados de derechos de aguas, o sistemas de derechos transferibles del agua, han generado un interés considerable en la literatura a pesar de que de hecho sólo existen, al menos hasta hace muy poco, en unos pocos países, principalmente en los estados del oeste de los Estados Unidos[561], España, Australia, México y Chile. El interés surge básicamente del potencial que brindan estos mercados para promover el uso eficiente de un recurso cada vez más escaso. Este apartado examina las características de los mercados de los derechos de aguas, los temas que deben ser encarados y los requisitos mínimos para llevarlos a la práctica.

El entusiasmo por los mercados del agua no es tan fuerte en algunos operadores. Por ejemplo, según la Oficina Regional del Banco Mundial para el Medio Oriente y África septentrional:

... los mecanismos de mercado son particularmente problemáticos cuando se trata del agua ... No hay duda de que los mercados locales del agua a menudo operan con éxito. Pero no es realista esperar que la redistribución entre sectores o las mejoras en la calidad del agua puedan alcanzarse a través del mercado, al menos en el futuro próximo ... Además, el agua renovable es un recurso variable, asociado a externalidades muy difundidas. Por ello, es por sí misma difícil de administrar, se encuadra en estructuras institucionales complejas, y no puede ser asignada ni regulada exclusivamente (o de manera significativa) por el mercado. Así, inevitablemente se requiere que los gobiernos (1) establezcan la política y el marco legal y regulatorio para administrar la oferta y la demanda de agua, y (2) aseguren la provisión de servicios de agua, en especial construyendo los sistemas de gran escala ... cuando las economías de escala o las externalidades sociales excluyen a la oferta privada[562].

Los defensores de los mercados del agua se basan en el hecho de que ya existen en muchos lugares, aún sin aprobación oficial. Además de los citados ejemplos de ventas informales de agua en Bangladesh, Yemen e India, existen diversas otras experiencias. Rosegrant y Binswanger mencionan numerosos casos en India y Pakistán:

Shah (1991[563]) estima que casi la mitad del área bruta irrigada con pozos en la India pertenece a los compradores del agua; Meinzen-Dick (1992[564]) y Chaudhry (1990[565]) han documentado el rápido desarrollo de los mercados del agua subterránea en Pakistán. La compraventa de agua en los sistemas de riego superficial también está aumentando. Una encuesta reciente en Pakistán encontró mercados activos (intercambiando o comprando agua) en el 70 por ciento de los cauces de aguas estudiados[566].

En otro contexto, Thobani señala que en México derechos informales sobre el agua existían antes de que se aprobara la Ley de Aguas de 1992, que establece un sistema de derechos codificados, y que los derechos "semi-formales" existen desde hace mucho tiempo en Brasil y en otras partes[567]. La tendencia hacia la formalización de estos derechos, a medida que el agua se vuelve más escasa, es paralela a la formalización de los títulos de propiedad de la tierra, con el aumento de la densidad de la población, tal como se examinó en el Capítulo 5. "Cuando el agua es abundante con relación a la demanda, las leyes que regulan su utilización tienden a ser simples y a aplicarse solo ocasionalmente. Cuando el agua es escasa, se desarrollan sistemas institucionales más elaborados"[568].

Los mercados de aguas funcionan en base a: derechos de uso del agua legalmente reconocidos y registrados, que además están separados de los títulos de propiedad de la tierra; infraestructuras que permiten la redistribución del agua; disposiciones reglamentarias para la protección del interés público y de terceras partes; instituciones para hacer cumplir los contratos y solucionar las controversias; y normas para repartir la escasez o la abundancia del agua. Al igual que para otros mecanismos de distribución, deben identificarse los responsables de operar y mantener la infraestructura del agua.

El sistema puede definirse de manera que sólo grupos de regantes puedan vender agua para usos no agrícolas, pero que se puedan negociar derechos entre personas de esos grupos. Alternativamente, las personas pueden ser libres de realizar cualquier tipo de transacción. Los derechos de aguas se pueden vender por períodos largos, permanentemente, o ser "alquilados" por un plazo corto. En todos los casos, el precio de los derechos se negocia libremente entre compradores y vendedores. En México, estos derechos pueden tomar la forma de concesiones de hasta por 30 años. Este período es lo suficientemente largo para estimular las inversiones de los usuarios, por ejemplo, en estructuras de conducción del agua (tanto hacia como desde las fincas), nivelación de tierras, drenaje y plantación de árboles frutales de alto valor pero de ciclo largo.

Hay desventajas en mantener el comercio del agua como actividad informal, sin establecer un marco legal e institucional para los mercados de aguas:

En algunos casos, este intercambio [informal] no ha funcionado bien y ha resultado en una asignación económicamente ineficiente del agua. En partes del Sur de Asia, los agricultores más ricos, con pozos profundos, cobran a los pequeños agricultores vecinos altas tarifas "monopólicas". Como resultado, la producción agrícola es más baja que si el precio del agua fuera establecido conforme a su costo de oportunidad, y la inequidad de los ingresos se agrava. La posibilidad de vender un recurso tan valioso también aumenta la explotación del agua subterránea, lo que puede agotar los acuíferos subterráneos... Además, como esas transacciones son ilegales, es difícil ... proteger los acuíferos.

... estos mercados ilegales pueden permitir a los usuarios río arriba vender más agua de la que efectivamente consumen (porque ellos pueden vender la parte del flujo de retorno de sus derechos de propiedad de agua), usurpando así los derechos de terceras partes. Por lo demás, los compradores carecen de la seguridad de contratos cuyo cumplimiento pueda ser exigido. Por ello, los intercambios se limitan a ventas aisladas o por una sola estación, a menudo entre vecinos; no existen intercambios a plazos mayores, lo que priva a los inversionistas potenciales o a las compañías de aguas [de} acceso seguro en el largo plazo ... los mercados informales no ... proporcionan suficientes incentivos o medios para la creación de nueva infraestructura (M. Thobani, 1997, págs. 165-166.)

Sin embargo, los mercados de derechos de aguas no funcionan de la misma manera que los demás mercados. Las condiciones de competencia (muchos vendedores y muchos compradores) usualmente no se cumplen, y las transacciones requieren la aprobación de varios grupos, desde las asociaciones de regantes en Chile y México hasta los gobiernos de los estados en el oeste de los Estados Unidos. "En el grado establecido por sus leyes, las transacciones de derechos de aguas deben ser aprobadas por el estado. Por lo general esto involucra una solicitud a la oficina del ingeniero del estado, que examina si la transferencia puede tener efectos adversos sobre terceros. En algunos estados, la transferencia del derecho se publica y cualquier parte interesada la puede cuestionar en audiencias realizadas por el ingeniero del estado"[569].

Aunque el concepto de derechos de aguas formalmente transables es relativamente nuevo, estos derechos son una institución arraigada en muchos países: "Debe subrayarse que los derechos al usufructo del agua ya existen en la mayoría de los países en desarrollo, ya sea de forma implícita (a través de la costumbre) o explícitamente (a través de cuerpos legales y regulatorios). La creación de derechos transferibles es asunto de reformar o modificar los sistemas de derechos de aguas ya existentes"[570]. La infraestructura para la redistribución del agua entre vendedores y compradores no tiene necesariamente que ser grande; si las cantidades transadas son lo suficientemente elevadas como para necesitarlas, el comprador puede invertir en nuevas instalaciones de conducción. Esto puede suceder cuando el comprador es la municipalidad o una empresa grande. La mayoría de las transacciones ocurren dentro de la misma cuenca, por ejemplo, un vendedor río arriba acepta dejar de desviar cierta cantidad de agua, dejándola a disposición de un comprador río abajo. Muchas transacciones tienen lugar entre agricultores del mismo sistema de riego. En esos casos, la infraestructura de riego debe ser flexible; por ejemplo, se necesitan compuertas en vez de divisores proporcionales del flujo.

Las razones principales para establecer sistemas de derechos de aguas transables han sido resumidas por Thobani:

Las posibilidades de vender los derechos de aguas los hace más valiosos y proporciona un incentivo para reasignarlos a usos de mayor valor. En este sentido, el resultado es similar al que se obtiene con la fijación de sus precios en función del costo de oportunidad. Los derechos de aguas transables permiten el arrendamiento (por ejemplo, por una temporada) y las pequeñas ventas de agua.... Finalmente, asignando los derechos iniciales, sin costo alguno, a los que ya usaban o poseían los derechos, los derechos transables de aguas pueden evitar los problemas políticos asociados al aumento de los precios de agua y la fijación de tarifas diferenciadas. Los gobiernos pueden vigilar el funcionamiento y hacer cumplir más eficazmente las leyes y regulaciones destinadas a evitar el abuso de poderes monopólicos, a asegurar que las ventas no afecten negativamente el agua disponible para terceros (tratando los problemas de los flujos de retorno), y a proteger el medio ambiente[571].

Para alcanzar estos beneficios, el diseño de los mercados de derechos de aguas debe tomar en consideración varios aspectos, incluyendo los objetivos de equidad.

6.5.6 Mercados de derechos de aguas: temas principales

6.5.6.1 Tipos de derechos de aguas

En el oeste de los Estados Unidos, los derechos de aguas se han establecido bajo la doctrina de apropiación (anterior), o sea, primero que llega, primero en el derecho, que está codificada en las leyes de los estados de esa región. El primer derecho al agua de una fuente determinada se establece por el uso, y se refiere a las cantidades anuales extraídas por el usuario pionero. El uso del agua debe ser "beneficioso", de acuerdo a ciertos criterios, y la falta de uso "beneficioso" por un período determinado puede llevar a la pérdida del derecho. Los derechos subsiguientes, o "derechos jóvenes", pueden ser también establecidos, pero en caso de sequía los derechos más antiguos tienen prioridad para recibir el agua[572]. Los derechos informales de aguas en los países en desarrollo también tienden a ser de este tipo.

El sistema de derechos de los mercados formales del agua en México y Chile difiere del de la apropiación anterior. Se le conoce como sistema proporcional de derechos, y confiere derechos sobre porciones determinadas de un río u otras fuentes de agua. Así, en casos de años anormalmente secos o lluviosos, las reducciones o los aumentos en las dotaciones de agua afectan en igual proporción a todos los tenedores de derechos[573]. Se argumenta que es más fácil crear mercados del agua mediante el sistema proporcional de derechos, pues los usuarios tienen mayor certeza de recibir agua[574]. Sin embargo, los mercados también funcionan con el esquema de apropiación anterior, y los precios reflejan el grado de antigüedad del derecho (es decir, del grado de certeza de recibir el agua). La principal ventaja de los derechos proporcionales es que comparten de forma más equitativa el peso de los años secos.

Así como existe un papel para los derechos sobre tierras comunales en economías que reconocen los mercados de tierras (Capítulo 5), también lo hay para los derechos comunales de aguas:

Se ha indicado que los derechos de aguas transables son en cierto modo antitéticos con los valores comunitarios tradicionales, y hostiles a la gestión comunal del agua... Los derechos transables pueden, sin embargo, ser asignados a grupos comunales o asociaciones de usuarios del agua, lo mismo que a personas. La asignación de derechos tradicionales de propiedad a grupos comunales debería, en efecto, aumentar el control de estos grupos sobre los recursos hídricos, asegurando un mejor acceso al agua que el que a menudo tenían los grupos de usuarios de agua. La asignación de derechos transables de propiedad del agua a grupos comunales puede ser más eficaz (cost effective) que la asignación de derechos individuales en aquellas situaciones en que, internalizar la negociación dentro del grupo, reduce los costos de información, contractuales y de cumplimiento respecto a las negociaciones hechas individualmente por cada miembro[575].

Cualesquiera sea el tipo de derechos, los mercados del agua requieren la existencia de un sistema para la titulación formal y el registro de esos derechos, de la misma manera que se registra la tierra. Su duración también debe registrarse. Thobani recomienda que:

La mejor manera de asegurar apoyos a la ley [de mercados del agua] es asignar los derechos de propiedad a los usuarios, sin costo, con base en la utilización histórica del agua. Aunque este enfoque puede proporcionar una ganancia extraordinaria a algunos agricultores, reconoce que el precio de la tierra ya refleja el acceso al agua a precios bajos y que es poco probable que el gobierno recupere directamente los costos de las inversiones en infraestructura. Debido a que este procedimiento también recompensa a los usuarios que extraen más de su justa parte del agua, es conveniente tratar de rectificar algunos de los errores más escandalosos. Sin embargo, si se quisiera usar esta oportunidad para corregir esos errores o confiscar todos los derechos obtenidos ilegalmente, sería grande la posibilidad de que la legislación falle y que las injusticias continúen ... Los derechos nuevos y no asignados deben venderse en subasta, de manera abierta y transparente[576].

Esta última recomendación proporciona otro paralelismo con las políticas de tierras: en el Capítulo 5 se recomienda subastar los títulos o el arrendamiento de las zonas agrícolas nuevas abiertas en tierras estatales.

6.5.6.2 Los flujos de retorno y los derechos de terceros

Los derechos de aguas pueden definirse como derechos totales de desvío, derechos de uso para consumo y derechos para usos diversos al consumo. En el caso del riego, siempre hay flujos de retorno a la fuente del agua. El uso para consumo es la porción del agua que no retorna. Los derechos para usos distintos al consumo son utilizados principalmente para generar energía hidroeléctrica[577].

En el caso de riego, en que los agricultores tienen derecho a determinadas descargas brutas de agua del sistema, es esencial definir si los derechos transferibles son brutos o netos de los flujos de retorno; es decir, si los derechos se refieren al total del desvío o sólo al uso para consumo. A los agricultores de una zona, que cultivan básicamente los mismos productos con similares tecnologías de riego, puede no importarles si compran los derechos brutos o netos, siempre que todas las transacciones reciban el mismo tratamiento. Sin embargo, si la municipalidad o cualquier otro organismo compran derechos de aguas a los agricultores y la saca de la zona del sistema de riego, puede no haber flujos de retorno, o que disminuyan considerablemente. Mermaría así la disponibilidad de agua para los usuarios río abajo, y de allí la necesidad de considerar el efecto de la transferencia de los derechos sobre terceras partes, mencionada en el recuadro anterior sobre los derechos de aguas en mercados informales.

Es difícil cuantificar con precisión la porción del agua de riego que representa el uso para consumo, ya que depende de los tipos de suelos de la finca (incluyendo su pendiente), los cultivos que se siembran, las tecnologías de riego y los factores climáticos. Por lo tanto, la necesidad de diferenciar entre los derechos totales de desvío y los de uso para consumo, con el fin de proteger el acceso de terceros al agua, parece constituir una barrera insuperable para la creación de mercados de derechos de aguas. No obstante, se están adoptando soluciones pragmáticas, una de las cuales consiste en que los derechos de propiedad de los flujos de retorno son retenidos por el organismo de riego (generalmente el distrito local de riego o la AUA). Rosegrant y Binswanger han explicado este enfoque:

En la mayoría de los estados del oeste de los Estados Unidos, los derechos de aguas están basados en el uso para consumo, protegiendo los derechos de terceros a los flujos de retorno ... Este sistema protege los anteriores derechos a los flujos de retorno, pero incrementa de forma significativa los costos de transacción del mercado del agua debido a la dificultad para medir el uso para consumo y los flujos de retorno. En la práctica, los agricultores a menudo tienen que demostrar que la tierra está en descanso para liberar su agua para consumo y poder venderla. En el Distrito de Conservación de Agua del Norte de Colorado (NCWCD) sin embargo, los derechos son proporcionales al flujo de la fuente y los derechos sobre los flujos de retorno los mantiene el distrito. Los flujos de retorno están a la disposición de los usuarios, sin costo, pero no se otorgan derechos sobre estos flujos. Por ello, los cambios en los patrones de flujos de retorno resultantes del comercio no son punibles. Dejando afuera los derechos de terceros sobre los flujos de retorno, la NCWCD ha reducido mucho los costos de transacción, lo que ha resultado en un mercado del agua muy dinámico ... De hecho, Chile y México han seguido el modelo de la NCWCD al establecer derechos proporcionales al flujo de la corriente o el canal. No existen derechos sobre los flujos de retorno. En Chile, los flujos de retorno que llegan a zonas vecinas pueden ser utilizados sin necesidad de establecer derechos de uso. El uso de esta agua, sin embargo, es contingente y depende del flujo de los principales cauces y los coeficientes de uso de los tenedores de derechos. No hay obligación de distribuir los flujos de retorno los cuales, por lo tanto, no son permanentes ... Si los primeros derechos de aguas son distribuidos equitativamente ... los derechos proporcionales sin derecho sobre los flujos de retorno promueven la distribución eficiente sin afectar la equidad[578].

Una segunda solución pragmática es restringir las transferencias de agua a usos no agrícolas, en circunstancias en las que los efectos sobre los flujos de retorno sean considerables y puedan causar problemas:

En Chile hay dos cuencas importantes donde los flujos de retorno reciben protección adicional: la del río Aconcagua, en una zona con gran proporción de cultivos de alto valor; y la del Elqui, un río pequeño pero importante por estar ubicado en una zona desértica ... La AUA del río Elqui ha solucionado este problema limitando los intercambios dentro de las zonas río arriba a transacciones de productor a productor, para mantener todos los flujos de retorno dentro de la cuenca; las transacciones entre usos agrícolas y urbanos son autorizadas únicamente en la zona baja del río[579].

En otras palabras, las municipalidades básicamente se limitan a utilizar el agua cuyos flujos de retorno irían al mar, en la mayoría de los casos. México y Chile ofrecen protección adicional de esta índole mediante leyes que requieren que todas las transacciones sean aprobadas por la AUA local y que prohíben tanto las transferencias que puedan causar daños a la agricultura de riego como la compensación a terceros afectados por la transferencia[580]. En México se puede apelar a la Comisión Nacional del Agua y en Chile a la Autoridad Nacional del Agua, y recursos adicionales pueden elevarse al sistema judicial. Sin embargo, la vaga redacción de la cláusula de protección otorga a las autoridades hídricas una amplia discreción y aumenta el riesgo de politización de la aplicación de esta cláusula.

Esta segunda solución (permitir transacciones intersectoriales de agua sólo en las partes bajas del río) puede adoptarse también en la primera opción. La tercera solución consiste en emplear métodos estándar o promedios empíricos para definir la relación aritmética entre el total del agua desviada y los flujos de retorno:

Nuevo México utiliza procedimientos más simples y baratos que California. La Oficina del Ingeniero determina las cantidades de agua transferibles utilizando fórmulas estándar junto a datos históricos y secundarios. El uso de cantidades transferibles estándar en regiones, suelos y climas específicos reduce los costos de transacción de quienes recurren a expertos en hidrología e ingeniería, ahorra tiempo del personal de los organismos de riego y crea mayor certeza en el proceso de transferencia ... Un procedimiento aún más simple es el de asumir un coeficiente uniforme para la relación entre el uso para consumo y los flujos de retorno, lo que elimina la necesidad de determinar el consumo caso por caso. En Wyoming, el estatuto que autoriza las transferencias temporales supone que 50 por ciento del agua desviada se destina a flujos de retorno, y por lo tanto el remanente es la cantidad que se puede negociar. Si bien permitidos, los intentos de impugnar estos supuestos son poco frecuentes cuando comportan aproximaciones razonables. Si como es probable, resulta imposible emplear el mismo supuesto o coeficiente en todo un estado, debido a las diferencias agroclimáticas, es preciso establecer supuestos por regiones ... Un enfoque que valdría la pena evaluar prácticamente en cuencas de ríos donde existan flujos de retorno significativos sería la combinación del método del Elqui con el de Nuevo México ... la clave es mantener los costos de transacción bajos y limitar los supuestos de flujos de retorno a los valores reales máximos, de manera de mantener los incentivos para la conservación y aumentar las ganancias derivadas de transferencias eficientes en el mercado del agua[581].

Thobani hace una recomendación similar:

Debido a dificultades técnicas para calcular el flujo de retorno caso por caso, este enfoque no sería apropiado para los países en desarrollo. Pero se pueden estimar los volúmenes medios del agua utilizada en cada cultivo o actividad. En los casos en que los flujos de retorno sean un problema, esos promedios serían el límite de la cantidad de agua que los dueños pueden vender ... Este procedimiento se aplicaría a las aguas superficiales como a las subterráneas. Aunque el sistema tiene sus limitaciones, sería mucho mejor que prohibir las transferencias o no ejercer ningún control, como sucede en los mercados informales del agua[582].

Estos ejemplos y recomendaciones dejan en claro que el problema de los flujos de retorno tiene soluciones prácticas, y también que el conjunto de soluciones más adecuadas probablemente diferirá de un caso a otro.

6.5.6.3 Transferencias intersectoriales de aguas

Como muestra el ejemplo del río Elqui, estimulando la venta de derechos de aguas para usos no agrícolas los mercados del agua podrían perjudicar a la agricultura. A menudo los usos no agrícolas tienen mayor productividad por unidad de agua y por tanto pueden pagar precios más altos por el recurso. México y Chile han adoptado salvaguardias institucionales contra esta posibilidad, estableciendo el requisito de aprobación previa de la venta, en varias instancias, tal como se explicó anteriormente. Estas salvaguardias parecen ser eficaces: "Los regantes chilenos generalmente están también satisfechos con la codificación de sus derechos tradicionales de uso del agua. Dado que los derechos de uso del agua son un activo tangible, actualmente no sujeto a impuestos a la propiedad, los regantes se benefician de la propiedad de sus derechos aún cuando el mercado de estos derechos esté inactivo"[583].

La existencia de mercados de aguas favorece el cambio hacia cultivos de mayor valor. Cuando esto ocurre, las diferencias de productividad del agua entre sectores pueden ser poco importantes:

Uno de los resultados más interesantes de este análisis es el de las ganancias relativamente modestas resultantes de las transferencias intersectoriales [de agua] en el valle del Elqui. Aunque el precio del agua suministrada por la municipalidad es alto, el valor del agua para los agricultores comerciales también es alto ... Si estos agricultores son rentables, los beneficios económicos [o sea, para la sociedad] de la redistribución son pequeños, aún cuando los beneficios financieros del vendedor sean grandes[584].

Tal vez, la experiencia chilena y de otros países permite mitigar algunas de las dudas expresadas por la Oficina Regional del Banco Mundial para el Oriente Medio y África septentrional (citada antes), acerca de la eficiencia de los mercados como mecanismos de redistribución intersectorial del agua. Correctamente diseñados y adoptados, los mercados del agua pueden realmente ser útiles, siempre que existan mecanismos institucionales apropiados para supervisar dicho redistribución o intercambio. Generalmente la cuenca -y no el sector- constituye el marco dentro del cual se pueden realizar las transacciones, a menos que el sector público haya invertido en (costosas) infraestructuras para permitir transferencias entre diferentes cuencas.

Sin embargo, en España se han transvasado con éxito 4 m3/s de agua desde el distrito de riego del delta del Ebro al área industrial de Tarragona, situada en otra cuenca, a casi 80 km de distancia. Las tarifas pagadas por los usuarios de aguas industriales son invertidas en mejorar la red de riego del delta del Ebro. En Perú, se transfiere agua desde la cuenca del Amazonas hasta la árida región costera, a través de túneles en los Andes. Hasta ahora estas transferencias no han sido impulsadas por el mercado, pero se ha sugerido que las tarifas cobradas en la zona costera podrían financiar proyectos en la región andina más pobre.

En Chile, los beneficios de las transferencias intersectoriales de agua han ido más allá de la compensación monetaria a los agricultores:

Por ejemplo, la ciudad de La Serena pudo comprar el 28 por ciento de sus derechos de aguas a los agricultores vecinos, permitiendo así al gobierno posponer la construcción de un nuevo embalse. De igual manera, la ciudad de Arica, en el árido norte, cubrió las necesidades de los residentes urbanos alquilando agua subterránea de los agricultores ... Los cambios en la estructura de los mercados de aguas crean nuevas oportunidades para conservar el agua. Cuando se notificó a la empresa municipal de aguas de Santiago, EMOS, que ya no recibiría nuevos derechos de aguas sin costo, la compañía inicialmente pensó comprar derechos adicionales. Cuando los vendedores potenciales exigieron precios muy elevados, EMOS decidió rehabilitar sus viejas tuberías para reducir las pérdidas de agua (M. Thobani, 1997, págs 168-169).

6.5.6.4 Los costos de transacción

En todos los sistemas utilizados para redistribuir el agua existen costos de transacción. Estos comprenden los costos: de identificar oportunidades rentables; de negociación y adopción de decisiones administrativas sobre las transferencias de aguas; de vigilar los posibles efectos sobre terceros y otras externalidades; de la infraestructura y el costo propiamente dicho de transportar el agua y vigilar las transferencias; y de la infraestructura y las instituciones de vigilancia, mitigación o eliminación de los posibles efectos sobre terceros o externalidades (M. W. Rosegrant y H. P. Binswanger, 1994, pág. 1617).

El temor principal acerca de los mercados de derechos de aguas es que las transacciones sean muy engorrosas, es decir, que los costos de transacción sean muy elevados. Como es obvio, los costos de transacción y la protección de los derechos de terceros están vinculados: cuanto más elaborados sean los mecanismos de revisión y aprobación de las transacciones, a fin de asegurar que ninguna de las partes ni el medio ambiente sean afectados, más altos serán los costos de transacción. Existe acuerdo en que los procedimientos para el comercio del agua en California otorgan una elevada protección a los derechos de terceros y al medio ambiente; por esa razón, el mercado del agua no es tan dinámico como en otros estados del oeste de los Estados Unidos[585]. En México y Chile, los procedimientos para las transacciones son menos complejos y, por ende, es más activo el mercado de los derechos de aguas.

Los costos de transacción para la redistribución del agua existen en todos los sistemas y comprenden las medidas para evitar conflictos y compensar a las partes afectadas, en caso de efectos negativos sobre terceros. Se han dado ejemplos de agricultores que han llegado hasta de dañar la infraestructura de riego, cuando sienten que sus derechos de aguas no han sido respetados por las medidas administrativas de redistribución. No está claro si los costos de transacción, definidos en un sentido amplio, son necesariamente más elevados en los mercados de derechos de aguas que en los sistemas de reparto administrativa del agua.

Hearne y Easter han proporcionado quizás la única evidencia empírica disponible acerca de los costos de transacción del comercio del agua, en dos valles de Chile. Expresando esos costos como una proporción de los precios de las transacciones, se obtiene lo siguiente: [586]

Compradores, Valle del Elqui

0,21

Vendedores, Valle del Elqui

0,02

Compradores, Valle del Limarí

0,05

Vendedores, Valle del Limarí

0,02

Las transacciones son más frecuentes en el Valle del Limarí, debido a su amplia infraestructura de riego y la competente organización de las AUA[587].

Estos costos generalmente no son altos y pueden aún reducirse mediante infraestructuras físicas e institucionales adecuadas. El tema de los costos de transacción puede ser replanteado desde la perspectiva política. Ya que cualquier redistribución importante de agua involucra costos de transacción, la pregunta básica es de si la política hídrica general debería ser diseñada para flexibilizar la asignación de este recursos básico. En vista de la creciente escasez del agua, de los beneficios que los agricultores obtienen de los mercados de derechos de aguas frente a los aumentos administrativos del precio de agua, y las demás consideraciones hechas en este capítulo parece claro que la respuesta es afirmativa. De hecho, la creación de mercados de derechos de aguas depende de si se pueden satisfacer sus requisitos básicos, tema que se examina más adelante en esta sección.

6.5.6.5 Papel de las asociaciones de usuarios en los mercados de derechos de aguas

Uno de los requisitos de estos mercados es contar con fuertes asociaciones de usuarios de agua. Antes se examinó el papel que cabe a las AUA en la aprobación y vigilancia de las transacciones, e incluso en la posesión de sistemas de riego. Hearne y Easter concluyen su estudio empírico de los mercados del agua en Chile subrayando el papel positivo de las AUA en la redistribución del agua a través del mercado, especialmente en el valle del Limarí, que tiene un activo comercio de derechos de aguas, y en el valle del Elqui donde predomina el intercambio intrasectorial[588].

Las AUA juegan un papel principal en la resolución de conflictos entre usuarios del agua. Cuantos más conflictos se resuelvan localmente, a través de la mediación de estas asociaciones, más bajos serán los costos globales de la gestión del agua. Las AUA también son responsables de llevar a cabo y financiar la operación y el mantenimiento de los sistemas. Esta función incluye la recaudación de las tarifas de sus miembros. Por lo tanto, los precios de los derechos de aguas establecidos en el mercado no reflejan la totalidad del costo de oportunidad, sino el costo de oportunidad menos los costos de O&M. Si el comprador no es miembro de la AUA, deberá cubrir los costos de O&M en el nuevo uso del agua, así como los costos de transacción.

6.5.6.6 Mercados de derechos de aguas y protección del ambiente

Las preocupaciones sobre los efectos ambientales de los mercados del agua derivan de que, por lo general, los criterios del mercado ignoran las externalidades ambientales. No obstante, los códigos que rigen los derechos de aguas pueden establecer medidas para proteger el ambiente, como es el caso de la nueva ley mexicana. Las disposiciones de esta ley regulan la calidad mínima de las aguas descargadas a los usuarios no agrícolas y la Comisión Nacional del Agua tiene el derecho de imponer restricciones sobre el uso del agua en casos de severa escasez, daño ambiental y excesiva explotación de los acuíferos.[589]

En principio, la protección del ambiente frente al uso del agua no debería ser más difícil en los sistemas de derechos transferibles que en los de distribución administrativa, siempre que exista el marco legal adecuado:

... que los derechos al uso del agua estén en manos privadas no necesariamente reduce la posibilidad de un manejo adecuado del medio ambiente. Las regulaciones de la calidad del agua tienen que ser establecidas y cumplidas independientemente de cual sea el sistema de distribución del agua[590].

El código del agua chileno es menos estricto que el mexicano en lo que respecta a la protección ambiental, aunque sí requiere que la autoridad nacional del agua revise los efectos medioambientales y sobre terceros que puedan tener los grandes proyectos de infraestructura, antes de que sean autorizados. En los demás aspectos, la protección ambiental con relación al agua es competencia del código ambiental.

En los países en desarrollo, la experiencia acumulada sobre los efectos ambientales de los mercados del agua es demasiado breve como para permitir evaluar el funcionamiento de las diversas medidas de protección. No obstante, el caso de California es ilustrativo. Ese estado mantiene regulaciones estrictas sobre el comercio de derechos de aguas, con el fin de proteger el ambiente y los derechos de terceros. Muchos grupos ambientalistas de California consideran al mercado de derechos de aguas como una manera de satisfacer las crecientes demandas del recurso sin necesidad de construir nuevas infraestructuras, que son percibidas como más dañinas al ambiente que las transferencias del agua[591].

Tentativamente, la experiencia de California sugiere que la protección del ambiente puede ser incluso superior en el sistema de mercados del agua que en el regulado administrativamente. Por supuesto, en la práctica el resultado dependerá no sólo del marco legislativo sino también del grado del compromiso con la protección ambiental de las autoridades nacionales y regionales, y de la fortaleza del sistema judicial. Estas calificaciones se aplican a cualquier sistema de distribución del agua.

6.5.6.7 La equidad en los mercados de derechos de aguas

Así como se teme que los mercados de tierras lleven a la concentración de la tenencia en las manos de unos pocos, se han expresado preocupaciones de que los mercados de derechos de aguas conduzcan a concentraciones semimonopólicas en el dominio del agua. Desde ya cabe señalar que los mercados del agua son fundamentalmente diferentes a los de la tierra, en el sentido de que los primeros mantienen un mayor control comunitario (AUA) sobre las transacciones. Aunque este rasgo distintivo no elimina el peligro, sí reduce la probabilidad de que las ventas de derechos de aguas resulten en que pocas personas se apropien de gran parte de esos derechos. Además, si la emisión inicial de derechos de aguas se hace de manera equitativa y sin ningún costo, como recomiendan los investigadores citados en este capítulo, otorga a las familias pobres un activo valioso. Aún si, eventualmente, deciden venderlo estarán mejor que antes de que los derechos transferibles fueran creados.

Thobani ha argumentado que los mercados de los derechos de aguas ayudan a reducir la pobreza por varias razones:

Los derechos de aguas seguros y transferibles reducen la pobreza de varias maneras. Primero, permiten que recursos escasos sean reasignados a usos más productivos, favoreciendo así el aumento de la producción y el empleo. Esto ocurrió, por ejemplo, en Chile y México cuando los agricultores vendieron sus derechos a agricultores más productivos o a actividades no agrícolas. En segundo lugar... fomentan nuevas inversiones en actividades que requieren grandes cantidades de agua. La fruticultura probablemente será más atractiva si los inversionistas saben que el agua no será transferida a las ciudades vecinas en épocas de escasez y que pueden comprar agua adicional a otros agricultores en esos períodos. En México, algunos inversionistas construyeron una planta embotelladora de agua después de haber comprado los derechos de aguas de un productor agrícola. El productor se benefició y la mayor inversión generó empleo adicional.

... Tercero, la participación de grupos de usuarios en las decisiones acerca de de la creación o transferencia de derechos de aguas seguros y transables ayuda a proteger a los pobres. Cuando las autoridades conceden estos derechos sin ningún costo, normalmente son los ricos y los políticamente influyentes quienes tienen un acceso más fácil a ellos, a menudo a expensas de los pobres. Cuarto, los derechos de aguas seguros y transables aumentan el valor de esos derechos, los cuales a menudo son los activos más preciados de los agricultores pobres. En México, muchos agricultores pobres aprovecharon la posibilidad de vender sus derechos de aguas, pero permanecieron en la tierra.

Además, los mercados hacen más fácil que las ciudades obtengan agua, lo que favorece a los pobres que son los residentes urbanos normalmente excluidos del servicio de agua potable. Chile proporciona cobertura casi universal de agua por tubería a las zonas urbanas ... Finalmente, las transferencias de agua a usos de mayor valor tienen lugar sin que se confisque agua a los usuarios menos productivos (agricultores) y sin construir nuevas infraestructuras, lo que es más barato y justo que otras alternativas tales como aumentar considerablemente las tarifas del agua[592].

Bárbara van Koppen observa que los mercados de derechos de aguas pueden beneficiar a las familias rurales pobres aumentando su acceso al riego, lo que algunas veces les es negado por las estructuras de poder político local prevalecientes:

En mercados del agua privados y competitivos, los servicios de riego a los agricultores pobres son buenos ... como ocurre en el sur de Asia, donde los agricultores pobres compran agua. Estos mercados de aguas subterráneas ofrecen buenos servicios de agua, a precios bajos, a millones de pequeños agricultores sin recursos ... Implicaciones: los mercados del agua, incluso los relacionados a los canales de riego, pueden favorecer aún más a los pobres si existen tecnologías relativamente pequeñas, pero que aún así provean agua en exceso que los dueños no puedan usar en sus propias tierras. (B. Van Koppen, "From Bucket to Basin: Managing River Basins to Alleviate Water Deprivation", Instituto Internacional de Ordenación del Agua, Colombo, Sri Lanka, 2000, pág. 10-11).

6.5.7 Potencialidades y prerrequisitos de los mercados de derechos de aguas

El análisis precedente sugiere que los mercados de derechos de aguas ofrecen varias clases de beneficios. Según Thobani:

Los principios económicos y las lecciones de la experiencia sugieren que la creación formal de derechos de aguas transables permite modificar rápida y voluntariamente la distribución del agua en respuesta a cambios en la demanda, mejorándose así el uso del agua. Estos mercados también fomentan la participación de los usuarios en la distribución del agua y en la planificación de las nuevas inversiones, y permiten que las empresas inviertan en actividades que requieren acceso seguro al agua. El incremento resultante en el empleo y la generación de ingresos puede ayudar a reducir la pobreza[593].

Sobre todo, los mercados del agua hacen que el precio del agua refleje su pleno valor (incluyendo los costos de O&M), lo que fortalece las posibilidades de alcanzar los objetivos i), ii), iii) y v) indicados en el apartado 6.5, sin imponer aumentos en los precios administrados; estos aumentos equivalen a la confiscación de derechos básicos de muchos agricultores, aún cuando estén basados en normas consuetudinarias o informales.

La adopción de sistemas de derechos transferibles de aguas comenzó en América Latina, pero también han despertado interés en otras partes del mundo. Sharma et al. recomiendan:

Los países de África Subsahariana deben (cuando sea posible y adecuado) adoptar soluciones vinculadas al mercado ... Los principales instrumentos para ello son: (a) leyes, políticas, regulaciones y paquetes de incentivos, orientados a la economía de mercado; (b) mercados del agua con derechos de aguas transables; c) mayor utilización del sector privado[594].

Sampath hace una recomendación similar para todas las regiones del mundo, a la luz de la creciente demanda de agua para riego y usos municipales, asociados al aumento de la población. Su conclusión es que resulta difícil exagerar la necesidad de mejorar los sistemas de precios de los servicios de aguas y de fomentar los mercados de derechos de aguas[595]. La FAO considera que el análisis de los diferentes sistemas de precios y formas de los mercados del agua apuntan a la conclusión de que los sistemas de derechos de aguas transferibles son los que mejor reflejan el costo de oportunidad del recurso[596].

Los beneficios potenciales de los mercados del agua los hacen atractivos; pero, antes de adoptarlos, conviene asegurar que todos sus requisitos previos sean satisfechos. Según Thobani:

... los derechos de aguas transables no son una panacea, y no es fácil poner en marcha un sistema eficaz. La experiencia de Chile y la demostrada superioridad del mercado sobre la gestión pública en lo que concierne a la asignación de los recursos, en general sugieren que los mercados son preferibles cuando el agua es escasa, cuando la infraestructura de conducción existe o puede desarrollarse a bajo costo, cuando hay un mínimo de capacidad institucional para llevar a cabo los intercambios, y cuando existe la decisión política para establecer una legislación adecuada[597].

Hearne y Easter resumen algunos de los requisitos de estos mercados:

a) [para establecer derechos de aguas] en zonas en que la oferta es muy variable, es necesario definir la forma en que el agua será repartida en épocas de escasez;

b) conviene tener mucho cuidado en la asignación inicial de los derechos de uso del agua, con el fin de evitar que esos derechos sean capturados por pocas personas;

c) las tecnologías e instituciones adecuadas (tales como compuertas móviles y eficientes AUA) pueden reducir considerablemente los costos de transacción;

d) [definir claramente] las funciones de las autoridades que administran el agua en materias de cumplimiento de los derechos y de resolución de los conflictos[598].

A esta lista cabe agregar:

e) definir procedimientos para el tratamiento de los flujos de retorno y los derechos de terceros.

f) divulgar cuidadosamente, entre los participantes potenciales, informaciones acerca del funcionamiento de los mercados de derechos de aguas[599].

Probablemente el requisito más elemental de los sistemas de derechos de aguas es:

g) compromiso político claro y fuerte y paciencia para formular y adoptar los sistemas.

La mayoría de estos requisitos se aplican también a los sistemas administrados de riego y las fallas en cumplir adecuadamente con todos ellos han sido la causa determinante de muchos de los problemas observados en los sistemas de riego.

En los países en desarrollo, los mercados de derechos de aguas aún están en fases muy tempranas de implantación. El ritmo de adopción de estos mercados probablemente será lento, pero cabe recomendar la realización de estudios profundos de esta opción cuando parezca que se han satisfecho sus requisitos. En el largo plazo, probablemente la inevitabilidad de mejorar la gestión del agua acelerará su adopción. En todos los casos, sin embargo, conviene comenzar lentamente y consolidar las estructuras institucionales necesarias para manejar y vigilar las transferencias de los derechos de aguas. Generalmente es preferible que al inicio se limiten las transacciones a los agricultores del mismo valle, y las transacciones con otros usuarios se abran después.


[526] R. S. Meinzen-Dick y M. W. Rosegrant, 1997, págs 210-211.
[527] The Informal water markets in Tamil Nadu are described in M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N Yadav, “Water policy for efficient agricultural diversification: market-based approaches”, Food Policy, vol. 20, No. 3, junio de 1995, pág. 207.
[528] R. S. Meinzen-Dick y M. W. Rosegrant, 1997, págs 211-212.
[529] Muchas lecciones de estas experiencias están resumidas en: D. L. Vermillion, Transferencia de la Administración de los Servicios de Riego, Lineamientos, Documentos de Drenaje y Riego de FAO No. 58, FAO, Roma, 1999.
[530] R. K. Sampath, 1992, pág. 973.
[531] Banco Mundial, 1994, pág. 36.
[532] Ariel Dinar y Ashok Subramanian, Water Pricing Experiences: An Internacional Perspective, World Bank Technical Paper No. 386, Banco Mundial, Washington D.C., 1997, pág. 8.
[533] H. Plusquellec, C. Burt y H. W. Wolter, op. cit.,1994, pág. 11.
[534] Banco Mundial, 1993, pág. 50.
[535] M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N. Yadav, 1995, pág. 208.
[536] Daniel W. Bromley, “Property Regimes and Pricing Regimes in Water Resource Management” en Ariel Dinar, (Ed.)., The Political Economy of Water Pricing Reforms, Oxford University Press, Nueva York, 2000, págs 37 y 47.
[537] Robert R. Hearne y K. William Easter, Asignación del Agua en los Mercados Hídricos: Un Análisis de las Ganancias Resultantes del Comercio en Chile, Documento Técnico del Banco Mundial No. 315, Banco Mundial, Washington D.C., 1995, en particular, págs 38-41.
[538] M. W. Rosegrant y Hans P. Binswanger, “Markets in tradable rights: potencial for efficiency gains in developing country water resource allocation”, World Development, vol. 22, No. 11, noviembre de 1994, pág. 1619.
[539] George F. Rhodes, Jr., y Rajan K. Sampath, “Efficiency, equity and cost recovery implications of water pricing and allocation schemes in developing countries”, Canadian Journal of Agricultural Economics, vol. 36, No. 1, marzo de 1988, pág. 116.
[540] Banco Mundial, 1993, pág. 50.
[541] R. G. Cummings y Vahram Nercissiantz, “The use of water pricing as a jeans for enhancing water use efficiency in irrigation: case studies in Mexico and the United States”, Natural Resources Journal, vol. 32, otoño de 1993, págs 739 y 745.
[542] “Six Irrigation Management Models from Guanzhong”, INPIM Newsletter, Red Internacional de Riego Participativo, No. 11, marzo de 2001, págs 8-9.
[543] Ibid.
[544] J. R. Moris y D. J. Tom, 1991, pág. 20.
[545] Puede argumentarse que, ya que el valor de los derechos de uso del agua usualmente se capitalizan en el valor de la tierra, de por sí esta relación proporciona la posibilidad de lograr ganancias de capital debidas a la infraestructura de riego. Sin embargo, sin la propiedad de la infraestructura, los derechos de aguas pueden no ser totalmente seguros y los propietarios de la tierra no tener la certeza de que la estructura será debidamente mantenida. Es decir, la expectativa de obtener ganancias de capital es débil si falta la propiedad de la infraestructura.
[546] Ashok Subramanian, N. Vijay Jagannathan y Ruth Meinzen-Dick, “User Organizations in Water Services”, en: A. Subramanian, N. V. Jagannathan y R. Meinzen-Dick (eds.), User Organizations for Sustainable Water Services, World Bank Technical Paper No. 354, Banco Mundial, Washington, D.C., 1997, pág. 6.
[547] Yacov Tsur y Ariel Dinar, “The relative efficiency and implementation costs of alternative methods of pricing irrigation water”, The World Bank Economic Review, vol. 11, No. 2, mayo de 1997, págs 243-262.
[548] Op. cit., pág. 247.
[549] M. G. Bos y W. Wolters, “Water charges and irrigation efficiencies”, Irrigation and Drainage Systems, vol. 4, No. 3, agosto de 1990, págs 267-278.
[550] Y. Tsur y A. Dinar, 1997, pág. 259.
[551] G. F. Rhodes, Jr., y R. K. Sampath, 1988, pág. 116.
[552] M. G. Bos y W. Wolters, 1990, pág. 277.
[553] FAO, 1993, págs 272-275.
[554] H. Plusquellec, C. Burt, y H. W. Wolter, 1994, pág. 81.
[555] Op. cit., pág. 72.
[556] R. Meinzen-Dick, M. Mendoza, L. Sadoulet, G. Abiad-Shields y A. Subramanian, “Sustainable Water User Associations: Lessons from a Literature Reviewen: A. Subramanian, N. V. Jagannathan, y R. Meinzen-Dick, 1997, pág. 49.
[557] E. B. Rice, 1997, pág. 27.
[558] M. Thobani, “Formal water markets: why, when and how to introduce tradable water rights”, The World Bank Research Observer, vol. 12, No. 2, agosto de 1997, págs 163-165.
[559] F. Chancellor, et al., 1999, pág. 42.
[560] E. B. Rice, 1997, pág. 60 [énfasis en el original].
[561] Principalmente en California y en Nuevo México, con algunos mercados en Colorado y otros estados, y mercados para transferencias temporarias de agua en Wyoming.
[562] Banco Mundial, 1994, pág. 21 y 23.
[563] T. Shah, “Managing Conjunctive Water Use in Canal Commands: Analysis for Mahi Right Bank Canal, Gujarat”, en: R. Meinzen-Dick y M. Svendsen, eds., Future Directions for Indian Irrigation, IFPRI, Washington, D.C., 1991.
[564] Ruth Meinzen-Dick, “Water Markets in Pakistan: Participation and Productivity”, draft research report under USAID to Pakistan Grant No. 391-0492-G-00-1791-00 for the Ministry of Agriculture, mimeo, Government of Pakistán and IFPRI, Washington, D.C., 1992.
[565] M. J. Chaudhry, “La Adopción de Tecnología de Pozos Perforados Entubados en Pakistán”, The Pakistan Development Review, vol. 29, 1990, págs 291-304.
[566] M. W. Rosegrant y H. P. Binswanger, 1994, pág. 1616.
[567] M. Thobani, 1997, pág. 165.
[568] FAO, 1993, pág. 268.
[569] R. G. Cummings y V. Nercissiantz, 1992, págs 748-749.
[570] M. W. Rosegrant y H. P. Binswanger, 1994, pág. 1615.
[571] M. Thobani, 1997, pág. 166.
[572] Una discusión esclarecedora de esta doctrina y de los derechos de aguas en el oeste de los Estados Unidos se encuentra en el Capítulo 4 de: Allen V. Kneese y F. Lee Brown, The Southwest under Stress: National Resource Development Issues in a Regional Setting, Resources for the Future, Inc., The Johns Hopkins University Press, Baltimore, EE.UU., 1981.
[573] Este ajuste de las cantidades está formalmente establecida en Chile mientras que en México se deja a la discreción de la Comisión Nacional del Agua.
[574] M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N. Yadav, 1995, págs 210-211.
[575] M. W. Rosegrant y H. P. Binswanger, 1994, pág. 1620. La primera parte de este pasaje también se encuentra en M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N. Yadav, 1995, pág. 217. Como varios párrafos de la primera publicación se repiten en forma casi idéntica, en la segunda, en adelante se hará referencia sólo a la primera en dichos casos.
[576] M. Thobani, 1997, págs 173-174.
[577] Op. cit., pág. 167.
[578] M. W. Rosegrant y H. P.Binswanger, 1994, pág. 1619 [se agregó el énfasis].
[579] M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N. Yadav, 1995, pág. 213 y 214.
[580] Op. cit., pág. 214.
[581] M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N. Yadav, 1995, págs 213-214.
[582] M. Thobani, 1997, pág. 175.
[583] R. R. Hearne y K. W. Easter, 1995, pág. 38.
[584] Ibid.
[585] “En California, la parte del agua apropiada transferible está limitada al uso para consumo, con protección a los flujos de retorno de terceras partes. El sistema protege a priori los derechos de propiedad sobre los flujos de retorno, pero ... incrementa considerablemente los costos de transacción del comercio del agua ... El sistema de California que determina la fracción comercializable de los derechos de propiedad sobre agua apropiada en términos del uso de consumo impone una pesada carga sobre las posibilidades del vendedor de agua de determinar cuanta agua se puede transar”. (Tomado de: M. W. Rosegrant, R. Gazmuri, y S. N. Yadav, 1995, pág. 211)
[586] R. R. Hearne y K. W. Easter, 1995, pág. 27.
[587] Ibid.
[588] R. R. Hearne y K. W. Easter, 1995, pág. 39.
[589] M. W. Rosegrant y H. P. Binswanger, 1994, pág. 1620.
[590] R. R. Hearne y K. W. Easter, 1995, pág. 41.
[591] M. W. Rosegrant, R. Gazmuri y S. N. Yadav, 1995, pág. 215.
[592] M. Thobani, 1997, págs 169-170.
[593] Op. cit., pág. 177.
[594] N. P. Sharma et al., 1996, pág. 60.
[595] R. K. Sampath, 1992, pág. 974.
[596] FAO, 1993, pág. 274-275.
[597] M. Thobani, 1997, pág. 177 [el énfasis es añadido].
[598] R. R. Hearne y K. W. Easter, 1995, pág. 41.
[599] “La experiencia muestra que es esencial explicar a los usuarios y otros grupos afectados las ventajas de los derechos formales de aguas. Una campaña de información bien diseñada puede superar la oposición a la reforma de parte de intereses creados poderosos” (M. Thobani, 1997, pág. 173).

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