PREMIÈRE PARTIE
SYNTHÈSE DES ÉTUDES DE CAS
I. INTRODUCTION
Le présent chapitre résume les conclusions des études de cas de quatorze pays commanditées par la FAO lors de l'été 1999 pour faire le point sur la mise en _uvre de l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture et l'évolution des flux commerciaux et autres effets du programme de réforme. Ce travail s'inscrit dans un projet plus vaste de la FAO intitulé "L'agriculture, le commerce et la sécurité alimentaire".
Ces études avaient pour but de faire le point sur les résultats, positifs ou négatifs, auxquels étaient parvenus les pays choisis en adaptant leurs mesures à la frontière ou leurs politiques nationales aux dispositions de l'Accord sur l'agriculture et à leurs engagements nationaux, et sur les effets produits jusque-là sur les échanges. L'article 20 de l'Accord sur l'agriculture invite les Membres de l'OMC à faire le bilan de la mise en _uvre de leurs engagements et des effets qu'ils ont eus sur le commerce mondial des produits agricoles et à tenir compte de cette expérience dans les nouvelles négociations. Ces études participent de ce processus tout en permettant de déterminer où une assistance technique serait utile, tant pour l'analyse que pour la formulation de politiques, aux pays en développement tentant d'adapter leur politique aux nouvelles règles du commerce.
Les quatorze pays ont été choisis en fonction d'un certain nombre de considérations telles que le souci de respecter un équilibre géographique général, d'inclure différentes catégories de pays comme des pays comptant parmi les moins avancés, des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires ou des pays exportateurs de produits agricoles, ainsi qu'en fonction de la possibilité de faire appel à des experts nationaux pour réaliser ces études dans un délai déterminé.1
Tableau 1: Indicateurs de l'importance de l'agriculture pour l'économie et de la sécurité alimentaire (pourcentages, 1995-1997
Part de l'agriculture dans le PIB 1 |
Part de la population totale travaillant dans l'agriculture |
Part des produits agricoles dans les exportations totales de marchandises |
Pourcentage de la population sous-alimentée | |||
Bangladesh |
30.0 |
59.6 |
3.4 |
37 | ||
Botswana |
3.4 |
45.3 |
5.0 |
25 | ||
Brésil |
14.0 |
18.7 |
29.9 |
10 | ||
Égypte |
16.0 |
39.3 |
13.8 |
4 | ||
Guyana |
n.a. |
19.3 |
41.0 |
16 | ||
Inde |
27.0 |
56.8 |
16.5 |
22 | ||
Jamaïque |
8.0 |
22.2 |
21.0 |
11 | ||
Kenya |
29.0 |
77.1 |
54.5 |
41 | ||
Maroc |
20.0 |
40.3 |
17.9 |
5 | ||
Pakistan |
26.0 |
52.6 |
13.4 |
19 | ||
Pérou |
7.0 |
32.0 |
9.4 |
19 | ||
Sénégal |
18.0 |
75.0 |
10.3 |
17 | ||
Sri Lanka |
22.0 |
47.5 |
20.8 |
25 | ||
Thaïlande |
11.0 |
52.0 |
14.1 |
24 | ||
Pour mémoire |
||||||
Pays en développement 2 |
26.3 |
50.4 |
27.3 |
18 | ||
Pays développés 2 |
3.0 |
8.7 |
8.3 |
n.a. | ||
1 En 1997. Dans ce tableau, le secteur agricole comprend l'exploitation forestière, la chasse et la pêche. Il convient de noter que cette part est susceptible d'être sous-évaluée dans de nombreux cas puisque, pour un grand nombre de ces pays où la proportion de l'agriculture de subsistance est élevée, elle ne comprend pas la totalité de la production non commercialisée. 2 Selon la définition de la Banque mondiale indiquée dans la source. Sources: PIB: Rapport sur le développement dans le monde 1998/1999, Banque mondiale; population et exportations: FAOSTAT; population sous-alimentée: L'État de l'insécurité alimentaire dans le monde 1999, FAO. | ||||||
L'agriculture joue un rôle crucial dans l'économie de tous les pays étudiés, comme le montre le tableau 1, qui indique également l'état nutritionnel de leur population. Entre 1995 et 1997, par exemple, plus de 15 pour cent de la population était sous-alimentée dans 10 des 14 pays étudiés. Le tableau montre que l'agriculture de ces pays représente généralement:
L'agriculture couvre aussi l'essentiel des besoins alimentaires de la population et procure des moyens de subsistance et des revenus à des populations rurales nombreuses.
Il importe de souligner d'emblée que, étant donné le rôle central que l'agriculture tient dans l'économie de ces pays, on ne peut, dans la plupart des cas, encourager la croissance économique, lutter contre la pauvreté et accroître la sécurité alimentaire avec des résultats tangibles sans développer le potentiel de production du secteur agricole et sans accroître sa contribution au développement économique global. Historiquement, très peu de pays ont réussi à transformer leur économie en une économie de pays développé sans avoir au préalable développé leur agriculture.
Le reste du présent chapitre se subdivise de la façon suivante: la section II résume l'expérience acquise dans la mise en _uvre des principales dispositions de l'Accord sur l'agriculture et des engagements nationaux dans les différents pays, en particulier en ce qui concerne l'accès aux marchés, les mesures de soutien interne et les subventions à l'exportation. Elle aborde aussi brièvement la mise en _uvre de la Décision ministérielle de Marrakech et des Accords SPS et OTC. La section III passe en revue le commerce des produits alimentaires et agricoles depuis 1995. Enfin, la section IV présente des résultats complémentaires sur les effets de la libéralisation du commerce sur l'agriculture et les populations rurales. Chaque étude contient aussi une conclusion dans laquelle sont présentés les intérêts et les enjeux spécifiques du pays étudié dans la perspective des nouvelles négociations commerciales sur l'agriculture.
Cette section porte sur la mise en _uvre des engagements en matière d'accès aux marchés, de soutien interne et de subventions à l'exportation, sans entrer dans ses effets. Les questions touchant les courants d'échange sont examinées à la section III.
2.1 Accès aux marchés
La méthode retenue pour le bilan de la mise en _uvre des engagements en matière d'accès aux marchés s'appuie sur les critères suivants:
Le tableau 2 présente en résumé les données sur les tarifs consolidés à l'OMC et les taux appliqués des 14 pays pendant l'une des années consécutives aux accords du Cycle d'Uruguay. Dans plusieurs cas, les chiffres indiqués dans le tableau sont approximatifs. L'une des leçons tirées de cette analyse est qu'il est difficile dans la pratique de calculer des moyennes des taux consolidés, même simples et non pondérées, en raison de la coexistence de droits spécifiques et de droits mixtes. La difficulté est encore plus grande pour les taux appliqués, qui peuvent varier fréquemment, même en l'espace d'un an. Cependant, les renseignements présentés dans le tableau et les expériences relatées dans les études de cas de chaque pays permettent de tirer plusieurs conclusions.
Tableau 2: Droits consolidés à l'OMC et taux appliqués aux produits agricoles
Pays |
Taux consolidés |
Taux appliqués 1 | ||
Bangladesh |
200 % de moyenne (sauf 50 % pour 13 lignes) plus 30 % d'autres droits et impositions (ADI) sur tous les produits |
25 % de moyenne | ||
Botswana |
Moyenne non calculée (essentiellement dans la fourchette de 0 à 100 %) |
6 % de moyenne (fourchette représentative 0-35 %); droits forfaitaires pour 6 lignes | ||
Brésil |
36 % de moyenne (fourchette 0-55%) |
11 % de moyenne | ||
Egypte |
28 % de moyenne (en 2004) |
19 % de moyenne | ||
Guyana |
100 % de moyenne plus 40 % d'ADI |
Moyenne non calculée (taux maximal généralement de 40 %, taux du TEC du CARICOM) | ||
Inde |
116 % de moyenne (environ la moitié des lignes tarifaires à 100 % et un tiers à 150 %) |
26 % de moyenne (83 % des lignes tarifaires sont d'au moins 50 % inférieures aux taux consolidés) | ||
Jamaïque |
100 % de moyenne plus 15 % d'ADI (plus élevés pour 55 lignes et 3 chapitres du SH) |
Moyenne non calculée (taux maximal généralement de 40 %, taux du TEC du CARICOM), droits de timbre en sus | ||
Kenya |
100 % de moyenne |
17 % de moyenne | ||
Maroc |
65 % de moyenne (34 % pour 71 % des lignes tarifaires) plus 15 % d'ADI |
Pas de données | ||
Pakistan |
101 % de moyenne |
Taux maximal: 35 % | ||
Pérou |
30 % de moyenne (68 % pour 20 produits alimentaires) |
13 % de moyenne (variable pour 20 produits) | ||
Sénégal |
30 % de moyenne + 150 % d'ADI |
Taux maximal 65 % | ||
Sri Lanka |
50 % de moyenne |
35 % maximum sauf quelques exceptions | ||
Thaïlande |
36 % de moyenne |
32 % de moyenne | ||
|
1 En 1999 ou pour l'année la plus récente pour laquelle il existe des données. Source: Études de cas des pays et Examens des politiques commerciales de l'OMC (pour les taux appliqués) | ||||
Tout d'abord, il apparaît clairement que les taux appliqués sont, en moyenne, largement inférieurs aux taux consolidés. La moyenne simple des taux appliqués dans douze des quatorze pays est de 22 pour cent, alors qu'elle est de 90 pour cent pour les taux consolidés.2 Plusieurs facteurs seraient, d'après les études, à l'origine de cette différence. Premièrement, tous les pays avaient, avant la conclusion du Cycle d'Uruguay, procédé à une série de réformes de politique commerciale et avaient par conséquent supprimé la plupart des obstacles non tarifaires et réduit considérablement les taux appliqués, choisissant parfois unilatéralement de les plafonner. En revanche, les taux consolidés, fixés généralement comme des taux plafonds pendant le Cycle d'Uruguay, sont dans l'ensemble plus élevés, mais pas dans tous les pays. Deuxièmement, pour certains pays, le fait que les taux appliqués soient inférieurs est dû à l'adoption du Tarif extérieur commun (TEC) d'une union douanière. Troisièmement, certains pays dans lesquels des fractions importantes de la population vivent dans la pauvreté ou presque ne sont pas parvenus, pour des raisons politiques, à imposer des prix intérieurs élevés par les droits de douane. De surcroît, il semblerait que certains pays en développement aient été contraints de fixer les taux appliqués bien en dessous des taux consolidés dans le cadre de l'OMC en raison des conditions attachées à leurs prêts. L'une des leçons à tirer est qu'il ne serait pas dans l'intérêt des pays en développement de soutenir une proposition (par exemple dans la nouvelle série de négociations) qui tendrait vers une consolidation des taux au niveau de ceux qui sont actuellement appliqués.3
Ensuite, si les tarifs consolidés sont en moyenne élevés, il existe plusieurs exceptions. Ceux de l'Égypte, par exemple (moyenne de 28 pour cent), sont généralement assez bas par rapport à la plupart des pays en développement. Les taux consolidés du Maroc pour 71 pour cent des lignes tarifaires agricoles sont de 34 pour cent (plus 15 pour cent d'autres droits et impositions). L'Inde a des taux consolidés nuls pour 11 produits de base, dont le riz, certaines céréales secondaires et le lait écrémé en poudre, tous considérés comme "sensibles" du point de vue de la sécurité alimentaire. Tous les droits appliqués aux produits agricoles à Sri Lanka sont consolidés à 50 pour cent (les taux appliqués ont été plafonnés unilatéralement à 35 pour cent en 1999). Des droits de douane consolidés à un faible niveau ont notamment des conséquences pour les autres engagements de réduction à prendre dans le cadre de la nouvelle série de négociations, si les fluctuations des prix sur les marchés mondiaux restent fortes et que les secteurs en concurrence avec les importations sont faibles. En somme, contrairement à l'idée répandue, les pays en développement n'ont pas tous des droits consolidés élevés sur certains ou sur tous les produits agricoles, bien qu'ils aient eu la possibilité, pendant le Cycle d'Uruguay, d'offrir des consolidations à des taux plafonds.
En troisième lieu, plusieurs études de cas ont montré que certains pays avaient des difficultés à s'accommoder d'un droit de douane dans sa plus simple expression pour un certain nombre de produits, notamment les denrées alimentaires de base. Les droits de douane frappant ces produits sont souvent supérieurs à la moyenne, et il s'y ajoute des mesures supplémentaires telles que les surtaxes et diverses formes de politique de fourchettes de prix. Citons par exemple la politique péruvienne de fourchettes de prix (sobretassa), la formule marocaine utilisant un prix de seuil pour le calcul des droits de douane à l'importation, les droits suspendus (surtaxes) du Kenya, les droits de timbre supplémentaires de la Jamaïque et les restrictions quantitatives appliquées par l'Inde pour des raisons de balance des paiements. Il ne s'agit pas là de mesures gratuites et elles ont été instaurées à bon escient. Dans le cas du Pérou, le taux consolidé de 30 pour cent (applicable à la plupart des produits agricoles) n'aurait pas suffi pour stabiliser les marchés intérieurs du sucre, du blé et des produits laitiers, où les droits appliqués atteignent 46 à 54 pour cent (sans dépasser les limites du taux consolidé de 68 pour cent applicable à ces produits). En somme, les études de cas montrent que plusieurs pays éprouvent des difficultés particulières à s'accommoder de droits de douane simples et ordinaires, particulièrement en ce qui concerne les produits alimentaires sensibles, et que l'on ne peut purement et simplement ignorer ces difficultés.
Quatrièmement, les études de cas montrent que les droits de douane constituent pour ces pays le premier, voire le seul, instrument commercial à leur disposition pour stabiliser les marchés intérieurs et préserver les intérêts des agriculteurs face aux brusques écarts des prix mondiaux ou à l'accroissement soudain des importations. En l'absence de mesures jouant le rôle de filet, d'un recours possible à la clause de sauvegarde spéciale de l'Accord sur l'agriculture, beaucoup plus simple, et confrontés à des difficultés pratiques pour appliquer les mesures générales de sauvegarde de l'OMC, ces pays ont fréquemment joué sur les droits de douane pour faire face aux écarts de prix sur les marchés mondiaux et, dans certains cas, aux variations des taux de change4. En revanche, nombreux sont les pays à hauts revenus qui ont la faculté de recourir à d'autres instruments non tarifaires pour faire face aux risques de prix ou autres risques, par exemple aux versements ou prêts subventionnés dans les situations d'urgence et aux instruments de gestion des risques5. Il en ressort que les droits de douane jouent un rôle beaucoup plus large et plus important pour les pays en développement en l'absence d'autres instruments commerciaux et de mesures servant de filet, d'où l'importance des taux consolidés.
Cinquièmement, pour ce qui est des mesures de sauvegarde et des mesures commerciales correctives, trois seulement des quatorze pays (le Botswana, le Maroc et la Thaïlande) ont eu accès à la SGS agricole pour un nombre limité de produits. Aucun d'eux n'y a eu recours dans l'intervalle 1995-1999 et n'a donc pu relater d'expérience en la matière. Toutefois, plusieurs études commentaient les SGS, soulignant le caractère "injuste" d'un système commercial mondial qui les rendait accessibles à certains Membres et pas à d'autres. Dans certaines études, on ajoutait que c'était doublement injuste puisque les pays concernés avaient en fait converti en droits de douane leurs mesures non tarifaires, mais à titre unilatéral avant les négociations du Cycle d'Uruguay, et que cela ne leur avait valu aucune reconnaissance. On soulignait aussi, dans bon nombre d'études, que les mesures générales de sauvegardes de l'OMC n'étaient d'aucune utilité puisque le gouvernement n'avait pas la capacité institutionnelle de les appliquer. L'étude de la Jamaïque, notamment, soulignait l'intérêt d'une mesure commerciale de correction efficace, ayant fait l'expérience de plusieurs épisodes de soudaine poussée des importations entraînant des dommages pour certains secteurs d'activité (volailles, viande de b_uf, produits laitiers et riz, en particulier). Des tentatives avaient été faites pour mettre en place des mesures antidumping mais elles avaient été abandonnées par manque de capacités législative et institutionnelle. En résumé, une conclusion importante est qu'il faut trouver un mécanisme de sauvegarde approprié, ce qui serait par ailleurs essentiel pour que le processus de libéralisation des échanges se poursuive sans entraîner de coûts sociaux importants.
En sixième et dernier point, trois pays seulement (le Brésil, le Maroc et la Thaïlande) avaient ouvert des contingents tarifaires et avaient peu d'expérience à rapporter. Au Brésil, même le tarif NPF était inférieur au taux du contingent, et la Thaïlande avait été interrogée, dans le cadre du Comité de l'agriculture, sur la faible utilisation et les méthodes de gestion des contingents relevés dans certains cas.6 L'un des objectifs des études de cas était de rassembler des informations sur l'accès à des contingents tarifaires ouverts par d'autres, notamment les pays développés. Or, cela n'a pas été possible. Dans le court délai qui leur était imparti, les experts nationaux n'ont pu interroger des négociants qui auraient été en mesure de leur donner ces informations. Comme les contingents tarifaires sont une voie importante d'accès aux marchés pour de nombreux produits qui sont, à défaut, soumis à des droits de douane hors contingent prohibitifs, la sixième conclusion serait qu'il est indispensable de consigner et d'analyser cette expérience, particulièrement pour déterminer qui (quel pays) a pu accéder à quelle quantité du contingent tarifaire et quels ont été les facteurs responsables.
2.2 Mesures de soutien interne
Pour chaque pays, la mise en _uvre des engagements relatifs aux mesures de soutien interne a été examinée sur la base de la liste de questions suivantes:
Tableau 3: Résumé des renseignements sur les mesures de soutien interne
Pays |
Renseignements disponibles |
Observations | |
Bangladesh 1 |
Aucun |
MGS par produit négative; MGS autre que par produit: environ 1% de la valeur de la production agricole | |
Botswana |
Mesures de la catégorie verte seulement |
Niveau des mesures de la catégorie verte: environ 3% de la valeur de la production agricole | |
Brésil |
Détaillés |
MGS par produit en 1995 et 1996: respectivement 27% et 23% des niveaux permis; MGS autre que par produit: de minimis | |
Égypte |
Mesures de la catégorie verte et traitement spécial et différencié seulement |
- | |
Guyana |
Aucun |
- | |
Inde |
Détaillés |
MGS par produit négative; MGS autre que par produit: environ 7,5% de la valeur de la production agricole; aucun recours au traitement spécial et différencié, mais s'en est réservé le droit | |
Jamaïque |
Mesures de la catégorie verte seulement |
Dépenses de la catégorie verte: environ 2% de la valeur de la production agricole | |
Kenya |
Mesures de la catégorie verte seulement |
- | |
Maroc |
Détaillés |
MGS de l'exercice en cours: 12 à 33% des niveaux permis | |
Pakistan |
Détaillés |
MGS par produit négative; MGS autre que par produit: environ 3% de la valeur de la production agricole; MGS par produit calculée pour une culture en 1997/98 et pour 11 en 1986-88. | |
Pérou |
Mesures de la catégorie verte et MGS autre que par produit |
MGS autre que par produit: 5,0 à 6,2% de la valeur de la production agricole; mesures de la catégorie verte: 5% de la valeur de la production agricole. | |
Sénégal |
Mesures de la catégorie verte et traitement spécial et différencié seulement |
85% des mesures de la catégorie verte et du traitement spécial et différencié consacrés à l'eau | |
Sri Lanka |
Aucun |
- | |
Thaïlande |
Détaillés |
MGS courante: 60-80% des niveaux permis. | |
1 Les estimations de la MGS ne sont pas des données officielles, elles émanent d'un établissement national de recherche. Source: Ëtudes de cas. | |||
Il convient de rappeler que cette analyse s'intéresse principalement à la question de savoir dans quelle mesure les dispositions de l'Accord sur l'agriculture et les engagements en matière de soutien interne ont obligé ces pays à modifier ou à adapter leurs politiques, et non à celle de savoir si le soutien ou les subventions sont importants ou non dans l'absolu, ou s'ils sont souhaitables ou non pour l'économie. Les renseignements sur les mesures de soutien des quatorze pays figurent dans le tableau 3 et permettent, avec les renseignements complémentaires livrés par les études de cas, de tirer les principales conclusions suivantes:
Premièrement, cinq seulement des quatorze pays ont présenté des renseignements détaillés sur les mesures de soutien, à savoir les dépenses de la catégorie verte, les niveaux de la MGS par produit et de la MGS autre que par produit, et les dépenses de développement ou relevant du traitement spécial et différencié. Trois des neuf pays restants n'ont communiqué aucun renseignement (Bangladesh, Guyana et Sri Lanka), si ce n'est que la totalité de leurs mesures de soutien répondaient aux critères des catégories "exemptées" (catégorie verte, traitement spécial et différencié et MGS ne dépassant pas les niveaux de minimis). Trois autres ont indiqué n'avoir que des dépenses relevant de la catégorie verte, et deux ont aussi communiqué des renseignements sur les dépenses relevant du traitement spécial et différencié. Le Pérou a donné des renseignements sur les mesures de la catégorie verte et sur la MGS autre que par produit.
Deuxièmement, les niveaux de la MGS de l'exercice en cours ont été largement inférieurs aux niveaux d'engagement ou aux niveaux permis, les "taux d'utilisation" n'étant plutôt élevés que dans le cas de la Thaïlande7. L'étude brésilienne montre, en particulier, une nette diminution des niveaux de la MGS consécutive aux profonds changements apportés dans les politiques agricoles jusqu'en 1995 par rapport à la période de base prévue dans l'Accord sur l'agriculture (1986-1988). Sur les quatre pays n'ayant pas pris d'engagement de réduction de la MGS8, (Bangladesh9, Inde, Pakistan et Pérou), la MGS par produit était négative dans le cas des trois premiers (pas de données sur le Pérou), tandis que la MGS autre que par produit était positive dans les quatre cas. La MGS autre que par produit n'était assez élevée (par rapport au maximum admis de 10 pour cent de la valeur de la production) que dans le cas de l'Inde (jusqu'à 7,5 pour cent) et du Pérou (5 à 6 pour cent). Cette combinaison de MGS par produit négative et de MGS autre que par produit positive semble être une caractéristique commune à beaucoup de pays en développement10. Cette constatation a été à l'origine de plusieurs propositions faites à l'OMC et dans d'autres enceintes consistant à combiner les deux niveaux de la MGS avant d'imposer des disciplines de réduction, de sorte que les règles de l'Accord sur l'agriculture visent l'ensemble des deux formes de distorsion.
Troisièmement, bien qu'il n'y ait pas eu de cas de pays ayant enfreint les règles de l'Accord sur l'agriculture ou les engagements, les études ont mis en évidence plusieurs questions importantes pour l'avenir. Bon nombre d'entre elles ont aussi été posées par des Membres de l'OMC pendant le processus de vérification au sein du Comité de l'agriculture. On trouvera davantage de précisions dans les études sur l'Inde et le Pakistan, en particulier. Succinctement, ces questions portent sur: la prise en considération de l'inflation et de la dépréciation monétaire pour le calcul de la MGS courante; la définition des termes "production visée", agriculteurs qui "ont de faibles revenus" ou qui "sont dotés de ressources limitées"; la manière de traiter la MGS négative; la logique consistant à utiliser des prix de référence fixes, historiques, externes, pour calculer les niveaux de la MGS courante; la manière de traiter les prix de référence si un pays change de statut commercial durant la période de mise en _uvre (en devenant par exemple exportateur net après avoir été importateur net); et comment traiter correctement la récupération des frais d'investissement et de fonctionnement (par exemple pour l'irrigation). Certaines de ces questions correspondent aux ambiguïtés de la terminologie et des définitions utilisées dans l'Accord sur l'agriculture, tandis que d'autres traduisent les difficultés particulières auxquelles est confrontée l'économie agricole à faible revenu. Pour les pays en développement dans leur ensemble, et d'ailleurs pour tous les Membres de l'OMC, il importe de résoudre ces ambiguïtés, ces problèmes de définitions et ces difficultés pratiques.
Quatrièmement, s'il n'y a pas eu ces derniers années de problème de non respect des dispositions de l'Accord sur l'agriculture ou des engagements pris, de nombreuses études ont exprimé des craintes pour l'avenir à plusieurs titres. Un certain nombre de pays ne savent pas exactement où ils en sont et leurs politiques n'ont pas été examinées rigoureusement par le Comité de l'agriculture (par exemple pour déterminer si une mesure relevait de la catégorie verte ou de la MGS), en raison, très probablement, d'un manque d'indications dans les notifications. On ne peut supposer que ce manque de rigueur dans l'examen durera indéfiniment. De plus, on ne sait pas ce qui se passera à l'avenir, sachant que les règles actuelles, les définitions et les exemptions peuvent changer, tout comme les priorités de développement nationales et les choix de politique.
L'Égypte offre un exemple de ce dernier point. L'étude indiquait que si l'on n'avait pas jusqu'ici, dans le débat national, posé carrément la question du niveau souhaitable d'autonomie pour le blé, c'était peut-être en raison des grandes quantités de blé reçues à titre d'aide alimentaire et des subventions à l'exportation qui masquaient une facture d'importation potentiellement beaucoup plus élevée. Dans cette situation, le faible niveau du soutien en faveur du blé était économiquement logique, mais n'avait plus de raison d'être. Le débat sur ce sujet est susceptible de s'ouvrir maintenant, non seulement à cause de la facture des importations, mais aussi de l'importance du blé pour la sécurité alimentaire. On a estimé que si l'Égypte voulait voir passer le taux de couverture de ses besoins en blé de 48 pour cent, son niveau en 1994-1995, à 60 pour cent, la MGS par produit dépasserait le niveau de minimis, ce qui serait contraire aux engagements en cours. De nombreux autres pays pourraient se trouver dans une situation analogue. Plusieurs études posaient la question de savoir comment se préparer aux négociations si l'on n'a pas l'avantage de disposer d'une analyse des besoins futurs de soutien de l'agriculture, alors que les marchés mondiaux des produits de base et les prix ont fondamentalement changé. Très peu de pays semblaient avoir une réponse à cette question.
2.3 Concurrence à l'exportation
La plupart des quatorze pays étudiés avaient coutume de réglementer les exportations par des limites quantitatives et des taxes, mais à la signature de l'accord du Cycle d'Uruguay, ils avaient déjà sensiblement libéralisé leur régime des exportations. Les subventions à l'exportation n'étaient généralement pas un problème: un seul des quatorze pays (le Brésil) a le droit de subventionner ses exportations de produits agricoles, mais n'en a pas fait usage jusqu'à présent. La majorité d'entre eux étaient en fait convaincue que c'était une pratique à interdire totalement, même si ce n'était pas explicitement dit dans certaines études.
La constatation qui revient dans la plupart des études est que les gouvernements mettent en _uvre occasionnellement des programmes d'encouragement de l'exportation tels que trêves fiscales, systèmes de non-rétrocession de devises et ristournes de droits de douane. Ces programmes ne sont pas expressément mentionnés dans l'Accord sur l'agriculture mais figurent dans l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (Annexe I: Liste d'exemples de subventions à l'exportation). Il n'est pas tout à fait sûr qu'il serait légitime d'accorder des subventions de ce type pour des produits agricoles (si l'on se réfère à l'Accord sur les subventions) puisque toutes les formes de subventions à l'agriculture sont interdites par l'Accord sur l'agriculture aux pays ayant pris des engagements nuls en matière de subventions à l'exportation. C'est une question qu'il conviendrait de clarifier.
2.4 Autres expériences
Décision de Marrakech - La plupart des quatorze pays étudiés, qui sont importateurs nets de produits alimentaires, étaient très intéressés par la Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. Plusieurs d'entre eux estimaient que cette Décision s'inscrivait dans un contrat global (les accords du Cycle d'Uruguay) dans lequel on reconnaissait que certains pays pourraient souffrir durant le processus de réforme et que des dispositions d'assistance étaient prévues à cet égard. L'application de la décision ayant très peu progressé, aucun des pays étudiés n'avait évidemment pu rapporter d'expérience "positive". L'un des mécanismes d'assistance, les envois d'aide alimentaire, était mentionné dans bon nombre d'études comme un exemple de l'inefficacité de cette décision. On soulignait, en particulier, que les envois d'aide alimentaire étaient tombés à des niveaux sans précédent pendant une période de hausse des prix alimentaires (1995 et 1996) et de flambée des factures d'importation de produits alimentaires.
Accords SPS et OTC - Il était initialement prévu que les études dressent le bilan de la mise en _uvre de ces accords en partant d'entretiens avec des négociants, mais cela n'a pas toujours été possible. Le tableau qui se dégage, quoique partiel, peut se résumer de la façon suivante: premièrement, les accords SPS et OTC étaient considérés comme des éléments positifs permettant de sauvegarder les intérêts des pays faisant peu de commerce sans s'exposer à des retombées trop lourdes. Deuxièmement, le problème principal était le fossé qui sépare les pays en développement des pays développés pour ce qui est de la capacité de satisfaire à des normes internationales, et qui ne pourra être comblé à court terme, surtout parce qu'il faudrait y consacrer beaucoup d'investissements. Cet état de chose continuera de limiter le commerce d'exportation des pays en développement. Troisièmement, pour des raisons évidentes, les pays traditionnellement exportateurs de produits agricoles ont accordé beaucoup plus d'importance à ces accords (parmi les quatorze, le Brésil et la Thaïlande). Quatrièmement, plusieurs exemples d'expériences favorables et défavorables ont été rapportées dans ces études, en particulier celles du Brésil, de l'Égypte, de la Jamaïque, du Pakistan et de la Thaïlande. Cinquièmement, ces pays se sont heurtés souvent à un manque de reconnaissance mutuelle des contrôles et des normes (plusieurs grands pays importateurs demandant souvent que les procédés soient "les mêmes" et non pas "équivalents"), et à un "harcèlement commercial", problèmes pour lesquels les accords ne donnent pas d'orientations claires. Enfin, toutes les études ont critiqué le fait que l'assistance technique et financière promise n'avait toujours pas été fournie.
Les données relatives aux effets sur le commerce des produits alimentaires et agricoles des accords du Cycle d'Uruguay en général et de l'Accord sur l'agriculture en particulier suscitent un intérêt considérable. Une analyse de ces effets devrait à l'évidence s'inscrire dans toute évaluation de la mise en _uvre de l'Accord sur l'agriculture et des effets du programme de réforme sur le commerce mondial des produits agricoles. Il était pourtant d'emblée évident qu'il serait très difficile d'établir un lien entre des courants d'échanges donnés et la mise en _uvre des accords, c'est-à-dire de séparer les effets des accords des nombreux autres facteurs intervenant simultanément. Il importe donc de ne pas perdre de vue cet obstacle en examinant les résultats rapportés ici.
Étant donné le degré de complexité qui entre en jeu lorsque l'on tente d'analyser les courants d'échange, l'étude a retenu une approche simple consistant à comparer la valeur moyenne des échanges de produits alimentaires et agricoles pendant deux périodes, de 1995 à 1998 et de 1990 à 1994, simplement pour voir si le commerce avait augmenté ou non11. Toutes les études ont été menées à un niveau moins global, étudiant séparément cinq ou six postes importants d'exportation et d'importation et cherchant à dégager l'origine du changement en termes de volume et de prix. Certaines études tentaient d'établir une relation entre le changement observé dans les courants d'échange et certains facteurs tels que l'accès aux marchés préférentiels, les modifications tarifaires, les mesures SPS/OTC et l'augmentation de la productivité intérieure.
On trouvera ci-après un résumé des principales conclusions sur la base de trois indicateurs: les exportations totales de produits agricoles, les importations totales de produits alimentaires, et le rapport entre importations de produits alimentaires et exportations de produits agricoles. Pour plus de détails, on se reportera à chaque étude.
3.1 Exportations de produits agricoles 12
Le tableau 4 montre que la valeur des exportations de produits agricoles de la période 1995-1998 était supérieure à celle de la période 1990-1994 pour douze des quatorze pays, d'un pourcentage allant de 14 à 99 pour cent. Pour cinq de ces pays (le Pérou, l'Inde, Sri Lanka, le Brésil et le Guyana), l'augmentation des exportations était de 50 pour cent ou plus. Pour les deux pays n'ayant enregistré aucune augmentation, les exportations sont restées stationnaires pour le Bangladesh et, cas unique, ont accusé une chute au Sénégal (32 pour cent).
La dernière colonne du tableau 4 indique les variations des flux d'échanges agricoles en volume, mesurées comme valeur des exportations, en prix fixes, pour la période de référence 1989-91. Il ressort que cinq des quatorze pays visés (Botswana, Kenya, Sénégal, Sri Lanka et Thaïlande) ont connu une croissance négative en volume, alors que quatre d'entre eux ont eu une croissance positive en valeur (le Sénégal étant le seul pays étudié ayant enregistré à la fois une croissance négative en volume et en valeur). Les cours mondiaux de nombreux produits agricoles ont été plus élevés en 1995-98 qu'en 1990-94.13 Ainsi des échanges a, dans l'ensemble, été plus réduite en volume qu'en valeur (cela se vérifie pour 10 des 14 pays visés dans le tableau). Les quatre pays où l'on a constaté la situation inverse, sont le Bangladesh, l'Egypte, le Guyana et le Pakistan. Les études spécifiques donnent plus de détails sur ces variations.
Tableau 4: Exportations totales de produits agricoles dans les périodes 1990-1994 et 1995-1998
Tous les produits agricoles | |||||||
Valeur annuelle moyenne (en prix courants) |
Variation entre les périodes |
Variation en valeur (en prix constants) 2 | |||||
Tendance sur dix ans (1985-94) 1 |
1990-94 |
1995-98 | |||||
Pays |
millions de $ E.-U. |
millions de $ E.-U. |
% |
||||
Bangladesh |
- |
134 |
134 |
0 |
-0.1 |
27.5 | |
Botswana |
+ |
91 |
120 |
29 |
32.0 |
-7.9 | |
Brésil |
+ |
9 614 |
14 720 |
5 105 |
53.1 |
42.6 | |
Égypte |
- |
426 |
519 |
92 |
21.6 |
33.7 | |
Guyana |
+ |
152 |
230 |
78 |
51.4 |
62.8 | |
Inde |
+ |
3 083 |
5 635 |
2 552 |
82.8 |
75.6 | |
Jamaïque |
+ |
242 |
299 |
57 |
23.6 |
11.7 | |
Kenya |
+ |
832 |
1 215 |
383 |
46.0 |
-11.3 | |
Maroc |
+ |
601 |
826 |
225 |
37.5 |
7.1 | |
Pakistan |
- |
962 |
1 101 |
139 |
14.4 |
46.5 | |
Pérou |
+ |
332 |
663 |
330 |
99.3 |
44.5 | |
Sénégal |
+ |
140 |
95 |
-45 |
-32.2 |
-45.2 | |
Sri Lanka |
- |
572 |
926 |
355 |
62.0 |
-6.8 | |
Thaïlande |
+ |
6 210 |
8 411 |
2 200 |
35.4 |
-5.4 | |
1 Les signes plus et moins indiquent le sens d'une tendance linéaire ajustée pour la période 1985-1994. 2 Valeur des exportations pour les années courantes, en prix fixes, pour la période de référence 1989-91. Statistiques publiées par FAOSTAT (indices du commerce). Source: Calculs à partir de données de FAOSTAT. | |||||||
Plusieurs études ont tenté d'analyser l'évolution des flux commerciaux au niveau des produits pris séparément. On a, par exemple, attribué la croissance rapide, ces dernières années, des exportations brésiliennes de produits agricoles (par exemple soja et produits à base de soja, sucre et volaille), en grande partie à l'augmentation remarquable et constante des rendements, c'est-à-dire à un avantage concurrentiel obtenu par un accroissement de la productivité. Les résultats enregistrés à l'exportation de volaille étaient particulièrement impressionnants (26 pour cent d'augmentation en volume) malgré le fait que les conditions d'accès aux principaux marchés n'ont pas sensiblement varié pendant le Cycle d'Uruguay. En revanche, on ne s'explique pas pourquoi, parmi les trois produits du soja, l'huile de soja avait des résultats à l'exportation bien meilleurs que le haricot ou la farine, bien que les huiles soient soumises à des droits de douane plus élevés sur tous les grands marchés. L'analyse des exportations par destination devrait fournir d'autres explications: par exemple, les exportations se sont-elles développées à destination des marchés pour lesquels les conditions d'accès se sont améliorées du fait de l'Accord sur l'agriculture? Dans le cas du Brésil, le commerce aurait aussi dû fortement se développer avec les pays du MERCOSUR, indépendamment des modifications des conditions d'accès aux marchés dues à l'Accord sur l'agriculture. En fait, il est beaucoup plus complexe qu'on ne le croit généralement d'étudier de façon approfondie les effets de l'Accord sur l'agriculture sur les échanges.
Dans l'étude de Sri Lanka, on avançait l'idée qu'une part importante de la croissance des exportations dans la période de 1995 à 1998 ne pouvait être due à l'Accord sur l'agriculture pour deux raisons. Tout d'abord, parce qu'elle portait pour l'essentiel sur des produits traditionnels (thé, noix de coco, caoutchouc, etc.) qui n'avaient guère de problèmes d'accès aux marchés même avant le Cycle d'Uruguay. Ensuite, bon nombre des autres produits ayant enregistré une forte croissance à l'exportation étaient destinés aux pays du Golfe persique où l'on compte peu de Membres de l'OMC. Une partie de la croissance des exportations aurait toutefois pu être due à une modification des conditions d'accès aux marchés liée à l'Accord sur l'agriculture, comme dans le cas de l'huile de sésame, dont les exportations à destination du Japon ont augmenté à la suite de la réduction des droits de douane à l'importation. On notait également des résultats positifs dans le cas des produits de la floriculture et des fruits et légumes frais de saison.
Dans beaucoup d'études, les fruits et légumes étaient reconnus comme les principales productions autres que traditionnelles ayant de bonnes perspectives d'exportation. Dans certains cas, il y aurait déjà des effets positifs, quoique mineurs, par exemple au Bangladesh, au Guyana, au Pakistan et en Jamaïque. Les études égyptienne et marocaine, en particulier, analysent les conditions d'accès des fruits et légumes au marché de l'UE et passent en revue différentes options de négociation de manière assez détaillée.
Des renseignements sur les exportations soumises à des contingents tarifaires auraient fourni un lien plus direct entre les flux commerciaux observés et l'Accord sur l'agriculture. Malheureusement, il est difficile de savoir quels pays ont pu avoir accès aux contingents pendant la période de 1995 à 1998. On a aussi parlé de perplexité généralisée parmi les négociants en ce qui concerne les méthodes de répartition, d'accès et d'administration des contingents.
3.2 Importations de produits alimentaires 14
Le tableau 5 montre que les importations de produits alimentaires de la période 1995-1998 ont dépassé, en valeur, celles de la période 1990-1994 dans chacun des quatorze pays étudiés, l'augmentation s'étalant entre 30 pour cent au Sénégal et pas moins de 168 pour cent en Inde. Les augmentations étaient plus fortes que dans le cas des exportations de produits agricoles. Deux pays ont plus que doublé leur facture d'importation de produits alimentaires (Inde et Brésil) et cinq autres l'ont vue augmenter de 50 à 100 pour cent (Bangladesh, Maroc, Pakistan, Pérou et Thaïlande). Plusieurs études ont séparé les sources d'augmentation des factures d'importation par produit, et ont fait une distinction entre variations en volume et variations de prix.
Dans les dix années s'achevant en 1994, la tendance des importations de produits alimentaires était à la baisse, en valeur, pour trois seulement des quatorze pays (Bangladesh, Égypte et Inde). En revanche, dans la période 1995-1998, la facture d'importation de ces pays a augmenté de 56 à 216 pour cent, ce qui constitue évidemment pour eux une expérience difficile. Pour ce qui est des onze autres, la facture des importations pendant la période 1995-1998 a légèrement dépassé la tendance (de moins de 10 pour cent) dans quatre cas (Botswana, Guyana, Kenya et Sénégal). Dans les autres, l'augmentation a été nette par rapport à ce à quoi l'on pouvait s'attendre si la tendance sur dix ans (déjà positive) s'était maintenue jusqu'en 1998.
Comme dans le cas des recettes d'exportation, plusieurs études donnent une explication possible de l'augmentation de la facture des importations dans les années 1995 à 1998. Au Botswana, par exemple, l'augmentation de 53 pour cent des importations de céréales provenait davantage des prix que des quantités, mais celle des produits laitiers, de 35 pour cent, était due aux quantités autant qu'aux prix. De même, l'augmentation de 37 pour cent de la facture d'importation de céréales de la Jamaïque était due en quasi-totalité à une augmentation de prix, et celle des importations de viande, d'un pourcentage égal, essentiellement aux quantités.
Tableau 5: Valeur des importations de produits alimentaires de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998
Valeur annuelle moyenne |
||||||
Tendance sur 10 ans |
1990-94 |
1995-98 |
Variation entre les périodes | |||
Pays |
(1985-94) 1 |
millions de $ E.-U. |
millions de $ E.-U. |
% | ||
Bangladesh |
- |
549 |
977 |
427 |
77.8 | |
Botswana |
+ |
211 |
290 |
79 |
37.4 | |
Brésil |
+ |
2 304 |
4 761 |
2 457 |
106.7 | |
Égypte |
- |
2 086 |
2 954 |
868 |
41.6 | |
Guyana |
+ |
36 |
50 |
15 |
40.9 | |
Inde |
- |
883 |
2 371 |
1 487 |
168.4 | |
Jamaïque |
+ |
222 |
320 |
98 |
44.4 | |
Kenya |
+ |
250 |
373 |
123 |
49.3 | |
Maroc |
+ |
699 |
1 174 |
475 |
68.0 | |
Pakistan |
+ |
999 |
1 527 |
527 |
52.8 | |
Pérou |
+ |
737 |
1 159 |
422 |
57.3 | |
Sénégal |
+ |
322 |
419 |
97 |
30.1 | |
Sri Lanka |
+ |
429 |
609 |
181 |
42.1 | |
Thaïlande |
+ |
639 |
1 093 |
454 |
71.1 | |
1 Le signe plus et moins indique le sens d'une tendance linéaire ajustée pour les années 1985 à 1994. Source: Calculs à partir de données FAOSTAT. | ||||||
Plusieurs études ont fait état de poussées des importations de certains produits, notamment des produits laitiers (lait en poudre principalement) et de la viande (principalement morceaux de b_uf et de volaille de basse qualité). Dans certains régions, en particulier dans les Caraïbes, on a aussi signalé des entreprises mises en difficulté par la concurrence des importations. Au Guyana, par exemple, on a assisté ces dernières années à des poussées des importations de plusieurs produits alimentaires essentiels qui étaient produits sur place dans les années 80 en vertu d'un régime d'importation protectionniste. Dans plusieurs cas, l'accroissement des importations a porté un coup à la production nationale. Les jus de fruits, par exemple, importés de pays aussi éloignés que la France et la Thaïlande, ont maintenant supplanté une bonne partie de la production locale. Les producteurs et négociants de haricots ont indiqué que l'accroissement des importations entraînait un déclin de la culture de la variété minca qui s'était développée et répandue dans tout le Guyana dans les années 80. Il en allait de même de la culture locale de choux et de carottes. On craignait qu'à défaut d'une protection adéquate des marchés, assortie de programmes de développement, beaucoup d'autres productions locales ne soient supplantées, ou sérieusement atteintes, et qu'il n'en résulte une modification des habitudes alimentaires et une dépendance accrue à l'égard des produits alimentaires importés.
On trouve des informations utiles dans une étude antérieure sur les facteurs ayant contribué à la hausse, depuis 1994, des factures d'importation de céréales payées par les PMA et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires pris en bloc15. Cette étude montrait que l'augmentation de la facture totale des importations de céréales de ces pays était due pour partie à une augmentation du volume (environ 23 pour cent) et pour partie à l'augmentation des prix mondiaux nominaux (environ 18 pour cent), mais que près de 60 pour cent de cette augmentation provenaient d'une modification des conditions financières des importations, ce qui correspondait aux effets d'une réduction dramatique de l'aide alimentaire et à la disparition des ventes subventionnées. Ainsi, l'étude concluait que la facture d'importation de céréales pour ces pays se trouvait maintenant à un étage beaucoup plus élevé qu'avant 1995.
3.3 Rapport entre importations de produits alimentaires et exportations de produits agricoles
Que peut-on dire, en fin de compte, de la façon dont a évolué le commerce des produits agricoles de chacun des pays étudiés? Pour répondre à cette question, il est utile d'étudier l'évolution du rapport entre les importations totales de produits alimentaires et les exportations totales de produits agricoles, puisque les deux mouvements ont augmenté pendant la période considérée pour la plupart des pays. L'augmentation du ratio traduirait une expérience négative (la facture des importations alimentaires augmentant plus rapidement que les revenus des exportations agricoles)16. Le tableau 6 montre que ce rapport était plus grand dans la période 1995-1998 que de 1990 à 1994 pour 11 des quatorze pays17. Les expériences les plus défavorables reviennent au Sénégal (le ratio a augmenté de 86 pour cent), au Bangladesh (80 pour cent) et à l'Inde (49 pour cent). Même les grands exportateurs de produits agricoles comme la Thaïlande et le Brésil ont vu leur ratio se détériorer, Les trois pays dont le ratio a diminué sont le Guyana (9 pour cent), Sri Lanka (13 pour cent) et le Pérou (22 pour cent). Ce dernier était cependant le cinquième, par la grandeur du ratio, des 14 pays étudiés.
Le ratio était en augmentation pendant la décennie de 1985 à 1994, indiquant que les importations de produits alimentaires dépassaient les exportations agricoles dans douze des quatorze pays (les exceptions étant l'Inde et la Jamaïque). Deux types d'expérience peuvent être dégagées du point de vue de la tendance passée. Tout d'abord, tant l'Inde que la Jamaïque ont connu une inversion du signe du ratio après 1994, passé d'une valeur négative à une valeur fortement positive, ce qui constitue manifestement un résultat négatif. Ensuite, le Bangladesh et le Sénégal, qui ont eu les augmentations les plus fortes par rapport à 1990-1994, ont vu leur situation se dégrader sensiblement, par rapport aussi à la tendance.
Bien que les effets sur le commerce des accords SPS et OTC n'aient pas été analysés dans ces études, l'une des caractéristiques examinées a été l'asymétrie des échanges entre les pays à hauts revenus et les pays à faibles revenus produite par les grandes différences de normes. La libéralisation des échanges dans ces derniers peut provoquer presque instantanément une augmentation des importations de produits agricoles (principalement de produits alimentaires); en effet, alors qu'un produit provenant d'un pays à hauts revenus a très peu de chances d'être refusé par un pays à faibles revenus pour des raisons de normes techniques, l'inverse ne se produit généralement pas. C'est un aspect intéressant qui mérite d'être examiné de plus près.
Tableau 6: Rapport de la valeur totale des importations de produits alimentaires à la valeur totale des exportations de produits agricoles
Tendance sur 10 ans |
Ratio moyen |
Variation entre les périodes | |||
Pays |
(1985-1994)1 |
1990-94 |
1995-98 |
absolue |
en pourcentage |
Bangladesh |
+ |
4.12 |
7.42 |
3.30 |
80.2 |
Botswana |
+ |
2.32 |
2.43 |
0.11 |
4.5 |
Brésil |
+ |
0.24 |
0.32 |
0.09 |
36.2 |
Égypte |
+ |
4.94 |
5.73 |
0.79 |
16.0 |
Guyana |
+ |
0.24 |
0.22 |
-0.02 |
-8.9 |
Inde |
- |
0.28 |
0.42 |
0.14 |
48.9 |
Jamaïque |
- |
0.92 |
1.07 |
0.15 |
16.8 |
Kenya |
+ |
0.30 |
0.30 |
0.01 |
3.2 |
Maroc |
+ |
1.20 |
1.42 |
0.23 |
19.0 |
Pakistan |
+ |
1.08 |
1.42 |
0.34 |
31.4 |
Pérou |
+ |
2.26 |
1.78 |
-0.49 |
-21.5 |
Sénégal |
+ |
2.46 |
4.58 |
2.12 |
86.2 |
Sri Lanka |
+ |
0.78 |
0.68 |
-0.10 |
-13.3 |
Thaïlande |
+ |
0.10 |
0.13 |
0.03 |
27.9 |
|
1 Le signe plus ou moins indique le sens d'une tendance linéaire ajustée pour la période 1985-1994, Le signe positif indique que les importations de produits alimentaires ont augmenté plus vite que les exportations de produits agricoles. Source: Calculs à partir de données de FAOSTAT. | |||||
En conclusion, si ces études ont fourni des indications sur les tendances des exportations de produits agricoles et des factures d'importation de produits alimentaires, en désignant certains facteurs responsables, elles n'ont pas permis d'établir rigoureusement un lien entre les variations observées et les facteurs ayant trait aux accords du Cycle d'Uruguay en raison des difficultés d'analyse mentionnées plus tôt et du manque d'éléments d'enquête obtenus des négociants. À l'évidence, il faudrait une analyse plus détaillée dans ce sens pour mieux comprendre l'effet de l'Accord sur l'agriculture sur les échanges agricoles.
De plus, si le lien entre l'amélioration des conditions d'accès aux marchés et la croissance des exportations est assez clair, on ne peut en dire autant du lien entre le programme de réforme et l'augmentation des factures d'importation de produits alimentaires. Les variations en valeur des importations de produits alimentaires proviennent, par définition, de variations dans les quantités importées et/ou les valeurs unitaires à l'importation (prix) et, pour comprendre leur évolution, il faut tenir compte de ces deux types de variation. Les changements de politique induits par l'Accord sur l'agriculture, en particulier les engagements de réduction des subventions à l'exportation et du soutien interne, sont susceptibles d'entraîner des augmentations des prix sur les marchés mondiaux et/ou des valeurs unitaires à l'importation pour certains pays. On peut aussi penser que les engagements de libéralisation du commerce d'un pays importateur de produits alimentaires risquent d'influer sur le volume de ses importations. Ainsi, il est essentiel d'étudier les deux types de liens, à savoir les effets imputables aux marchés mondiaux et les effets de la libéralisation du commerce au niveau national, pour mieux comprendre les incidences du programme de réforme de l'Accord sur l'agriculture sur la sécurité alimentaire des pays en développement.
Bien que le délai écoulé depuis la conclusion du Cycle d'Uruguay n'ait pas été suffisant pour permettre d'évaluer les effets à plus long terme des accords sur l'agriculture et la sécurité alimentaire, plusieurs des études se sont intéressées à ces questions en puisant largement dans l'expérience de la libéralisation des échanges en cours (notamment dans le cadre des programmes d'ajustement structurel). Les effets de la réforme prévue par l'Accord sur l'agriculture vont dans le même sens que ces réformes antérieures et l'expérience acquise constitue une bonne base pour réagir aux défis qui se présentent.
Un trait commun que l'on retrouve dans plusieurs études est la tendance générale au regroupement des exploitations sous l'effet des pressions de la concurrence qui se sont amorcées avec la libéralisation du commerce. Dans l'ensemble, ce mouvement a certes contribué à accroître la productivité et la compétitivité, mais aussi à déplacer et à marginaliser la main _uvre agricole, mettant en difficulté surtout les petits agriculteurs et les groupes de population n'ayant aucune sécurité alimentaire, et cela dans un cadre où il n'existe guère de filets de sécurité. Au Brésil, par exemple, le secteur agricole s'est considérablement transformé sous l'effet du processus de réforme. Dans le secteur laitier, la taille des exploitations a augmenté, le cheptel s'est amélioré, des entreprises de transformation industrielle à grande échelle se sont implantées et les coopératives traditionnelles ont fait faillite. Dans les sous-secteurs de la culture du maïs et du soja aussi, il y a eu un regroupement des exploitations et, si les surfaces cultivées et la productivité ont augmenté, de nombreux petits exploitants ont été marginalisés. Certains sous-secteurs comme celui du blé, du riz et du coton, se sont contractés sous la pression de la concurrence. La solution, selon l'étude, n'était pas dans un retrait de ce processus de transformation mais dans la création de nouvelles institutions. Le renforcement des moyens de faire respecter les mesures antidumping, par exemple, pouvait pallier certaines difficultés, De même, il fallait de nouveaux établissements de crédit, notamment pour prêter aux petits agriculteurs, L'étude soulignait aussi la nécessité de protéger, par un droit contractuel, les intérêts des petits agriculteurs devant la pénétration des grandes sociétés dans l'agriculture.
À Sri Lanka, les réformes et l'accroissement des importations alimentaires qui les a accompagnées ont créé des tensions dans certains secteurs et affecté l'emploi dans les régions rurales, L'étude citait un exemple où près de 300 000 personnes employées dans la production et la commercialisation d'oignons et de pommes de terre avaient subi le contrecoup des réductions tarifaires ayant entraîné une poussée soudaine des importations de ces produits. Les possibilités de diversification de ces cultures sont limitées.
L'étude indienne notait avec perplexité que le taux de pauvreté n'avait pas diminué, malgré l'accélération de la croissance depuis la mise en place, en 1991, d'un important programme de libéralisation, alors que la pauvreté avait diminué dans les années 1980. L'une des explications avancées était que le prix des denrées alimentaires avait augmenté plus vite que les autres prix à la consommation après 1991, et la stabilité des prix était, par conséquent, jugée essentielle pour protéger le niveau de vie des pauvres pendant la transition. À cet égard, l'étude concluait qu'une politique commerciale et une politique du stockage étaient des éléments indispensables d'une politique efficace de la sécurité alimentaire, et analysait certains problèmes que pouvait poser le stockage au regard des règles actuelles de l'Accord sur l'agriculture.
Les études de cas des quatorze pays, de même que des études réalisées ailleurs18, montrent au fond qu'il faut procéder avec prudence à la libéralisation du commerce si l'on veut réduire au minimum les coûts sociaux. Lorsque le prix à payer touche une grande partie de la population, comme dans le cas de nombreux pays agraires à faibles revenus, la solution théorique consistant à redistribuer au niveau national les gains entre gagnants et perdants devient irréalisable. C'est pourquoi les responsables des pays en développement, convaincus pour la plupart de la nécessité d'orienter les marchés et de libéraliser le commerce, se trouvent devant un dilemme lorsqu'il s'agit de choisir le rythme de libéralisation du commerce qui convient. La solution n'est pas simple parce que le principal problème est le manque de compétitivité, tant sur le marché intérieur que sur les marchés d'exportation. La compétitivité ne se développe pas en un jour et exige un surcroît d'investissements en technologie et en infrastructures. En dernière analyse, donc, le rythme de la libéralisation du commerce doit être en rapport avec la capacité des agents économiques du secteur agricole de s'adapter aux nouvelles conditions et de devenir plus compétitifs.
1 Les études de cas ont été réalisées par des experts nationaux dans les pays suivants: Bangladesh, Botswana, Brésil, Égypte, Guyana, Inde, Jamaïque, Kenya, Maroc, Pakistan, Pérou, Sénégal, Sri Lanka et Thaïlande.
2 Il ne s'agit que d'approximations qui donnent un ordre de grandeur des valeurs réelles. Pour le Guyana et la Jamaïque, on a supposé que le taux moyen des droits appliqués était de 40 pour cent, c'est-à-dire le taux du Tarif extérieur commun du CARICOM. La moyenne réelle se situe probablement bien en dessous.
3 On sait que certains pays en développement ont pris position dans ce sens lors du Cycle d'Uruguay en raison des conditions attachées aux prêts, s'enfermant ainsi dans une situation désavantageuse.
4 Voir, par exemple Review of Cereal Price Situation in Selected Developing Countries in 1995-96 and Policy Measures to Offset the price Rise (Document de ESCP n° 1, FAO, 1996, qui rend compte des mesures de politique commerciale prises en réaction à la flambée des prix mondiaux des produits alimentaires de base qui s'est produite en 1995 et 1996. On trouvera des renseignements comparables dans la publication annuelle de la FAO intitulée Cereal Policies Review.
5 L'idée développée au paragraphe précédent, à savoir que plusieurs des pays étudiés avaient recours à des mesures supplémentaires, n'est pas en contradiction avec ces observations puisque les mesures en question étaient fondées sur les droits de douane.
6 Bien que les contingents tarifaires n'aient pas figuré au premier plan de ces études, puisque la plupart des pays n'en avaient pas, c'est un des sujets qui a suscité un intérêt considérable de la part du Comité de l'agriculture au cours des premières années (1995 et 1996), ainsi que dans le processus d'analyse et d'échange de renseignements.
7 L'étude marocaine présente un cas intéressant de fortes fluctuations annuelles des niveaux de la MGS suivant celles de la production, elles-mêmes dues à la météorologie. Jusqu'ici, cela n'a pas posé de problème parce qu'il y a une grande souplesse, mais cela pourrait arriver si la MGS, en moyenne, est proche du maximum permis. Il pourrait être intéressant de se pencher sur la question de savoir que faire devant les fluctuations de la production du point de vue du respect de la MGS.
8 Il n'y a pas eu d'engagement de réduction de la MGS parce que celle-ci restait dans les limites de minimis.
9 Les données concernant la MGS du Bangladesh ne sont pas officielles et figurent dans une étude établie par un établissement national de recherche dans le cadre d'un projet parrainé par la FAO.
10 Cette caractéristique a été retrouvée par exemple au Soudan, en Syrie et au Yémen (aucun d'eux n'est Membre de l'OMC) lors d'études réalisées dans le cadre d'un programme d'aide de la FAO en 1995 et 1996.
11 La valeur réelle moyenne des échanges entre 1995 et 1998 a aussi été comparée à la valeur moyenne extrapolée pour la même période, dérivée d'une tendance linéaire ajustée aux données des dix années de 1985 à 1994. À supposer que les valeurs extrapolées pour 1995-1998 indiquent le niveau des échanges qui aurait été constaté si la tendance sur dix ans s'était prolongée au-delà de 1994, cette comparaison montrerait les écarts par rapport au passé. Le problème principal de cette méthode réside dans le fait d'accepter ces valeurs extrapolées comme étant le scénario approprié en dépit des faits.
12 Toutes les données sur le commerce utilisées proviennent de FAOSTAT et ne comprennent donc pas les produits de la pêche et de l'exploitation forestière.
13 L'indice composite des prix mondiaux établi par la FAO pour la plupart des produits de base était de 97 pour 1990-1994 et de 112 pour 1995-1998 (1990 = 100). Le sous-indice pour les principaux produits agricoles tropicaux (boissons, matières premières, bananes, etc.) était de 100 dans la période 1990-1994 et de 131 dans la période 1995-1998. Dans la mesure où la structure du commerce des marchandises d'un pays donné correspond à celle de l'indice de la FAO, l'augmentation en volume de son commerce serait à diminuer de l'augmentation de l'indice des prix.
14 Toutes les données commerciales utilisées proviennent de FAOSTAT. Les produits alimentaires excluent les produits de la pêche.
15 P. Konandreas et R. Sharma, "The Net Food-Importing Developing Countries: Role and Perspectives", Chapitre 16, in Agricultural Trade and the "Millennium" WTO Round, sous la direction de S. Bilal et P. Pezaros, Institut européen d'administration publique et Kluwer Law International, Londres (à paraître).
16 Ce ratio est utilisé pour résumer la relation existant entre les deux variables les plus couramment évoquées dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture. Il n'est pas censé indiquer la capacité d'importation de produits alimentaires d'un pays, souvent représentée par le rapport entre les importations alimentaires et les exportations totales, services inclus.
17 Le ratio de 4,12 que l'on trouve par exemple pour le Bangladesh indique que la facture des importations de produits alimentaires était plus de quatre fois supérieure aux revenus des exportations de produits agricoles. Le ratio de 0,24 calculé pour le Brésil indique que les importations alimentaires représentaient 76 pour cent des recettes d'exportation de produits agricoles.
18 Voir, notamment: Trade and Hunger: How International Trade is Causing Hunger, sous la direction de John Madeley, Association of World Council of Churches Related Development Organisations in Europe (APRODEV), Bruxelles, 1999. Cette publication s'appuie sur l'examen de 36 études de cas réalisées par un grand nombre d'organismes de la société civile en Afrique, Asie et Amérique latine. Elle conclut, dans le fond, que les programmes d'ajustement structurels, y compris la libéralisation du commerce, ont aggravé la sécurité alimentaire des populations rurales pauvres des pays en développement.
