7.2 Objetivos de la política financiera rural

7.2.1 Objetivos de política: producción versus ingresos

El enfoque tradicional de dirigir y subsidiar el crédito agrícola, sea por parte de bancos estatales o líneas de redescuento a través de la banca comercial, ha estado fuertemente asociado a la producción de los principales cultivos y productos ganaderos. México constituía un ejemplo clásico. Todos los años los departamentos ministeriales centrales realizaban pronósticos de siembras para cada cultivo, en particular para los distritos de riego, y sobre esa base estimaban las necesidades de insumos y de crédito, así como los calendarios de los préstamos, utilizando fórmulas estandarizadas cultivo por cultivo basadas en la experiencia real. Los fondos eran luego puestos a disposición de los agricultores a través de las instituciones bancarias estatales. Esta tarea requería la atención de altas autoridades de gobierno y era vigilada de cerca desde una perspectiva política^[690].

Muchos otros países han seguido procedimientos similares. Aunque una parte de este crédito podría haber sido sustituido por fuentes privadas, no se puede negar su efecto neto sobre la producción: las cosechas de los cultivos seleccionados habrían sido menores en ausencia de los recursos financieros así canalizados al sector^[691]. En este capítulo se presentan evaluaciones de este enfoque del crédito agrícola; el punto a resaltar es que su propósito era aumentar la producción agrícola, no necesariamente el ingreso agrícola y mucho menos el ingreso rural. Aunque el crédito dirigido haya satisfecho en parte su objetivo de aumentar la producción de cultivos seleccionados, su utilidad privada y social ha sido casi siempre baja. En general su eficacia para promover el desarrollo agrícola ha sido limitada, por las siguientes razones:

a) La autorización de los préstamos no se basaba en criterios de selección asociados a la rentabilidad de la inversión (la mayoría eran créditos a corto plazo). Tampoco se consideraban las ventajas comparativas o la rentabilidad económica de los productos favorecidos. En México y América Central, por ejemplo, la mayor parte del crédito dirigido se destinó a la producción de granos básicos, y los estudios han demostrado que muchos de estos productos no tenían ventajas comparativas.

b) Las tasas de interés estaban subsidiadas, por lo que era posible pagarlas aún invirtiendo los fondos recibidos en actividades de bajo rendimiento.

c) Como la obligación de restituir los préstamos era poco imperativa, la tasa de interés real media, ex post, resultaba aún menor y frecuentemente negativa. Así, parte de los créditos se transformaba en donaciones que ayudaban a mantener la producción de cultivos cuyas siembras, en otras circunstancias, habrían disminuido por falta de rentabilidad.

Retrasando la sustitución de los cultivos poco rentables, los programas dirigidos de crédito subsidiado han tenido con frecuencia efectos negativos sobre el crecimiento del sector. En contraste con esta forma de administrar el crédito, los enfoques que racionan los fondos prestables a través de las tasas de interés del mercado, acompañados de gestiones de la cartera que generan altas tasas de recuperación de los préstamos, aseguran un uso más productivo de los fondos. Esta modalidad de operación se adecua al objetivo de política de aumentar los ingresos sectoriales, en lugar del de elevar la producción de bienes seleccionados. En el Capítulo 2 se ha argumentado que el ingreso es un objetivo más apropiado que la producción.

Muchas de las inversiones rentables en el medio rural corresponden a actividades no agrícolas, especialmente las relacionadas con la comercialización de productos e insumos. El conocido Banco Grameen, en Bangladesh, otorga una alta proporción de sus préstamos a mujeres rurales que comercializan productos agrícolas y artesanías: a fines de los años ochenta, el 91 por ciento de sus prestatarios eran mujeres^[692]. Más tarde, sus préstamos para teléfonos celulares rurales se hicieron tan cuantiosos que determinaron que esta actividad fuera objeto de una empresa separada. Las familias rurales, especialmente las de bajos ingresos, han tendido a diversificar sus fuentes de ingreso y, por lo tanto, los servicios financieros que mejor sirven sus intereses no son los dirigidos únicamente a la agricultura.

Las carteras de préstamos con destinos diversificados son menos riesgosas que las especializadas en préstamos agrícolas. El exitoso Bancafé en Honduras se inició como una institución que prestaba sólo a agricultores cafeteros, pero se expandió y consolidó su posición financiera diversificando significativamente sus préstamos, hasta que más de la mitad de estos se dirigía a otros productos^[693].

Así, el apoyo a la expansión del ingreso rural se ha convertido, justificadamente, en el objetivo principal de la reforma de los servicios financieros rurales en los países en desarrollo.

7.2.2 Los objetivos de alivio de la pobreza y de igualdad de género

Una característica principal de las instituciones innovadoras en la financiación rural es que trabajan principalmente con clientelas de bajos ingresos. Como consecuencia, el importe promedio de los préstamos es pequeño. En 1995 el monto medio inicial de los préstamos del BancoSol en Bolivia, que tiene un portafolio que excede los 40 millones de dólares y más de 70 000 préstamos en sus libros, era de alrededor de 108 dólares^[694]. A principios de los años noventa, el saldo medio de los préstamos de otras conocidas instituciones financieras rurales era como sigue: Badan Kredit Kecamatan (BKK) en Indonesia, 26 dólares; Banco Rakyat Indonesia (Unidad Desa), 290 dólares; Banco Grameen en Bangladesh, 150 dólares^[695]. En Camboya ACLEDA, una IMF relativamente nueva que ganó estatus formal de banco en el 2000, tenía 60 000 clientes a fines de 1998, con un promedio de 150 dólares por préstamo^[696].

Estas y muchas otras instituciones financieras rurales están llegando a un gran número de prestatarios (muchos de ellos mujeres), cuyos bajos niveles de ingreso los habría excluido del acceso a la financiación hace dos décadas. Sin embargo, Dominique van de Walle ha cuestionado las formas de focalización hacia los pobres de muchos programas financieros rurales:

La evidencia de que las mujeres y los analfabetos conforman una buena parte de los participantes de los programas africanos se presenta como prueba de que estos son pro-pobres. La literatura que examina los numerosos programas de Bangladesh también toma como cierto que los grupos objetivo de mujeres y las personas sin tierra representan a los pobres de ese país.... Pero existen razones para cuestionar esta suposición. Se ha encontrado que lo que constituye pobreza según los estándares culturales y sociales está con frecuencia lejos de ser idéntico a lo que, definido con criterios objetivos, constituye la pobreza.... Un estudio... en Bangladesh... concluyó que una estricta focalización hacia las personas sin tierra acarreaba una filtración significativa de no pobres y una imperfecta cobertura de los pobres: algunos pobres eran propietarios de tierra mientras que algunos ricos (incluyendo profesores, doctores y tenderos) no lo eran (Ravaillon y Sen, 1994)^[697].

¿Los programas focalizados alcanzan a los pobres? Las características del diseño pueden ayudar a mejorar la focalización hacia los pobres. Dado el tamaño de los préstamos y el hecho de que programas como los del Banco Grameen imponen costos a los participantes, los ricos seguramente tendrán mejores alternativas. Pero los más pobres entre los pobres no están siendo comúnmente alcanzados por los programas de microcrédito^[698].

Una opinión más optimista sobre la capacidad de las instituciones financieras rurales para alcanzar a los pobres la proporcionan Robert Christen, Elisabeth Rhyne, Robert Vogel y Cressida McKean. Ellos examinaron 11 IMF de países en desarrollo y encontraron que el saldo promedio de los préstamos (por institución), que utilizan como indicador de los ingresos de los prestatarios, "se concentran en el rango de 200 a 400 dólares... con varias instituciones muy por debajo de ese monto"^[699]. Estos autores concluyen que:

El estudio demuestra que los programas de mucho éxito no muestran claras relaciones inversas entre alcanzar a los pobres y llegar a gran número de personas. Varios programas muy grandes (BKK, Grameen) figuran con los importes más pequeños de préstamos. Los programas mixtos, que sirven a diferentes clientes y no sólo a aquellos con montos mínimos por préstamo, han llegado a los clientes muy pobres. Lo que determina la posibilidad de alcanzar a los más pobres es la escala y no la focalización exclusiva^[700].

Examinando el Juhudi Credit Scheme de Kenya y otras experiencias de crédito rural financiado por las ONG, A. K. Mutua distingue entre orientaciones de bienestar y orientaciones de desarrollo, a los efectos de concentrar los programas de crédito hacia los pobres:

Las ONG tradicionalmente orientadas al bienestar consideran al desarrollo desde una perspectiva muy amplia. Por lo general, los programas de bienestar buscan aliviar la pobreza mediante servicios gratuitos o subsidiados. Los programas enfocados a la sostenibilidad proporcionan servicios que los pobres desean y por los que están dispuestos a pagar. Cuando las ONG de bienestar operan programas de crédito, su orientación general tiende a concentrarlas hacia la selección de los clientes más necesitados - los más pobres entre los pobres - más que al uso eficiente del crédito...

Las ONG de Kenya están tratando de definir quienes deben ser los beneficiarios objetivo de sus programas de crédito: ¿la gente más pobre o los pobres que son ya empresarios?... Cuando se utilizan criterios de bienestar para seleccionar a los beneficiarios, los programas de crédito se concentran en prestatarios que no son empresarios.... [y ] probablemente orientan los préstamos hacia las necesidades más urgentes.

Las ONG argumentan en favor de tasas de interés inferiores a las de mercado pues consideran que los más pobres no pueden enfrentar tasas más altas. Pero estudios en Kenya y otros lugares han demostrado que los empresarios pobres están más interesados en las ventajas del préstamo que en el precio que pagan por ese servicio. Así, el mayor obstáculo de las ONG para hacer la transición hacia un sistema [sostenible] basado en criterios financieros parece radicar en sus propias percepciones y no tanto en la realidad^[701].

En un estudio sobre trece IMF de siete países, David Hulme y Paul Mosley proporcionan informaciones estadísticas detalladas sobre las orientaciones del crédito rural^[702]. En la mayoría de las instituciones estudiadas, una parte significativa o una "vasta mayoría" de los prestatarios estaba por debajo de la línea de pobreza, pero el efecto benéfico de los préstamos fue proporcionalmente mucho menor para los prestatarios más pobres que para aquellos por encima de la línea de pobreza.

Algunos de los resultados del estudio Hulme-Mosley se muestran en la Tabla 7.1. El grupo de control fue cuidadosamente definido como personas cuyas solicitudes de préstamos habían sido aprobadas pero todavía no desembolsadas. Este procedimiento ayudó a reducir las posibles diferencias socioeconómicas del grupo de control con el grupo de la muestra, en los clientes de cada institución. El número total de prestatarios varía ampliamente, de 223 en el Mudzi Fund de Malawi a 12 millones en el RRBs de India. Sin embargo, siete instituciones tienen más de 400 000 prestatarios y otras tres al menos 25 000. Los siguientes resultados emergen claramente de la tabla:

a) La mayoría de las instituciones fueron capaces de llegar a una considerable cantidad de hogares muy pobres.

b) Los beneficios del acceso a los préstamos fueron elevados, para el promedio de la muestra.

c) Los beneficios del acceso a los préstamos fueron marginales para los muy pobres.

Los autores señalan que los ingresos de algunos de los más pobres se han reducido como resultado de los préstamos, debido al aumento del endeudamiento sin un correspondiente crecimiento de su capacidad para reembolsarlos. Probablemente, los muy pobres pidieron más para propósitos de consumo que la gente por encima de la línea de pobreza. Sin embargo:

A pesar de la tendencia general a que los clientes más solventes disfruten de mayores beneficios en sus ingresos, algunos prestatarios por debajo de la línea de pobreza también consiguen aumentos considerables de ingresos debidos al microcrédito. Análisis preliminares... indican que, en particular, estos clientes pobres pidieron prestado para inversiones de capital de relativamente bajo riesgo, tales como pequeño riego, semillas de alto rendimiento en zonas de secano y nuevos telares para tejer alfombras^[703].

Tabla 7.1 - Beneficios de los clientes de instituciones microfinancieras seleccionadas

En Bangladesh, muchos de los más pobres entre los pobres fueron incorporados sosteniblemente a las redes de microfinanzas, proporcionándoseles primero ayuda alimentaria y capacitación junto con cantidades muy pequeñas de crédito. Para poder calificar a este programa, conocido por las siglas IGVGD (Income Generation for Vulnerable Groups Development), las familias tuvieron que cumplir los siguientes criterios:

• Ser encabezadas por viudas o mujeres abandonadas

• Poseer menos de un cuarto de hectárea de tierra

• Ganar menos de 6 dólares por mes

Después de un período de 18 meses de ayuda alimentaria, dos tercios de los participantes se hicieron clientes regulares de instituciones microfinancieras. Este programa fue diseñado y administrado por el BRAC (Bangladesh Rural Advancement Committee), organización que, para lograr el objetivo de aliviar la pobreza rural, siempre ha otorgado la misma prioridad a la capacitación y otros insumos que al crédito.^[704]

Estos estudios y experiencias permiten concluir que las IMF son capaces de llegar a un número significativo de familias muy pobres, pero que se deben tener especiales cuidados para asegurar que este grupo se beneficie efectivamente de los fondos prestados. El alivio de la pobreza es un objetivo posible para las instituciones financieras rurales pero el desafío no es fácil de cumplir. Es más fácil generar beneficios para los hogares rurales de ingresos modestos y moderadamente bajos que hacerlo para los que están debajo de la línea de pobreza. Con los actuales conocimientos acerca de la financiación rural, el alivio de la pobreza no parecería ser necesariamente el objetivo principal de todos los intermediarios financieros rurales, pero sí puede ser uno de los objetivos principales o subsidiarios de muchos de ellos. Es importante tener en cuenta que en los programas orientados hacia los pobres, las mujeres pobres tienden a constituir una gran parte de los prestatarios. También es cierto que los muy pobres pueden beneficiarse indirectamente de los programas financieros rurales a través del aumento de los puestos de trabajo que generan.

Sin embargo, en muchos contextos la microfinanciación no constituye el único y ni siquiera el principal instrumento para aliviar la pobreza. Las familias pobres pueden ser incapaces de devolver los préstamos, en cuyo caso las inversiones en educación e infraestructura productiva serían más eficaces para aumentar sus condiciones de vida y para hacerlos posteriormente sujetos del microcrédito.

Shahidur Kandker ofrece la siguiente perspectiva:

Los programas de microcrédito no son una opción viable para mucha gente pues dichos programas requieren ciertas capacidades, como la contable, que muchos en el grupo objetivo no tienen. Es mejor focalizar las intervenciones crediticias hacia los pobres que pueden usar productivamente los préstamos para convertirse en, o para continuar siendo, autoempleados, mientras los programas de obras públicas se orientan a los extremadamente pobres que no poseen la capacidad para beneficiarse del microcrédito.

El microcrédito que financia actividades de autoempleo llevadas a cabo en los hogares es especialmente apropiado para las mujeres rurales con dificultadas para trabajar fuera del hogar debido a costumbres sociales. Sin embargo, muchas mujeres carecen de las capacidades empresariales para convertirse en autoempleadas. Para las mujeres que no pueden participar en programas de microcrédito por no poseer los requisitos en el mercado laboral por restricciones sociales, es necesario promover la alfabetización y el entrenamiento, de forma que puedan beneficiarse del microcrédito^[705].

7.2.3 Objetivos de las instituciones financieras rurales

Las instituciones financieras que funcionan adecuadamente pueden atender, en alguna medida, los dos objetivos nacionales de la política: aumentar el ingreso rural y aliviar la pobreza. Para cumplir este papel, las instituciones deben concentrarse en sus propios objetivos. Por encima de todo, necesitan hacerse sostenibles, pues de lo contrario sus ventajas para la población rural serán transitorias y, tal vez, sus problemas dañarán a otras instituciones financieras rurales emergentes. La sostenibilidad puede ser definida en dos formas básicas: eliminación de la dependencia de fondos donados o subsidiados, y lograr la rentabilidad. Ambas son importantes e indispensables para la sostenibilidad a largo plazo.

Para los programas de crédito que empiezan dependiendo de fondos donados o subsidiados y que deben alcanzar su sostenibilidad a largo plazo, Rhyne y Otero definen cuatro niveles de autosuficiencia:

El más bajo (nivel uno) está representado por programas tradicionales altamente subsidiados. En este nivel, los gastos de operación son cubiertos por donaciones o préstamos blandos y se crea un fondo de préstamos rotatorios. Cuando los programas están fuertemente subsidiados y mal administrados, el valor del fondo de préstamos se erosiona rápidamente a causa de la inflación y el incumplimiento de los pagos....

En el nivel dos, los programas obtienen fondos mediante préstamos a intereses cercanos, pero todavía por debajo, a las tasas de mercado. Los ingresos por concepto de intereses cubren el costo de los fondos y una porción de los gastos de operación, pero se requieren aún donaciones para financiar algunos aspectos de las operaciones....

En el nivel tres se eliminan la mayoría de los subsidios, pero resulta difícil erradicar una persistente dependencia de algunos de estos. Esta es la situación de la mayoría de los más conocidos programas de crédito; probablemente es necesario alcanzar por lo menos este punto para poder mantener operaciones de gran escala.... El Banco Grameen, por ejemplo, conserva dos tipos de subsidios: sus costos de capital están varios puntos por debajo del mercado y recibe ingresos de créditos blandos colocados en depósito.... El programa BKK ha eliminado los subsidios de su red de sucursales pero necesita donaciones para apoyar la supervisión....

La autosuficiencia máxima, nivel cuatro, se alcanza cuando los programas se financian plenamente con los ahorros de sus clientes y por fondos conseguidos de instituciones financieras formales a tasas comerciales. Los ingresos por comisiones e intereses cubren el costo real de los fondos, las reservas por malos préstamos, los gastos de operación y la inflación. Los únicos programas de IMF importantes que han alcanzado este nivel son las uniones de crédito de ciertos países y el sistema BRI Unit Desa en Indonesia^[706].

Otros objetivos de las instituciones financieras que pueden contribuir a los objetivos nacionales de política son el aumento de la clientela (cobertura), el aumento del número de clientes pobres, y el mejoramiento de la calidad y la variedad de los servicios financieros. Sin embargo, conviene evitar que la consecución de estos objetivos perjudique la viabilidad financiera o la sostenibilidad de las instituciones.

7.2.4 Contribuciones de las instituciones microfinancieras

Además de su capacidad para llegar a los pobres, incluyendo en algunos casos a los más pobres, las IMF han creado numerosas posibilidades para los pequeños empresarios de los países en desarrollo. Los enfoques seguidos por estas instituciones y sus capacidades han evolucionado con rapidez en los últimos años, hacia clientelas más amplias y mejores técnicas de préstamo que aumentan la sostenibilidad de las operaciones^[707]. En el mismo sentido, se ha tendido a tratar a los prestatarios como clientes comerciales, en vez de como beneficiarios de programas asistenciales^[708]. Aunque "han habido muchos más fracasos que éxitos" ahora es claro que "existe un número creciente de éxitos innovadores bien documentados en lugares tan diversos como las zonas rurales de Bangladesh y Malí, y el medio urbano en Bolivia. Esto contrasta significativamente con la experiencia de las instituciones financieras especializadas del Estado, que recibieron grandes recursos en décadas pasadas pero fracasaron tanto en términos de sostenibilidad financiera como de atención a los pobres"^[709].

Una de las más rigurosas evaluaciones de programas microfinancieros ha sido llevada a cabo por Khandker en Bangladesh, para los casos del Banco Grameen, el BRAC y un programa de desarrollo rural con un componente de crédito conocido como RD-12. Se los evaluó en relación al costo de oportunidad de los fondos subsidiados que utilizaban y con respecto a otros tipos alternativos de programas, por ejemplo de inversiones en infraestructura.

Khandker comenta que "los llamados indicadores de alcance, como el grado de cobertura de los programas, por ejemplo, no revelan si la participación en el programa beneficia a los pobres y, si así fuera, cómo y a qué costo. Préstamos repetidos y con altas tasas de recuperación pueden no indicar que los participantes se benefician de los programas de microcrédito. De hecho, dado que muchos prestatarios carecen de fuentes financieras alternativas, las bajas tasas de deserción de los miembros con bajas tasas de incumplimiento pueden señalar su dependencia del programa. Aún peor, los prestatarios recurrentes pueden utilizar otras fuentes de fondos, como los prestamistas informales, para mantenerse en una buena posición frente a la IMF.... Para poder establecer la eficacia en relación al costo para donantes y gobiernos de los programas de microcrédito, la investigación debe mostrar que los ingresos y otros beneficios generados son mayores que los obtenidos en usos alternativos de los fondos subsidiados asignados al microcrédito"^[710].

Se presentan a continuación algunas de sus conclusiones, entre ellas una importante observación sobre un efecto de género: los mayores beneficios de prestar a las mujeres en vez de a los hombres en el medio rural:

El objetivo de estos programas [microfinancieros] consiste en ayudar a promover el autoempleo entre los pobres desempleados y las mujeres, con el propósito de reducir la pobreza. Una reducción sostenida de la pobreza requiere acciones y políticas que ayuden a mejorar el capital productivo y humano de los pobres. Las medidas de política deben estar adecuadamente focalizadas, para que los beneficios lleguen sólo a los pobres. En Bangladesh las políticas agrícolas aumentaron la producción y los ingresos de las fincas pero fracasaron en mejorar el capital físico y humano de los pobres, pues sus efectos sobre el crecimiento no era ni de amplia base ni tecnológicamente neutral. Medidas focalizadas para combatir la pobreza sin un componente de crédito... han estabilizado el consumo de los pobres que dependen de ingresos salariales pero han fracasado en ampliar su capital humano y físico.

En contraste, los programas de microcrédito han sido capaces de llegar a los pobres y mejorar su capital productivo y humano mediante la generación de autoempleo. Estos programas promueven el desarrollo del capital humano a través de medidas de alfabetización y acción social, concentradas en mujeres.... Cuan efectivos son los programas de microcrédito en reducir la pobreza y llegar a los pobres es un importante tema de política, que merece cuidadosa... evaluación....

La microfinanciación reduce la pobreza aumentando el consumo por habitante de los participantes en los programas y de sus familias. Los gastos anuales de consumo por hogar aumentan en 18 Tk por cada 100 Tk de préstamos adicionales a las mujeres y en 11 Tk por cada 100 Tk adicionales de préstamos a los hombres.... Estimaciones de reducción de la pobreza basadas en los efectos del crédito sobre el consumo muestran que cerca del 5 por ciento de los beneficiarios pueden salir de la pobreza, cada año, como resultado de los préstamos recibidos de programas microfinancieros.

Los programas de microcrédito ayudan a estabilizar el consumo y la estacionalidad de la oferta de trabajo.... El crédito focalizado también mejora la situación nutricional de los niños. Los efectos nutricionales del crédito son especialmente importantes para las niñas y son mayores en el caso de préstamos hechos a mujeres....

Las mujeres han demostrado ser excelentes riesgos crediticios, con tasas de incumplimiento de préstamos de sólo 3 por ciento, mucho menores al 10 por ciento de los hombres. Las mujeres se han beneficiado claramente de los programas de microcrédito. Su participación en estos ha ampliado los medios productivos de las mujeres, debido a su mayor acceso a los ingresos en efectivo generados por actividades orientadas al mercado y al aumento de la propiedad de bienes distintos a la tierra. Estas mejoras amplían el poder social de las mujeres dentro de los hogares, lo que influye en su propio consumo y en el de sus hijos, así como en otros factores de bienestar (como la educación)....

Los préstamos de las IMF están adecuadamente focalizados. Los grandes agricultores... recibieron más del 82 por ciento, los pequeños y medianos agricultores casi el 13 por ciento, y los agricultores pobres y marginales sólo el 5 por ciento del total de los préstamos desembolsados por la banca formal. En contraste, los agricultores sin tierra y marginales recibieron el 72 por ciento, los pequeños y medianos el 24 por ciento, y los grandes el 4 por ciento de los préstamos de las IMF.

El microcrédito reduce la pobreza pero también lo hacen otros programas de lucha contra la pobreza.... En términos de sus efectos sobre el consumo por habitante, el Banco Grameen y los proyectos de inversiones en infraestructura parecen más eficaces en relación al costo que otros programas, incluyendo BRAC, RD-12, bancos de desarrollo agrícola y programas alimentarios focalizados. Sin embargo, debido a que los beneficiarios difieren según los tipos de programas, la mayor eficacia de aquellos programas puede no indicar que se les deba reasignar recursos de otros programas^[711].

En resumen, con frecuencia los programas microfinancieros bien manejados proporcionan beneficios reales a grupos de la población difícilmente alcanzables mediante otros tipos de programas. El reto es hacer los programas de microcrédito eficaces y sostenibles.