En una visión ideal de las características deseables de los sistemas de transportes de alimentos en las áreas rurales de los países andinos, se podría concebir una red vial suficientemente extensa que integre las diversas zonas productivas de la región con los centros de intermediación y los mercados de consumo y que además esté organizada y administrada de manera eficiente de modo que disponga de suficientes recursos económicos y técnicos para asegurar su sostenibilidad en el tiempo.
También es posible pensar en medios y servicios de transporte técnicamente adecuados a la producción y a las condiciones de cada lugar y económicamente asequibles a los productores más pobres de la región, sin que constituyan sobrecostos que reduzcan la competitividad de los productos. También sería posible plantear normas y regulaciones apropiadas a las realidades sociales, económicas y tecnológicas de cada zona y en instancias de administración y gestión que aseguren el desarrollo y la sostenibilidad de la infraestructura, el cumplimiento de las normas y la seguridad vial.
En todos los países del área andina existen experiencias de intervenciones comunes entre los órganos responsables del sector de transporte terrestre y otros organismos estatales y privados para promover soluciones y programas que beneficien el desarrollo de las regiones.
Es posible mencionar, por ejemplo, las inversiones en construcción y mejoramiento de infraestructura de transporte que realizan las grandes empresas mineras de la región. Si bien, estas acciones están dirigidas específicamente a facilitar el acceso a las minas y la extracción de minerales, también tienen efectos diversos sobre el entorno agropecuario en el que se ubican.
Asimismo, los organismos estatales creados para la generación de empleo temporal en áreas urbanas y rurales han tenido una participación importante en lo que concierne a la construcción y mejoramiento de caminos rurales. De la misma manera, también lo han tenido los programas de colonización impulsados por los estados nacionales en territorios amazónicos. En casi todos ellos, un componente importante de la inversión es la construcción de carreteras de penetración, que si bien propician la migración hacia el área, también desencadenan una secuencia de eventos que escapan al control de la planificación: desmonte mecanizado, utilización de maquinaria pesada, métodos inadecuados de explotación forestal, invasión de territorios de comunidades nativas, entre otros.
De modo indirecto, algunas organizaciones no gubernamentales que trabajan en proyectos de apoyo alimentario, también participan en aspectos de infraestructura de transporte, ya que la entrega de alimentos se hace bajo el criterio de«alimentos por trabajo» y estos trabajos se realizan normalmente en obras de beneficio comunal como los caminos.
También existen programas conjuntos con autoridades portuarias y aeroportuarias para desarrollar sistemas multimodales de transporte en zonas donde convergen las carreteras andinas con los ríos amazónicos y los aeropuertos urbanos, o bien la asociación de capitales estatales y privados - como en el caso de las empresas lácteas y mineras en Cajamarca - para la construcción y/o mejoramiento de carreteras dirigidas a facilitar la circulación de determinados productos de una región a otra.
La coordinación e intervención con los gobiernos locales es también importante, tanto porque tienden a incrementar sus responsabilidades en el desarrollo y mantenimiento de la red vial de sus jurisdicciones, como también porque tienen responsabilidad en la supervisión de los alimentos que entran y salen de los mercados urbanos controlando el movimiento de camiones. Se efectúan también otro tipo de coordinaciones con las autoridades policiales, aduaneras y fiscales para efectuar determinados tipos de controles del tránsito entre una región y otra.
Sin embargo, son los propios programas de mejoramiento y desarrollo de caminos de los Ministerios de Transporte los que tienen mayor impacto en el transporte de alimentos como por ejemplo, el Programa de Caminos Rurales del Ministerio de Transporte de Perú. Los objetivos de este programa valorado en 300 millones de dólares EE.UU. consisten en mejorar la transitabilidad de la red vial rural en los departamentos más pobres de los Andes peruanos, la conectividad entre las comunidades productoras, los pueblos y los mercados urbanos, y la accesibilidad de la población a los servicios públicos y privados. Consecuentemente, esto contribuirá a reducir los costos de las transacciones, se desarrollarán los mercados, se generarán más puestos de trabajo, se dinamizarán las economías locales y regionales y se incrementará el nivel de vida de la población rural.
De acuerdo al informe de evaluación económica, social y ambiental efectuada inmediatamente después de finalizar los primeros cinco años del programa (Cuanto, 2000)[1], los impactos generados guardan estrecha relación con el período de maduración de las obras. En un primer momento, los impactos más importantes y visibles se han registrado en los aspectos directamente relacionados con las condiciones de transporte, como la notable reducción en los tiempos de traslado y el incremento del tránsito de vehículos, y en menor grado en la disminución del costo de los fletes de carga y pasajeros.
Sin embargo, son menos apreciables los impactos vinculados al acceso a los servicios públicos porque, a pesar de que las consultas y la atención de la salud se incrementaron significativamente, los impactos aún no son notorios en la oferta y demanda de servicios educativos. Con relación al acceso a dependencias de la administración de justicia, no se observaron cambios y aunque la demanda por seguridad creció en forma apreciable es difícil saber si esto se debe a un mayor acceso a las dependencias o a la presencia de mayores perturbaciones sociales.
En cuanto a las actividades productivas, el impacto es bajo en el agregado de diversidad de aspectos que involucra. Es posible que, luego del período de maduración de las obras, se puedan detectar variaciones sustantivas en estos aspectos. Se observa un impacto en los precios que recibe el agricultor, que en promedio fueron mayores que los precios vigentes en los ámbitos de zonas testigo (zonas no intervenidas); sin embargo, esto no fue percibido por los productores debido a que los precios agrícolas en todo el país disminuyeron en el año 1999. No existe evidencia de incremento del área sembrada, de aumento de rendimientos, de diversificación de cultivos e ingresos, ni tampoco en el porcentaje de la producción dirigida al mercado.
En materia de empleo, no se han registrado mejoras significativas, salvo en el caso generado por las microempresas de mantenimiento. La migración tampoco ha sido detenida, aunque se observa un pequeño flujo de retorno de familias que se desplazaron por razones económicas.
En materia de género, se observa un notable incremento en el acceso de las mujeres a los establecimientos de salud, respecto a los hombres. Ellas consideran que los caminos les han favorecido más en las dimensiones sociales que en las productivas.
En el caso de Ecuador, el gobierno nacional, con apoyo del BID, ha puesto en marcha un proyecto denominado Programa de Infraestructura Rural de Transporte (PIRT), que está orientado a sentar las bases de un sistema de gestión sostenible de la vialidad rural, cuya aplicación piloto se efectuará a partir de la rehabilitación de 415 km de caminos afirmados y 100 km de caminos de herradura.
Este modelo se basa en la redistribución de funciones y responsabilidades de la gestión vial en los diferentes niveles de gobierno, en la reorientación de recursos financieros, en la participación activa de las comunidades beneficiarias y en la introducción de procedimientos técnicos basados en la creación de microempresas rurales de mantenimiento rutinario.
En el caso de Bolivia -el más descentralizado de los tres países- no existen propiamente proyectos gubernamentales dirigidos a mejorar la red de caminos rurales. Sin embargo, algunos gobiernos locales están recibiendo capacitación por parte de un proyecto de OIT para promover la realización de obras viales basadas en el uso intensivo de mano de obra.
Existen diversas oportunidades para mejorar los sistemas de transporte de alimentos en las regiones andinas. Los programas de rehabilitación y mejoramiento de las redes viales rurales son, a nivel de infraestructura física, una de las prioridades que debe estar estrechamente vinculada a los planes de desarrollo económico local y regional que promuevan los municipios. Estos últimos deben asumir funciones y responsabilidades en materia de transporte.
Sin duda, los procesos de transformación y conservación de alimentos que reduzcan el peso y agreguen valor a los productos, de preferencia en los propios lugares de producción, también constituyen oportunidades inmejorables para reducir los costos de transporte y para promover el desarrollo social y económico. Este es el caso, por ejemplo, de la leche de Cajamarca transformada en queso para el mercado nacional, del arroz de San Martín pilado localmente o de otros productos tradicionales como las frutas. Sin embargo, estos procesos deben estar basados en sólidos estudios de mercado y de factibilidad técnica y económica sobre su viabilidad.
En este campo, resalta la importancia del desarrollo y de la difusión de tecnologías apropiadas a las condiciones socioeconómicas del medio que permiten agregar valor a los productos primarios a costos reducidos y mejorar los márgenes de ganancia de los agricultores. En algunos casos, el procesamiento de los productos puede llegar a triplicar los beneficios de los productores, evitando los altos niveles de pérdida de alimentos mediante procesos de conservación, otorgando valor agregado mediante la transformación en productos semifinales o finales, y reduciendo el costo de transporte al disminuir los volúmenes de los productos mediante el procesamiento.
En un sentido amplio, el desarrollo de la tecnología no supone únicamente el desarrollo de máquinas que faciliten procesos mecánicos, sino también de las capacidades de organización y operación de los productores de un mismo ramo o de una misma región. Existe sin duda una necesidad de asistencia técnica en este campo y esta es quizás una limitación importante que debe solucionarse con el apoyo de la empresa privada (a través de una articulación equitativa), de las entidades estatales de educación técnica y de las organizaciones de ayuda al desarrollo (ONG). En este campo es de vital importancia la formación del capital humano local a partir de lo cual se pueden poner en marcha estas iniciativas empresariales.
El tema de acceso a servicios básicos como energía y agua potable son de crucial importancia tanto a nivel de satisfacción de necesidades básicas de la población rural así como también para garantizar la eficiencia y la calidad de los procesos productivos de valor agregado. En ambos casos existen alternativas adecuadas a las condiciones rurales como la micro-hidroenergía y los sistemas de agua y saneamiento ambiental para comunidades rurales.
Es también importante facilitar el acceso a información actualizada de mercados para fortalecer la capacidad de las organizaciones campesinas o de pequeños productores rurales a fin de acceder oportunamente a los mercados regionales o extra-regionales y poder tomar decisiones de diversificación cuando la demanda así lo exija. Ya existen en varios países de la subregión experiencias de Info-centros Rurales dentro del marco de proyectos de Tecnologías de Información.
Existen en el área andina múltiples experiencias - algunas exitosas y otras frustradas - de desarrollo colectivo emprendidas bajo diversas modalidades de organización social. Tomando como ejemplo el caso presentado de los productores de leche en Cajamarca, es posible que puedan mejorar sus términos de intercambio con las transnacionales de lácteos si lograran organizar una oferta común y homogénea que les facilite además la provisión de servicios complementarios de laboratorio y refrigeración en los puntos de acopio al borde de los caminos.
Uno de los avances tecnológicos más importantes relacionado con el manejo de poscosecha que ha logrado importantes impactos económicos en distintas cadenas productivas es sin duda el manejo de las denominadas cadenas de frío. Estas cadenas permiten niveles adecuados de conservación de los productos de alto grado de perecibilidad por medio del manejo de bajas temperaturas a que son sometidos los productos una vez cosechados y hasta la venta de los mismos al consumidor final. Para el caso de frutas y hortalizas así como en los derivados lácteos y productos cárnicos el tema de las cadenas de frío es fundamental para garantizar la calidad final de los productos.
Sin embargo, el acceso de los pequeños productores de la sub-región andina a las cadenas de frío es muy limitado debido a los costos altos de los equipos y a la falta de acceso a energía de bajo costo en los medios rurales En la mayoría de los casos las cadenas de frío existen donde participan medianas o grandes empresas que logran integrar las diferentes fases de la poscosecha a partir de grandes volúmenes de productos.
Existen experiencias interesantes como la referida en el estudio de caso de la leche en Cajamarca, donde una de las grandes empresas acopiadoras de leche está instalando centros de enfriamiento de leche en zonas rurales. Estos centros se convierten en centros de acopio para los pequeños ganaderos de Cajamarca, con una capacidad de 400 a 2 000 litros.
Una condición importante para las plantas de enfriamiento de leche es el acceso a fuentes de energía de bajo costo por lo cual esta alternativa es viable para las comunidades que ya están interconectadas a la red central o en caso contrario que pudieran tener acceso a energía alternativa económica, como la provista por micro centrales hidroeléctricas.
Es posible que estos equipos sean fabricados localmente a menor precio y se puedan diseminar en centros de recolección interconectados o con potencial para utilizar pequeños sistemas de energía hidráulica, donde luego la empresa acopiadora podría recolectar la leche con grados de acidez controlada y garantizando un mejor precio.
Esto último requiere necesariamente un trabajo de concertación entre los pequeños productores organizados, las empresas privadas, los gobiernos locales y las organizaciones de cooperación que promueven el desarrollo rural.
La organización de los pequeños productores es fundamental para que estos sistemas puedan estar a su alcance ya que son necesarias las economías de escala así como un nivel de trabajo de gestión ante entidades públicas y privadas. Asimismo es importante definir claramente el modelo empresarial de estas unidades y que el personal que se encargue del manejo sea adecuadamente seleccionado y reciba una correcta capacitación tanto en los aspectos técnicos como gerenciales.
A pesar de las diferencias que existen entre los sistemas viales de los países andinos, todos ellos comparten, en términos generales, los mismos problemas y las mismas limitaciones. Se caracterizan por tener redes viales insuficientes para cubrir las necesidades de la comunicación de todas las regiones; la mayor parte de las vías no están asfaltadas y frecuentemente se encuentran en malas condiciones de circulación por falta de mantenimiento; los marcos normativos son a menudo inadecuados y los gobiernos nacionales y sub-nacionales tienen serias limitaciones presupuestales, administrativas y técnicas para gestionar adecuadamente las redes viales. A ello se agregan otras limitaciones como la baja calidad de los servicios de transporte y la dependencia tecnológica que inevitablemente encarece los costos generales del transporte.
Infraestructura vial
Un primer problema de la infraestructura vial está referido a la limitada extensión de las redes viales aptas para el tránsito motorizado ya que tejen tramas poco densas en el territorio dejando sin opción de desarrollo a innumerables valles y regiones. Un segundo problema está en relación con la calidad de las vías existentes, la mayoría de las cuales no están asfaltadas y tampoco reciben mantenimiento regular, limitando el tránsito de vehículos y encareciendo el comercio.
En períodos de lluvia, la mayor parte de los caminos no asfaltados se vuelven intransitables, ya sea porque varios tramos de las rutas se convierten en lodazales, o bien debido a los frecuentes derrumbes que cortan las vías, dejando a las comunidades en el aislamiento o con serios problemas de comunicación. Dado que los gobiernos locales de las zonas rurales más pobres no cuentan con recursos ni equipos suficientes para atender emergencias, y como tampoco existen mecanismos regulares de mantenimiento de caminos rurales, el deterioro de las vías es progresivo, llegándo al grado de quedar inutilizadas al tránsito vehicular o de obligar a costosas intervenciones de rehabilitación vial parcial o completa, que en poco tiempo quedarán nuevamente perdidas debido al problema recurrente de la falta de mantenimiento.
En algunos casos son los mismos usuarios organizados los que realizan por cuenta propia las labores de recuperación de las vías, por lo general luego de los períodos de lluvia, aunque muchas veces con resultados dudosos dado que carecen de los recursos necesarios para movilizar equipo pesado y utilizan herramientas y procedimientos técnicos inapropiados.
En otros casos, las autoridades nacionales han promovido la formación de micro-empresas rurales de mantenimiento vial a las que contratan para dar mantenimiento rutinario a los caminos rurales que han sido previamente rehabilitados. Lamentablemente, estas vías no son rentables en términos económicos, dado que los costos de mantenimiento son superiores a los beneficios que generan, de modo que el mantenimiento vial es básicamente una labor subvencionada y por ello depende de eventuales transferencias presupuestales de los gobiernos centrales a los gobiernos regionales y locales.
Los dos casos ilustrados en este documento son ejemplos representativos de lo que acontece en la región andina. En San Martín, la red vial es corta con relación al tamaño del territorio y no alcanza a extensos valles de buen potencial agropecuario, cuyas poblaciones reclaman lógicamente por proyectos de construcción de nueva infraestructura para salir del aislamiento en que se encuentran. En cambio, en Cajamarca la red vial se extiende prácticamente por toda la región, aunque la mayoría de sus vías se encuentran en mal estado de conservación dificultando el acceso al mercado de muchas poblaciones aisladas.
Gestión del transporte
Un primer aspecto de esta problemática está referido a la distribución de responsabilidades y de recursos que compete a cada uno de los niveles de gobierno en materia de transporte. Por lo general, las vías nacionales - que suelen estar asfaltadas y ser las más rentables en términos económicos - están bajo la responsabilidad de los gobiernos nacionales a través de órganos dependientes del Ministerio de Transportes. Las vías departamentales están bajo la responsabilidad de los gobiernos regionales y las vías vecinales a cargo de los gobiernos locales.
Dado que los recursos destinados a la infraestructura vial son siempre escasos y provienen de fuentes fiscales o de endeudamiento externo, los escasos recursos existentes suelen concentrarse en los órganos nacionales para atender las vías más importantes y rentables. En cambio, los gobiernos sub-nacionales y locales, responsables de los sistemas de transporte rural, adolecen de recursos financieros, técnicos y organizativos para hacer frente a sus responsabilidades en esta materia. Esto, sin embargo, puede cambiar en el futuro de acuerdo a la evolución de los procesos de descentralización que se registran en algunos países de la región.
Un segundo aspecto de la problemática de gestión tiene que ver con el marco normativo que regula las actividades de transporte, tanto en materia de concesiones, de regulaciones de seguridad, de control del tránsito vehicular y de cargas prestaciones de servicios de transporte. Las normas suelen ser de aplicación nacional, sin considerar las particularidades regionales, y muchas veces establecen procedimientos que no pueden ser cumplidos por las administraciones locales que, con frecuencia, carecen de las mínimas condiciones financieras, técnicas y humanas para operar.
Tecnología y acceso al transporte
Otros aspectos relacionados con el transporte tienen que ver con la tecnología disponible, con el acceso social a esos medios y con las empresas que ofrecen servicios de transporte, de intermediación comercial y de mantenimiento vehicular.
Por otro lado, no solo el costo de adquisición de los vehículos suele estar muy por encima de la capacidad económica de los pequeños productores, sino que también la gran variedad de marcas y modelos encarece el mantenimiento de las unidades y la provisión y adquisición de piezas de repuesto.
A ello se agrega el hecho de que muchas de las unidades en circulación agotaron su vida útil y técnicamente están depreciadas y obsoletas por lo cual deben ser renovadas. Sin embargo los propietarios continúan reparándolas, reduciendo sus márgenes de ganancias y elevando las condiciones de inseguridad. Muchos vehículos de carga no cuentan con los equipos necesarios, no manejan correctamente la carga y generan pérdidas considerables en el proceso.
Existe también el problema del acceso social a los medios de transporte, pues si bien en muchos casos existen servicios regulares de transporte, los costos de acceso suelen quedar fuera del alcance de los productores de menores recursos. A esto hay que agregar el problema de los transportistas de encontrar volúmenes de carga suficientes para justificar el viaje de regreso a las zonas rurales exportadoras de alimentos.
Todo esto hace que los servicios de transporte de carga constituyan un factor de costo demasiado alto para los productores, limitando sus ventajas comparativas frente a otros competidores.
Los factores que determinan la problemática de los sistemas de transporte de alimentos en los países andinos son de diversa naturaleza y, por lo tanto, corresponden a la intervención de diversos sectores de la administración pública y a diferentes niveles de gobierno. En este sentido, una planificación estratégica orientada a resolver o mejorar las condiciones del transporte de alimentos resulta demasiado amplia ya que involucra a múltiples factores externos y compromete a una gran cantidad de actores, eventualmente con visiones y objetivos diferentes, e inclusive contradictorios. Esto se dificulta aun más considerando a la región andina como una sola unidad, pues las características y problemáticas difieren de país en país y de región en región.
Sin embargo, en términos generales, los objetivos estratégicos de la planificación orientada a mejorar los sistemas de transporte de alimentos en las regiones de los países andinos están relacionados con la infraestructura, los medios de transporte, los servicios, los equipamientos, la gestión pública, los tipos de productos transportados y sus procesos de poscosecha previos al transporte y con las relaciones entre los agentes del mercado.
En cuanto a la infraestructura, las redes viales rurales deben ser relativamente extensas y deben estar en buen estado de conservación, lo que implica necesariamente resolver el problema del financiamiento regular del mantenimiento de caminos. Esto supone la existencia de servicios regionales de mantenimiento vial (públicos o privados) financiados con recursos fiscales o provenientes del uso de las vías. Para ello, es recomendable promover estudios dirigidos a desarrollar métodos y prácticas sostenibles y adecuadas de conservación de caminos basados en el uso intensivo de mano de obra local y en técnicas simples y económicas de tratamiento de caminos.
Es recomendable también el concurso de organismos públicos, empresas privadas y organizaciones de cooperación en los proyectos de construcción y mejoramiento de caminos rurales. En efecto, no sólo es importante revalorar la calidad de los caminos existentes a través de mecanismos sostenibles de recuperación y mantenimiento, sino también impulsar la construcción de nuevas vías de segundo y tercer orden con el propósito de integrar las comunidades rurales andinas actualmente aisladas y de reforzar los flujos comerciales del campo a la ciudad.
Con relación a los medios de transporte, la única alternativa en el contexto de dependencia tecnológica de los países andinos, es promover el desarrollo de medios intermedios que puedan estar al alcance de los sectores menos favorecidos.
En materia de servicios, es necesario contar con una oferta de transporte debidamente equipada con elementos apropiados a los diferentes tipos de carga, que presten servicios regulares de transporte y a precios accesibles a la población. Esto depende de una serie de factores externos aleatorios, como por ejemplo las fluctuaciones del mercado, las modificaciones en los términos de intercambio, los altos de costos de mantenimiento tecnológico, las variaciones climáticas y otros.
En lo que respecta a la infraestructura, es necesario contar con centros comunales de acopio y almacenamiento estratégicamente ubicados en lugares de concentración de pequeños productores, de modo de reducir las pérdidas por deterioro. En este campo, las grandes empresas privadas, que por lo general son los principales compradores de los pequeños productores, pueden desempeñar un papel fundamental en el desarrollo de los equipamientos y los activos rurales. Las alternativas como préstamos para pequeñas plantas de enfriamiento en zonas alejadas también pueden ser una propuesta interesante.
En cuanto a la gestión pública, los diferentes órganos sectoriales, nacionales y regionales, deben lograr las coordinaciones necesarias para facilitar y promover el desarrollo de los sistemas de transporte y comercialización de alimentos.
Estas instancias subnacionales deben también promover el acercamiento entre la oferta y demanda de servicios de asistencia técnica para promover el desarrollo económico. Para el caso específico de los alimentos esta asistencia debe darse de forma integral cubriendo las principales limitaciones a lo largo de la cadena alimentaria.
Otro aspecto en el cual la empresa privada también puede contribuir al mejoramiento del transporte de alimentos del campo a la ciudad es mediante el apoyo a los productores en el manejo de la producción y en el fomento de los procesos de poscosecha que agreguen valor a los productos primarios en el lugar de producción. Esto reduce los volúmenes de las cargas, disminuye los costos del transporte y mejora los términos de intercambio a favor de los sectores de menores recursos del campo.
Es necesario también que las organizaciones de productores se mantengan fortalecidas y activas, de modo que puedan proteger los intereses de los pequeños productores de alimentos en la relación con los intermediarios y los grandes compradores; que puedan proveer información de mercado y servicios conexos al pequeño productor: almacenes de frío, sistemas de crédito y promover la existencia de instancias reguladoras del comercio ruralurbano.
En general, los factores que limitan la viabilidad de las soluciones propuestas son de carácter estructural y afectan de manera general a todo el sistema nacional de transporte.
Se hace referencia en particular a la escasez de recursos públicos destinados a la construcción, mejoramiento y conservación de las redes viales nacionales, a la centralización de estos recursos y de las decisiones sobre su uso en los niveles superiores de gobierno -lo que frecuentemente le otorga un carácter político al tema- y por consiguiente, a las recurrentes dificultades de los gobiernos regionales y locales para hacer frente a los problemas del transporte en sus jurisdicciones.
Asimismo, la debilidad de las economías rurales es una limitación importante que frena las soluciones de los problemas del transporte, pues los márgenes de ganancia y las capacidades locales de retención de los beneficios en las regiones no justifican la realización de grandes inversiones en infraestructura vial, salvo que se trate de proyectos estratégicos de interés nacional. Esto mismo se aplica en el campo de los servicios de capacitación y asistencia técnica desde el ámbito privado, ya que estos están concentrados en zonas con mayores potenciales de desarrollo, más accesibles y donde los productores tienen una mayor capacidad de pago por los servicios.
Otros factores de importancia están en relación con los niveles de pobreza y de calidad de vida de la mayoría de los pequeños productores agropecuarios, ya que no poseen los recursos económicos y técnicos necesarios para elevar la productividad de sus tierras, agregar valor a sus productos y mejorar sus términos de intercambio.
Por último, si bien no se trata de un factor político o social, la dependencia tecnológica de los medios de transporte que determina altos costos de operación y mantenimiento de los vehículos, constituye también un factor de consideración que limita el desarrollo de la producción y el transporte de alimentos.
Con relación a los beneficios que aportaría el mejoramiento de las redes viales rurales es interesante considerar la evaluación del Programa de Caminos Rurales en Perú realizado por el Instituto Cuanto (2000).
Los beneficios de este proyecto de rehabilitación y mejoramiento de caminos rurales guardan relación con el período de maduración de las obras efectuadas. En un primer momento, se registran beneficios inmediatos en las condiciones de transporte en las localidades intervenidas, particularmente en la reducción del tiempo de traslado, en los precios del transporte de carga y pasajeros y en el incremento del tránsito de vehículos motorizados. Esto tiene impactos relevantes en los precios que recibe el agricultor, dada la reducción de los costos de transporte, aunque estos incrementos se han visto circunstancialmente reducidos dada la dismunución de la producción debida a razones climatológicas.
En menor medida, se observan incrementos relevantes en el acceso de las poblaciones rurales a los servicios públicos y a los mercados urbanos. Sin embargo, el informe no establece si estos indicadores crecerán a mediano plazo como consecuencia del mejoramiento de los caminos, o si definitivamente no se incrementarán en el tiempo, lo que podría indicar que la conectividad no es el único factor determinante del aislamiento. Es significativo notar también que, de acuerdo a esta evaluación, el mejoramiento de las vías de comunicación no ha tenido hasta la fecha impactos relevantes en materia de incremento de empleos, de ingresos, de reducción de flujos migratorios y de alivio de la pobreza.
Con relación a los beneficios potenciales que puedan resultar del mejoramiento de las actividades de producción y posproducción orientadas al mercado, se espera, en primer lugar, una reducción relativa de los costos de transporte que debe pagar el productor dada la reducción de los volúmenes transportados. En segundo lugar, se esperan incrementos en las utilidades del productor dado el valor agregado del producto y la disminución de las pérdidas por deterioro. Sin embargo, estas reducciones en los costos de transporte como consecuencia de la reducción de los volúmenes transportados serán poco significativas de no mediar cambios sustanciales en las tecnologías de los medios de transporte. Para lograrlo, es recomendable promover programas de financiamiento dirigidos a renovar las flotas de unidades de transporte de carga, así como también impulsar el mejoramiento de las capacidades regionales de mantenimiento de vehículos y de fabricación de piezas de repuesto.
Asimismo, el acceso a tecnología apropiada generará mayor eficiencia en la producción a menor costo y con mejor calidad. En este aspecto es importante tomar en cuenta la promoción de niveles de organización y asociación de los pequeños productores de tal forma que puedan generarse economías de escala que ayuden a una mejor articulación de los mercados.
Por último, se espera que la descentralización de la gestión de los sistemas de transporte en beneficio de los niveles subnacionales de gobierno, facilite los procesos de toma de decisiones y abra las posibilidades de una participación más directa de los productores y del capital privado en la solución y desarrollo de los sistemas regionales de transporte.
La problemática del transporte de alimentos en las zonas rurales de los países andinos es sumamente compleja e involucra múltiples factores de carácter local y super-estructural cuya superación escapa posiblemente a la capacidad de control de las autoridades nacionales. Este tema forma parte de un problema mucho mayor que involucra la problemática del transporte en general, la escasez de recursos del Estado y de las personas y el aislamiento en que viven grandes sectores de la población. En este sentido, estas recomendaciones no pueden ser exhaustivas para todos los ámbitos del problema y sólo se refieren a determinados aspectos importantes.
· es necesario construir esquemas nacionales de gestión y planeación del sistema de transportes que estén debidamente descentralizados en los gobiernos locales pero a la vez articulados a una misma política nacional;
· esto supone un esfuerzo muy intenso de las autoridades políticas nacionales orientado a fortalecer la capacidad económica, administrativa y técnica de los gobiernos subnacionales;
· asimismo, esta descentralización también supone promover la participación activa de la comunidad como un factor estratégico para la sostenibilidad del mantenimiento y desarrollo de los sistemas de transporte; para ello, es necesario continuar buscando mecanismos que aseguren su sostenibilidad en cada una de las fases de los proyectos;
· la participación de la población en el mantenimiento vial debe estar canalizada por medio de los gobiernos locales y comunidades a través de información, consultas y concertación.
· los Gobiernos locales (municipalidades) y regionales y las empresas deben promover formas de organización que faciliten la contratación de mano de obra local con la comunidad;
· fomentar e incluir el transporte no motorizado en los programas del sector transporte, sobre todo en las zonas con mayores problemas de accesibilidad;
· adecuar las normas mínimas para la operación del tránsito regional en condiciones de comodidad, seguridad y eficiencia;
· mejorar la capacidad de soporte de los pavimentos y de carga de los puentes;
· mejorar el diseño geométrico de las vías;
· desarrollar programas de mantenimiento con gestión auto-financiable;
· desarrollar infraestructura para la comercialización de productos agropecuarios en diferentes puntos de cada país como por ejemplo ha ocurrido en CENMA (Guatemala) y La Tiendona (El Salvador);
· trasladar al sector privado la mayor parte de las funciones de diseño, inspección, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura vial;
· fortalecer las funciones de planificación y regulación de los Ministerios de Obras Públicas y Transportes.
· apoyar la generación de microempresas asociativas de conservación, asegurando el uso de mano de obra local, con el fin de contribuir a la generación de empleo, la sostenibilidad vial y el mejoramiento en la economía nacional; las microempresas y cooperativas preferiblemente deben estar conformadas por personas que habitan en el área de influencia directa;
· impulso a procesos de transformación de alimentos que reduzcan el peso y agreguen valor a los productos;
· promover esquemas sostenibles de servicios de asistencia técnica para la producción primaria y transformación de los productos de las zonas rurales en base a la identificación de la demanda de los mercados;
· incentivar la educación técnica y empresarial en los espacios rurales a fin de fortalecer el capital humano.
· la experiencia de los varios fondos viales y fondos de mantenimiento de la región debe ser supervisada y sistematizada con el fin de difundir los logros y limitaciones de las experiencias actuales;
· el desarrollo institucional depende de la asignación de prioridades y fondos de los gobiernos, para las intervenciones menores tales como los caminos rurales que tienen impacto directamente sobre la vida de las comunidades.
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[1] La evaluación se
efectúa inmediatamente después de concluir la primera fase de
cinco años (1995-2000) del Programa de Caminos Rurales y como
condición para aprobar el segundo financiamiento del programa,
actualmente en curso (2003). |
