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El catastro de rústica como elemento de modernización del territorio

Manuel Alcázar Molina
Profesor Asociado, Departamento de Ingeniería Cartográfica, Geodésica y Fotogrametría, Escuela Politécnica Superior, Universidad de Jaén; y Jefe de la Sección de Inspección de la Dirección General del Catastro.

Francisco Javier Ariza López
Catedrático, Departamento de Ingeniería Cartográfica, Geodésica y Fotogrametría, Universidad de Jaén, España.

La elección de una metodología catastral rústica que permita la implantación de un catastro fiable, completo y multipropósito es una de las decisiones más importantes que puedan tomar los países en desarrollo. En este trabajo se exponen los criterios generales y los aspectos físicos, económicos, fiscales, jurídicos y medioambientales que deben contemplarse al establecer un catastro, y algunas de sus posibles funciones. La recaudación de impuestos a través de algo tan estable como los bienes inmuebles es una tentación para cualquier ministerio de hacienda o finanzas, pero las múltiples aplicaciones de un catastro fiable, actual e informatizado superan, con mucho, la mala imagen tributaria que ha ofrecido esta institución durante siglos.

«Así, los pueblos que se educan dentro de las buenas teorías administrativas llegan a comprender que no es por cierto signo de pobreza el aumento de los impuestos, sino las más de las veces ocasión de incremento en la riqueza pública y de individual bienestar.

No tiene, pues, la Administración el insensato afán de abrumar al contribuyente con gravámenes que maten las fuentes de la riqueza; quiere y desea el descubrimiento de la verdad, la igualdad en la manera de contribuir sin irritantes monopolios y regular el gravamen de la propiedad bajo el tipo razonable y justo que guarde perfecta armonía con lo que sea compatible con la manera de ser y de vivir de nuestro pueblo.»

(Dirección General de Contribuciones, Madrid, 1878)

EL CATASTRO

En la mayor parte de los textos abundan las definiciones estrictamente tributarias del término «catastro», pero este aspecto fiscal es una visión que poco a poco va perdiendo importancia en el seno de una administración moderna. Lo más ajustado a la realidad es considerar el catastro como un inventario detallado de los bienes inmuebles de un país, con descripción de sus características físicas, jurídicas y económicas; de tal forma que pueda ser empleado en la mayor parte de las actuaciones que afecten al territorio que registra. En esta perspectiva, el catastro no deja de ser un registro, sólo que es un registro del que, a veces, no se aprovecha su multifuncionalidad debido al uso fiscal generalizado.

Son numerosas las referencias históricas a los catastros. En el antiguo Egipto, Herodoto describe a los denominados «estiradores de cuerdas», encargados de replantear las lindes de las parcelas tras la vuelta a su cauce del río Nilo. Existen datos de catastros rústicos elaborados para financiar confrontaciones bélicas en la Grecia clásica, pero sin duda alguna donde destacaron con mayor vigor fue en el Imperio Romano, en las asignaciones de tierras a los legionarios licenciados. Mediante un complejo sistema científico-religioso se realizaban los repartimientos de tierras entre los legionarios, entregándose a cada uno de ellos terreno suficiente para garantizar la supervivencia directa de su familia y la venta de los excedentes a los poblados limítrofes. La inteligente asignación (assignatio) de parcelas rectangulares de similares características agronómicas, que rodeaban al poblado, no sólo permitía el asentamiento de una población estable sino que romanizaba el territorio, a la vez que defendía las fronteras del Imperio (Alcázar, Gilabert y López, 1999). El procedimiento, con las salvedades de tiempo y forma necesarias, encuentra cierto parecido con el diseñado por Sir Robert Torrens, en Australia, durante la segunda mitad del siglo XIX.

Escasas fueron las propuestas catastrales y menores aún los proyectos llevados a cabo en Europa durante los siguientes 1 500 años. Es de destacar el Domesday Book de Guillermo I (1083-1088), el Llibre del Repartiment de Mallorca (1229) y el catastro iniciado en el Ducado de Milán por Carlos V (1549-1552). Posteriores a estos fueron numerosas las actuaciones catastrales hasta finalizar los trabajos, bien en la línea de los denominados catastros jurídicos o germánicos, o bien en la línea de los catastros latinos o mediterráneos (en estos últimos la información catastral no goza de la validez jurídica que ofrecen aquéllos).

El primer intento español de elaborar un catastro (dentro de una concepción estadística) puede encontrarse en el proyecto de Felipe II denominado «Relaciones topográficas de los pueblos de España», puesto en práctica por Pedro de Esquivel en 1574. Este trabajo encontró su homólogo en América, con Alonso de Santa Cruz, y en él se intentó recabar información de carácter socioeconómico, geográfico, histórico, etc., cumplimentando unos cuestionarios que se remitirían a la capital del Reino con el objetivo de describir los nuevos territorios que entraban a formar parte de la Corona. Las «Relaciones geográficas de Nueva España» contaban con algunos documentos gráficos que intentaban representar las nuevas ciudades y parte de los territorios con el objeto de ofrecer al monarca una visión más aproximada de las tierras que nunca llegó a visitar.

En el último tercio del siglo XVIII destaca el trabajo catastral realizado bajo los auspicios del Ministro de Hacienda de Fernando VI, D. Zenón de Somodevilla. Conocido como el Catastro del Marqués de la Ensenada, pudo poner a España a la cabeza del mundo en materia catastral. El proyecto de la «Única Contribución» era de enorme envergadura –para su época– pero, lamentablemente, nunca fue puesto en tributación y fue defenestrado junto con su valedor. A este le siguieron numerosos intentos de formación de inventario de inmuebles (con un marcado perfil estadístico) que no llegarían a prosperar por la oposición del colectivo de propietarios que veían peligrar su «buena situación fiscal» si se identificaban los bienes, se valoraban y se ponían en tributación. La mayor parte de los grandes propietarios, que eran quienes mayormente podían hacer valer sus posiciones en el gobierno, preferían la ocultación de las propiedades, de su valor y de su rendimiento con objeto de continuar pagando al fisco una cantidad muy alejada de la que les correspondería de acuerdo con sus rendimientos inmobiliarios. Sólo prosperaron los «amillaramientos» (a partir de la Ley de 23 de marzo de 1845: Contribución territorial sobre inmuebles, cultivos y ganadería) que no eran más que relaciones literales en las que se identificaban unos titulares, sus posibles bienes y el valor en renta y en venta de los mismos.

La confección de catastros literales no puede ser defendida, hoy por hoy, en ningún foro, máxime si se cuenta con la experiencia de su existencia –centenaria– en España y otros países de Iberoamérica. La falta de una documentación gráfica que permita identificar las parcelas catastrales, sus dimensiones, linderos, cultivos, etc. y, a partir de ella, al titular y el valor catastral es un atraso técnico, social, económico y administrativo. La Hacienda Pública no debe conformarse con recaudar una determinada cantidad de dinero (bien en forma de cupo fijo o a través de una cuota variable) en concepto de contribución territorial; debe implicarse en el proyecto e incentivar la confección de un catastro fiable para que los contribuyentes paguen –si tienen que hacerlo– en función de su riqueza y no en relación inversa al grado de ocultación. Los listados de propietarios (generalmente denominados padrones) no pueden convertirse en listados de víctimas catastrales.

EL CATASTRO DE RÚSTICA

Características físicas y jurídicas

Un catastro rústico (o rural predial) es una de las herramientas socioeconómicas más adecuadas con las que puede contar un país, especialmente si se encuentra en vías de desarrollo. Conocer su territorio, en las vertientes cartográfica, valorativa, social, agraria y jurídica, permitirá a sus dirigentes tomar todo tipo de decisiones apoyadas en una realidad comprobable, no en apreciaciones sustentadas en listados erróneos o, en ocasiones, intencionadamente falseados. Los elementos de un catastro rústico son los siguientes.

La parcela. La parcela es la unidad de trabajo y la referencia inmobiliaria por excelencia. Dependiendo del país, existen diferentes concepciones de parcela, en la medida en que, a veces, esta se confunde con las inscritas en los diferentes registros de la propiedad. Sin olvidar este registro, en muchos casos hay que luchar contra la tendencia a mantener concepciones decimonónicas en la era de la información digital. Las inscripciones literales de fincas identificadas por un número, que se recogen en un libro, tienen poca utilidad práctica si el objetivo es una base de datos alfanumérica interrelacionada. Sin menospreciar esta información, se ha de considerar que el catastro rural emana de una concepción global y multipropósito y que su operatividad y fiabilidad han de ser las líneas maestras de toda actuación.

En materia de captura de la información literal, no es pertinente incorporar registros antiguos, mal conservados, incompletos (quizá deliberadamente) y diseñados con otros fines.

En materia de captura de información gráfica, no es conveniente aceptar definiciones parcelarias literales que no puedan ser trasladadas a un soporte gráfico continuo e informatizado. Este es el caso de las fincas discontinuas, de las fincas inscritas con superficies dudosas, de las fincas delimitadas por linderos llamados «resto de finca matriz» o «herederos de D. Antonio de...», y de las fincas que cuentan con más de una inscripción. Por supuesto, no puede olvidarse la falta de obligatoriedad de alguno de estos registros, que los convierte en una verdadera maraña de recopilaciones literales de fincas distribuidas por el territorio como un rompecabezas incompleto e inconexo. De acuerdo con este planteamiento, intentando aunar catastralmente los objetivos jurídicos, físicos, agronómicos, fiscales, medioambientales e informáticos vinculándolos al territorio, una definición adecuada de parcela sería: «Una porción de terreno, delimitada por una línea poligonal continua que pertenece a un único propietario o a varios en régimen de pro indiviso». Esta definición podrá considerarse adecuada a las características propias del país al que se refiere.

La subparcela. La subparcela es una unidad de trabajo agronómica y valorativa, no jurídica. Lo más común es que las parcelas catastrales no sean homogéneas; en ellas pueden existir cultivos de especies y calidades diferentes, distintos aprovechamientos, y variaciones geográficas que podrían indicar que los rendimientos o valores de estas zonas no son comparables. Un catastro que intente identificar los aprovechamientos agrarios, sus posibles rendimientos y, en la medida de lo posible, el valor de mercado de la tierra debería subdividir la parcela catastral, cuyo elemento diferenciador esencial es la titularidad, en unidades homogéneas que puedan ser identificadas y valoradas.

Como en cualquier proceso de valoración agraria, la primera actuación consiste en definir los diferentes cultivos y aprovechamientos que pueden ser identificados en un país, comarca o municipalidad, con el propósito de establecer un marco práctico, operativo y exhaustivo. El proyecto catastral es una labor muy ambiciosa, y no se justifica llegar a un nivel de detalle agronómico superior al que se obtendría en la cartografía. Desde un comienzo, es preciso actuar con sentido común y seguir las pautas comunes a las que debe atenerse cada uno de los técnicos catastrales.

Sin lugar a dudas si es necesaria la formación en topografía, fotogrametría, teledetección, informática y asuntos jurídicos, la formación en materia de valoración es imprescindible. Los técnicos que identifican las subparcelas pueden actuar con un mayor grado de imprecisión debido a la propia naturaleza de la valoración. Valorar es emitir un juicio sobre algo: un juicio personal y, por consiguiente, eminentemente subjetivo. Por ende, es necesario formar un equipo pluridisciplinar con precisos conocimientos valorativos que emita juicios objetivos y llegue a resultados y comparables.

No es extraño que una finca continua (bajo una misma linde) se encuentre a caballo entre dos o más municipalidades; por lo tanto, catastralmente estará identificada por, al menos, dos parcelas pertenecientes a cada uno de los términos. Esa línea administrativa territorial imaginaria que divide el campo en partes distintas no afectará a la titularidad de las tierras, pero una incorrecta metodología valorativa podría provocar incoherencias en la asignación del valor que no se corresponderían con la realidad del terreno.

El titular catastral. Muchas han sido las discusiones sobre las garantías jurídicas que debe aportar un catastro rural: «¿Por qué si figuro como titular catastral de una parcela no tengo las mismas prerrogativas jurídicas que cuando estoy inscrito en el registro de la propiedad?»; y muchas han sido las voces que se han levantado en uno y otro sentido. Sin entrar de lleno en esta discusión (Alcázar, 2001), es interesante mencionar que en un país pueden existir distintos registros, siempre y cuando éstos estén coordinados y no se obstaculicen.

Históricamente los catastros se diferencian atendiendo a su validez jurídica: catastros jurídicos o germánicos, y catastros latinos o fiscales; estos últimos son los que están más extendidos y los más adecuados en el caso de que se deseen implantar de forma generalizada en un país en el que no haya un completo y preciso inventario de la propiedad de los inmuebles. Añadir al ya de por sí complicado proceso de elaboración de un catastro rural la identificación jurídica de todos los predios implicaría inundar los juzgados de recursos de titularidad que impedirían la finalización del trabajo. Resulta lógico que la persona que figure como titular catastral deba ser considerada el propietario real de la parcela; sin embargo son innumerables las fincas que no tienen una exacta delimitación: linderos reinvidicados por más de una persona; fincas que son reclamadas por más de un titular; falta de inscripción o dobles inmatriculaciones; fincas abandonadas que han sido cultivadas por personas ajenas a la propiedad, etc. Múltiple es la casuística y no debería el Catastro (ministerio, dirección general, organismo autónomo, empresa pública...) entrar a dilucidar quién es el propietario: para eso están los tribunales de justicia. El papel del Catastro está en identificar los bienes inmuebles, en todas sus características, y si bien es cierto que la titularidad es una de ellas, también es cierto que es una de las más provisionales; por este motivo se debe identificar al presunto titular sin que figurar como tal en las bases de datos catastrales confiera el dominio sobre las parcelas, sino sólo su presunta propiedad. En caso de que no sea así los mecanismos jurídicos existentes permitirán el cambio del registro en las bases de datos catastrales, la elaboración de liquidaciones complementarias si se han emitido recibos, y la redacción de los documentos necesarios para hacer constar tal alteración.

No obstante, estas situaciones deben considerarse puntuales y no ser rutinarias en un catastro. En la mayor parte de las fincas la propiedad está perfectamente definida y un mecanismo administrativo adecuado permitirá dar publicidad a la inclusión como titular catastral de una determinada persona en la base de datos catastrales, ofreciendo la posibilidad a cualquier tercero a que presente el correspondiente recurso sobre la misma.

El catastro «no da la propiedad»; son los instrumentos jurídicos los que la confieren. Es necesario asegurar la coordinación con todas las instancias encargadas de reconocer la propiedad: registro de la propiedad, juzgados, etc.

La identificación gráfica. La necesidad imperiosa de dinero de la Hacienda Pública siempre incentiva la imaginación o la recuperación de iniciativas anteriores en materia de imposición fiscal.

Lamentablemente el catastro, concebido como un inventario detallado de los bienes inmuebles, no presenta la flexibilidad que pudiera encontrarse en otros hechos imponibles. La descripción física de los bienes, la identificación de su titular y la asignación de un valor no son actividades que puedan abordarse de un día para otro; así mismo, la elaboración de un catastro fiable requiere la inversión de recursos económicos durante un determinado tiempo, y un proceso político-administrativo que mantenga su confección como una actividad permanente del Estado y no como el proyecto de un gobierno en particular.

Esta situación se repitió a lo largo de los siglos y, consecuentemente, lo que se elaboraba eran listados de titulares en los que se anotaban las superficies, valores y rentas declarados, sometidos a muy escasas, dudosas y heterogéneas labores de control. En ocasiones bastaba disponer de un listado de sujetos pasivos y hechos imponibles para estimar la deuda tributaria a satisfacer, acorde con las necesidades económicas del gestor de turno.

El planteamiento anterior no cuenta actualmente con ningún sustento que lo justifique; las haciendas públicas ya no centran su fiscalidad en las tierras como lo hiciera la Hacienda española en la segunda mitad del siglo XIX, época en la que los recursos procedentes de la contribución territorial llegaron a representar hasta el 29 por ciento de los ingresos estatales. Simultáneamente la disminución de los costes económicos y la mejora de los medios técnicos hicieron posible la elaboración de una cartografía catastral que, hasta hace unos años, no era frecuente encontrar.

Puesta de manifiesto la necesidad de contar con una documentación gráfica sobre la que delimitar, identificar e individualizar las fincas y evitar duplicidades, el paso siguiente es georreferenciarlas: diseñar un geocódigo que permita la identificación biunívoca de la parcela con su referencia; y realizar un cálculo automático que satisfaga todas las necesidades de las administraciones y particulares que la usen. La localización de parcelas en una cartografía continua de todo el territorio debe llevarse a cabo sin recurrir a laboriosos procesos de seguimiento visual de numeraciones correlativas o a la «adivinación» de la ubicación de las parcelas procedentes de segregaciones de otras anteriores.

El sistema de localización de las parcelas a través del nombre de la finca o de la zona en la que están ubicadas fue válido durante siglos, en una sociedad muy diferente de la actual; hoy en día sería impensable apoyar la identificación de las parcelas en este procedimiento. Entre otros motivos que justifican esta línea de actuación cabe enumerar los siguientes:

Se han expuesto argumentos suficientes para desechar cualquier alternativa catastral que no cuente con una cartografía para georreferenciar las unidades definidas. Cualquier procedimiento capaz de relacionar una base de datos literales con otra gráfica es adecuado, siempre y cuando:

Características económicas

La actividad catastral se complica debido a su marcado carácter subjetivo. Valorar es opinar, y para que todas las opiniones coincidan, o al menos se aproximen, deben estar apoyadas en un preciso proceso técnico. Lamentablemente en muchas ocasiones la problemática derivada de una incorrecta asignación del valor catastral a las parcelas se oculta con valores bajos alejados de la realidad de mercado que apaciguan los ánimos reclamativos de los titulares. Algunos titulares no son conscientes de que el hecho de que asignen valores más o menos alejados a sus fincas no repercute directamente sobre lo que tienen que pagar pues la deuda tributaria suele estimarse multiplicando la base imponible por un determinado coeficiente fijado administrativamente (Cuadro 1).

CUADRO 1
Ejemplo de fiscalidad inmobiliaria

Concepto/Caso

A

B

C

(Unidades monetarias)

Valor de mercado

10 000

10 000

10 000

Valor catastral estimado

2 500

5 000

10 000

Base imponible

2 500

5 000

10 000

Gravamen nacional

0,30%

0,15%

0,10%

Gravamen provincial

0,20%

0,10%

0,10%

Recargo municipal

0,50%

0,25%

0,05%

Deuda tributaria

25,00

25,00

25,00

En realidad el contribuyente abona en todos los casos una deuda, si le corresponde, de 25,00 unidades monetarias y probablemente no estará de acuerdo con ella (la estimará excesiva). Con cierto grado de seguridad puede adelantarse que la mayor parte de los contribuyentes optarían, en el caso de que pudiesen elegir, por el valor catastral «A», en lugar del valor «C», sin darse cuenta de que en ambas situaciones la cantidad a pagar es idéntica. El razonamiento no debería consistir en la falta de deseo abonar la deuda (algo difícil), sino que se debería analizar la situación desde un punto de vista más general: «Si voy a pagar la misma cantidad, ¿no sería mejor contar con un valor catastral único, próximo al de mercado, que pueda serme de utilidad a los efectos de una posible expropiación, venta del terreno, etc.?» El afán recaudatorio de las administraciones es difícil de apaciguar, pero el maquillaje de los datos que pueden ser ajustados posteriormente no encuentra ninguna lógica, máxime cuando es una realidad que afecta directamente al propietario y es un dato que debe conocer pues sus aplicaciones son múltiples.

Justificada la necesidad de estimar un valor de catastral próximo al de mercado, o en su caso, si así se decide, un rendimiento agrario coherente con sus características agronómicas, el procedimiento debe:

LA REFERENCIA CATASTRAL RÚSTICA

Las cosas para identificarlas correctamente y para referirse a ellas con propiedad necesitan tener asignado un nombre: una referencia; cuanto más precisa sea ésta menores son las posibilidades de error. En el ámbito inmobiliario español este comentario no puede dar lugar a ningún tipo de apreciación contraria, pues sólo sobre la base del número de parcelas catastrales rústicas (43 millones) o urbanas (26 millones) existentes se justifica cualquier tipo de investigación y todo el esfuerzo necesario que requiera el desarrollo de una referencia catastral rústica que sea capaz de satisfacer las demandas de las diversas administraciones y particulares que la usan.

En algunas regiones de Iberoamérica este planteamiento no encuentra opiniones discordantes pues abundan los inmuebles sin título de propiedad o, en el caso de que éste exista, es deficiente. No es extraño encontrar en países andinos descripciones de fincas en las que el límite este se indica de la siguiente forma: «... al este linda con el oriente». Probablemente no será la descripción más imprecisa que pueda encontrar un profesional, pero sí ofrece una idea de la magnitud del problema.

Obviamente es una carencia grave no disponer de documentaciones literales o gráficas que identifiquen las fincas, no sólo para el titular, que difícilmente podrá defender sus derechos frente a terceros, sino también para las distintas administraciones, que no disponen de información sobre uno de los elementos fundamentales de su país: la descripción precisa del territorio.

El sistema de identificación de fincas en el que se emplea el nombre de la zona en la cual se encuentra el propietario que las poseyó en un determinado momento es útil a efectos locales. No cabe ninguna duda de su importancia y validez pues varios miles de años después de asentada la propiedad aún se usa, y aparece en todos los documentos oficiales y privados en los que se hace referencia al inmueble. Lamentablemente este procedimiento presenta numerosas deficiencias que lo hacen inutilizable como opción única. Esta situación determinó que se desarrollasen alternativas con objeto de ofrecer garantías para la tramitación jurídica y la fiscalidad inmobiliaria; dichas alternativas han sido tradicionalmente duplicaciones que se han ajustado a los requisitos de cada oficina de registro. No es extraño encontrar una misma parcela identificada con un número correlativo asignando por el registro de la propiedad en el que ha sido inscrita, otra referencia elaborada por el Catastro, de acuerdo con un código propio, y otra aún diseñada por el ministerio de agricultura correspondiente, que la emplea en un proceso de reforma agraria. Estas situaciones complejas y absurdas (nadie responde a varios nombres diferentes) debe ser asumida, y sometida a debate con objeto de erradicarla, especialmente en los países en los que se tenga el propósito de implantar un catastro rústico (Cuadro 2).

En la práctica se comprueba que cada país cuenta con un sistema de identificación propio que no suele satisfacer estas premisas, pero que tampoco satisface los requisitos que se le exigen. La sustitución de una referencia inmobiliaria (o de varias sobre la misma parcela) no puede realizarse de forma instantánea sin contar con el visto bueno y la colaboración de todas las instituciones implicadas, incluyendo el propietario del inmueble. Por este motivo la asignación de una georreferencia nueva y universal debe coexistir transitoriamente con la antigua para que en el plazo de unos años quede sustituida por aquélla. Hay que aprovechar los proyectos de renovación masiva de los catastros rústicos para implantar una identificación inmobiliaria única georreferenciada que sea aceptada por todas las partes implicadas: catastro, registros de la propiedad, notarías, agricultura, hacienda, medioambiente, etc. Es conveniente escuchar las propuestas que pudiesen aportar estas instituciones, pero también tener la voluntad política de seleccionar una única, universal, comprensible parar el ciudadano contribuyente, el cual la deberá integrar, en lo posible, con las anteriores, y que se ha de convertir en un instrumento verdaderamente válido para defender las garantías jurídicas de los propietarios y satisfacer las demandas de las administraciones.

Desde un punto de vista técnico, y con las salvedades propias que pudiesen presentarse en cada país, debe ser la institución catastral la responsable de abordar este proyecto de identificación parcelaria. Entre otras razones que justifican esta postura se encuentran las siguientes.

El catastro suele tener un ámbito nacional y, por lo tanto, garantizaría la inclusión de todas y cada una de las parcelas del país, sin exclusión por motivos de inscripción voluntaria (en el caso del registro de la propiedad), por causa de transmisión (notaría), o como consecuencia de actuaciones puntuales en materia agrícola (ministerio de agricultura), etc.

La asignación de competencias en materia de cartografía, en los intervalos de escalas que se considerasen adecuados, aportaría a la administración, a través del catastro, el fundamento del geocódigo multipropósito. El territorio es continuo y la cartografía catastral también debe serlo: no pueden existir huecos como consecuencia de zonas que se queden fuera de los proyectos agrarios, de infraestructuras militares o medioambientales.

CUADRO 2
Diferentes identificaciones de una finca rústica

Registro de la propiedad

Ministerio de agricultura

Notaría

Catastro

Comunidad de regantes

Nombre coloquial

Finca 582, inscrita en el Tomo XX, Libro YY, Folio ZZ

Zona 7, Sector 4o, Finca 358

Finca conocida como XXX, sita en el término municipal YYY que linda con ZZZ

Delegación, término municipal, polígono, parcela, etc. 230100000002800321DJ

Parcela 951 del sector 4o, Presión 15

«El salto del fraile»

La necesidad de identificar físicamente la parcela, para posteriormente valorarla y asignarle un titular, es el primer paso del proceso catastral, y por consiguiente no quedaría ninguna duda sobre su interés en finalizar correcta y rápidamente este proceso. Simultáneamente la calidad del trabajo gozaría de un control añadido de indudable validez: la parcela será puesta en tributación y el propietario comprobará las lindes, como paso previo al pago del impuesto territorial que llevará asociado. Las posibilidades de fraude que podrían plantearse en la línea de titulares que intentasen asignarse más terreno del que les corresponde a los efectos de ampliar su propiedad, o menos con el objeto de ver reducida su carga fiscal, se encontrarían con la oposición de su lindero, que goza de las mismas garantías de publicidad de la información catastral que el terreno.

En fin, el carácter obligatorio de la inscripción catastral garantiza la actualización de la documentación gráfica.

Han sido muchas las alternativas propuestas, pero las únicas viables deben ser aquellas que asignen a la parcela una referencia apoyada en sus coordenadas geográficas, de acuerdo con el sistema de referencia elegido en el país, y no las opciones en las que sólo se tienen en cuenta aspectos jurídicos y secuenciales de la inscripción (Alcázar, 2001).

VALORACIÓN CATASTRAL RÚSTICA

La valoración catastral presenta peculiaridades que la diferencian del resto de procesos de asignación de un valor a un bien inmueble. No puede ser considerada como un proceso estricto de valoración –a pesar de su ámbito territorial universal– pues debe entrar en el análisis de cada inmueble en particular, pero tampoco puede considerarse estrictamente un proceso de tasación pues no se llega al nivel de detalle que se exige en la misma. Se trata de un proceso intermedio entre ambas. La importancia fiscal, social y económica que tiene en la mayor parte de los países, las premisas administrativas que la condicionan y la obligatoriedad de ofrecer un tratamiento similar a todos los ciudadanos (aunque en este caso serían más precisamente contribuyentes) obliga a la administración catastral a elaborar una normativa propia, universal y precisa, capaz de satisfacer sus necesidades y las del resto de las administraciones que encuentran en los valores catastrales el valor de referencia para sus propias aplicaciones: transmisiones de dominio, expropiaciones, procesos de reforma agraria, etc.

En el mundo existen diferentes metodologías valorativas que se aplican a los bienes inmuebles con finalidad catastral. Todas ellas cumplen, con mayor o menor precisión, los objetivos para los que fueron diseñadas, pero muchas de ellas adolecen de insuficiencias en cuanto a su aplicación, pero no en cuanto a su elaboración teórica (la forma en que figuran en el boletín oficial en el que fueron promulgadas). Otras, en cambio, tuvieron un correcto desarrollo, y los valores asignados a los bienes inmuebles fueron también correctos, pero los procedimientos de conservación y actualización no siguieron caminos paralelos a los del mercado inmobiliario y los valores asignados quedaron obsoletos. Esta última situación, propia del catastro rústico español, no se soluciona acudiendo a actualizaciones masivas apoyadas en coeficientes generales que afectan a todo el territorio pues no todos los cultivos y aprovechamientos experimentan los mismos incrementos de valor, sino modernizando las premisas valorativas, apoyándose en estudios de mercado fiables, analizando los costes de las labores culturales que se desarrollan en la actualidad e incluyendo las nuevas alternativas de aprovechamientos agrarios que se implantan día a día en el campo.

Metodología de la valoración catastral rural multipropósito

Todo proyecto de valoración catastral rural multipropósito debe:

La voración catastral rural multipropósito debe ofrecer la flexibilidad necesaria –vigilada por un documento administrativo marco aceptado por las partes implicadas– para adecuar el valor catastral al valor de mercado que es el que debe de tener como referencia. Tiene que ser diseñada por una única institución catastral. Sin dudar de la validez de la información de que dispongan otros institutos (consejerías, etc.), tales informaciones no son apropiadas para una aplicación catastral-fiscal (impuestos territoriales) y pueden divergir en las características descriptivas de los inmuebles, en la cronología de los datos, en el proceso de muestreo, en el ámbito espacial, en la identificación temática, en la adaptación de los resultados, etc. El Catastro debe contar con técnicos cualificados para cumplir con uno de los compromisos que le impone la sociedad: asignar universales, controlar íntegramente el trabajo, y garantizar la independencia y la calidad de los resultados. Debe ser un proceso fácilmente informatizable y asumible técnicamente por los sistemas de información geográficos empleados, lo que supone un considerable ahorro de recursos humanos y materiales, así como la optimización del tiempo empleado. Debe servir para completar las características descriptivas de los bienes inmuebles y ofrecer un inventario detallado que pueda tener múltiples aplicaciones de índole fiscal, administrativa, socioeconómica y medioambiental. Ha de ir acompañado de un proceso de actualización masiva de valores, y hacer innecesaria la revisión universal de los mismos cuando las oscilaciones permanentes del mercado inmobiliario así lo pongan de manifiesto. Por último, debe estar sometido a procesos periódicos de control de calidad con objeto de que no existan discrepancias con la realidad originadas por malas actuaciones administrativas o técnicas.

En la práctica se comprueba que, dependiendo del estado, provincia o municipalidad:

Todos estos factores acentúan la problemática valorativa y dificultan la definición de un método de valoración catastral rústico homogéneo único para su aplicación a toda la región. Si bien desde un punto de vista gráfico de cualquier proyecto catastral diseñar una normativa de elaboración de la cartografía catastral requiere que el territorio se considere como un todo sin solución de continuidad, en materia de valoración se deben tomar en cuenta las peculiaridades de cada zona geográfica: Andes, costa, Amazonas, pampa, islas, etc. Se estima conveniente unificar criterios en materia de cartografía, referencias catastrales, coordinación interadministrativa, garantías de titularidad, sistemas de captura y gestión de la información y coordinación de valores, dejando a la institución catastral de cada país la elección del método a emplear de tal forma que los resultados se adecuen a sus necesidades. Se recomienda, no obstante, la aplicación de un método sencillo que permita estimar el valor de los bienes inmuebles con precisión, pero sin llegar a un nivel de detalle tan acusado que convierta la asignación del valor catastral en un proceso inacabable, que atrase el resto del programa catastral, dificulte las actualizaciones periódicas del valor y carezca de aplicaciones inmediatas.

Se ha de elegir un valor catastral referido al valor de mercado; esta referencia la estimará la institución catastral y será conocida por todas las partes interesadas. El valor catastral estará relacionado porcentualmente con el de mercado sin que en ningún caso pueda excederlo, garantizándose la asunción de desviaciones en los valores inmobiliarios como consecuencia de actuaciones puntuales o masivas de las fuerzas que actúan en el mercado.

Fijado administrativa y técnicamente el porcentaje de aproximación del valor catastral al de mercado, el siguiente paso es diseñar el método que se ha de emplear y definir las variables. Los métodos más usados en el ámbito catastral son los sintéticos y los analíticos, destacando en la actualidad los procesos estadísticos que intentan elaborar una función explicativa que interprete la realidad inmobiliaria. Todos ellos presentan alguna deficiencia cuantitativa y/o cualitativa (Cuadro 3).

Junto a estos factores administrativos y técnicos existen otros propios del mercado local que, a veces, poco tienen que ver con parámetros de tasación, por ejemplo, la especulación del suelo, el comportamiento de los agentes, la opacidad de las transacciones y la imperfección del mercado inmobiliario. Como escribe Guigou (citado por Chica Olmo, 1994): «El suelo no es móvil, no es reproductible, no es destruible, ni tan siquiera divisible (ya que se corre el riesgo de que pierda su naturaleza al fraccionarse), aunque sí es reconvertible, esto es, puede cambiar el uso al que fue destinado.»

Por consiguiente, existe un conjunto de limitaciones que difícilmente pueden eliminarse por la propia naturaleza de la valoración. No obstante, la formación continuada, la claridad de los objetivos perseguidos y la prudencia valorativa permitirán al técnico asignar valores a los bienes inmuebles de naturaleza rústica que no provoquen una falta de equidad contributiva y la imposibilidad práctica de emplearlos como referencia para otras aplicaciones.

CUADRO 3
Características de los métodos de valoración

Método

Valoración cuantitativa

Valoración cualitativa

Analítico

Ingresos y gastos

Tipo de capitalización


Renta bruta y neta

Beneficio (a veces)

Sintético

Características físicas
Valor para la venta

Aprovechamiento agrario: calidad del cultivo
Características edafológicas y topográficas; insolación, disponibilidad de agua, riesgo de heladas, pendiente, etc.
Localización espacial

Coste de reposición

Cálculo del coste de reposición

Depreciaciones y estado de conservación

Residual

Valor para la venta Cálculo del coste construcción

Determinación de los beneficios y de los gastos
Factor de localización (a veces)

Estadístico

Selección de las variables explicativas y su correlación

Determinación de la función explicativa

CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DE UN PROYECTO DE CATASTRO RURAL MULTIPROPÓSITO

Definido el catastro y las características físicas, económicas, jurídicas, fiscales y medioambientales que identifican los bienes inmuebles, no es extraño realizar una comparación entre este modelo genérico y el catastro existente en una determinada zona. Este análisis crítico puede poner de manifiesto algunas insuficiencias del catastro:

Para superar estas situaciones, un catastro rural multipropósito debe estructurarse en torno a los siguientes procesos:

Sin este enfoque, las dificultades que pudiese encontrar una administración que intente implantar un catastro son múltiples, pudiendo llegar hasta la anulación del proyecto catastral una vez que éste haya sido puesto en marcha, o tropezar con limitaciones económicas y de personal. Un proyecto catastral rústico implica a toda la sociedad, y si ésta pierde la confianza en el proyecto y en los técnicos y administrativos que lo elaboran, difícilmente podrá llevarse a cabo.

La práctica catastral y el sentido común recomiendan que el modelo elegido sea puesto en práctica en determinadas zonas piloto con objeto de comprobar la validez de su diseño, los costes en los que se incurre y los problemas locales que pueden plantearse. Obviamente cualquier persona es capaz de «traducir» un pliego de condiciones técnicas y administrativas de otro país e intentar implantarlo en el suyo. Pero ¿sería apropiado intentar incluir una nueva variable explicativa del valor de los inmuebles cuando ya estuviese finalizado el catastro de la tercera parte del territorio? ¿Sería viable modificar las características del vuelo fotogramétrico, una vez realizadas las ortofotografías de una extensa zona con objeto de modificar las escalas de representación? ¿Hasta qué punto podría ser viable recopilar nuevos datos de los titulares catastrales una vez que éstos han cumplimentado sus declaraciones iniciales, revisado los listados y (cuando proceda) presentado recursos sobre la información elaborada? Sin duda alguna, los trabajos deben desarrollarse de acuerdo con la experiencia exterior, de conformidad con las características propias del medio rural, de sus habitantes y de las necesidades que debe satisfacer el catastro. Abordar masivamente la implantación de un catastro en un país puede ser un proyecto muy necesario, probablemente imprescindible, pero los trabajos realizados no deben carecer de utilidad práctica.

Un catastro moderno puede considerarse como un sistema de información geográfica donde, junto a la base de datos gráfica, se almacena una información alfanumérica complementaria. Una metodología valorativa específica debe conducir a la unicidad de los criterios y de los resultados. Por consiguiente, la identificación precisa del inmueble (características físicas) podrá coordinarse con la asignación de valor (características económicas), para garantizar la propiedad del inmueble (características jurídicas) y las aplicaciones tributarias (características fiscales), civiles y medioambientales (características multipropósito).

NECESIDAD DEL CATASTRO DE RÚSTICA PARA LA MODERNIZACIÓN DEL TERRITORIO

Un catastro de rústica fiable ofrecerá una herramienta básica para el desarrollo agrario y la gestión del patrimonio inmobiliario; permitirá identificar los bienes y sus titulares, y recaudar tributos sobre la tierra. Sin embargo, la falta de experiencia catastral y la visión exclusivamente tributaria de muchos de los responsables catastrales limitan las alternativas de una base de datos georreferenciada multipropósito que pueda ser empleada en todas las actividades que afectan al territorio, incluida una correcta puesta en tributación.

No todos los catastros tienen el mismo contenido, quizá no sólo por sus posibles deficiencias técnicas sino por su propia concepción, pero en la mayor parte de los catastros se han perseguido aplicaciones no sólo fiscales. Es interesante poner de manifiesto las relaciones existentes entre catastro, notariado y registro de la propiedad como partes fundamentales del funcionamiento de una sociedad moderna. Por otro lado, y a modo de conclusión de este texto, se incluyen algunos de los posibles usos que tendría un catastro rústico como elemento para la modernización del territorio.

El catastro, los registros de la propiedad y la notaría

Las tres instituciones que tienen al bien inmueble como elemento común –el catastro, la notaría y el registro de la propiedad– defienden en los foros ad hoc la necesidad de una colaboración interadministrativa eficaz, que pocas veces se pone en práctica. Conforme pasa el tiempo, la situación mejora y el reconocimiento mutuo y las actividades conjuntas aumentan, pero nunca en la medida en que se legisla y desea.

Existen diferentes tipos de derechos y, por lo tanto, también pueden existir distintos tipos de registros; pero en un país moderno los ciudadanos deben gozar de garantías sobre los bienes y derechos que les otorguen seguridad. Una inscripción registral no es más que «una anotación que suplanta un acuerdo privado, realizado en base a una ceremonia social propia y garantizado por la memoria de la colectividad». La inscripción registral puede tener distintos efectos atendiendo a la legislación de cada país, aunque, por regla general, se centra en ofrecer garantías al titular que inscribe un bien en el registro de la propiedad frente a un tercero que no lo haga.

Entre otros motivos que inciden en la falta de coordinación entre las mencionadas instituciones son de mencionar:

En muchos países puede encontrarse un registro de la propiedad que refleja la realidad jurídica al emplear descripciones literales de las fincas, y un catastro que refleja la realidad física mediante documentos gráficos y literales. El primero garantiza el derecho de propiedad y el segundo la imposibilidad de duplicidades; la ubicación precisa de la parcela; la continuidad geográfica de los bienes inmuebles y las diferentes características catastrales recogidas. Dos registros que tienen el mismo ámbito de actuación podrían coordinarse para incrementar las garantías, evitando errores, problemas y retrasos que en nada benefician a la economía social e individual; ofrecer un producto fiable, deseable para los titulares de los derechos, fácilmente conservable y útil para todo tipo de actuaciones administrativas, jurídicas, fiscales, urbanísticas, agrarias, de fomento a la vivienda o de la agricultura, etc. El registro deberá garantizar la realidad física, jurídica y económica de las fincas y facilitar los procesos de intercambio entre particulares.

En la práctica no se defiende la fusión de estas instituciones, sino simplemente la coordinación eficaz de las actuaciones en torno a un elemento común: la finca. Considerando este elemento como eje de todo el proceso puede identificarse la unidad territorial del catastro de acuerdo con esquema de la Figura 1.

Figura 1
Relación del Catastro con otras instituciones

Otras aplicaciones del catastro

Las modernas tecnologías permiten poner al alcance del ciudadano –que es también cliente y contribuyente– la información que este necesita. El Catastro Español (Dirección General del Catastro: www.catastro.minhac.es) persigue incrementar la calidad de los servicios que presta. Es necesario que los ciudadanos puedan comprobar que sus impuestos se traducen en una mayor eficiencia de la gestión y una mejor atención al cliente de los distintos servicios públicos.

Debe considerarse al ciudadano como cliente individual de los servicios que prestan las administraciones públicas. La eficiencia en la gestión pública debe implicar a su vez una eficiencia en la utilización de los recursos públicos, y para ello es necesario establecer un plan de calidad en la administración catastral.

El ciudadano cliente del catastro tiene determinados derechos que deben ser atendidos y respetados. La administración catastral garantiza a los ciudadanos el derecho a obtener una información completa y veraz sobre:

El Catastro debe constituirse en la administración de referencia para todas entidades que deban actuar sobre los bienes inmuebles:

El nivel de información apropiado, de conformidad con los derechos de ciudadano como titular del inmueble, se ha de enmarcar en un plan de calidad de servicios que englobe las actuaciones catastrales. Esta estructuración se resume en la Figura 2.

Simultáneamente, y con la ayuda de los instrumentos informáticos disponibles, se fomentará la denominada «teleadministración» con objeto de establecer un flujo continuo, seguro y eficaz de información entre las diferentes partes interesadas, garantizando el acceso a los datos catastrales a todos aquellos que tengan los correspondientes permisos. Estas actividades se estructurarán de acuerdo con las prescripciones propias de las leyes locales buscando facilitar la comunicación entre las administraciones (en este caso, las administraciones catastrales) y los ciudadanos, permitiendo a éstos la presentación de declaraciones, las consultas sobre las actuaciones que se estén realizando sobre sus bienes inmuebles, la obtención de documentación gráfica y literal sobre los mismos y la posibilidad de modificar –dentro de los límites permitidos– la base de datos que hace referencia a su persona o a sus bienes.

Figura 2
Los servicios del Catastro

CONCLUSIÓN

Una interrelación, efectiva, rápida y útil favorecerá la integración del Catastro en la sociedad. El «inventario de los bienes inmuebles» se convertirá en un instrumento indispensable para todo tipo de actuaciones que tengan como elemento común el bien inmueble y no deberá ser un mero instrumento recaudatorio que obstaculiza y oculta su verdadera finalidad de servicio público.

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