La principal innovación por lo que se refiere a la estrategia de la utilización de los recursos marinos que produjo la Convención de las Naciones Unidas provino del reconocimiento expreso en la Convención de que un Estado ribereño tiene derechos exclusivos a utilizar los recursos dentro de su ZEE. En la Parte V (véase Anexo IV) se reproducen las principales disposiciones sobre la ordenación de los recursos vivos marinos dentro de las ZEE; también se incluyen disposiciones relativas a las poblaciones transzonales, a las especies altamente migratorias, mamíferos marinos, y especies anádromas y catádromas. Para mayor conveniencia se reproducen también en el Anexo IV fragmentos de las disposiciones más comúnmente citadas de la Parte VII, que trata de los recursos de alta mar y de la Parte IX sobre disposiciones relativas a los mares cerrados o semicerrados. Para una enumeración de otros epígrafes de otras secciones de la Convención que se refieren al medio ambiente y a la investigación marinas, se remite al lector por entero a Naciones Unidas (1983).
Naturalmente, el carácter omnicomprensivo de la Convención de 1982 dejó muchos aspectos para su ulterior desarrollo más adelante. El objetivo principal de la Convención consistió claramente en un régimen de ordenación que atribuía a los Estados ribereños la responsabilidad del bienestar de los recursos que se hallan inmediatamente delante de sus costas y sobre los beneficios que de ellos se derivan. Un problema que viene a complicar las cosas en este caso y que fue abordado por la Convención, pero no resuelto del todo, es el relativo a especificar los métodos y técnicas de ordenación que habrán de utilizarse en el caso de poblaciones compartidas y transzonales.
Aunque las poblaciones de especies marinas no reconocen límites marítimos, se partía del supuesto, sin declararlo expresamente, que la explotación de una población compartida se realizaría por dos o más Estados, cada uno dentro de su ZEE, y la Convención sugiere la responsabilidad de celebrar consultas en esos casos, sin entrar en detalles técnicos sobre el posible marco de ese órgano consultivo y de su probable programa de trabajo. No se resolvió del todo la forma en que las disposiciones explícitas o implícitas de la Convención podrían conciliarse en el terreno práctico con los factores técnicos que aseguren la conservación de recursos en el caso de una población compartida que se halle a caballo de dos o más ZEE o que se desplace entre ellas.
En Gulland (1980) y Caddy (1982) se han analizado varios casos de cuestiones que en la práctica quedaban sin resolver. Son las siguientes:
Un recurso adulto puede ser ordenado independientemente dentro de dos jurisdicciones separadas sin mezcla. Sin embargo, las larvas planctónicas pueden llegar por deriva oceánica de una zona de desove a una tercera jurisdicción, “aguas arriba” de las otras dos con respecto al régimen de las corrientes oceánicas. Varias actividades humanas vecinas a esas zonas de desove afectarán, llegado el caso, a la producción dentro de todas las tres jurisdicciones.
Los peces que migran a lo largo de un archipiélago se pescarán a su vez en cada jurisdicción sucesiva, de suerte que la captura en cada una de ellas está condicionada probablemente por las capturas en la ZEE insular “aguas arriba”. (Sin embargo, las consecuencias para la ordenación no serán las mismas si las especies migran por el archipiélago, pasando a través de diferentes ZEE simultáneamente (p. ej., véase Mahon, 1987).
Una población íctica cuando se congrega para desovar en una zona restringida de la ZEE (1) puede estar muy expuesta a su captura como adultos reproductores, pero mucho menos cuando se dispersa ampliamente durante su alimentación en la ZEE (2). La posibilidad de una pesca excesiva, las necesidades y costos de la ordenación y la vulnerabilidad por la contaminación son elementos todos ellos de mayor envergadura en la primera jurisdicción. Si esto va a afectar a las cuotas respectivas de una CTP (captura total permisible) será una cuestión que habrá que resolver en cada caso concreto.
Una zona de criadero para el camarón puede hallarse dentro de un marjal en la ZEE (1), pero los adultos pueden ser casi siempre pescables en aguas más profundas dentro de la ZEE (2). Si las flotas nacionales se limitan a sus respectivas ZEE, el rendimiento global, que consistiría en parte de los camarones juveniles de la ZEE (1), estará muy por debajo de su potencial si toda la recolección se hubiera podido hacer dentro de la ZEE (2). En el caso de que se niegue el acceso a la ZEE (2) a cambio de prohibir las pescas juveniles en la zona, el Estado ribereño (1) puede: a) pescar por exceso el pequeño camarón vecino a la costa, o b) ceder a las presiones de transformar la zona de cría de camarones en campos arroceros, por ejemplo. El escurrimiento consiguiente de productos químicos y agrícolas hacia el estuario podría entonces perjudicar de forma devastadora a la población de ambas ZEE.
En los ejemplos anteriores va implícita la idea de que los Estados ribereños dentro de cuyas ZEE se hallan áreas de especial vulnerabilidad tienen también la responsabilidad especial de evitar la pesca excesiva y los efectos medioambientales, y a menudo gozan de unas oportunidades de pesca extraordinariamente favorables. Bajo algunos aspectos, esta situación se parece a la que dio lugar a la redacción y aprobación del Artículo 66 de la Convención, por el que se rigen las poblaciones anádromas. La propiedad o debida administración de los hábitat de importancia crítica para el bienestar de un recurso marino lleva consigo una responsabilidad de ordenación análoga, pero en virtud de los actuales acuerdos internacionales esa responsabilidad adicional no implica necesariamente el derecho a una mayor alícuota del rendimiento global que se obtenga de la población.
En la práctica parece necesario definir cómo podrían aplicarse las disposiciones de la Convención sobre la responsabilidad compartida de reducir al mínimo los efectos medioambientales en los recursos que no son exclusivos de un país. Los costos de reducción de la contaminación en ambos casos tal vez no se distribuyan por igual, pero lo presumible es que éstos se tengan en cuenta cuando se debatan el aprovechamiento y la distribución del recurso.
La cuestión de cómo proceder para fijar la captura total permisible y determinar los excedentes ha sido tratada realmente de forma distinta por muchos países. La Convención no especificó un sistema de asignación de CTP; ni tampoco se consideró un sistema específico de reparto de la vigilancia, y sin embargo ambos son esenciales para una buena aplicación. Una primera interpretación era la de que “hay un pastel de un determinado tamaño (la “captura permisible”) que se parte luego. El Estado ribereño se lleva entonces la parte que quiere (en función de su capacidad), y los otros trozos (los sobrantes) quedan luego teóricamente disponibles para su asignación a otros Estados”. Esta interpretación no es aceptada plenamente por todos los Estados, pues el llevarse un trozo sobrante, o no, repercute en la tasa de captura y por lo tanto en la rentabilidad de una flota nacional, y puede también influir en las perspectivas nacionales de exportación.
Como ya se ha indicado, la probabilidad de la estabilidad de una población puede también quedar afectada dentro de este arreglo de reparto, sobre todo si la captura total, incluidos los excedentes, fue calculada con arreglo al criterio del RMS. Así por ejemplo, muchos Estados han seguido el criterio establecido en el Artículo 61(2), que establece que el Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación”. Esto no exige expresamente la captura del RMS y, en efecto, el Artículo 61(3), establece que “tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible”, y expresamente matiza este aspecto al señalar que hay que tener en cuenta las necesidades ambientales y económicas pertinentes y las exigencias de las comunidades ribereñas, así como las “necesidades especiales” en el caso de que se trate de países en desarrollo.
Todas estas consideraciones ofrecen realmente un amplio margen para justificar la pesca en cantidades inferiores a las que arroja el RMS y, de paso, da lugar raras veces a que se declare un excedente. Como ya se ha indicado anteriormente, la justificación biológica de esta minor explotación de recursos parece justificarse por la experiencia hasta ahora acumulada en la ordenación de recursos al utilizar el punto de referencia del RMS (Caddy y Mahon, 1995).
La Convención se refiere a especies anádromas y catádromas (Artículos 66 y 67) y a la necesidad de conservar los ecosistemas raros y frágiles así como el hábitat del recurso (Artículo 194), a evitar la contaminación procedente de fuentes terrestres (Artículo 207), y a establecer conjuntamente reglas, normas, prácticas y procedimientos para regular la evacuación de sustancias tóxicas, perjudiciales o nocivas, por el agua o a través de la atmósfera, desde barcos, por la extracción de sustancias del lecho del mar y por los vertimientos. Sin embargo, quedan aparentemente por elaborar disposiciones específicas para la conservación de los estuarios. Así por ejemplo, actualmente no existe una convención internacional en la que se especifique que, para poder asegurar la salud de un estuario, de su fauna y sus recursos, hay que mantener los caudales “habituales” (estacionales) de agua dulce, que contengan las concentraciones “habituales” de nutrientes, limo y otras sustancias.
A pesar de la aplicación de muchos de los Artículos de la Convención, las flotas pesqueras han crecido notablemente entre 1980 y 1989. Aunque algunas pesquerías todavía funcionan rentablemente, los gastos de adquisición y funcionamiento de un buque por término medio superan con mucho sus ingresos de la pesca (FAO, 1992e). Esta superinversión está amenazando ahora gravemente la sostenibilidad de los recursos pesqueros (FAO, 1993g).
Sería atrevido tratar aquí de analizar los principales peldaños que ha habido que recorrer internacionalmente en la carrera constante hacia un régimen racional de ordenación para los recursos vivos marinos desde que se negoció la Convención de 1982. Sin embargo, se considera útil proporcionar al lector algunos fragmentos de los acuerdos internacionales pertinentes en este sector, que podrían compararse con la amplia reseña de la literatura científica que se ofrece en este documento. Aunque los fragmentos que aparecen en los Anexos IV a VII no han de leerse aisladamente de los textos completos, estos últimos no están fácilmente reunidos en un solo documento, y por lo tanto tal vez sea útil poder disponer, agrupados en un solo sitio y de forma fácilmente accesible, de algunas de las cuestiones principales relativas a la conservación y ordenación de los recursos marinos.
En esta Conferencia, que se celebró en Río de Janeiro en junio de 1992, se aprobó un Programa de Acción cuyos principios básicos aparecen en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de la que se reproducen algunos fragmentos en el Anexo VI. La aplicación de estos principios en un programa de trabajo propuesto con justificaciones técnicas, está cubierta por el Programa 21 (CNUMAD, 1992); se hace aquí una breve descripción del mismo, con referencia a algunos fragmentos claves del Anexo VII. En la Conferencia también se aprobaron dos convenciones: una sobre biodiversidad y otra sobre cambio climático mundial. Se abrieron a la firma en la propia Conferencia.
Por lo que respecta a las pesquerías, el Capítulo 17 del Programa 21 es el más interesante; su título es Protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados, y de las zonas costeras, y protección, utilización racional y desarrollo de los recursos vivos (CNUMAD, op. cit.). Algunos otros capítulos del Programa 21 interesan también a las pesquerías, pero para más detalles se remite al lector al CNUMAD, 1992.
El Capítulo 17 contiene siete programas de acción; éstos se resumen en FAO, 1993f. Desde el punto de vista de las pesquerías, los principios establecidos por la Conferencia que más interesan a las pesquerías también se resumen en el documento citado. Estos programas de acción y sus principales objetivos son:
Ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas, entre ellas las zonas económicas exclusivas.
El objetivo principal de este programa es promover la ordenación integrada de las zonas costeras en zonas bajo la jurisdicción nacional de los Estados ribereños;
Protección del medio ambiente marino.
El objetivo principal de este programa es impedir, reducir y controlar la degradación del medio ambiente marino que procede de fuentes marítimas y terrestres para mantener y mejorar su capacidad de producción y de sustento de los recursos vivos. (En esto, se sigue muy de cera a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Dercho del Mar, y tiene en cuenta las políticas, las prioridades y los recursos de los Estados ribereños).
Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos.
El objetivo de este programa es conseguir el compromiso de los Estados de conservar y aprovechar en forma sostenible los recursos de alta mar, y ayudar a los países en este empeño. Sin embargo, debido a que en Río no se consiguió un consenso sobre algunos de los problemas de conservación y ordenación de los recursos de alta mar, a los Estados se les pidió, entre otras cosas, que convocaran una conferencia intergubernamental bajo los auspicios de las Naciones Unidas sobre las poblaciones compartidas de peces y especies de peces altamente migratorias.
Aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos vivos marinos sujetos a la jurisdicción nacional.
Los objetivos principales de este programa es el restablecimiento de los recursos a niveles que permitan el rendimiento máximo sostenible; la protección de las especies amenazadas, y el tener en cuenta los intereses de las comunidades locales y de las pesquerías en pequeña escala.
Solución de las principales incertidumbres que se plantean respecto de la ordenación del medio marino y el cambio climático.
Los principales objetivos de este programa son: mejorar la capacidad de los Estados ribereños de afrontar las consecuencias del cambio climático; mejorar la capacidad de pronosticar las condiciones y los efectos, en las zonas costeras, en relación con los cambios de la temperatura del agua, del nivel del mar, el caudal de los ríos, la concentración de ozono en la atmósfera, etc; y promover la investigación pertinente.
Fortalecimiento de la cooperación internacional y de la cooperación y la coordinación regionales.
Los objetivos principales de este programa son: integrar mejor las actividades sectoriales; promover el intercambio de información eficaz y el examen y análisis intergubernamentales de cuestiones del medio ambiente y el desarrollo; y promover el funcionamiento eficaz de los mecanismos de coordinación de los componentes correspondientes del sistema de las Naciones Unidas y de los órganos internacionales de desarrollo.
Desarrollo sostenible de las islas pequeñas.
Debido a la proporción tan considerable de sus ZEE respecto de su superficie terrestre, las islas pequeñas dependen extraordinariamente de sus recursos marinos y, por lo tanto, de su desarrollo sostenible; por consiguiente, el objetivo primordial de este Programa es ayudar a los pequeños estados insulares a desarrollar sus recursos marinos sobre esa base, con especial atención también al desarrollo socioeconómico consecuente y al mantenimiento de la diversidad biológica.
Muchas de las necesidades identificadas por la Conferencia de Río e incorporadas al Programa 21 por lo que respecta a las pesquerías, fueron ya previstas en la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros (FAO, 1984, 1986b). El Departamento de Pesca de la FAO ha venido ya respondiendo efectivamente a muchas de las recomendaciones respectivas de la CNUMAD; además, muchas de estas necesidades ya se han analizado en el presente documento.
Las múltiples sugerencias que para la actuación de la FAO se hacen en FAO (1993g) fueron también aprobadas por el Comité de Pesca de la FAO en su 20° período de sesiones (Roma, marzo de 1993). Estas y otras sugerencias de acción se han expuesto en las secciones 2.1.5, 2.2.5, 2.3.4, 2.4.4, 2.5.3, 2.6.1 sobre las esferas ecológicas específicas tratadas en este documento y en la sección 7.6, sobre las cuestiones generales del desarrollo sostenible de las pesquerías.
En el Anexo VII se reproducen los textos del tercero y cuarto de los programas arriba indicados, en gran parte para ilustrar el estilo y el enfoque práctico adoptados en el Programa 21.
Las pesquerías han estado reglamentadas de diversos modos durante siglos y, a medida que ha aumentado la movilidad de las flotas, se ha hecho necesaria la colaboración internacional para tratar de asegurar la sostenibilidad del rendimiento que se obtiene de poblaciones compartidas. El hecho de que muchos recursos y algunas zonas caen fuera de la ZEE, y también fuera del área geográfica y de las atribuciones de las comisiones regionales, constituye grave motivo de preocupación.
Varias organizaciones internacionales se ocupan de actividades humanas que se desarrollan en el medio ambiente oceánico; en el Anexo III se tratan con más detalles los siguientes programas específicos de las Naciones Unidas, sus organismos especializados y otros órganos clave, y en el Anexo II figuran sus siglas. Uno de los cometidos de la FAO por lo que respecta a la utilización de los recursos marinos ha sido apoyar el funcionamiento de una serie de comisiones de pesca, especialmente en las zonas en desarrollo del mundo. En el Anexo III bajo el título FAO se trazan breves descripciones de las principales comisiones de pesca de la FAO. Una de las funciones de una organización internacional es servir de punto de referencia para un acuerdo internacional sobre cuestiones de interés para sus Estados Miembros. Esa es la función que ha cumplido la FAO al ayudar a organizar la Conferencia Internacional para la Pesca Responsable en Cancún, México, 6–9 de mayo de 1992. Fruto de ella fue la Declaración de Cancún, que puso en marcha la idea de la “pesca responsable”, que ahora están poniendo en práctica los Estados Miembros de la FAO en sus debates sobre un Código de Conducta para la Pesca Responsable. La Declaración de Cancún tuvo en cuenta no sólo las disposiciones de la Convención de 1982 y la Conferencia Mundial de la FAO de 1984 sobre ordenación y desarrollo pesqueros sino también las deliberaciones de la CNUMAD. En el Anexo V se reproducen fragmentos de la Declaración de Cancún.
De la ordenación de algunos recursos clave de los océanos del mundo se ocupan en sus deliberaciones los órganos de ordenación pesquera, cuya función es especialmente importante cuando se trata de recursos compartidos o transzonales. Algunos recursos gestionados por estas comisiones, lo mismo que en lo que se refiere al atún o las ballenas, pueden ser capturados en alta mar, por lo que plantean importantes problemas de vigilancia y control. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha manifestado últimamente su preocupación por algunas cuestiones de las pesquerías de altura, y es evidente que, dada la índole regional y específica de la mayoría de las comisiones pesqueras, éstas carecen inevitablemente de una cierta cohesión cuando se ocupan de problemas interoceánicos o intraoceánicos.
Los mecanismos que en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar se proponen para la ordenación de los recursos marinos vivos asignan una función importante a las—comisiones regionales de pesca, especialmente en el caso de poblaciones transzonales o que se mueven entre dos o más ZEE, o poblaciones transzonales o que se mueven entre las ZEE y las aguas internacionales. En qué grado pueden las comisiones pesqueras, tal como se hallan actualmente constituidas (véase sección 7.5) desempeñar este mandato?
La primera consideración se refiere a su alcance. Como ya se ha explicado, hay comisiones cuyo mandato principal se reduce a una especie o a un grupo limitado de ellas. Estas comisiones específicas por especies tienen gran importancia por lo que respecta a la conservación de sus individuos, que muchas veces son depredadores apicales o clave, especialmente vulnerables a la explotación por el hombre.
Savini (1991) y Marashi (1993) han proporcionado más detalles sobre las comisiones mundiales de pesca, pero en este breve resumen consideraremos primero las comisiones que se ocupan de los recursos marinos en general, normalmente en una determinada región oceánica. La actual cobertura mundial por las comisiones actuales de este tipo más genérico es relativamente completa; las principales excepciones son las áreas estadísticas de la FAO: área 18 (Ártico), las partes occidentales del área 61 (Pacífico nordeste), área 77 (Pacífico centro-oriental), área 41 (Atlántico sudoccidental: cubierto por CARPAS, que sin embargo se ha mantenido inactiva durante muchos años), y área 47 (cubierta antes por la CIPASO, que luego se ha disuelto). Otras lagunas que destacan son: área 71 (Mar de la China Meridional, que sin embargo es objeto de consideración por un comité de la CPIP, órgano con unos límites geográficos no especificados); la parte meridional del área 81 (Pacífico sudoccidental), y el Mar Negro (en un tiempo atendido en parte por la nueva Comisión de Pesca del Mar Negro y por el CGPM; la comparación de ambos órganos no está integrada por todos los Estados ribereños). Se han propuesto o se han creado recientemente nuevas comisiones u órganos consultivos (p. ej., PICES, creada para el Pacífico Norte con arreglo al modelo del CIEM), o se siguen estudiando ampliaciones o nuevas definiciones de las funciones de los órganos ya existentes (p. ej., la Comisión de Pesca del Indo-Pacífico). Algunas agrupaciones multinacionales, como la UE para el Mar del Norte y zonas adyacentes; el Organismo Pesquero del Foro para el Pacífico central, SAFDC en Asia sudoriental, CARICOM (la Comunidad del Caribe) y la OECO (Organización del Estados del Caribe oriental) llevan a cabo efectivamente algunas de las funciones de una comisión de pesca para el área comprendida por las ZEE conjuntas de sus Estados Miembros.
Incluso con las matizaciones aquí señaladas, la eficacia de muchas comisiones actuales de pesca es a menudo muy inferior a la deseable y ello por los motivos siguientes:
Algunos de estos órganos son relativamente inoperantes; otros son órganos asesores sin atribuciones legislativas o ejecutivas para administrar recursos (p. ej., CIEM) o no han podido utilizar sus facultades reglamentarias para la ordenación de las poblaciones transfronterizas. Algunos (p. ej. la INPFC y la NAFO) tienen competencia reglamentaria dentro sólo de una parte reducida de las áreas incluidas en sus convenciones respectivas, y sólo se ocupan de parte de las especies dentro del área de su jurisdicción.
Algunas comisiones que se ocupan primordialmente de los recursos costeros y de la plataforma continental dedican escasa atención a los recursos de las aguas costeras que teóricamente están comprendidas dentro de sus atribuciones y competencias.
Las comisiones de pesca funcionan normalmente por consenso entre sus Partes Contratantes o Estados Miembros; tienen escasa información y ningún control sobre la pesca que llevan a cabo Estados no miembros, o no tienen capacidad autónoma para detectar o castigar las infracciones o las notificaciones falsas comunicadas por sus Estados Miembros. A menudo resulta difícil recabar el consenso necesario para tomar distintas medidas de ordenación. Aunque pocas disponen de facultades vinculantes en asuntos básicos de conservación, varias han logrado ejercer una cierta presión económica para alcanzar algunos objetivos de conservación.
Muchas comisiones carecen de suficiente apoyo financiero, a veces porque no han podido obtener el pago inmediato de las cuotas por parte de todos sus Estados Miembros. De ahí que carezcan de secretarías bien montadas y dotadas de personal y, en buena parte como consecuencia de ello y por el nivel a menudo bajo de compromiso de sus Estados Miembros, pueden carecer de los datos básicos necesarios para determinar debidamente las necesidades de conservación.
Los buques de los Estados del pabellón que no son miembros de una comisión o parte en un acuerdo están no obstante obligados a cumplir las medidas que los Estados Miembros tienen que adoptar sobre la base de sus deberes generales en materia de conservación de los recursos de alta mar con arreglo a los Artículos 117–119 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
Desde luego es necesario examinar y actualizar continuamente la cobertura de áreas y especies por los órganos de gestión, analizar sus facultades y sus modos de financiación y, cuando ello sea factible, corregir algunas de esas anormalidades; hace falta también que las comisiones definan áreas futuras de colaboración por parte de ellas, con el objetivo principal de evitar la duplicación de esfuerzo, compartir las estadísticas e información pesqueras y transferir competencia y tecnología.
El desarrollo sostenible del medio ambiente marino exige actualmente llegar a un equilibrio, en los planos internacional, regional, nacional y local, entre las necesidades de los diversos sectores que comparten el entorno marino. Sin embargo, para que el desarrollo sea sostenible hace falta que se asignen áreas prioritarias que reflejen el hecho de que algunas actividades son afectadas por otros en forma no sostenible. Las organizaciones internacionales mencionadas en el Anexo III han creado varios órganos conjuntos para asegurar esto en diferentes campos, como en el de la contaminación marina abarcada por el GESAMP (véanse Referencias).
Ya se han elaborado convenciones para varios mares semicerrados; se ocupan principalmente de la protección del medio ambiente marino. Las principales son:
El Mediterráneo: el Convenio de Barcelona para la protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación, 1976 (con protocolos sobre hidrocarburos y sustancias nocivas, vertimientos, contaminación de origen terrestre y áreas especialmente protegidas).
El Golfo Pérsico: el Convenio regional de Kuwait para la cooperación sobre la protección del medio marino contra la Contaminación, 1978 (con protocolos relativos a la cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos y otras sustancias nocivas).
El Mar Rojo y el Golfo de Adén: el Convenio de Jeddah para la conservación del medio ambiente del Mar Rojo y el Golfo de Adén, 1982, con un protocolo análogo al precedente.
La región del Caribe: el Convenio de Cartagena para la protección y el desarrollo del medio marino de la región del Gran Caribe, también con un protocolo para combatir los derrames de hidrocarburos.
El Mar Báltico: el Convenio de Helsinki sobre la protección del medio marino de la zona del Mar Báltico, 1974.
El Mar del Norte: el Convenio de Oslo para la prevención de la contaminación marina provocado por vertimientos, 1972 (abarca también el Atlántico nordeste) y el Acuerdo de Bonn de cooperación para afrontar la contaminación del Mar del Norte por hidrocarburos, 1969 y 1983.
Importa observar que la mayor parte de los demás mares semicerrados carecen de protocolos específicos registrados internacionalmente para la protección del medio ambiente marino y sus recursos, aunque en algunos casos pueden existir acuerdos medioambientales y pesqueros bilaterales, como el existente entre Venezuela y Trinidad y Tabago para el acceso a las pesquerías del Golfo de Paria y entre Argentina y Uruguay para las pesquerías de la merluza en la zona pesquera común del Río de la Plata.
El Programa de mares regionales del PNUMA tiene por objeto concretamente afrontar los problemas ecológicos de los mares semicerrados y habría que extenderlo a otros mares de su género. Sin embargo, sólo dos de los ocho convenios de mares regionales del PNUMA se han complementado ya con protocolos sobre la prevención y control de la contaminación de origen terrestre.
Por lo que respecta a las pesquerías, una proporción notable de la experiencia humana y del personal especializado en materia de ordenación medioambiental y recursos marinos se halla en torno a esos mares “testigos”. Por ejemplo, los Mares del Norte e Irlandés, el Báltico, el Mar del Japón y los Mares Mediterráneo y Negro, son todos ellos objeto de investigación por equipos de científicos experimentados. Como ya han señalado Smith y Vallega (1990), estos recursos humanos habrán de transmitir sus conocimientos especializados a los órganos homólogos que se creen para otros mares cerrados y semicerrados.
Se dan grandes deficiencias en la coordinación de la actuación entre órganos que se ocupan de la protección medioambiental y los que se interesan por las pesquerías; todavía no se han creado órganos estatutarios que se encarguen de conjugar la protección ecológica y de los recursos; esta constante división también se refleja en el intercambio de ideas relativamente escaso entre la investigación de recursos marinos y los estudios sobre el medio ambiente marítimo.
Si hubiera una mayor integración entre las organizaciones que se interesan por la conservación del medio ambiente y la correspondiente comisión regional de pesca se intensificarían los esfuerzos que se están desplegando para reducir los efectos de las actividades humanas en el medio ambiente a fin de asegurar así una base de recursos sólida.
Ya antes se han hecho algunas sugerencias concretas de acción en relación con determinados aspectos ecológicos (sección 2). En esta sección se agrupan más abajo los elementos comunes que son de interés general en relación con el desarrollo sostenible de recursos marinos vivos. Al igual que en la sección 2, primero se especifica la medida (en negrillas), a lo que sigue el texto complementario entre paréntesis (en cursiva).
7.5.1.1 Aumento de la capacidad nacional
Un control gubernamental general eficaz sobre los recursos marinos bajo jurisdicción nacional es una medida previa a toda buena ordenación. (El gobierno debería ir a la vanguardia para establecer normas nacionales, apoyar la investigación necesaria para una evaluación de recursos, fomentar la colaboración internacional y promover la educación en asuntos marinos. Al propio tiempo, diríase que la clave para un desarrollo sostenible del medio ambiente marino es la delegación de algunos derechos y responsabilidades, en determinadas condiciones, en manos de las comunidades, asociaciones locales o incluso particulares).
Es necesario compilar estadísticas fiables y oportunas sobre todos los aspectos de la utilización de los recursos marinos, con la incorporación de sistemas estadísticos en las disposiciones de ordenación y control a nivel tanto nacional como local. (El suministro de información exacta sobre extracciones efectuadas en el medio ambiente marino debe ser una condición previa para el acceso a la explotación de los recursos marinos).
La iniciación por los gobiernos de medidas de ordenación pesquera debe efectuarse antes, y no después, de que sea evidente una pesca excesiva. (Las pesquerías marinas no se autorregulan, y la existencia de un mercado de productos marinos no asegura una buena ordenación de los recursos del mar. La oferta y la demanda están ahora determinadas en gran parte a nivel mundial, y se requieren salvaguardias locales para asegurar la continuidad de la oferta de productos alimenticios marinos a los mercados.
En una reglamentación prioritaria, con un análisis periódico de los datos sobre recursos, que se inicie al principio de la fase de desarrollo de una pesquería, ha de tenerse en cuenta la experiencia de pesquerías análogas en otras partes, pues para esa regulación no puede esperarse a disponer de datos completos sobre el recurso. (La consecuencia de una evaluación precautoria demasiado cautelosa constituye una posible pérdida de ingresos a lo largo de pocos años, mientras que una evaluación excesivamente optimista, o el no actuar en absoluto, puede dar lugar a un colapso del recurso a largo plazo y a un período largo, si no permanente, de tener que tomar consiguientemente medidas de restauración costosas y socialmente impopulares).
Para el desarrollo es esencial fomentar el mercado libre y las economías de mercado libre, pero hacen falta salvaguardias gubernamentales paralelas para proteger los recursos naturales. (Sin control del acceso al recurso, la demanda comercial da lugar a aumentos de esfuerzo más allá de los niveles óptimos para el empleo del recurso económico, y compromete la estabilidad biológica de la comunidad biológica en cuestión).
Debe aumentarse la proporción de pescado disponible directamente para consumo humano evitando desperdicios y mejorando las técnicas de captura, manipulación y transporte. (En lo posible, el pescado para el consumo humano debe tener prioridad sobre sus otros usos; p. ej., deben encontrarse sucedáneos en lo posible para el empleo de la proteína de pescado como pienso).
El comprender la importancia del pescado para atender a las necesidades nutricionales y el establecimiento de sistemas de seguridad de la calidad e inspección del pescado son elementos necesarios, al igual que el contar con sistemas para medir la contaminación resultante de los productos marinos.
Es menester el apoyo del gobierno para el desarrollo de instituciones que lleven a cabo las investigaciones del caso, y proporcionar la información necesaria para una ordenación y desarrollo sostenibles de los recursos marinos vivos.
Una difusión más amplia de la tecnología adecuada necesaria para mejorar el conocimiento de los mares y el medio ambiente marino constituye una prioridad, especialmente para centros de los países en desarrollo. (Esta tecnología comprende sistemas de telepercepción, modelos electrónicos, bases de datos y técnicas de análisis de datos en imágenes. También requiere el compartir, a nivel regional, servicios costosos como buques de investigación y sistemas de teleobservación. Puede facilitarse una difusión amplia de conocimientos mediante capacitación, establecimiento de redes, mayor intercambio de personal entre centros de los países desarrollados y en desarrollo, y por la experiencia de navegación en buques de investigación. Los organismos internacionales de ayuda deben fomentar y promover todos estos mecanismos).
No sólo para los recursos exclusivamente nacionales sino también para los recursos compartidos y los de alta mar, se necesita como ayuda para la toma de decisiones Sistemas de Información Geográfica para la cuantificación y eyaluación de los recursos marinos vivos y de las pesquerías, de entorno y de las comunidades ribereñas que intervienen en su utilización sostenible.
Una mayor aplicación de nuevos avances tecnológicos, como la teleobservación, la construcción de modelos electrónicos y los SIG a todos los ecosistemas marinos y poblaciones de peces en explotación, podría mejorar el pronóstico de los efectos del cambio ambiental, tanto el natural como el inducido por el hombre.
Hay que promover la investigación básica, aplicada y de gestión, con especial atención a los recursos marinos y al medio ambiente.
Es menester promover la difusión de la información sobre la necesidad deconservación del medio ambiente marino, con participación de todos los grupos interesados, así como la elaboración de leyes de protección de los recursos renovables para su utilización por las generaciones actuales y futuras.
Hay que incorporar a los planes de estudio académicos las cuestiones sobre el medio ambiente marino, y fomentar la concienciación del público sobre esos temas, especialmente en las comunidades costeras.
7.5.1.2 Poblaciones transzonales
La armonización de las políticas y leyes por los Estados que explotan recursos en común debe dar lugar, en lo posible, a reglas, normas y procedimientos comunes para impedir la contaminación. (Las leyes para la ordenación del medio ambiente y de los recursos podrían, por ejemplo, incorporar cláusulas que abarquen la financiación de esas medidas y la investigación de base que requieren).
Hace falta un marco común o al menos compatible para la regulación de las poblaciones explotadas en común, en particular las licencias de buques y su marcado, cuadernos comunes de bitácora para la información obligatoria de capturas, tamaños comunes de malla y otras especificaciones de equipo; unos procedimientos comunes para el control y la vigilancia deberían contribuir a conseguir la eficacia-costos y a fomentar la confianza mutua entre las partes interesadas.
7.5.1.3 Organizaciones internacionales
Hace falta un mayor esfuerzo por parte de todas las organizaciones internacionales que se ocupan de asuntos marinos para promover una cooperación eficaz entre ellas y entre sus Estados Miembros en todas las materias relativas al desarrollo sostenible de zonas de alta mar, sus recursos y medio ambiente.
Deben mejorarse los mecanismos de coordinación y circulación de información entre las organizaciones y departamentos gubernamentales interesados, y convendría incorporar una planificación estratégica en la toma de decisiones relativas al empleo de recursos renovables.
Se necesitará capacitación en asuntos marinos a un nivel avanzado e interdisciplinal, con especial atención a la integración de la ordenación ambiental y de recursos a nivel de ecosistemas. (Lo ideal sería que las ventajas económicas que obtengan los expertos técnicos nacionales se correspondan con los costos de formación y con las oportunidades de empleo alternativo en el sector privado).
Habría que tratar de conseguir la creación de una competencia nacional proporcionando material de capacitación, programas electrónicos especializados y servicios de asesoramiento, y prestando apoyo a los centros regionales más destacados, especialmente para los pequeños países insulares con unos recursos humanos y conocimientos prácticos limitados.
Habrían de elaborarse directrices para la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, para el seguimiento y la protección de ambientes sensibles o especiales de gran importancia para la producción marina.
Debiera ayudarse al desarrollo de leyes nacionales en sectores incorporados a convenciones internacionales pertinentes como el control de la transferencia de las especies marinas vivas y la promoción de la pesca responsable.
Deberían promoverse los enfoques regionales, como la investigación y los talleres de cooperación, para definir las poblaciones compartidas o transnacionales y apreciar su diversidad genética.
